Управление муниципальным хозяйством

Контрольная работа

Управление муниципальным хозяйством

Содержание

 

1. Экономические модели муниципального хозяйства

2. Муниципальное имущество

Муниципальные природные ресурсы

Формирование муниципального имущества

Правовые режимы муниципального имущества

3. Управление муниципальным имуществом

4. Способы распоряжения муниципальным имуществом

Сдача муниципального имущества в аренду

Передача муниципального имущества в концессию

Отчуждение муниципального имущества

5. Муниципальные предприятия и муниципальные некоммерческие организации

Муниципальные унитарные предприятия

Муниципальные учреждения

Иные некоммерческие организации муниципальных образований

6. Межмуниципальные хозяйственные общества

7. Планирование в муниципальном управлении

8. Оценка деятельности органов управления муниципальным хозяйством

9. Регламентация деятельности органов управления муниципальным хозяйством

Литература

1. Экономические модели муниципального хозяйства

Несмотря на большое разнообразие видов и методов ведения муниципального хозяйства, можно выделить три основные модели: коммунальную, рыночную (либеральную) и смешанную.

Коммунальная модель (рис. 1) отличается тем, что все муниципальные функции и муниципальные услуги осуществляются и предоставляются непосредственно органами местного самоуправления и организациями муниципальной формы собственности (муниципальными бюджетными учреждениями, муниципальными автономными учреждениями, муниципальными предприятиями, муниципальными казенными предприятиями, межмуниципальными хозяйственными обществами, межмуниципальными автономными организациями, межмуниципальными фондами).

Рис. 1. Коммунальная модель муниципального хозяйства

Услуги предоставляются структурами свободного рынка (коммерческими и некоммерческими) по заказу органов местного самоуправления. Значительная часть услуг коммерциализирована и предоставляется потребителям по рыночной стоимости. Органы местного самоуправления выполняют роль регулятора отношений (в пределах своих полномочий) и заказчика от имени населения.

Рис. 2. Рыночная (либеральная) модель муниципального хозяйства

В реальной жизни названные модели в полном объеме не применяются, а реализуется смешанная модель (рис. 3), имеющая признаки и коммунальной, и рыночной модели (в разных государствах пропорции различны). Муниципальные функции исполняются органами местного самоуправления. Муниципальные услуги (бюджетные) предоставляются как организациями муниципальной формы собственности (по заданию органов местного самоуправления либо по их заказу), так и рыночными структурами (по заказу органов местного самоуправления).

Рис. 3. Смешанная модель муниципального хозяйства

К бюджетным относятся услуги, предоставляемые для потребителя бесплатно (в соответствии с законодательством) либо за социальную плату (ниже рыночной стоимости), а также услуги, количество и качество которых для индивидуального потребителя не может быть учтено.

Коммерциализируются услуги, которые могут предоставляться конкретному потребителю с учетом количества и качества потребленных услуг и не имеют высокой социальной значимости.

Сегодня нет оснований для признания какой-либо из моделей предпочтительной. Все они обладают достоинствами и недостатками, поэтому выбор одной из них, точнее предпочтительной, - вопрос политической воли государственных органов и сложившейся в государстве социально-экономической ситуации.

управление муниципальное хозяйство имущество

2. Муниципальное имущество

Под муниципальным имуществом понимается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований (в муниципальной собственности). Право муниципальной собственности признано ст.8 Конституции РФ.

Состав муниципального имущества

Впервые состав муниципального имущества был определен в ст.23 ч.1 и 2 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 "О собственности в РСФСР" и разделен на две категории: имущественные объекты и организации (имущественные комплексы организаций), первая из которых включает в себя имущество, находящееся в муниципальной собственности, вторая - имущество, которое может находиться в муниципальной собственности. Причем положений о разграничении имущества между районами, городами и входящими в них административно - территориальными образованиями (терминология того периода) в данном Законе не имелось.

К первой категории относились:

—           имущество местных органов государственной власти и местного самоуправления;

—           жилищный фонд;

—           нежилые помещения в домах жилищного фонда;

—           объекты инженерной инфраструктуры (сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, городского электрического транспорта, объекты внешнего благоустройства);

—           другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание потребителей и находящиеся на территории Советов народных депутатов.

Во вторую категорию были включены:

—           предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные и строительные предприятия;

—           учреждения народного образования, культуры, здравоохранения;

—           другие предприятия, имущественные комплексы, иное имущество, необходимое для экономического и социального развития и выполнения задач, стоящих перед соответствующими административно - территориальными образованиями в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

Нормами этого закона фактически было определено целевое назначение муниципального имущества: обеспечение деятельности местных органов государственной власти и местного самоуправления, а также обеспечение выполнения задач, возложенных законодательством на местный уровень власти.

Существенным здесь является подход к определению состава муниципального имущества: в муниципальной собственности может находиться только то имущество, которое необходимо для обеспечения деятельности органов местного самоуправления (в то время они являлись и местными органами государственной власти) и реализации их компетенции.

В соответствии со ст.29 ч.1 Закона о местном самоуправлении 1995 г. в состав муниципальной собственности входили:

—           имущество органов местного самоуправления;

—           муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

—           муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;

—           другое движимое и недвижимое имущество.

Как и в период действия предыдущего Закона, в составе муниципальной собственности были муниципальные организации (имущественные комплексы организаций), к которым относились: муниципальные предприятия; банки и другие финансово-кредитные организации; учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта.

На основании норм этого закона можно определить целевое назначение отдельных видов муниципального имущества, но сделать однозначный вывод о наличии какого-либо целостного подхода к составу муниципальной собственности невозможно.

Так, тавтологична и ничего не определяет фраза "в муниципальной собственности находятся муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности". Не определено целевое назначение нежилых помещений, муниципальных предприятий и тем более "другого движимого и недвижимого имущества". Муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации никак не связаны с компетенцией местного самоуправления.

На самом деле определенный подход существует (хотя он и не выражен в законе) и заключается в том, что в муниципальной собственности может находиться любое имущество как в целях решения вопросов местного значения, так и в целях получения доходов в местный бюджет, участия во всех видах экономической деятельности в муниципальном образовании и влияния на нее.

Негативными последствиями такого подхода являются неэффективность предоставления услуг населению и сдерживание развития малого и среднего бизнеса в связи с монопольным положением муниципальных организаций на местном рынке и их преимуществом перед другими участниками рынка, основанным на прямой поддержке со стороны органов местной власти.

Согласно ст.50 ч.1 Закона о местном самоуправлении 2003 г., в соответствии с целевым назначением определены четыре группы имущества, которое может находиться в муниципальной собственности (рис. 4).

Рис. 4. Структура муниципального имущества по предназначению

Относительно первой из этих групп в ст.50 ч.2-4 закона установлено, для решения каких именно вопросов местного значения имущество может находиться в муниципальной собственности, и состав имущества определен применительно к вопросам местного значения каждой из категорий муниципальных образований.

Необходимо отметить, что не всем вопросам местного значения поставлено в соответствие муниципальное имущество, и возможность нахождения имущества в муниципальной собственности не связана напрямую с формулировками вопросов местного значения. Здесь прослеживается другая связь: если услуга населению, обеспечение либо организация предоставления, создание условий для предоставления, содействие предоставлению которой отнесено к вопросам местного значения, может быть оказана иным субъектом рынка (не муниципальной формы собственности) на конкурентной основе, то соответствующее имущество в муниципальной собственности находиться не может. Более того, если у муниципальных образований возникает право собственности на такое имущество, равно как и право на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению (ст.50 ч.5). Помимо этого право муниципальной собственности возникает, осуществляется и прекращается не на общих основаниях (не всегда так же, как и у других участников гражданских правоотношений), а с особенностями, устанавливаемыми Федеральным законом (ст.50 ч.6).

Итак, подход к возможному составу муниципального имущества определяется следующими положениями:

•              в муниципальной собственности может находиться только имущество, необходимое для реализации функций местного самоуправления;

•              в муниципальной собственности не может находиться имущество, используемое в коммерческих целях на конкурентной основе.

Этот подход соответствует месту и роли публичной власти в рыночной экономике, но нельзя твердо сказать, что Федеральный закон определил допустимое целевое назначение муниципального имущества совершенно оптимальным образом.

Например, в собственности поселений может находиться имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, снабжения населения топливом (п.1 ч.2 ст.50), но такое же имущество может находиться и в собственности энергетических компаний; значит, необходима гораздо большая конкретизация этого положения.

С другой стороны, к вопросам местного значения поселения отнесено создание условий для развития малого предпринимательства (п.28 ч.1 ст.14), а основным инструментом с учетом имеющихся в большинстве поселений ограниченных возможностей поддержки малого бизнеса могло бы стать предоставление соответствующим лицам в аренду на приемлемых условиях нежилых помещений, которые в соответствии с Федеральным законом в муниципальной собственности находиться не могут. И это не единственный пример.

Муниципальные природные ресурсы

Земля и другие природные ресурсы как основа жизни и деятельности человека всегда составляли и составляют особую категорию объектов. По мере формирования представлений о сущности местного самоуправления формировались и нормы законодательства, предусматривающего возможность нахождения земли и других природных ресурсов в муниципальной собственности.

Законом РФ о местном самоуправлении 1991 г. (ст.37 ч.3) устанавливалось, что в муниципальной собственности могут находиться земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и др.).

Закон о местном самоуправлении 1995 г. отличается меньшей конкретизацией. Согласно ст.29 ч.1 данного Закона, в состав муниципальной собственности могут входить муниципальные земли и другие природные ресурсы.

Законом о местном самоуправлении 2003 г. вопрос нахождения в муниципальной собственности земли и других природных ресурсов решен еще менее внятно (п.15, 16 ч.2 ст.50; п.14, 15 ч.3): о земельных участках говорится, что они могут быть отнесены к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами; виды водных объектов названы точно (пруды и обводненные карьеры); лесные участки не названы вообще, хотя на основании лесного и земельного законодательства они в муниципальной собственности находиться могут.

Такая "скороговорка" в названных законах неслучайна, так как они, как и в ряде других случаев, не являются в рассматриваемой сфере специальными законами, и данный вопрос решается в отраслевом законодательстве. Но все же принципиальный подход к решению вопроса с помощью этих законов, поскольку они устанавливают принципы организации местного самоуправления, должен быть обозначен. Можно сказать, что в основном этот подход сформулирован: земля и другие природные ресурсы в муниципальной собственности находиться могут, но какие земельные участки, виды и объекты природных ресурсов - решается специальным законодательством. Проанализируем основные из соответствующих законодательных актов.

Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 нахождение земли в муниципальной собственности не предусматривает вовсе, несмотря на то что принятый в 1990 г. Закон РСФСР "О собственности в РСФСР" допускает возможность наличия в муниципальной собственности сельскохозяйственных предприятий, которые, в свою очередь, могут иметь землю в собственности.

Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. (ст. 19 ч.1) устанавливает, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; приобретенные по основаниям, установленным гражданским законодательством. В муниципальной собственности также могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю", и могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований (ст. 19 ч.3).

В статье 5 Федерального закона от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" установлено основание внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности, чем практически определены целевое назначение и виды указанных земельных участков. Однако этот Закон с 1 июля 2006 г. утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 17 апреля 2006 г № 53-Ф3 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации*, Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации*".

Одной из основных причин этого явился не пересмотр оснований для отнесения земельных участков к собственности того или иного публично-правового образования, а длительность процедур разграничения государственной собственности на землю, что сдерживает проведение земельной реформы. Но так или иначе, ранее установленное основание отнесения земельных участков к муниципальной собственности было заменено новым в целях разграничения государственной собственности на землю. Структура муниципальных земель изображена на рис. 5.

Рис. 5. Структура муниципальных земель

Лесной кодекс Российской Федерации (Л К РФ) от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (первоначальная редакция) не содержит положений о муниципальной собственности на лесной фонд и на не входящие в лесной фонд леса, но имеет в ст. 19 отсылку к Федеральному закону, определяющему формы собственности на леса, расположенные на землях городских поселений. Поскольку лесной фонд находился и находится в федеральной собственности (ст. 19 Л К РФ 1997 г. и ст.8 Л К РФ 2006 г.), то в состав муниципальной собственности могут включаться только земельные участки, покрытые лесной растительностью, в составе городских лесов (лесов поселений).

В соответствии со ст.34 Водного кодекса Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ (первоначальная редакция) муниципальная собственность допускается только на обособленные водные объекты. Более того, водные объекты, находящиеся в государственной собственности, не подлежат передаче в собственность муниципальным образованиям (ст.35).

Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ конкретизировал состав водных объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. В него входят пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на правах собственности муниципальному образованию.

Согласно ст.1, 2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 "О недрах", недра являются государственной собственностью, в муниципальной собственности могут находиться добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии.

Таким образом, федеральный законодатель реализовал представление о земле и других природных ресурсах как об общенациональном достоянии путем отнесения этих ресурсов в подавляющем большинстве к федеральной собственности. Муниципальные образования в соответствии с их местом в политико-экономической системе Российской Федерации получили в рамках этой концепции только малозначительные ресурсы сугубо местного значения, причем те, которыми они фактически владели и ранее.

Формирование муниципального имущества

ГК РФ (часть первая, ст.124 ч.1,2) установил, что муниципальные образования участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и юридическими лицами, введя при этом положение, согласно которому к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Будем опираться на это положение в дальнейшем, поскольку оно важно для понимания ряда вопросов в отношении участия муниципальных образований в финансово-хозяйственной деятельности, в частности для объяснения факта ограничения права муниципальных образований иметь в собственности определенные объекты имущества и создания муниципальных и межмуниципальных организаций.

Признав местное самоуправление формой публичной власти, федеральный законодатель предусмотрел, а затем и применил свое право регулировать участие муниципальных образований в гражданских отношениях иным образом, чем участие в названной деятельности других субъектов этих отношений.

Это подтверждается и приведенной выше нормой, подтверждающей, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности устанавливаются Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст.50 ч.6). То есть не всякое имущество и не всеми способами, определенными гражданским законодательством для юридических лиц и граждан, может быть включено в состав муниципальной собственности, и наоборот, для муниципальных образований могут быть предусмотрены иные, чем для названных лиц, способы приобретения права собственности.

Общие основания приобретения права собственности определены в Части первой ст.136, 218 ГК РФ. К ним относятся:

•              изготовление или создание новой вещи лицом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов;

•              получение в результате использования имущества плодов, продукции, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или договором об использовании этого имущества;

•              приобретение права собственности на имущество, которое имеет собственника, на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества;

•              переход права собственности на имущество, принадлежавшее умершему лицу, по наследству в соответствии с завещанием или законом;

•              переход права собственности на имущество реорганизованного юридического лица к юридическим лицам-правопреемникам реорганизованного юридического лица;

•              приобретение права собственности на имущество, не имеющее собственника, на имущество, собственник которого неизвестен, либо на имущество, от которого собственник отказался или на которое он утратил право собственности по иным основаниям, предусмотренным законом, в случаях и в порядке, предусмотренных ГК РФ.

Непосредственно органы местного самоуправления новые веши не изготавливают и не создают, но по их заказу за бюджетные средства такие вещи могут изготавливаться другими лицами (ст.54 Закона о местном самоуправлении 2003 г.); новые вещи могут создаваться и изготавливаться также муниципальными предприятиями как на основе муниципального заказа, так и за счет собственных средств. Например, за счет средств местного бюджета в соответствии с вопросами местного значения могут строиться автомобильные дороги, мосты и иные транспортные инженерные сооружения, жилые помещения и др. (ст.14, 15, 16). Эти вещи могут находиться в муниципальной собственности и, следовательно, включаются в состав муниципального имущества (ст.50), т.е. создание или изготовление новых вещей является для муниципальных образований законным способом формирования муниципального имущества.

Продукция организациями муниципальной формы собственности, имеющими в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальное имущество, или организациями, использующими муниципальное имущество на иных правах, производится в очень незначительных объемах, а в процессе приведения состава муниципального имущества в соответствие с требованиями ст.50 Закона о местном самоуправлении 2003 г. производиться не будет. Этот способ для формирования муниципального имущества практически неприменим.

Участие в сделках по приобретению имущества, которое может в соответствии с законодательством находиться в муниципальной собственности, муниципальным образованиям не запрещено.

Муниципальные образования могут в соответствии с ГК РФ призываться к наследованию по завещанию (часть третья, ст.1116 ч.2). К наследованию по закону может призываться только Российская Федерация в отношении выморочного имущества, и такое имущество может передаваться в собственность муниципальных образований из федеральной собственности (часть третья, ст.1151 ч.2,3), что не является правом муниципальных образований наследования выморочного имущества.

Муниципальные образования, не являясь юридическими лицами, не подлежат реорганизации в порядке, определенном для таких лиц, однако, согласно ст.13 Закона о местном самоуправлении 2003 г., могут быть преобразованы. В этом случае переход права собственности на имущество преобразованного муниципального образования к его правопреемникам осуществляется на основании закона субъекта Российской Федерации.

По истечении года со дня постановки на учет в муниципальную собственность, в соответствии с частью первой, ст.225 ч.3, может быть включена на основании решения суда бесхозяйная недвижимая вещь.

Из всех перечисленных возможностей формирования муниципального имущества основными должны были бы стать создание и приобретение объектов имущества за счет средств местного бюджета, но это в том случае, если бы муниципальные образования имели многолетнюю историю своего существования и (или) значительные финансовые ресурсы. Поскольку ни того, ни другого в российской действительности не имеется, имущество муниципальных образований в своей основной части формировалось и формируется посредством свойственных публично-правовым образованиям процедурам разграничения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также передачи имущества из государственной в муниципальную собственность.

Первоначально это было сделано, как уже указывалось, в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", в настоящее время этот процесс продолжается в ходе земельной, имущественной, административной и муниципальной реформ.

Основные способы формирования муниципального имущества представлены на рис. 6.

Правовые режимы муниципального имущества

До сих пор мы говорили о праве муниципальной собственности на имущество, не обращаясь к содержанию понятия "собственность". Право собственности на имущество состоит в правах владения, пользования и распоряжения им. Наличие имущества в муниципальной собственности вовсе не означает, что муниципальные образования, а от их имени - органы местного самоуправления - осуществляют все названные права в полном объеме и одновременно по отношению ко всему муниципальному имуществу.

В соответствии с ГК РФ имущество публично-правовых образований, в число которых входят муниципальные образования, может находиться в одном из трех правовых режимов: в хозяйственном ведении, в оперативном управлении, в казне. Они изображены на рис. 7.

Рис. 6. Основные способы формирования муниципального имущества

Рис. 7. Правовые режимы муниципального имущества

Право хозяйственного ведения, осуществляемое муниципальными унитарными предприятиями, состоит во владении, пользовании и распоряжении имуществом в ограниченных пределах, определяемых ГК РФ от 1994 г. (часть первая, ст.294). Эти пределы заключаются в отсутствии у муниципальных унитарных предприятий права продавать принадлежащее ему на правах хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника (часть первая, ст.295). Но и собственник (муниципальное образование) не вправе распоряжаться имуществом, переданным в хозяйственное ведение, причем права муниципального унитарного предприятия на владение имуществом защищаются также против собственника.

Российским гражданским законодательством введен институт распоряжения публичной собственностью, который, с одной стороны, существенно ограничивает права собственника, с другой стороны, ограничивает также и права хозяйствующего субъекта. В результате неиспользуемым, используемым не по назначению или неэффективно используемым имуществом не вправе распорядиться ни собственник, ни владелец.

Права владения, пользования и распоряжения имуществом, переданным в оперативное управление муниципальным казенным предприятиям и муниципальным учреждениям, определены в большей степени в пользу собственника. Так, муниципальное казенное предприятие и муниципальное учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества.

В соответствии со ст.296 части первой ГК РФ 1994 г. собственник имущества вправе изъять лишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за казенным предприятием или учреждением либо приобретенное казенным предприятием или учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у казенного предприятия или учреждения, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению.

Муниципальное казенное предприятие так же, как и муниципальное унитарное предприятие, созданное на праве хозяйственного ведения, может отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества (часть первая, ст.297).

Муниципальное бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (часть первая, ст.298).

В муниципальную казну входит муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями (часть первая, ст.215, ч.3), и этим имуществом органы местного самоуправления от имени муниципального образования распоряжаются самостоятельно и непосредственно.

3. Управление муниципальным имуществом

Согласно ст.132 ч.2 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, причем, по смыслу соответствующей статьи, управление муниципальной собственностью относится к вопросам местного значения. Но в перечнях вопросов местного значения, определенных законами о местном самоуправлении 1995 г. (ст.6) и 2003 г. (ст.14, 15, 16), вопрос управления муниципальной собственностью отсутствует.

