жилищный фонд муниципальный социальный
В настоящее время сложилась ситуация, когда большинство граждан, обладая правом свободно выбирать способы реализации права на жилище, из-за низкой платежеспособности лишены возможности сделать соответствующий выбор и улучшить свои жилищные условия с использованием рыночных механизмов. С учетом этого значение предоставления жилья из государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по-прежнему велико.
В части 3 статьи 40 Конституции РФ указывается, что из государственного и муниципального жилищных фондов жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище.
Таким образом, Конституция РФ, закрепляя рыночные подходы к решению жилищной проблемы граждан, не предусматривает обеспечение государственным и муниципальным жильем всех граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Социальный найм жилого помещения в государственном и муниципальном жилищных фондах является самостоятельным видом гражданско-правового договора, цель которого заключается в удовлетворении потребности в жилье преимущественно малоимущих граждан, которые не имеют возможности улучшить свои жилищные условия за счет собственных или кредитных средств.
Вплоть до 1 марта 2005 г. (момента вступления в силу ЖК РФ) оставалось неясным, какие именно граждане могут быть отнесены к указанным в Конституции РФ малоимущим гражданам. Кроме того, до указанного времени как в теории, так и на практике отсутствовало единое понимание закрепленной в Конституции РФ возможности предоставления гражданам жилья бесплатно или за доступную плату.
В ЖК РФ впервые получила законодательное развитие норма части 3 статьи 40 Конституции РФ, устанавливающей порядок обеспечения граждан жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов.
В статье 2 ЖК РФ предусматривается, что одним из способов обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище является предоставление жилых помещений по договорам социального найма государственного или муниципального жилищного фонда.
Предлагаемый ЖК РФ подход к обеспечению граждан жильем государственного и муниципального жилищных фондов по договору социального найма отличается от подхода к этому вопросу, закрепленного в законодательстве России до его принятия, когда жильем из государственного и муниципального жилищных фондов обеспечивались все граждане, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий.
В соответствии с частью 2 статьи 49 ЖК РФ жилые помещения из муниципального жилищного фонда предоставляются малоимущим гражданам, признанным в установленном порядке нуждающимися в жилом помещении. Кодекс предусматривает, что малоимущими являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.
Согласно части 3 названной статьи ЖК РФ, жилые помещения жилищных фондов РФ и субъектов РФ по договору социального найма предоставляются иным категориям граждан, признанных по установленным федеральным законодательством или законодательством субъекта РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях.
При этом необходимо отметить, что часть 9 статьи 156 ЖК РФ устанавливает, что граждане, признанные малоимущими и занимающие жилые помещения по договорам социального найма, освобождаются от внесения платы за пользование жилым помещением (платы за наем). В указанном случае речь идет о реализации гражданами, отнесенными законом к категории малоимущих, своего конституционного права на жилище в особом порядке - без внесения платы за пользование помещением.
Иные категории граждан, являющихся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма в государственном жилищном фонде РФ или субъекта РФ, обязаны вносить плату за жилое помещение (ч. 3 ст. 67 ЖК РФ). Очевидно, что в данном случае речь идет о реализации этими категориями граждан своего права на жилище в порядке, предусматривающем предоставление им жилья из государственного жилищного фонда за доступную плату.
Необходимо отметить, что подход, установленный Жилищным кодексом РФ к обеспечению граждан жильем из фонда социального использования, не вполне согласуется с положением ч. 3 ст. 40 Конституции РФ. Конституционная норма не содержит привязки отдельных категорий граждан к определенным условиям оплаты предоставляемого им социального жилья, а также к определенным видам жилищного фонда. Таким образом, ЖК РФ необоснованно исключена возможность бесплатного предоставления малоимущим гражданам жилья из жилищных фондов РФ и субъектов РФ. Очевидно, что органы местного самоуправления не обладают достаточными финансовыми возможностями, позволяющими обеспечить жильем всех малоимущих граждан.
Кроме того, возложение исключительно на органы местного самоуправления непосильного для них бремени обеспечения бесплатным жильем малоимущих граждан может привести к тому, что эти органы, устанавливая размер дохода и стоимость имущества, имеющих значение для признания граждан малоимущими (часть 1 статьи 14 ЖК РФ), постараются исключить из этой категории максимальное число граждан. При этом граждане, не признанные малоимущими, исходя из собственных доходов, вряд ли смогут самостоятельно улучшить свои жилищные условия.
Учитывая изложенное, представляется целесообразным внести изменение в ЖК РФ, предусматривающее, что малоимущим гражданам жилые помещения по договорам социального найма могут предоставляться как из муниципального, так и из государственного жилищных фондов. Реализация такого подхода позволила бы более равномерно распределить между бюджетами всех уровней финансовую нагрузку, связанную с обеспечением жильем малоимущих, что увеличило бы возможность улучшить жилищные условия большего числа граждан с низкими доходами. При этом такое изменение полностью соответствовало бы положению части 3 ст. 40 Конституции РФ.