В Законе о местном самоуправлении 1995 г. управление муниципальной собственностью упоминается в ст.29, ч.2 о муниципальной собственности, в одноименном законе 2003 г. об этом нет никаких упоминаний. Кажущаяся "нестыковка" законодательства на самом деле закономерна. Гражданское законодательство употребляет слово "управление" в сочетаниях, имеющих конкретный правовой смысл и содержание: "оперативное управление", "доверительное управление", "внешнее управление" и т.п. В Конституции РФ слово "управление" применено для обозначения самостоятельных действий органов местного самоуправления в отношении муниципальной собственности, что подтверждается нормой ст.130 ч.1, предшествующей названной: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью".

Здесь мы уже видим, что применено слово "распоряжение", а вопросы местного значения и вопрос распоряжения муниципальной собственностью разделены. Хотя и эта формулировка представляется не вполне корректной, так как владеть, пользоваться и распоряжаться можно конкретными объектами, а собственность - это совокупное право, включающее права владения, пользования и распоряжения. Поэтому в дальнейшем мы будем говорить не об управлении муниципальной собственностью, а о распоряжении муниципальным имуществом.

Анализ положений Закона о местном самоуправлении 2003 г. (ст.51 ч.2) и ГК РФ (часть первая, ст.113, 209, 217, 265, 296; часть вторая, ст.608) показывает, что органы местного самоуправления, распоряжаясь муниципальным имуществом, могут совершать ряд целенаправленных действий (рис. 8).

Рис. 8. Действия, совершаемые в отношении муниципального имущества

Нетрудно заметить, что здесь в основном названы действия по распоряжению имуществом или перечислены особенности таких действий, свойственные органам публичной власти в отличие от других участников гражданских правоотношений.

Передача имущества в хозяйственное ведение может осуществляться только органами публичной власти, так как на праве хозяйственного ведения создаются исключительно государственные и муниципальные предприятия.

Муниципальное имущество передается во временное или постоянное пользование органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъекта Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований в связи с передачей осуществления части своих полномочий или в связи с разграничением вопросов местного значения и полномочий.

В пожизненное наследуемое владение передаются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

Отчуждение муниципального имущества путем передачи его в собственность граждан и юридических лиц осуществляется в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества, при этом положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются только в части, не противоречащей законодательству о приватизации.

Иные сделки с муниципальным имуществом органы местного самоуправления могут совершать исключительно в тех случаях и в пределах, которые установлены федеральными законами.

В распоряжении имуществом органы местного самоуправления обладают меньшей свободой, чем граждане и юридические лица, что объясняется публичной природой муниципальной собственности и ее предназначением для удовлетворения публичных нужд.

4. Способы распоряжения муниципальным имуществом

В зависимости от целевого назначения муниципального имущества и его правового режима возможны различные способы распоряжения муниципальным имуществом.

Непосредственное пользование муниципальным имуществом

Осуществляется органами местного самоуправления для обеспечения собственной деятельности. При этом имущество может либо на - холиться в составе муниципальной казны, либо закрепляться за органами местного самоуправления, наделенными статусом юридического лица в организационно-правовой форме учреждений, в оперативное управление.

Передача имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление муниципальным унитарным предприятиям и муниципальным учреждениям

Создание муниципальных унитарных предприятий (муниципальных предприятий и муниципальных казенных предприятий) и муниципальных учреждений возможно в тех случаях, когда:

—           имущество, на базе которого создаются муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения, может в соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. находиться в муниципальной собственности;

—           планируемые для создаваемых предприятий и учреждений производство работ, изготовление продукции и предоставление услуг населению не осуществляются (не могут по каким-либо причинам осуществляться) на данной территории организациями других форм собственности.

Сдача муниципального имущества в аренду

Аренда муниципального имущества может осуществляться для оказания услуг населению на базе муниципального имущественного комплекса и (или) для получения доходов в местный бюджет. Основной целью здесь является оказание населению услуг, связанных с решением вопросов местного значения.

По договору аренды органы местного самоуправления предоставляют арендатору (хозяйствующему субъекту) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.

В аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другое имущество, которое не теряет своих натуральных свойств в процессе использования (неупотребляемые вещи).

Договор аренды заключается на срок, определенный договором. Если срок аренды в договоре не определен, договор аренды считается заключенным на неопределенный срок.

Органы местного самоуправления обязаны предоставить арендатору имущество в состоянии, соответствующем условиям договора аренды и назначению имущества. Имущество сдается в аренду вместе со всеми его принадлежностями и относящимися к нему документами (техническим паспортом, сертификатом качества и т.п.), если иное не предусмотрено договором.

Арендатор обязан своевременно вносить плату за пользование муниципальным имуществом. Порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды. В случае когда договором они не определены, считается, что установлены порядок, условия и сроки, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах.

Арендная плата устанавливается за все арендуемое имущество в целом или отдельно по каждой из его составных частей в виде:

—           определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно;

—           установленной доли полученных в результате использования арендованного имущества продукции, плодов или доходов;

—           предоставления арендатором определенных услуг;

—           передачи арендатором органам местного самоуправления обусловленной договором вещи в собственность или в аренду;

—           возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества.

Стороны мог>т предусматривать в договоре аренды сочетание указанных форм арендной платы или иные формы оплаты аренды.

Если иное не предусмотрено договором, размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза в год.

Арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены - в соответствии с назначением имущества.

Арендатор вправе с согласия органов местного самоуправления сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено ГК РФ, другим законом или иными правовыми актами. В указанных случаях, за исключением перенайма, ответственным по договору перед арендодателем остается арендатор. Договор субаренды не может быть заключен на срок, превышающий срок договора аренды. К договорам субаренды применяются правила о договорах аренды, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

Если арендатор пользуется имуществом не в соответствии с условиями договора аренды или назначением имущества, органы местного самоуправления имеют право потребовать расторжения договора и возмещения убытков.

Органы местного самоуправления обязаны производить за свой счет капитальный ремонт переданного в аренду имущества, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или договором аренды. Капитальный ремонт должен производиться в срок, установленный договором, а если он не определен договором или вызван неотложной необходимостью - в разумный срок.

Нарушение органами местного самоуправления обязанности по производству капитального ремонта дает арендатору право по своему выбору произвести капитальный ремонт, предусмотренный договором или вызванный неотложной необходимостью, и взыскать с арендодателя стоимость ремонта или зачесть ее в счет арендной платы; потребовать соответственного уменьшения арендной платы либо расторжения договора и возмещения убытков.

Арендатор обязан поддерживать имущество в исправном состоянии, производить за свой счет текущий ремонт и нести расходы на содержание имущества, если иное не установлено законом или договором аренды.

Переход права собственности (хозяйственного ведения, оперативного управления, пожизненного наследуемого владения) на сданное в аренду имущество к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды.

По требованию органов местного самоуправления договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда арендатор:

—           пользуется имуществом с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями;

—           существенно ухудшает имущество;

—           более 2 раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату;

—           не производит капитального ремонта имущества в установленные договором аренды сроки, а при отсутствии их в договоре - в разумные сроки в тех случаях, когда в соответствии с законом, иными правовыми актами или договором производство капитального ремонта является обязанностью арендатора.

Договором аренды могут быть установлены и другие основания досрочного расторжения договора по требованию органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе требовать досрочного расторжения договора только после направления арендатору письменного предупреждения о необходимости исполнения им обязательства в разумный срок.

По требованию арендатора договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда:

—           органы местного самоуправления не предоставляют имущество в пользование арендатору либо создают препятствия пользованию имуществом в соответствии с условиями договора или назначением имущества;

—           переданное арендатору имущество имеет препятствующие пользованию им недостатки, которые не были оговорены органами местного самоуправления при заключении договора, не были заранее известны арендатору и не должны были быть обнаружены арендатором во время осмотра имущества или проверки его исправности при заключении договора;

—           органы местного самоуправления не производят являющийся их обязанностью капитальный ремонт имущества в установленные договором аренды сроки, а при отсутствии их в договоре - в разумные сроки;

—           имущество в силу обстоятельств, за которые органы местного самоуправления не отвечают, окажется в состоянии, непригодном для использования.

Договором аренды могут быть установлены и другие основания досрочного расторжения договора по требованию арендатора. Если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Арендатор обязан письменно уведомить органы местного самоуправления о желании заключить такой договор в срок, указанный в договоре аренды, а если в договоре такой срок не указан, то в разумный срок до окончания действия договора. При заключении договора аренды на новый срок условия договора могут быть изменены по соглашению сторон.

Если органы местного самоуправления отказали арендатору в заключении договора на новый срок, но в течение года со дня истечения срока договора заключили договор аренды с другим лицом, арендатор вправе по своему выбору потребовать в суде перевода на себя прав и обязанностей по заключенному договору и возмещения убытков, причиненных отказом возобновить с ним договор аренды, либо только возмещения таких убытков.

Если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны органов местного самоуправления, договор считается возобновлённым на тех же условиях на неопределенный срок.

При прекращении договора аренды арендатор обязан вернуть органам местного самоуправления имущество в том состоянии, в каком он его получил, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором. Если арендатор не возвратил арендованное имущество либо возвратил его несвоевременно, органы местного самоуправления вправе потребовать внесения арендной платы за все время просрочки. В случае когда указанная плата не покрывает причиненных органам местного самоуправления убытков, они могут потребовать их возмещения. В случае когда за несвоевременный возврат арендованного имущества договором предусмотрена неустойка, убытки могут быть взысканы в полной сумме сверх неустойки, если иное не предусмотрено договором.

Произведенные арендатором отделимые улучшения арендованного имущества являются его собственностью, если иное не предусмотрено договором аренды. В случае когда арендатор произвел за счет собственных средств и с согласия органов местного самоуправления улучшения арендованного имущества, неотделимые без вреда для имущества, арендатор имеет право после прекращения договора на возмещение стоимости этих улучшений, если иное не предусмотрено договором аренды. Стоимость неотделимых улучшений арендованного имущества, произведенных арендатором без согласия органов местного самоуправления, возмещению не подлежит, если иное не предусмотрено законом. Улучшения арендованного имущества - как отделимые, так и неотделимые - произведенные за счет амортизационных отчислений от этого имущества, являются муниципальной собственностью.

В договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены.

Если условие о выкупе арендованного имущества не предусмотрено в договоре аренды, оно может быть установлено дополнительным соглашением сторон, которые при этом вправе договориться о зачете ранее выплаченной арендной платы в выкупную цену.