Следует указать, что в случае принятия такого решения потребуется внесение изменений и в статьи ЖК РФ, определяющие компетенцию органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в части, касающейся установления порядка определения размера дохода и стоимости имущества в целях признания граждан малоимущими, а также установления размера этих показателей.
Подводя итог изложенному, можно сделать следующие выводы.
. Право граждан на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда во владение и пользование является составляющей права на жилище на протяжении как советского, так и современного периода развития российского законодательства, однако его значение и роль меняются в зависимости от социально-экономических и политических общественных преобразований, а также в зависимости от изменения законодательного и научного определения понятия права на жилище.
. В советском государстве в условиях, когда основным собственником жилищного фонда выступало государство, право граждан на получение жилого помещения государственного жилищного фонда во владение и пользование являлось базовым аспектом права на жилище.
. В настоящее время на основе анализа норм Конституции РФ и ЖК РФ можно утверждать, что право граждан на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда социального использования утратило основополагающее значение (такое право предоставлено только малоимущим и иным указанным в законе гражданам), что, однако, нисколько не умаляет социальную значимость этого права в связи с тем, что число российских граждан, имеющих доходы, не позволяющие им улучшить свои жилищные условия с помощью рыночных механизмов, очень велико.
Глава 2. Отдельные проблемы правового регулирования жилищного фонда России
жилищный фонд законодательство помещение
§2.1 Административно-правовой режим жилого помещения и жилищного фонда РФ
Жилищный фонд представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих по поводу соответствующего объекта правового регулирования. Это синкретическое (комплексное) понятие, которое охватывает гражданско-правовые (имущественные) отношения, определяемые в цивилистике как диспозитивные, и управленческие отношения, которые именуются в публичном праве как императивные.
В российском законодательстве отношения, связанные с управлением, использованием и эксплуатацией жилищного фонда, регламентируются жилищным правом, которое носит комплексный характер, так как сочетает в себе административные и гражданско-правовые нормы и институты.
В сфере правового регулирования общественных отношений по поводу управления, использования и эксплуатации жилищного фонда возникает комплекс социальных связей. Данная совокупность носит однородный характер, так как охватывает вид общественных отношений, связанных управлением, использованием и эксплуатацией жилищного фонда РФ.
Указанный комплекс общественных отношений структурируется в межотраслевом правовом институте в рамках комплексного жилищного права. Институт права - это обособленная совокупность (группа) юридических норм, призванных регулировать в рамках предмета данной отрасли права определенные, обладающие относительной самостоятельностью общественные отношения.
Однако в юридической науке нет единого понимания об интегрирующем критерии, объединяющем нормы в определенную совокупность. Неясность юридической формулировки термина "правовой институт" приводит к тому, что в правоприменительной практике и в теории права понятие "правовой институт" применяется как к обязательственным правоотношениям, например, институтам договоров поставки, мены, дарения, так и к правовым нормам общей части гражданского права (институт права собственности, институт доверенности и т.п..
Жилищный фонд - это также и объект правоотношений, в рамках которых возникают, изменяются и прекращаются различные правовые связи между субъектами этих правоотношений. Следовательно, необходимо охарактеризовать признаки и выделить характерные черты данного объекта правового регулирования.
В соответствии с ч. 1 ст. 19 Жилищного кодекса РФ, жилищный фонд - это совокупность всех жилых помещений на территории РФ. Находящиеся в жилых домах нежилые помещения, предназначенные для торговых, бытовых и иных нужд непромышленного характера, не входят в жилищный фонд РФ. Таким образом, жилищный фонд является сложным (системным) понятием, исходным элементом которого является жилое помещение.
Жилые помещения в соответствии с ч. 1 ст. 15 ЖК РФ являются самостоятельными объектами жилищных правоотношений. Определение жилого помещения содержится в ч. 2 указанной статьи. Жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства).
Следует отметить, что ЖК РФ не является единственным нормативно-правовым актом, в котором содержатся признаки жилого помещения.
Так, ч. 1 ст. 673 ГК РФ устанавливает критерии жилого помещения, которые совпадают по своему содержанию с вышеуказанными в ЖК РФ, и определяет такие его признаки, как изолированность и пригодность для постоянного проживания.
Абзац 2 части 1 указанной статьи содержит бланкетную норму о том, что пригодность жилого помещения для проживания определяется в порядке, предусмотренном жилищным законодательством.
В отечественной теории государства и права можно выделить несколько трактовок понятия "правовой режим".
Так, С.С. Алексеев понимает под правовым режимом "порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования". По его мнению, содержанием правового режима являются специфические приемы регулирования - особый порядок возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, специфика санкций, способов их реализации, а также действие единых принципов, общих положений, распространяющихся на определенную совокупность норм. Как видно, в рамках каждого правового режима всегда участвуют как императивные, так и диспозитивные средства правового регулирования.
Полагаем, что правовой режим жилого помещения как объекта недвижимости представляет собой совокупность определенных правовых условий (дозволений, нормативов, запретов, обязываний, ограничений) владения, пользования и распоряжения жилым помещением, соблюдение которых является обязательной для пользователей жилыми помещениями независимо от характера вещного права.