Передача муниципального имущества в концессию

Невозможность в определенных случаях формирования рыночной конкурентной среды может отчасти компенсироваться конкуренцией за рынок на основе концессионных соглашений, которые реализуются путем заключения договоров на право осуществления различного рода хозяйственной деятельности с передачей объектов муниципальной инфраструктуры в эксплуатацию и управление российскому или иностранному хозяйствующему субъекту (управляющей компании).

Кроме того, в условиях отсутствия у муниципальных образований собственных средств для инвестирования в объекты муниципальной инфраструктуры, концессия является способом привлечения инвестиционного капитала.

Преимуществом концессии перед отчуждением муниципального имущества является также возможность проведения муниципальной ценовой (тарифной) политики в сфере деятельности локальных естественных монополий, основанной не на директивном методе установления тарифов (что не вполне соответствует принципам рыночной экономики, и соответствующие полномочия органов местного самоуправления всегда могут быть прекращены законодательством), а на основе взаимовыгодных соглашений.

В зависимости от экономического содержания могут заключаться следующие виды договоров концессионного типа:

•              договор, содержащий условия о выполнении работ (оказании услуг) с использованием объекта, находящегося в муниципальной собственности;

•              договор, содержащий условия об управлении объектом, находящимся в муниципальной собственности;

•              договор, содержащий условия аренды объекта, находящегося в муниципальной собственности;

•              договор по модели "строительство - эксплуатация - передача";

•              договор по модели "строительство - владение - эксплуатация - передача".

По договору коммерческой концессии органы местного самоуправления обязуются предоставить пользователю (хозяйствующему субъекту) за вознаграждение на срок или без указания срока право использовать в предпринимательской деятельности пользователя комплекс исключительных прав, принадлежащих органам местного самоуправления.

Передача муниципального имущества в доверительное управление

Передача муниципального имущества в доверительное управление может осуществляться в целях более эффективного управления муниципальным имуществом, повышения качества услуг населению, использования муниципального имущества без создания организаций муниципальной формы собственности.

По договору доверительного управления имуществом органы местного самоуправления передают доверительному управляющему на определенный срок имущество в доверительное управление, а тот обязуется осуществлять упрочение этим имуществом в интересах органов местного самоуправления или указанного ими лица.

Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляющему.

Осуществляя доверительное управление муниципальным имуществом, доверительный управляющий вправе совершать в отношении этого имущества в соответствии с договором доверительного управления любые юридические и фактические действия в интересах органов местного самоуправления. Законом или договором могут быть предусмотрены ограничения в отношении отдельных действий по доверительному упрочению муниципальным имуществом.

Сделки с переданным в доверительное упрочение муниципальным имуществом доверительный управляющий совершает от своего имени, указывая при этом, что он действует в качестве такого управляющего. При отсутствии указания о действии доверительного управляющего в этом качестве доверительный управляющий обязуется перед третьими лицами лично и отвечает перед ними только принадлежащим ему имуществом.

Объектами доверительного управления могут быть муниципальные имущественные комплексы, отдельные объекты, относящиеся к недвижимому имуществу, ценные бумаги, права, удостоверенные бездокументарными ценными бумагами, исключительные права и другое имущество. Не могут быть самостоятельным объектом доверительного управления деньги, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных предприятий и муниципальных учреждений, не может быть передано в доверительное управление. Передача в доверительное управление имущества, находившегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, возможна только после ликвидации юридического лица, в хозяйственном ведении или оперативном управлении которого имущество находилось, либо прекращения права хозяйственного ведения или оперативного управления имуществом и поступления его во владение муниципального образования по иным предусмотренным законом основаниям.

Учредителем доверительного управления является собственник муниципального имущества (муниципальное образование) или другое лицо, уполномоченное собственником (органы местного самоуправления).

Доверительным управляющим может быть индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия. В случаях когда доверительное управление имуществом осуществляется по основаниям, предусмотренным законом, доверительным управляющим может быть гражданин, не являющийся предпринимателем, или некоммерческая организация, за исключением учреждения.

Имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления.

Доверительный управляющий не может быть выгодоприобретателем по договору доверительного управления имуществом.

Договор доверительного управления имуществом заключается на срок, не превышающий пяти лет. Для отдельных видов имущества, передаваемого в доверительное управление, законом могут быть установлены иные предельные сроки, на которые заключается договор.

При отсутствии заявления одной из сторон о прекращении договора по окончании срока его действия он считается продленным на тот же срок и на тех же условиях, какие были предусмотрены договором.

Договор доверительного управления имуществом должен быть заключен в письменной форме.

Договор доверительного управления недвижимым имуществом должен быть заключен в форме, предусмотренной для договора продажи недвижимого имущества. Передача недвижимого имущества в доверительное управление подлежит государственной регистрации в том же порядке, что и переход права собственности на это имущество.

Несоблюдение формы договора доверительного управления имуществом или требования о регистрации передачи недвижимого имущества в доверительное управление влечет недействительность договора.

Имущество, переданное в доверительное управление, обособляется от другого муниципального имущества, а также от имущества доверительного управляющего. Это имущество отражается у доверительного управляющего на отдельном балансе, и по нему ведется самостоятельный учет. Для расчетов по деятельности, связанной с доверительным управлением, открывается отдельный банковский счет.

Права, приобретенные доверительным управляющим в результате действий по доверительному управлению имуществом, включаются в состав переданного в доверительное управление имущества. Обязанности, возникшие в результате таких действий доверительного управляющего, исполняются за счет этого имущества.

Ятя защиты прав на имущество, находящееся в доверительном управлении, доверительный управляющий вправе требовать всякого устранения нарушения его прав.

Доверительный управляющий представляет органам местного самоуправления отчет о своей деятельности в сроки и в порядке, которые установлены договором доверительного управления имуществом.

Доверительный управляющий может поручить другому лицу совершать от имени доверительного управляющего действия, необходимые для управления имуществом, если он уполномочен на это договором доверительного управления имуществом, либо получил на это согласие органов местного самоуправления в письменной форме, либо вынужден к этому в силу обстоятельств для обеспечения интересов органов местного самоуправления и не имеет при этом возможности получить указания органов местного самоуправления в разумный срок. Доверительный управляющий отвечает за действия избранного им поверенного как за свои собственные.

Доверительный управляющий, не проявивший при доверительном управлении имуществом должной заботливости об интересах органов местного самоуправления, возмещает им упущенную выгоду за время доверительного управления имуществом, а учредителю управления - убытки, причиненные утратой или повреждением имущества, с учетом его естественного износа, а также упущенную выгоду.

Доверительный управляющий несет ответственность за причиненные убытки, если не докажет, что эти убытки произошли вследствие непреодолимой силы либо действий органов местного самоуправления.

Обязательства по сделке, совершенной доверительным управляющим с превышением предоставленных ему полномочий или с нарушением установленных для него ограничений, несет доверительный управляющий лично.

Долги по обязательствам, возникшим в связи с доверительным управлением имуществом, погашаются за счет этого имущества. В случае недостаточности этого имущества взыскание может быть обращено на имущество доверительного управляющего, а при недостаточности и его имущества - на муниципальное имущество, не переданное в доверительное управление.

Договор доверительного управления муниципальным имуществом может предусматривать предоставление доверительным управляющим залога в обеспечение возмещения убытков, которые могут быть причинены муниципальному образованию ненадлежащим исполнением договора доверительного управления.

Доверительный управляющий имеет право на вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления муниципальным имуществом, а также на возмещение необходимых расходов, произведенных им при доверительном управлении этим имуществом, за счет доходов от использования этого имущества.

Договор доверительного управления имуществом прекращается вследствие:

—           ликвидации органа местного самоуправления, если договором не предусмотрено иное;

—           отказа органа местного самоуправления от получения выгод по договору, если договором не предусмотрено иное;

—           смерти гражданина, являющегося доверительным управляющим, признания его недееспособным, ограниченно дееспособным или безвестно отсутствующим, а также признания индивидуального предпринимателя несостоятельным (банкротом);

—           отказа доверительного управляющего или органа местного самоуправления от осуществления доверительного управления в связи с невозможностью для доверительного управляющего лично осуществлять доверительное управление имуществом;

отказа органа местного самоуправления от договора по иным причинам при условии выплаты доверительному управляющему обусловленного договором вознаграждения. При отказе одной стороны от договора доверительного управления имуществом другая сторона должна быть уведомлена об этом за три месяца до прекращения договора, если договором не предусмотрен иной срок уведомления.

При прекращении договора доверительного управления имущество, находящееся в доверительном управлении, передается органам местного самоуправления, если договором не предусмотрено иное. При передаче в доверительное управление ценных бумаг может быть предусмотрено объединение ценных бумаг, передаваемых в доверительное управление разными лицами. Правомочия доверительного управляющего по распоряжению ценными бумагами определяются в договоре доверительного управления. Особенности доверительного управления ценными бумагами определяются законом.

Отчуждение муниципального имущества

Осуществляется в случаях, если оно не соответствует целевому назначению, предусмотренному законодательством или не является необходимым для реализации компетенции муниципальных образований.

Отчуждение муниципального имущества может осуществляться в виде безвозмездной передачи другому муниципальному образованию, органам государственной власти субъекта Российской Федерации или федеральным органам государственной власти (в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий) либо в процессе приватизации в соответствии с федеральным законом.

Порядок отчуждения имущества в пользу других муниципальных образований, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации установлен ст.154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации* и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации*".

Вопросы приватизации муниципального имущества будут рассмотрены ниже.

5. Муниципальные предприятия и муниципальные некоммерческие организации

Основной задачей органов местного самоуправления, как это следует из вопросов местного значения, является организация и обеспечение предоставления населению общественных услуг. Очевидно, что большая часть этих услуг не может предоставляться непосредственно органами местного самоуправления как органами публичной власти, а также организациями немуниципальной формы собственности в силу иных целей деятельности названных организаций и в силу того, что определенные услуги, в частности социальные, гарантированные гражданам Конституцией РФ, должны предоставляться муниципальными организациями. В связи с этим органы местного самоуправления наделены правом создавать такие организации.

Муниципальные унитарные предприятия

Наличие в муниципальной собственности предприятий, так же как и учреждений, предусматривалось еще первым в России Законом РФ о местном самоуправлении 1991 г. (ст.37 ч.3). Цели их деятельности данным законом специально не определялись, но исходя из общих целей существования экономической базы местного самоуправления (ст.36) они могут быть сформулированы как получение доходов в местные бюджеты и удовлетворение потребностей населения (последнее можно трактовать как угодно широко, поскольку не уточняется, какие потребности имеются в виду и как они соотносятся с компетенцией местного самоуправления), что подтверждается и положениями ст.4 ч.1 ранее принятого Закона РСФСР от 25 января 1990 г. № 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности": "Предприятием является самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный. для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли".

Этим же законом муниципальное предприятие признано как особая организационно-правовая форма предприятия (ст.4, глава II) и уста - ноален возможный правовой режим его имущества - хозяйственное ведение. Мы употребляем слово "возможный", потому что закон предусматривает, что "имущество может передаваться в хозяйственное ведение предприятию в лице его трудового коллектива" (ст.4 ч.2, глава II), следовательно, может и не передаваться, но тогда не ясно, в каком правовом режиме оно находится.

В законе есть и другие неясности; например, чем различаются местные Советы народных депутатов и органы местного самоуправления, если те и другие могут учреждать муниципальные предприятия (ст.7 ч.1, глава II); в чем различие между органами местного самоуправления, местными органами самоуправления и местными органами управления (ст.7 ч.1, ч.1, 3, глава II). Эти неясности и противоречия объясняются тем, что ко времени принятия закона законодательство о местном самоуправлении еще отсутствовало, и поэтому разработчики и законодатели руководствовались весьма приблизительными представлениями об этом институте.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. (ст.29 ч.1) включает в состав муниципальной собственности муниципальные предприятия, закрепляет права органов местного самоуправления на их создание, реорганизацию и ликвидацию (ст.30), определение целей, условий и порядка их деятельности, регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждение их уставов, назначение и увольнение руководителей, заслушивание отчетов об их деятельности (ст.31).

В этом законе цели деятельности муниципальных предприятий определяются расплывчато: экономическая основа местного самоуправления, в которую входят муниципальные предприятия, служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования (ст.28), а предприятия создаются для осуществления хозяйственной деятельности (ст.30). Более конкретные цели, как уже отмечено, определяются органами местного самоуправления.

Данный Федеральный закон был принят после принятия и вступления в силу Гражданского кодекса Российской Федерации, который уже более точно определяет правовое положение муниципальных предприятий.

ГК РФ запрещает органам местного самоуправления выступать участниками в хозяйственных обществах и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом (часть первая, ст.66 ч.4). Из действовавших до принятия Закона о местном самоуправлении 2003 г. законов участие органов местного самоуправления в хозяйственных обществах допускали Закон Российской Федерации от 3 июля 1991 г. № 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" (ст.15), Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-Ф3 "О приватизации государственного и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (ст.16), Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (ст.13) и Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 "О банках и банковской деятельности" (ст.11), хотя относительно последнего необходимо отметить, что впоследствии он вступил в противоречие с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.13 ч.4).

Непосредственно ГК РФ позволяет финансируемым собственником учреждениям, не исключая и муниципальные учреждения, быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах, если иное не установлено законом (часть первая, ст.66 ч.4), т.е. опосредованно муниципальные образования в хозяйственных обществах и товариществах участвовать могут. Заметим еще, что создаваемые в ограниченных случаях с участием органов местного самоуправления или, с их согласия, муниципальных учреждений хозяйственные общества и товарищества муниципальными предприятиями в полном смысле этого слова не являются, поэтому для муниципальных предприятий ГК РФ предусматривает другую организационно-правовую форму - унитарные предприятия (часть первая, ст.113 ч.1).

Основные положения ГК РФ, исходя из ст.56, 113, 114, и 115 части первой, о муниципальных предприятиях до внесения в него изменений и дополнений в связи с принятием Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" состояли в следующем:

•              унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество;

•              имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия;

•              в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия;

•              имущество муниципального унитарного предприятия находится в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения;

•              органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен;

•              унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом;

•              муниципальное унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества;

•              муниципальное унитарное предприятие создается по решению уполномоченного на то органа местного самоуправления;

•              устав муниципального унитарного предприятия утверждается уполномоченным на то органом местного самоуправления;

•              муниципальное унитарное предприятие может создать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернее предприятие); учредитель утверждает устав дочернего предприятия и назначает его руководителя;

•              муниципальное образование не отвечает по обязательствам муниципального унитарного предприятия, за исключением случая, если несостоятельность (банкротство) предприятия вызвана органами местного самоуправления, имеющими право давать обязательные для этого предприятия указания либо имеющими возможность иным образом определять его действия.

Более детальное регулирование вопросов создания, деятельности, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий должно было осуществляться специальным Федеральным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Такой закон был принят в 2002 г. и внес заметные изменения в гражданское законодательство об унитарных предприятиях - установил возможность создания унитарных предприятий на праве оперативного управления (казенных предприятий) не только Российской Федерацией, но и субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями (ст.2, ч.2), в связи с чем одновременно были внесены соответствующие изменения и дополнения в ГК РФ 1994 г. (часть первая, ст.115). Данный закон исключил также возможность создания муниципальными унитарными предприятиями дочерних предприятий (часть первая, ст.114).

Регулирование вопросов создания муниципальных предприятий в Законе о местном самоуправлении 2003 г. осуществляется точно также, как и регулирование вопросов создания муниципальных учреждений. Остановимся более подробно на принципиальных для нас положениях Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Согласно ст.8, ч.4 этого закона, унитарное предприятие является коммерческой организацией. Коммерческие организации, согласно ГК РФ (часть первая, ст.50, ч.1), имеют основной целью своей деятельности извлечение прибыли. Исходя из положений ст.8, ч.4 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях возможность создания таких предприятий предусматривается в случаях, когда существует следующая необходимость:

—           использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

—           осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

—           деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

—           научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

—           разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

—           производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной, в том числе для казенных предприятий, если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

—           использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;

—           осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;

—           осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

Установим, в какой мере указанные случаи касаются муниципальных унитарных предприятий.

В Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством запрещается приватизация, в подавляющем большинстве, объектов имущества и имущественных комплексов, находящихся в государственной (федеральной и субъектов Российской Федерации) собственности. Имеются отдельные исключения, например предприятия, осуществляющие производство и (или) продажу наркотических средств и психотропных веществ (муниципальные аптеки), приватизация которых запрещена в соответствии со ст.17 ч.4 Федерального закона от 8 января 1998 г. № З-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", но Законом о местном самоуправлении 2003 г. нахождение соответствующего имущества в муниципальной собственности не предусмотрено (ст.50), т.е. здесь нет предмета для деятельности муниципальных унитарных предприятий. Тем более это относится к имуществу, необходимому для обеспечения безопасности Российской Федерации.

Организация и проведение закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства также не может быть отнесена к деятельности муниципальных унитарных предприятий. Здесь можно говорить только об осуществлении деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам с учетом полномочий органов местного самоуправления по установлению цен и тарифов на продукцию и услуги муниципальных предприятий), хотя это трудно увязать с основной целью деятельности предприятий как коммерческих организаций - извлечением прибыли, а дотирование предприятий из местных бюджетов запрещено бюджетным законодательством.

Все остальные возможные цели деятельности унитарных предприятий к муниципальным предприятиям не имеют отношения, а в части, касающейся казенных предприятий, можно рассматривать такие случаи, как производство продукции и выполнение работ, предназначенных для муниципальных нужд, осуществление отдельных дотируемых видов деятельности и ведение убыточных производств, и здесь уже точно не просматриваются коммерческие цели.

В итоге мы получаем, что муниципальные унитарные предприятия если и могут создаваться, то только для осуществления очень ограниченного круга видов деятельности, по преимуществу некоммерческого характера, более свойственных казенным предприятиям, которые в части правового режима имущества и взаимоотношений с органами местного самоуправления практически не отличаются от муниципальных учреждений.

К такому выводу можно прийти и на основе анализа целевого назначения муниципального имущества, на базе которого могут быть созданы муниципальные унитарные предприятия (необходимое для решения вопросов местного значения; для осуществления отдельных государственных полномочий; для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений; для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения).

Характеристика правовым режимам имущества (хозяйственное ведение и оперативное управление), находящегося во владении, пользовании и распоряжении муниципальных унитарных предприятий, уже дана. Напомним лишь, что наиболее адекватным для организаций публичной формы собственности является режим оперативного управления.

Риск потери муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения и оперативного управления за муниципальными унитарными предприятиями, достаточно велик, поскольку, во-первых, согласно Закону о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, они несут ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом (ст.7 ч.1), во-вторых, муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам муниципальных предприятий, если их несостоятельность (банкротство) вызвана органами местного самоуправления (ст.7 ч.2), что является распространенным явлением, и муниципальных казенных предприятий при недостаточности их имущества (ст.7 ч.3).

Рассмотрим, какие механизмы влияния на муниципальные унитарные предприятия есть у органов местного самоуправления. В соответствии со ст.20 Федерального закона органы местного самоуправления в отношении муниципальных унитарных предприятий обладают следующими правами:

•              принятие решения о создании унитарного предприятия;

•              определение целей, предмета, видов деятельности унитарного предприятия;

•              согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;

•              определение порядка составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;

•              утверждение устава унитарного предприятия, внесение в него изменений, в том числе утверждение устава унитарного предприятия в новой редакции;

•              принятие решения о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством, назначение ликвидационной комиссии и утверждение ликвидационных балансов унитарного предприятия;

•              формирование уставного фонда муниципального предприятия (не казенного);

•              назначение на должность руководителя унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами;

•              утверждение бухгалтерской отчетности и отчетов унитарного предприятия;

•              согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок;

•              осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества;

•              утверждение показателей экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контроль их выполнения;

•              согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия;

•              согласие на участие унитарного предприятия в иных юридических лицах;

•              согласие в случаях, предусмотренных Федеральным законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;

•              принятие решений о проведении аудиторских проверок, утверждение аудитора и определение размера оплаты его услуг.

В отношении муниципального казенного предприятия помимо указанных правомочий органы местного самоуправления вправе изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество; доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.

Если принять во внимание, что муниципальное унитарное предприятие является самостоятельным хозяйствующим субъектом, то механизмы влияния собственника имущества такого предприятия можно считать достаточными. Важно только, чтобы органы местного самоуправления грамотно и в полном объеме использовали свои права. Это, в частности, касается проработки устава предприятия, контракта с его руководителем, системы показателей экономической эффективности деятельности предприятия и т.п. Во всяком случае, возможности органов местного самоуправления легально осуществлять управляющие воздействия на деятельность предприятия с принятием закона существенно выросли, так как до этого указанные органы имели законное право лишь утверждать устав, назначать и увольнять руководителя, давать согласие на распоряжение недвижимым имуществом и решать вопросы о реорганизации и ликвидации муниципального унитарного предприятия.