В отечественной науке административного права не сложилось единой трактовки понятия "административно-правовой режим". Так, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов обусловливают возникновение данного режима негативными обстоятельствами. Содержание понятия включает "комплекс государственно-управленческих и административно-правовых мер, существенно отличающихся от тех, которые применяли орган государственной власти и орган исполнительной власти в нормальных условиях функционирования". Административно-правовой режим представляет собой специальный порядок деятельности его субъектов, направленной на преодоление негативных явлений в управленческой сфере.
В других работах выделяются два вида административно-правовых режимов. Первый определяет данный правовой режим как особый порядок, направленный на преодоление чрезвычайных ситуаций и обусловленных ими негативных последствий. Второй заключается в особом порядке, имеющем предупредительную направленность и характеризующемся постоянным действием. Исследователи, придерживающиеся последней точки зрения, рассматривают административно-правовой режим как "определенный нормами административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на упорядочение общественных отношений в государстве или в соответствующей сфере государственного управления".
Следует разделить второй концептуальный подход и придерживается трактовки административно-правового режима как особого порядка упорядочивания властеотношений в соответствующей управленческой сфере.
Обратимся к анализу административно-правовой специфики правового режима жилого помещения.
Исходя из буквального толкования положений ч. 1 ст. 15 ЖК РФ жилое помещение имеет три критерия.
Во-первых, жилое помещение - это объект недвижимости. ГК РФ (ч. 1 ст. 130) относит к недвижимости земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.
В соответствии с положениями ГК РФ жилые помещения могут находиться в государственной собственности (ст. 214), муниципальной собственности (ст. 215), в собственности граждан и юридических лиц (ст. 213).
Содержанием правового режим объекта недвижимости, в том числе жилого помещения, выступают:
) обязательная государственная регистрация права собственности и других вещных прав на недвижимое имущество, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение (ст. 131 ГК РФ);
) возникновение прав владения, пользования и распоряжения на вновь созданное жилое помещение или передаваемое по договору с момента государственной регистрации этой недвижимости (ст. 219 ГК РФ) либо перехода права собственности на нее к покупателю (ч. 1 ст. 551 ГК РФ);
) специальные правила совершения сделок с жилыми помещениями (жилыми домами), предусматривающие зависимость прав на земельный участок от прав на жилой дом. Так, залог недвижимости (ипотека) допускается только с одновременной ипотекой по тому же договору земельного участка, на котором она находится, либо его части, необходимой для ее использования, либо права пользования залогодателя этим участком или его частью (ч. ч. 3, 4 ст. 340 ГК РФ);
) гражданско-правовое обязательство, предметом которого является жилое помещение, по общему правилу исполняется в месте его нахождения.
Из изложенного следует, что, несмотря на гражданско-правовую природу жилого помещения как объекта недвижимости в его правовом режиме доминируют не дозволения и запреты, а позитивные обязывания, т.е. "возложение на лицо обязанностей определенного поведения, совершения тех или иных активных действий". Обязывания заключаются в государственной регистрации, необходимости соблюдения специальных правил при осуществлении отдельных сделок, исполнение обязательств по месту нахождения недвижимости. Следовательно, правовой режим жилого помещения носит преимущественно административно-правовой характер.
Во-вторых, в арсенале данного административно-правового режима доминируют императивные правовые средства - позитивные обязывания, в соответствии с которыми субъект правоотношения обязан совершать определенные действия.
Вторым критерием жилого помещения является его изолированность.
В юридической практике изолированным признается помещение, имеющее автономный доступ в места общего пользования (коридор, прихожая, лестничная площадка, улица). Из изложенного следует, что смежная комната или часть комнаты не являются объектом жилищных правоотношений.
В соответствии с частью 1 статьи 16 ЖК РФ видами жилых помещений являются:
жилой дом, часть жилого дома;
квартира, часть квартиры;
комната.
Исходя из указанного толкования признака изолированности жилого помещения смежная комната не является самостоятельным объектом жилищных правоотношений.
Главным признаком дома как жилого помещения является его индивидуально-определенная обособленность на местности. Он состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании.
Отличительным признаком квартиры является ее структурная обособленность в многоквартирном доме, обеспечивающая возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме. Она состоит из одной или нескольких комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком обособленном помещении.
Комната - это часть жилого дома или квартиры, предназначенная для использования в качестве места непосредственного проживания граждан в жилом доме или квартире.
Действующее законодательство не содержит четкого юридического определения части дома и части квартиры, однако из сложившейся правоприменительной практики и требований об изолированности жилого помещения можно предположить, что часть квартиры - это жилое помещение, состоящее более чем из одной комнат в пределах квартиры; при этом одна из комнат должна обеспечивать возможность доступа (посредством коридора или самостоятельно) к помещениям общего пользования в многоквартирном доме. Часть дома - это жилое помещение, состоящее из одной и более комнат в пределах жилого дома, которые (одна из которых) обеспечены возможностью самостоятельного доступа на территорию, расположенную вне пределов дома (улицу).