В ходе последовательного развития законодательства о местном самоуправлении и о муниципальных предприятиях сложилась ситуация, в которой практически все вопросы создания, деятельности, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий урегулированы, однако необходимость и возможность самого их существования поставлена под вопрос. Прежде всего это касается муниципальных предприятий, созданных на отживающем (если не отжившем) праве хозяйственного ведения, но и смысл создания предприятий на праве оперативного управления, возможность чего появилась сравнительно недавно, также невелик, так как на этом правовом режиме имущества, выполняя те же функции, могут создаваться и осуществлять деятельность муниципальные учреждения.

Муниципальные учреждения

Наличие отдельных видов муниципальных учреждений предусмотрено ст.41, 43 Конституции РФ. Это учреждения здравоохранения и образования.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. в п.6, 7 ст.6 ч.2 относит к вопросам местного значения организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего (в более поздней редакции - общего) и профессионального образования, здравоохранения, предусматривает нахождение в муниципальной собственности муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и спорта (ст.29 ч.1) и относит к правам органов местного самоуправления право создания учреждений (ст.30).

В одноименном законе 2003 г. реализован другой подход к регулированию вопроса создания муниципальных учреждений: не называя видов муниципальных учреждений, закон включает в полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения создание муниципальных учреждений (п.3 ст.17 ч.1), определяя же перечень видов муниципального имущества по целевому назначению, - имущество, на базе которого могут быть созданы муниципальные учреждения (ст.50).

Такой подход представляется более целесообразным, поскольку не имеет смысла перечислять в законе все возможные муниципальные учреждения, а обеспечить возможность создания необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий учреждений и ограничить возможность создания учреждений, не соответствующих компетенции муниципальных образований, можно через установление перечня допустимого к нахождению в муниципальной собственности имущества.

Чтобы определить место и роль муниципальных учреждений в муниципальном секторе экономики, необходимо рассмотреть правовое положение такого вида организаций.

ГК РФ содержит следующие основные положения, относящиеся к муниципальным учреждениям (часть первая, ст.120):

•              учреждение является некоммерческой организацией;

•              учреждение создается для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера;

•              имущество закрепляется за учреждением на праве оперативного управления;

•              муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением;

•              бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества (муниципальным образованием в лице органов местного самоуправления за счет средств местного бюджета);

•              бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества (муниципальное образование);

•              автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества (муниципальным образованием) или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения;

•              особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Надо сказать, что часть этих положений относительно нова, так как разделение учреждений на бюджетные и автономные было введено принятием в 2006 г. отдельного Федерального закона об автономных учреждениях. Ранее правовое положение учреждений регулировалось только Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях). В новой редакции Закона о некоммерческих организациях исключены все нормы, касающиеся муниципальных бюджетных учреждений.

Основываясь на приведенных нормах, можно сделать вывод, что муниципальные организации, создаваемые в такой организационно правовой форме как учреждения, полностью отвечают смыслу деятельности местного самоуправления: их цели носят социально-культурную направленность, они подконтрольны органам местной публичной власти, финансируются по смете (расходуют бюджетные средства на цели, определенные собственником), не распоряжаются самостоятельно имуществом, принадлежащим муниципальному образованию, и не отвечают по своим обязательствам недвижимым имуществом, закрепленным за ними муниципальным образованием или приобретенным на бюджетные средства.

Иные некоммерческие организации муниципальных образований

Такая организационно-правовая форма муниципальных некоммерческих организаций, как муниципальные учреждения, имеет в муниципальном секторе экономики наибольшее распространение. При этом законодательство допускает создание и деятельность иных некоммерческих организаций муниципальных образований. Это не запрещалось и ранее, но новый Закон о местном самоуправлении 2003 г. наделил представительные органы муниципальных образований прямым правом принятия решений о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов (ст.69 ч.1).

Цели деятельности автономной некоммерческой организации и фонда, как, впрочем, и большинства других видов некоммерческих организаций, соответствуют целям деятельности органов местного самоуправления - "предоставление услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг" (ст.10 ч.1 Закона о некоммерческих организациях) для автономной некоммерческой организации и "социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели" (ст.7 ч.1) для фонда.

И та и другая организация не имеет членства и может учреждаться гражданами и (или) юридическими лицами (в нашем случае - органами местного самоуправления) на основе добровольных имущественных взносов; при этом имущество, переданное этой организации, является собственностью организации, и учредители не отвечают по обязательствам созданной ими организации, а отвечают по обязательствам учредителей (ст.7, 10 ч.1).

Организации обоих видов вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых созданы указанные организации (ст.7, 10 ч.2). Разница состоит в том, что для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них (ст.7 ч.2), что не предусмотрено положениями об автономных некоммерческих организациях.

Несколько различаются положения об участии учредителей в управлении автономной некоммерческой организации и фондом, точнее, о надзоре за их деятельностью. Надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами (ст.10 ч.3), а для надзора за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств фонда, соблюдением фондом законодательства создается попечительский совет, порядок формирования и деятельности которого определяется уставом фонда, утвержденным его учредителями (ст.7 ч.3), хотя и для надзора за деятельностью автономной некоммерческой организации ничто не препятствует созданию такого же попечительского совета. Кроме того, фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества (ст.7 ч.2), но учредители могут посредством внесения соответствующих требований в учредительные документы обязать также и автономную организацию публиковать названные отчеты.

Никаких преимуществ для учредителей создание автономных некоммерческих организаций и фондов не приносит, более того, установлено, что учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами (ст.10 ч.4). Можно говорить лишь о том, что, создавая такие организации, органы местного самоуправления способствуют развитию "третьего сектора" экономики, деятельность которого тесно связана с решением задач, стоящих перед муниципальными образованиями.

Выбор именно рассмотренных организационно-правовых форм некоммерческих организаций не вполне объясним. При прочих равных условиях более предпочтительной представляется организационно правовая форма некоммерческого партнерства (ст.8). Создаваемая в этой форме организация основана на членстве и служит содействию ее членам в осуществлении их деятельности. Члены некоммерческого партнерства вправе:

•              участвовать в управлении делами некоммерческого партнерства;

•              получать информацию о деятельности некоммерческого партнерства в установленном учредительными документами порядке;

•              по своему усмотрению выходить из некоммерческого партнерства;

•              если иное не установлено федеральным законом или учредительными документами некоммерческого партнерства, получать при выходе из некоммерческого партнерства часть его имущества или стоимость этого имущества в пределах стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его собственность, за исключением членских взносов, в порядке, предусмотренном учредительными документами некоммерческого партнерства;

•              получать в случае ликвидации некоммерческого партнерства часть его имущества, оставшегося после расчетов с кредиторами, либо стоимость этого имущества в пределах стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его собственность, если иное не предусмотрено федеральным законом или учредительными документами некоммерческого партнерства.

Причем неизвестны какие-либо законодательные ограничения на участие органов местного самоуправления в некоммерческих партнерствах.

6. Межмуниципальные хозяйственные общества

Ранее законодательство не позволяло муниципальным образованиям участвовать в создании хозяйственных обществ, за исключением отдельных случаев. Основной ограничительной нормой являлась и до настоящего времени является норма ГК РФ, запрещающая органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом (Часть первая, ст.66, ч.4).

Один из таких случаев установлен Законом о местном самоуправлении 2003 г. - учреждение межмуниципальных хозяйственных обществ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения (ст.8 ч.4; ст.51 ч.4). Возможные организационно-правовые формы межмуниципальных хозяйственных обществ также определены названным законом (ст.68) - общества с ограниченной ответственностью и закрытые акционерные общества.

Цель их создания названа, и она определяется не только ограниченностью ресурсов каждого отдельно взятого муниципального образования. Во множестве случаев нецелесообразно создавать муниципальные унитарные предприятия для обеспечения решения вопросов местного значения даже при наличии достаточных ресурсов. Чаше всего это касается деятельности, связанной с предоставлением коммунальных услуг населению, например эксплуатации очистных сооружений, полигонов и предприятий по утилизации и переработке бытовых отходов и т.п. Такая форма межмуниципальной кооперации зарекомендовала себя во многих странах и может найти применение в России.

В условиях разграничения муниципальной собственности между муниципальными районами и поселениями в целях сохранения эффективно действующих относительно крупных хозяйствующих субъектов в сфере коммунальных услуг (как правило, районного масштаба) возможна реорганизация районных унитарных предприятий путем преобразования их в хозяйственные общества, учредителями которых могут выступить все поселения района ал и, по крайней мере, их часть, что позволит, с одной стороны, сохранить данные хозяйствующие субъекты, с другой стороны, обеспечить влияние каждого из поселений на их деятельность.

Выбор указанных организационно-правовых форм продиктован спецификой создания межмуниципальных хозяйственных обществ: их учредителями является ограниченный круг муниципальных образований.

Относительно участия органов местного самоуправления в управлении хозяйственными обществами по сравнению с унитарными предприятиями можно отметить, что в числе органов управления обществами могут быть и коллегиальные органы с участием представителей муниципальных образований, тогда как единственным органом управления унитарным предприятием является его руководитель.

Существует определенная проблема применения названных организационно-правовых форм в межмуниципальной хозяйственной деятельности: законодательство о хозяйственных обществах и законодательство о приватизации (а создание межмуниципального хозяйственного общества предусматривает отчуждение муниципального имущества, хотя и специфическое) формировались, когда возможность создания межмуниципальных хозяйственных обществ не предполагалась, поэтому между действующими законами существуют противоречия, препятствующие практической реализации относительно новых для России форм межмуниципальной кооперации. Но законодательные противоречия устраняются и со временем должны быть полностью устранены, и даже при их наличии правами на участие в создании хозяйственных обществ обладают учреждения (значит, и муниципальные учреждения) с согласия собственника (для нас - муниципального образования в лице органов местного самоуправления). Следовательно, органы местного самоуправления, не участвуя непосредственно в создании межмуниципальных хозяйственных обществ, могут поручить это муниципальным учреждениям. Такая процедура некоторыми муниципальными образованиями используется.