Третьим критерием жилого помещения является пригодность жилого помещения для постоянного проживания, т.е. соответствие установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
Постоянное проживание означает возможность функционального использования жилого помещения в течение календарного года, т.е. двенадцати месяцев, а не только в летний сезон. Функциональное назначение жилого помещения заключается в том, что оно предназначено для проживания граждан. Указанное положение отражено в ч. 1 ст. 17 и в ч. 2 ст. 288 ГК РФ.
Рассмотрим нормативные предписания, принятые на уровнях федеральном и субъектов России, определяющие пригодность жилого помещения для его функционального использования.
В соответствии со ст. 23 Федерального закона от 30.03.1999 N 52 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" жилое помещение должно соответствовать по площади, планировке, освещенности, инсоляции, микроклимату, воздухообмену, уровням шума, вибрации, ионизирующих и иных излучений санитарным правилам в целях обеспечения безопасных и безвредных условий проживания.
На федеральном уровне Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 N 47 утверждено Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, которым установлены основания признания жилого помещения непригодным для проживания.
В соответствии с пунктом 33 данного Положения основаниями для признания жилого помещения непригодным для проживания является выявление вредных факторов среды обитания человека, которые не позволяют обеспечить безопасность жизни и здоровья граждан вследствие:
ухудшения в связи с физическим износом в процессе эксплуатации зданием в целом или отдельными его частями эксплуатационных характеристик, приводящего к снижению до недопустимого уровня надежности здания, прочности и устойчивости строительных конструкций и оснований;
изменения окружающей среды и параметров микроклимата жилого помещения, не позволяющих обеспечить соблюдение необходимых санитарно-эпидемиологических требований и гигиенических нормативов в части содержания потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, качества атмосферного воздуха, уровня радиационного фона и физических факторов наличия источников шума, вибрации, электромагнитных полей.
Таким образом, непригодность определяется степенью износа жилья вплоть до аварийного состояния, наличием неустранимых неисправностей инженерных сетей, несоблюдением строительных норм в процессе градостроительной деятельности, негативным изменением факторов внешней среды и микроклимата жилого помещения.
Приказом министра жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 05.11.1985 N 529 было утверждено Положение по оценке непригодности жилых домов и жилых помещений государственного и общественного жилищного фонда для постоянного проживания. Этим нормативным актом были определены критерии отнесения жилых помещений к непригодным.
В соответствии с п. 2 Положения жилые дома независимо от группы их капитальности и жилые помещения относятся к категории непригодных для постоянного проживания с учетом физического износа, повреждений несущих конструкций, недостатков планировки и уровня внутреннего благоустройства, а также санитарных требований. К жилым домам, не пригодным для проживания, отнесены:
каменные дома с физическим износом свыше 70%;
деревянные дома и дома со стенами из местных материалов, а также мансарды с физическим износом свыше 65%.
Однако независимо от наличия или отсутствия указанных критериев в соответствии с п. 2.3 этого Положения к непригодным для проживания отнесены жилые дома:
а) расположенные в пределах санитарно-защитных, пожаро-, взрывоопасных зон промышленных предприятий, транспорта, инженерных сетей и других зонах с особыми условиями, запрещенных к застройке;
б) расположенные в опасных зонах отвалов породы угольных, сланцевых шахт и обогатительных фабрик; зонах оползней, селевых потоков и снежных лавин, могущих угрожать застройке и эксплуатации зданий; на территориях, ежегодно затапливаемых паводковыми водами;
в) получившие повреждения в результате землетрясений, просадок, неравномерных осадок и т.п., если эти повреждения не могут быть устранены с одновременным конструктивным обеспечением требований СНиП к жилым зданиям для особых условий строительства и эксплуатации;
г) которыми следует считать одно-, двухэтажное жилое строение (бараки), предназначенное для временного проживания, с общими кухней и санитарным узлом, как правило, деревянное, рассчитанное на короткий срок службы - 10 - 20 лет (строения этого типа, претерпевшие реконструкцию в части планировки и ставшие пригодными для посемейного заселения, а также жилые здания из сборно-щитовых и каркасно-засыпных конструкций квартирного типа следует относить к малоценному, но жилому фонду);
д) при возникновении угрозы их аварии (обрушения) в результате достижения предельного физического износа несущих строительных конструкций (деформаций, повреждений, снижения прочности и несущей способности) или деформации основания здания;
е) после аварии, пожара, стихийного бедствия в том случае, если проведение восстановительных работ технически невозможно или нецелесообразно с экономической точки зрения;
ж) в случае невозможности организации обслуживания их жителей и технической эксплуатации здания.
Правовые отношения, возникающие в процессе признания жилого помещения пригодным (непригодным) для постоянного проживания, носят административно-правовой характер.
Во-первых, это отношения власти, так как носят субординационный характер. Субъекты, участвующие в них, в лице органов государственной и местной власти, физических и юридических лиц обязаны подчиняться действующим предписаниям.
Во-вторых, обязательным субъектом данных отношений выступает властный орган - государственный (на уровне РФ или ее субъекта) и местный.
В-третьих, несогласие субъектов данных отношений по каким-либо аспектам субъективных прав и юридических обязанностей, вытекающих из данного отношения, не является препятствием для их возникновения.
Таким образом, правовой режим в сфере признания жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания носит административно-правовой характер, доминирующими средствами которого выступают обязывания, ограничения, приостановления.
Специфика административно-правового режима жилого помещения заключается в том, что:
во-первых, при государственной регистрации прав на жилое помещение как объект недвижимости и признания жилого помещения непригодным (пригодным) для проживания действует специальный порядок, субъектом которого выступают государственные органы, наделенные властными полномочиями;
во-вторых, доминирующими правовыми средствами административно-правового режима жилого помещения выступают позитивные обязывания, предполагающие активное участие субъектов жилищных правоотношений в исполнении нормативных предписаний.
С учетом того что жилое помещение является исходным составным элементом жилищного фонда РФ, данная специфика административно-правового режима приемлема для жилищного фонда.
§2.2 Некоторые проблемы управления многоквартирным домом в муниципальном фонде
Согласно п. 1 ст. 161 ЖК РФ управление многоквартирным домом должно обеспечивать: благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Данное в ЖК РФ определение управления многоквартирным домом несколько сужено, т.к. не учитывает наличия у собственников иных правомочий, помимо пользования общим имуществом в многоквартирном доме. К правомочиям собственника также относятся владение и распоряжение имуществом (п. 1 ст. 209 ГК РФ). Теоретические попытки отнести "управление" к правомочиям собственника оказались безуспешными. Необходимо согласиться с мнением И.Б. Миронова о том, что управление общим имуществом многоквартирного дома "по своей правовой природе представляет собой упорядоченную систему мер по владению, пользованию и распоряжению имуществом, по его содержанию, осуществляемых в интересах собственника и в тех пределах, которые определены самим собственником или законом".
Представляется, что в ЖК РФ недостаточно четко определен круг собственников помещений, имеющих право на участие в управлении многоквартирным домом. Согласно подп. 8 п. 1 ст. 4 ЖК РФ жилищное законодательство регулирует отношения по поводу управления многоквартирными домами. Объектами жилищных прав являются жилые помещения - жилой дом или его часть, квартира или ее часть, комната (ст. 15 и ст. 16 ЖК РФ). Но помимо жилых помещений в многоквартирных домах (особенно современных) имеется значительное количество нежилых помещений полезного назначения, не предназначенных для проживания. Например, встроенно-пристроенные нежилые помещения первых этажей (офисные, торговые, общественного питания, социального назначения - детские сады и центры детского досуга и т.п.), машино-места в подземных автостоянках, складские помещения в подвалах и цокольных этажах. Отношения, складывающие по поводу владения, пользования и распоряжения такими нежилыми помещениями, не подлежат регулированию жилищным законодательством.
В то же время собственники нежилых помещений в многоквартирном доме в отношении общего имущества дома обладают теми же правами и несут те же обязанности, что и собственники жилых помещений:
им принадлежит на праве общей долевой собственности общее имущество многоквартирного дома (п. 1 ст. 36 ЖК РФ);
обязаны нести бремя расходов на содержание общего имущества многоквартирного дома (ст. 39 ЖК РФ);
вправе участвовать в общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме (ст. ст. 44 - 48 ЖК РФ);
вправе быть членами товарищества собственников жилья, создаваемого для управления многоквартирным домом (ст. 139 ЖК РФ), и участвовать в управлении самим ТСЖ;
обязаны участвовать в управлении многоквартирным домом и в выборе способов управления (ст. ст. 161 - 164 ЖК РФ) и др.
Поэтому собственники нежилых помещений не только обязаны нести бремя расходов на содержание общего имущество многоквартирного дома и участвовать в управлении им (домом), но и вправе, наравне с проживающими в доме гражданами:
рассчитывать на обеспечение благоприятных и безопасных условий пользования ими своими нежилыми помещениями;
получать необходимые коммунальные услуги,
поэтому, справедливо предложение В. Михайлова о том, что необходимо выделить нормы Жилищного кодекса о ТСЖ в отдельный нормативный акт и вообще при данном способе управления многоквартирным домом нужно говорить о товариществе собственников помещений.
Множественность субъектов права собственности на одно и то же общее имущество многоквартирного дома предполагает необходимость согласования их воли. Согласование воли собственников помещений в многоквартирном доме (далее - собственники, собственники помещений) осуществляется посредством проведения общего собрания собственников. Согласно п. 3 ст. 161 ЖК РФ, способ управления многоквартирным домом выбирается на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме и может быть изменен в любое время на основании его решения. Порядок проведения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме установлен ст. ст. 44 - 48 ЖК РФ.