7. Планирование в муниципальном управлении

Важнейшим элементом всякого управления и, несомненно, муниципального управления является планирование. Виды и методы планирования широко известны, поэтому мы остановимся только на особенностях их применения в муниципальном управлении.

С учетом основных форм деятельности органов местного самоуправления планирование в муниципальном управлении может быть разделено на финансовое планирование, планирование действий и планирование нормотворческой работы.

Вопросы управления местными финансами рассмотрим подробнее в отдельной главе, здесь же отметим, что основной формой финансового планирования в органах местного самоуправления было и остается составление проекта местного бюджета на один год. В то же время наряду с бюджетным планированием постепенно укореняются финансовые (бюджетные) планировки на два последующих за однолетним бюджетным периодом года, а также (хотя и в более редких случаях) составление финансового баланса территории.

Под планированием действий понимаем составление планов мероприятий, предполагаемых к осуществлению в определенный плановый период, выделяя из них мероприятия, связанные с разработкой и принятием муниципальных правовых актов (планирование нормотворческой работы).

По периодам планирования выделяется кратко-, средне - и долгосрочное планирование. В муниципальном управлении, как правило, под краткосрочным планированием понимается планирование на период до одного года, под среднесрочным - на период до трех лет (иногда до пяти лет), под долгосрочным - на период более трех (более пяти) лет.

Некоторыми авторами долгосрочное планирование, особенно на сроки более десяти лет, отождествляется со стратегическим планированием. Такая позиция представляется некорректной, так как, вводя понятие стратегического планирования, мы должны сопоставить с ним тактическое планирование. Эти два вида планирования существенно различаются не сроками, а целями планируемой деятельности. Стратегические (основополагающие) цели развития муниципального образования в общем случае достигаются в течение длительного периода, но могут быть достигнуты и в средне - и даже в краткосрочной перспективе в зависимости от начальных условий, существующих на момент разработки и принятия стратегических планов, и ресурсов для их реализации. Тактическое планирование ориентировано на достижение тех промежуточных целей и решение тех задач, которые способствуют достижению стратегических целей. Поэтому в стратегическом планировании мы должны прежде всего ответить на вопрос, что должно быть достигнуто, в тактическом - как это может быть достигнуто.

Поскольку органы местного самоуправления являются органами публичной власти, для них особенно важна легитимизация (получение согласия местного сообщества) и легализация (принятие либо утверждение в установленном порядке) документов планирования.

Определим сначала виды и перечень основных документов планирования, наличие которых желательно в каждом муниципальном образовании.

Базовым документом для последующего планирования деятельности является концепция социально-экономического развития муниципального образования - прогнозно-аналитический документ, содержащий систему представлений о стратегическом выборе, стратегических целях и приоритетах развития территории, основные положения стратегии и социально-экономической политики в разрезе ее отдельных составляющих и средств реализации поставленных целей.

Это определение концепции социально-экономического развития муниципального образования основывается на понятии стратегического выбора, под которым понимается совокупность приоритетных функций, выполнение которых в рассматриваемой перспективе должно обеспечить достижение главных целей комплексного социально - экономического развития.

В свою очередь приоритетные функции - ключевые отрасли и виды деятельности, определенные в качестве "полюсов экономического развития" (отрасли специализации, градообразующие, доминирующие, пропульсивные, т.е. обладающие эффектом мультипликатора).

Под целью развития понимается ожидаемый (намечаемый) обоснованный результат, определяемый качественно (словесно, на содержательном уровне), количественно и во времени.

Следующим в иерархии документов планирования является стратегический алан - краткий документ презентационного характера, содержащий систему мер и проектов, направленных на создание условий для реализации приоритетных функций, определенных в качестве стратегического выбора.

Дальнейшее развитие системы документов планирования основывается на решении вопроса, каким образом (с использованием каких ресурсов, кем, посредством проведения каких мероприятий, в какие сроки) могут быть реализованы концепция и, соответственно, стратегический план социально-экономического развития муниципального образования. Обобщающим документом планирования, отвечающим на этот вопрос, является программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования - реализующий концепцию прогнозно-проектный документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, направленных на достижение целей социально - экономического развития и реализацию стратегического выбора.

Учитывая, что цель текущего управления муниципальным хозяйством - обеспечивать функционирование систем жизнеобеспечения и социальной сферы муниципального образования, а без развития всех направлений и сфер деятельности неизбежна их стагнация, важное значение приобретает перспективное планирование и внедрение программно-проектных методов управления во всех отраслях муниципального хозяйства. Этому служит разработка и принятие более узконаправленных, чем комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования, программ по отдельным сферам и направлениям муниципального управления. Таковыми являются целевые программы - программы, направленные на достижение отдельных целей развития (целей развития в одной сфере или в одном направлении деятельности), ^го, например, программы развития образования, здравоохранения, жилищного хозяйства и т.п., программы по отдельным составляющим этих сфер и направлений - программы компьютеризации школ, оснащения медицинских учреждений диагностическим оборудованием, развития индивидуального жилищного строительства, а также ведомственные программы - программы по направлениям деятельности органов (структурных подразделений) местной администрации.

В ряде случаев целевые и ведомственные программы по целям и содержанию могут не различаться, но они различаются по способу их принятия и возможности выделения ресурсов на реализацию. Целевые программы разрабатываются и принимаются в общем порядке, установленном для разработки и принятия программ развития муниципального образования, средства на их реализацию предусматриваются в местном бюджете отдельными разделами, подразделами и строками. Ведомственные программы разрабатываются и принимаются органами (структурными подразделениями) местной администрации и реализуются за счет средств, предусмотренных в местном бюджете на осуществление текущей деятельности по соответствующим направлениям. Как правило, ведомственные программы представляют собой совокупность мероприятий, осуществляемых органами (структурными) подразделениями местной администрации в режиме текущего управления, но при этом структурированных и взаимоувязанных, как и в других программах, по целям и ресурсам. Наличие документов перспективного планирования, планирования социально-экономического развития не исключает принятия планов оперативной деятельности - еженедельных, ежемесячных и ежеквартальных. По совокупности все названные планы и программы, виды и этапы планирования составляют целостную систему планирования в муниципальном управлении, обеспечивающую целенаправленное, прогнозируемое и устойчивое функционирование муниципального хозяйства и развитие муниципального образования. Иерархия основных документов планирования в муниципальном управлении представлена на рис. 9.

Рис. 9. Иерархия документов планирования в муниципальном управлении

Легитимизация планов и программ развития муниципального образования может осуществляться различными способами. В частности, в ст.22, 25, 28, 29, 30, 31 Закона о местном самоуправлении предусмотрены такие формы гражданского участия в местном самоуправлении, как местный референдум, сход граждан, собрание и конференция граждан, опрос граждан, публичные слушания, каждая из которых может применяться для широкого обсуждения планов и программ развития муниципального образования. Кроме того, их обсуждение может быть организовано в местных средствах массовой информации, в том числе учреждаемых органами местного самоуправления. Но особое внимание следует уделить двум из названных форм - местному референдуму и публичным слушаниям.

На местный референдум могут выноситься особенно важные и принципиальные вопросы развития муниципального образования, при этом принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования (ст.22 ч.7). То есть в случае получения на местном референдуме согласия населения с предложенными направлениями развития муниципального образования эти направления приобретают и самую высокую легитимность.

Публичные слушания не обеспечивают такой легитимности принимаемых планов и программ развития, однако указанным Федеральным законом прямо предписана обязательность вынесения на публичные слушания проектов этих планов и программ. Во всяком случае публичные слушания позволяют принять участие в обсуждении и высказать свое мнение, учитываемое при принятии планов и программ.

Легализация планов и программ (придание им законной силы и обязательности для исполнения) осуществляется путем принятия правовых актов уполномоченными органами и должностными лицами. В частности, принятие планов и программ развития муниципального образования отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п.4 ст.35 ч.10).

8. Оценка деятельности органов управления муниципальным хозяйством

Оценивая качество управления, говорят о его результативности и эффективности. Эти понятия зачастую смешивают, поэтому есть необходимость точно определить, что следует вкладывать в эти понятия. Существуют различные определения результативности и эффективности, но их суть сводится к следующему:

•              эффективность - получение результатов с наименьшими затратами ресурсов (финансовых, материальных, человеческих, временных и т.п.) либо получение более высоких результатов при одном и том же объеме ресурсов.

В последнее время результативности и эффективности деятельности органов управления муниципальным хозяйством (органов местного самоуправления) уделяется все более значительное внимание, что обусловлено ограниченностью ресурсов и необходимостью ускоренного развития муниципальных образований исходя из существующей ситуации в экономике и социальной сфере.

Так, к полномочиям (фактически, к обязанностям) органов местного самоуправления отнесены, согласно п.6 ст.17 ч.1 Закона о местном самоуправлении 2003 г., "организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации".

Кроме того. Закон дополнен статьей "Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления", согласно которой "перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации" (ст.18.1 ч.1). Этой же статьей предусмотрена возможность стимулирования достижения муниципальными образованиями высоких показателей эффективности путем выделения им грантов из бюджетов субъектов Российской Федерации (ст.18.1 ч.2).

На основании этого Росстатом введена система показателей для статистического наблюдения за состоянием экономики и социальной сферы муниципальных образований, а Указом Президента Российской Федерации и распоряжением Правительства Российской Федерации - система показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Если проанализировать установленные названными Указом и Распоряжением показатели, имея в виду определения эффективности и результативности, можно прийти к выводу, что в действительности эти показатели являются показателями результативности, поскольку отражают результаты деятельности органов местного самоуправления, но не учитывают затраченные на их достижение ресурсы. Причем это те результаты, которые отражают ход реализации в муниципальных образованиях федеральной политики, в частности реализации национальных проектов, зачастую не имея непосредственного отношения к потребностям конечного потребителя результатов деятельности органов местного самоуправления - населения муниципального образования.

Например, в качестве показателя в сфере образования определен "удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене". Ясно, что здесь не учитываются ресурсы, затраченные на достижение этого показателя, а главное, речь не идет о качестве образовательных услуг (состоянии и оснащенности школ, сменности, наполняемости классов и т.п.) и даже о качестве полученного образования, так как сдача единого государственного экзамена капается весьма спорным конечным показателем качества образования.

Поэтому, не исключая необходимости наличия установленных государством (в общегосударственных интересах) показателей для оценки деятельности органов местного самоуправления, надо в то же время иметь и показатели, характеризующие их деятельность с позиций населения, местного бизнеса, инвесторов и других субъектов, имеющих свои реально существующие или потенциально возможные интересы, связанные с деятельностью органов местного самоуправления и состоянием экономики и социальной сферы муниципального образования, а также соответствующую методику оценки.