Общее собрание является органом управления многоквартирным домом (ст. 44 ЖК РФ), и оно "решает вопросы, связанные исключительно с осуществлением права собственности" на общее имущество многоквартирного дома. Необходимо добавить, что общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме также решает вопросы управления этим домом, т.к. "управление", как уже было отмечено, не принято относить к правомочиям собственника.
Одним из основных факторов, сдерживающих инициативу собственников помещений в многоквартирном доме по выбору способа управления домом, и одним из самых серьезных недостатков ЖК РФ является возложение бремени капитального ремонта на собственников помещения.
По данным Федеральной антимонопольной службы, капремонта требует более 55% многоквартирных зданий в России и около 3% жилого фонда страны находится в ветхом или аварийном состоянии. При этом в большинстве случаев проведение капремонта нецелесообразно, т.к. его стоимость сопоставима со стоимостью нового строительства. Для того чтобы накопить на капремонт многоквартирного дома с нуля, необходимо не менее 20 лет. Государство не должно устраняться от решения этой проблемы и обязано принимать участие в капитальном ремонте многоквартирных домов, которые были возведены до даты вступления в силу ЖК РФ (до 1 марта 2005 г.).
Управление многоквартирным домом согласно ЖК РФ, кроме благоприятных и безопасных условий проживания граждан и надлежащего содержания общего имущества, должно также обеспечивать решение вопросов пользования общим имуществом. Из этого следует, что понятие "управление" включает в себя одно из правомочий собственника - "пользование". В связи с этим возникает необходимость определить, как соотносится "управление" с отдельными правомочиями собственника и с правом собственности в целом.
Традиционно пользование наряду с владением и распоряжением имуществом понимается как правомочие собственника. Раскрытие понятия собственности через "триаду" берет свое начало в Средневековье и воспроизводится практически на всех последующих этапах развития континентального права , дойдя до наших дней (п. 1 ст. 209 ГК РФ). Так, право владения (ius possidendi) означает возможность фактического обладания вещью, удержания ее в своей власти; право пользования (ius utendi) - возможность эксплуатации вещи и получение от нее плодов и доходов; право распоряжения (ius disponendi) - это возможность собственника по своему усмотрению совершать действия, определяющие юридическую судьбу вещи, в том числе и ее уничтожение.
Однако на всем протяжении существования теории триады правомочий собственника всегда были те, кто выступал против этой традиции, утверждая, что субъективное право собственности не исчерпывается правомочиями владения, пользования и распоряжения.
Не считая необходимым и возможным критику указанных позиций, каждая из которых является весьма профессиональной и заслуживающей внимания, отметим лишь очевидность того, что включение в процесс управления из числа правомочий собственника только лишь деятельности по обеспечению решения вопросов пользования общим имуществом явно недостаточно. То же самое можно сказать о "привязке" управления к любому другому отдельному правомочию собственника.
Категория "управление имуществом", на наш взгляд, носит более общий характер и может в равной мере затрагивать деятельность по осуществлению любого из трех правомочий. Такой вывод основывается на всестороннем рассмотрении значения феномена управления имуществом в российском законодательстве (в том числе и доверительного управления имуществом). Он также находит свое подтверждение в отдельных нормах ЖК РФ (например, в ч. 2 ст. 137 предусмотрено право ТСЖ предоставлять в пользование или ограниченное пользование, надстраивать, перестраивать часть общего имущества в многоквартирном доме, получать в пользование либо получать или приобретать в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме земельные участки для осуществления жилищного строительства, возведения хозяйственных и иных построек и их дальнейшей эксплуатации и т.п.).
Необходимо отметить, что до принятия ЖК РФ понятие "управление" применительно к обязанностям собственника в гражданском праве не использовалось. Это объясняется тем, что собственник, единолично и самостоятельно реализующий свои правомочия, может вообще не осуществлять управление, допуская гибель своего имущества. Как отмечает, например, Э.В. Талапина: "Для гражданского права не имеет значения, каким образом и что именно делает собственник в отношении своего имущества (если только речь не идет о нарушении прав и интересов других лиц, публичного порядка и прочих нарушениях)".
В случае же осуществления управления общей собственностью в многоквартирном доме имеет место непосредственная опасность нарушения прав и законных интересов сособственников. Надо полагать, именно поэтому была законодательно установлена обязанность собственников квартир решать вопросы обеспечения управления многоквартирным домом. Такое управление представляет собой сложную совокупность действий собственников помещений, в которую включаются: определение политики в области решения вопросов общей собственности; образование институциональной основы управления (учреждение ТСЖ, ЖСК и наделение их компетенцией, а также передача полномочий управляющей компании); осуществление контроля над использованием общей собственности; передача объектов общей собственности третьим лицам; осуществление непосредственного управления общим имуществом и пр.
Таким образом, управление представляет собой не отдельное правомочие собственника, а некую совокупность правовых возможностей, включающую действия по владению, пользованию и распоряжению. В правоотношениях с множественностью собственников управление имуществом является инструментом реализации сособственниками своих правомочий.