Прежде всего требуется определиться с тем, что должны отражать конечные (итоговые) показатели деятельности органов местного самоуправления. Фактически мы это уже сказан и в предыдущем абзаце - количество и качество услуг, оказываемых в первую очередь населению, а также другим субъектам, имеющим интересы на территории муниципального образования; качество жизни в муниципальном образовании.

Для достижения конечных результатов необходимо иметь соразмерные решаемым задачам финансовые ресурсы, инфраструктуру с достаточной мощностью (пропускной способностью), профессионально подготовленные кадры. Этим определяется состав промежуточных показателей (показателей обеспечения результатов), в который соответственно входят показатели, характеризующие финансовую обеспеченность; наличие инфраструктуры; мощность инфраструктуры; кадровую обеспеченность.

Например, в сфере образования конечными результатами являются уровень подготовки школьников и качество предоставления образовательных услуг (удаленность образовательных учреждений от места проживания, их состояние, наполняемость классов, сменность, комфортность среды и т.п.). Для их достижения необходимо предусмотреть средства в местном бюджете (согласно нормативам, муниципальным социальным стандартам, экономическим расчетам) и в других источниках финансирования образовательных учреждений. Образовательные учреждения должны иметь достаточное количество мест, оборудование, учебную литературу и учебные пособия. Кадрами необходимой квалификации должны быть обеспечены органы управления образованием (профильные органы местного самоуправления) и собственно образовательные учреждения. Квалификация определяется уровнем и специализацией образования, опытом работы по специальности, результатами профессиональной деятельности. Все это характеризуется устанавливаемыми частными показателями. Структура системы показателей для оценки деятельности органов муниципального управления представлена на рис. 10.

Рис. 10. Структура системы показателей для оценки деятельности органов муниципального управления

Как правило, величина частного показателя не дает полного представления о результативности и эффективности деятельности в определенной сфере и по определенному направлению, поэтому вводятся частные оценки (частные индикаторы) - отношение достигнутых частных показателей к эталонным, за которые могут быть приняты установленные нормативные показатели, плановые показатели, показатели предшествующих периодов, аналогичные показатели в других муниципальных образованиях и т.д. в зависимости от целей оценки:

где

/,_1аст - частная оценка (частный индикатор): Р_кк - текущий (достигнутый) частный показатель; - базовый (эталонный) частный показатель.

Для агрегированной оценки результатов деятельности в отдельных сферах (отраслях) могут применяться отраслевые индикаторы, рассчитываемые как сумма произведения частных оценок на их удельный вес (весовые коэффициенты) в оцениваемой сфере (отрасли) деятельности:

где

/_отр - отраслевой индикатор; /, и_сп, - частная оценка (частный индикатор); di - весовой коэффициент соответствующего частного индикатора в составе отраслевого индикатора (ЗД= 1).

Величины удельных весов определяются экспертным методом в зависимости от приоритетности отдельных направлений деятельности в оцениваемой сфере (отрасли). Интегральная оценка деятельности органов местного самоуправления, по аналогии, рассчитывается как сумма произведений отраслевых индикаторов на их удельные веса в структуре отраслей:

где: /_интсгр - интегральная оценка деятельности органов местного самоуправления; /_отр - отраслевой индикатор; К - весовой коэффициент (удельный вес) соответствующего отраслевого индикатора в составе отраслевого индикатора 0*1-1).

Расчет эффективности осуществляется отнесением суммы затрат на достигнутый результат к соответствующему эталонному (см. выше) показателю.

9. Регламентация деятельности органов управления муниципальным хозяйством

Деятельность органов управления муниципальным хозяйством (органов местного самоуправления), как и других органов публичного управления, в целях ее безусловной законности, большей результативности, эффективности, открытости, понятности и удобства для потребителя результатов их деятельности - населения - подлежит правовой регламентации, состоящей в принятии правовых актов (положений и регламентов), определяющих внутреннюю структуру, иерархию, порядок работы и взаимодействия органов местного самоуправления, процедуры исполнения муниципальных функций и предоставления муниципальных услуг. Прежде всего это касается исполнительно распорядительных органов местного самоуправления (местных администраций) и их органов и структурных подразделений.

Положение - это правовой акт, в котором определяется статус органа (структурного подразделения), его место в системе органов местного самоуправления, внутренняя структура, компетенция (решаемые вопросы, полномочия по их решению, функции), ответственность.

Исходя из структуры исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления складывается система положений о них, включающая следующие положения:

—           о местной администрации;

—           о департаментах (управлениях, комитетах) местной администрации;

—           об отделах (самостоятельных либо в составе департаментов, управлений, комитетов);

—           о более мелких структурных единицах (например, секторах), если они имеются.

Административный регламент органа (структурного подразделения), должностного лица, служащего - правовой акт, определяющий порядок (процедуры) исполнения органом (структурным подразделением), должностным лицом, служащим своих функций.

В состав административных регламентов входят соответственно регламенты: местной администрации; департаментов (управлений, комитетов) местной администрации; отделов (самостоятельных или в составе департаментов, управлений, комитетов; более мелких структурных единиц (секторов), если они имеются; должностные регламенты (должностные инструкции) руководителей и сотрудников структурных подразделений.

Структура системы документов, регламентирующих деятельность органов управления муниципальным хозяйством представлена на рис. 11.

Рис. 11. Структура системы документов, регламентирующих деятельность органов управления муниципальным хозяйством

В научной и учебной литературе даются разные определения муниципальной функции и муниципальной услуги. Для создания административных регламентов будем опираться на следующие определения.

Муниципальная функция - полномочие исполнительно распорядительного органа местного самоуправления, его органа и (или) структурного подразделения, исполнение которого влечет возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа), не связанных с непосредственным обращением гражданина или организации.

Муниципальная услуга - полномочие исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, его органа и (или) структурного подразделения, исполнение которого влечет возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа) в связи с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них обязанностей в соответствии с законодательством Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Следует обратить внимание на принципиальные положения данных определений:

—           муниципальная функция, муниципальная услуга отождествляются с полномочиями;

—           муниципальная функция, муниципальная услуга касаются правоотношений и (или) документированной информации;

—           муниципальные услуги являются частным видом муниципальных функций, отличающимся тем, что эти функции исполняются (т.е. предоставляются муниципальные услуги) только по обращению гражданина или организации, в то время как в общем случае муниципальные функции исполняются в режиме текущей деятельности в силу должностных обязанностей или указаний руководства безотносительно к наличию (отсутствию) обращений.

Следовательно, при формировании систем административных регламентов исполнения муниципальных функций и административных регламентов оказания муниципальных услуг следует исходить из полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. Необходимо также выявить те правоотношения, которые подлежат регулированию муниципальными правовыми актами. Для разграничения муниципальных функций на собственно муниципальные функции и муниципальные услуги требуется определить, какие из функций исполняются только по обращению граждан или организаций.

В ходе работы по определению перечня муниципальных функций целесообразно их классифицировать. Существуют различные классификации муниципальных функций, каждая из которых обладает определенными достоинствами и недостатками. Можно, в частности, разделить муниципальные функции на следующие группы: политические функции; правоустанавливающие; правоприменительные; контрольно-надзорные; функции по управлению муниципальным имуществом; функции по оказанию муниципальных услуг.

Политические функции - выработка программных целей и задач развития муниципального образования, определение перспективных направлений и путей их реализации, а также деятельность, связанная с межмуниципальными отношениями, отношениями с органами государственной власти, политическими партиями, общественными объединениями.

Правоустанавливающие (регулятивные) функции - издание на основании и во исполнение Конституции РФ федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, обязательных для исполнения органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения (муниципальных нормативных правовых актов), распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Правоприменительные (исполнительно-распорядительные) функции - издание индивидуальных муниципальных правовых актов, осуществление действий во исполнение законодательства и муниципальных правовых актов.

Контрольно-надзорные функции включают в себя действия по контролю и надзору за исполнением органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных муниципальными правовыми актами общеобязательных правил поведения, а также выдачу органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений на осуществление конкретных действий юридическим лицам и гражданам, проведение экспертиз, исследований, замеров и т.п.; проведение аттестаций; регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также ведение реестров, выдачу на их основе справок и информации; мониторинг.

Функции по управлению муниципальным имуществом - осуществление полномочий собственника в отношении муниципального имущества, в том числе переданного муниципальным унитарным предприятиям и муниципальным учреждениям, а также управление находящимися в муниципальной собственности акциями открытых акционерных обществ, акциями (долями) межмуниципальных хозяйственных обществ.

Функции по оказанию муниципальных услуг - предоставление исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, их органами и (или) структурными подразделениями непосредственно или через подведомственные им муниципальные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, культуры и в других областях, установленных федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

На основе определений муниципальной функции и муниципальной услуги мы можем сформулировать определения административного регламента исполнения муниципальной функции и административного регламента оказания муниципальной услуги.

Административный регламент исполнения муниципальной функции - это нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и (или) принятия решений исполнительно распорядительного органа местного самоуправления, его органов и (или) структурных подразделений, возникновение, изменение или прекращение правоотношений, а также возникновение (передачу) документированной информации (документа) и не связанных с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации.

Административный регламент предоставления муниципальной услуга - нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и (или) принятия решений исполнительно распорядительного органа местного самоуправления, его органов и (или) структурных подразделений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений либо возникновение (передачу) документированной информации (документа) в связи с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них обязанностей в соответствии с законодательством Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Литература

1.      Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008.

2.      Бусыгин Л. И.: Понятие и особенности народного представительства в местном самоуправлении // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2009, N 2.

.        Кеня И.А. Практика регулирования вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. N 4. С. 2

.        Нанба С.Б. О "собственных" полномочиях органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2013. N 12. С. 44

.        Нанба С.Б. Правовое регулирование наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Журнал российского права. 2014. N 11. С. 36

.        Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. М.: Форум, 2015.352 с.

.        Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2012.

.        Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / отв. ред. С.Е. Чаннов.4-е изд., перераб. М.: Ось-89, 2008.672 с.

.        Тихалева Е.Ю. О роли представительных органов в системе органов местного самоуправления муниципального образования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. N 1. С.2 - 4.

.        Шкатулла В.И. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / под ред. В.И. Шкатуллы. 2-е изд., доп. М.: Юстицинформ, 2006.704 с.

.        Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М.: Норма, Инфра-М, 2010.