На основании изложенного видится целесообразным ст. 161 ЖК РФ в части определения одной из целей управления как деятельности по обеспечению решений вопросов пользования общим имуществом дополнить указанием на решение вопросов владения и в установленных законодательством пределах распоряжения.
Список установленных законодательством правил по осуществлению управления многоквартирным домом замыкает нормы об обеспечении предоставления коммунальных услуг установленных объемов и качества. Это означает, что управление многоквартирным домом кроме общего имущества распространяется также на жилые помещения в многоквартирном доме, т.е. управление не ограничивается одним общим имуществом в качестве объекта управления.
В законодательстве РФ до недавних пор не существовало единого подхода в определении коммунальных услуг, что создавало многочисленные проблемы, выражающиеся в неоднозначности правовой оценки их предоставления.
С принятием ЖК РФ состояние дел в корне изменилось. Руководствуясь ст. 157 ЖК РФ, Правительство РФ приняло Постановление о правилах предоставления коммунальных услуг,. Помимо определения понятия коммунальные услуги данный нормативный акт регулирует также отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливает их права и обязанности, ответственность, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении и порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность.
Важно отметить также, что кроме коммунальных услуг на исполнителя (на основании договора, если управление осуществляется управляющей организацией, или устава, если - ТСЖ) может быть возложено осуществление иных работ и оказание иных услуг в отношении жилых помещений (сантехнические, электромонтажные, отделочные, столярные и стекольные работы в квартире, выполнение работ по переоборудованию и перепланировке квартир, оформление необходимой для этого разрешительной и рабочей (проектной) документации и т.д.).
В целях обеспечения благоприятных и безопасных условий проживания граждан, решения вопросов коммунальных услуг, а также надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, управление передается гражданам, собственникам помещений, проживающим в этом доме. В соответствии с требованиями, установленными ст. 161 ЖК РФ, собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом. Жилищный кодекс предусматривает три варианта такого управления:
) непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;
) управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом;
) управление управляющей организацией.
Заключение
Изучив понятие жилищного фонда, а также проанализировав проблемы правоприменительной практики, мы пришли к определенным выводам.
. Право граждан на получение жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов во владение и пользование является составляющей права на жилище на протяжении как советского, так и современного периода развития российского законодательства, однако его значение и роль меняются в зависимости от социально-экономических и политических общественных преобразований, а также в зависимости от изменения законодательного и научного определения понятия права на жилище.
. В советском государстве в условиях, когда основным собственником жилищного фонда выступало государство, право граждан на получение жилого помещения государственного жилищного фонда во владение и пользование являлось базовым аспектом права на жилище.
. В настоящее время на основе анализа норм Конституции РФ и ЖК РФ можно утверждать, что право граждан на получение жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов социального использования как аспект права на жилище утратило основополагающее значение (такое право предоставлено только малоимущим и иным указанным в законе гражданам), что, однако, нисколько не умаляет социальную значимость этого права в связи с тем, что число российских граждан, имеющих доходы, не позволяющие им улучшить свои жилищные условия с помощью рыночных механизмов, очень велико.
. Норма части 3 статьи 40 Конституции РФ, устанавливающая основания и порядок возникновения права граждан на получение жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов, впервые получила законодательное развитие в ЖК РФ, чьи положения, однако, в указанной части несовершенны, в связи с чем, подлежат дополнительному анализу и обсуждению.
Необходимо отметить, что подход, установленный ЖК кодексом РФ к обеспечению граждан жильем из фонда социального использования, не вполне согласуется с положением части 3 статьи 40 Конституции РФ. Конституционная норма не содержит привязки отдельных категорий граждан к определенным условиям оплаты предоставляемого им социального жилья, а также к определенным видам жилищного фонда.
Таким образом, ЖК РФ необоснованно исключена возможность бесплатного предоставления малоимущим гражданам жилья из жилищных фондов РФ и субъектов РФ. Очевидно, что органы местного самоуправления не обладают достаточными финансовыми возможностями, позволяющими обеспечить жильем всех малоимущих граждан.
Кроме того, возложение исключительно на органы местного самоуправления непосильного для них бремени обеспечения бесплатным жильем малоимущих граждан может привести к тому, что эти органы, устанавливая размер дохода и стоимость имущества, имеющих значение для признания граждан малоимущими (часть 1 статьи 14 ЖК РФ), постараются исключить из этой категории максимальное число граждан. При этом граждане, не признанные малоимущими, исходя из собственных доходов, вряд ли смогут самостоятельно улучшить свои жилищные условия.
Учитывая изложенное, представляется целесообразным:
. Предложить законодателю следующее, как представляется, наиболее оптимальное определение понятия "управление многоквартирным домом". Управление многоквартирным домом представляет собой упорядоченный комплекс мер, направленных на осуществление правомочий владения, пользования и, в установленных законодательством пределах, распоряжения общим имуществом, на обеспечение его сохранности и надлежащего содержания в соответствии с установленными нормами, а также на обеспечение предоставления коммунальных ресурсов и иных работ и (или) услуг гражданам, проживающим в таком доме.
. Внести изменения в ЖК РФ, предусматривающее, что малоимущим гражданам жилые помещения по договорам социального найма могут предоставляться как из муниципального, так и из государственного жилищных фондов. Реализация такого подхода позволила бы более равномерно распределить между бюджетами всех уровней финансовую нагрузку, связанную с обеспечением жильем малоимущих, что увеличило бы возможность улучшить жилищные условия большего числа граждан с низкими доходами. При этом такое изменение полностью соответствовало бы положению ч. 3 ст. 40 Конституции РФ. В случае принятия такого решения потребуется внесение изменений и в статьи ЖК РФ, определяющие компетенцию органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в части, касающейся установления порядка определения размера дохода и стоимости имущества в целях признания граждан малоимущими, а также установления размера этих показателей.
. Внести изменения в ЖК РФ, определяющие компетенцию органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в части, касающейся установления порядка определения размера дохода и стоимости имущества в целях признания граждан малоимущими, а также установления размера этих показателей.
Библиографический список
Нормативные правовые акты
1.Конституция РФ, принята всенародным референдумом 12.12.1993г.
2.Гражданский кодекс РФ ч. 2 от 26.01. 1996 г. N 14-ФЗ, в ред. 11.02.2013г.
.Налоговый кодекс РФ ч.2 от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ, в ред. 5.04.2013г.
.Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ, в ред. 5.04.2013г.
5.ФЗ РФ ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 N 131-ФЗ, в ред. 5.04.2013г.
.ФЗ РФ от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" , в ред. 5.06.2012г.
7.Постановление Правительства РФ от 28.01.2006 N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу" , в ред. 2.08.2007г.
8.Постановление Правительства РФ от 13 октября 1997 г. № 1301 "О государственном учете жилищного фонда в РФ", в ред. от 13.01.2013г.
9.Положение об оценке непригодности жилых домов и жилых помещений государственного и общественного жилищного фонда для постоянного проживания. Утверждено Приказом Минкоммунхоза РСФСР от 05.11.1985 N 529
.Постановление Правительства РФ "Правила предоставления коммунальных услуг" № 354 от 06.05.2011
Учебная и специальная литература
1.Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Норма, 2009.
2.Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М.: БЕК, 2006.
.Алексеев С.С. Теория права. Учебник. М., 2010г
.Аюшеева С.Д. Жилое помещение как объект гражданских прав и обязанностей участников первичного рынка ипотечного жилищного кредитования // Законодательство. - 2007. - № 8
.Басин Е.В., Гонгало Б.М., Крашенинников П.В., Шамузафаров А.Ш. Современная жилищная политика России: Комментарий к закону об основах федеральной жилищной политики. - М., 2002
.Богданов Е.В. Природа и сущность права граждан на жилище // Журнал российского права. - 2007. - № 4
.Галкин И. Дома продают вместе с жильцами // Российская бизнес-газета. 2006. N 548.
.Гражданское право: Учебник / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: БЕК, 2010. Т. 1.
.Грудцына Л.Ю. Жилишное право: Учебник. - М.: Эксмо, 2007.
.Карпухин Д.В. Административно-правовой режим жилого помещения и жилищного фонда РФ // Административное и муниципальное право. - 2008. - № 8
.Крашенинников П.В. Жилищное право. Изд. 4-е, перераб. и доп. с учетом нового Жилищного кодекса РФ. - М.: Статут, 2007.
.Миронов И.Б. Общее собрание собственников помещений как механизм управления многоквартирным домом // Семейное и жилищное право. - 2005. - № 4 .
.Михайлов В. Возможная модель правового режима // ЭЖ-Юрист. - 2006. - № 18.
.Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России. М., 2010.
.Пчелинцева Л.М. Обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан: новое в правовом регулировании // Журнал российского права. - 2007. - № 8.
.Роик В.Д. Проблемы бедности в бюджетном процессе // Аналитический вестник Совета Федерации. - М., 2008. № 2 (21).
17.Российский статистический ежегодник. 2007: Стат. сб. / Госкомстат России. - М., 2008.
18.Седугин П.И. Жилищное право. Учеб. для вузов. М.: Норма, 2010.
.Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. - 2010. - № 3
.Теория государства и права. Учебник /Под ред.В.В.Лазарева. М., 2010г.
.Титов А.А. Комментарий к новому Жилищному кодексу РФ (постатейный). - М.: Юристъ, 2010.
.Улетова Г.Д. Договор социального найма в условиях перехода к рынку: Автореф. дис. ... к.ю.н. - Ростов-на-Дону, 2007
.Филимонов С.Л., Шешко Г.Ф. Комментарий к новому Жилищному кодексу РФ. - М.: Юристъ, 2009.
.Чиркин В.Е. Общечеловеческие ценности и современное государство // Государство и право. - 2010. - № 2
25.Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. М.: Юристъ, 2009. - С. 23.
.Шахов С.Ю. Правовая природа управления многоквартирными домами и его соотношение с доверительным управлением // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2010. - № 10