Понятие о государственной собственности
Введение
Социально-экономические преобразования в СССР, а позднее в РФ, результаты которых нашли свое закрепление в основополагающих нормативных правовых актах, столь значительно изменили институт права государственной собственности, что применение к нему теоретических конструкций, выработанных советской наукой гражданского права, представляется затруднительным, а иногда даже неприемлемым.
Так, с закреплением принципа равного признания и равной защиты всех форм собственности (ст. 8 Конституции РФ), утратил свою актуальность основополагающий тезис теории государственной социалистической собственности о том, что государственная собственность является ведущей формой собственности. Принцип равной защиты и равного признания всех форм собственности означает, что все они обладают одинаковым содержанием, в связи с чем невыясненным остается вопрос о самой необходимости в настоящее время выделения различных форм собственности, то есть о том является ли категория формы собственности исключительно социально-экономической категорией, либо ей присуще также и юридическое содержание.
В то же время, несмотря на утрату государственной формой собственности качества ведущей формы собственности, нельзя утверждать, что государственный сектор экономики должен уйти в небытие, поскольку выполнение государством всех присущих ему функций возможно в основном за счет имущества, находящегося в его собственности. Из этого следует, что государство, располагая определенным имуществом на праве собственности, должно наиболее эффективно использовать его и предпринимать меры по его сохранению и приумножению. И если решение вопроса об оптимальном удельном весе государственной собственности в экономике и направлениях использования государственного имущества - прерогатива экономической науки, то непосредственной задачей юридической науки является выработка адекватного правового режима функционирования института государственной собственности.
При решении данной задачи основной проблемой является то, что с одной стороны публично-правовое образование осуществляет принадлежащее ему право собственности на равных началах с другими собственниками. С другой стороны, оно обладает исключительной прерогативой установления тех правил, по которым действуют все участники гражданского оборота, в том числе и оно само. В этой связи велика опасность злоупотребления со стороны публично-правового образования своими прерогативами с целью установления для себя наиболее благоприятных правил поведения при осуществлении права собственности.
Объект исследования - это общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования государственной собственности Российской Федерации.
Предмет курсовой работы - это гражданско-правовые нормы, регулирующие государственную собственность в Российской Федерации.
Учитывая изложенное, целью курсовой работы является выявление общих закономерностей правового регулирования общественных отношений государственной собственности и оценка современного состояния их правового регулирования на основе комплексного анализа категории государственной собственности и института права государственной собственности.
Цель исследования предопределила постановку следующих задач:
определение правовой природы института права государственной собственности и его места в системе российского права;
изучение литературных источников, в которых уделялось внимание проблемам института государственной собственности;
анализ законодательства, регулирующего отношения государственной собственности в советский и современный период;
анализ практики применения законодательства, регулирующего отношения государственной собственности;
выработка практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования указанных отношений и правоприменительной деятельности.
Общенаучными методами познания, с помощью которых было проведено исследование, являются диалектический метод, методы системного и сравнительного анализа. Из частно-научных методов применялись формально-юридический, историко-догматический, сравнительно-правовой, системно-структурный и иные.
Структура курсовой работы. Курсовая работа состоит из введения, основной части, включающей в себя две главы и четыре параграфа, заключения, списка использованной литературы.
1. Понятие права государственной собственности: правовая природа, нормативное регулирование
.1 Теоретические подходы к выявлению сущности юридической категории формы государственной собственности
юридический собственность управление право
Право государственной собственности целесообразно рассматривать в объективном и субъективном смыслах. Право собственности в целом на природные ресурсы в объективном смысле, то есть как правовой институт, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих сферу имущественных отношений по использованию природных ресурсов.
В объективном смысле право государственной собственности представляет собой определенную совокупность правовых норм, регулирующих имущественные отношения принадлежности материальных благ государству и обеспечивающих его возможность по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом. Данное определение дополняется авторами учебника «Земельное право» еще и как совокупность норм, «…также регулирующих порядок разграничения, приобретения, использования и отчуждения государственных земель (объектов права государственной собственности)».
Право государственной собственности в объективном смысле как совокупность определенных правовых норм, установленных государством, и право государственной собственности в субъективном смысле как правомочия государства неразрывно связаны между собой. Эта связь прежде всего состоит в том, что государство одновременно и выступает как законодатель, творец объективного права собственности, и осуществляет свои правомочия (субъективное право государственной собственности) распоряжения, владения, управления и пользования имуществом.
При этом такой институт является комплексным, включающим нормы нескольких отраслей права, в том числе гражданского, земельного, трудового, административного и др.
В субъективном смысле под правом государственной собственности рассматривается право собственности государства, выступающего в качестве субъекта права. Под этим понимается обеспеченная законом (т.е. признанная и охраняемая государством) возможность для данного субъекта поступать определенным образом и требовать определенного поведения от другого лица или лиц. Субъективное право собственности является элементом правоотношения собственности.
Профессор О.Л. Дубовик отмечает особое содержание и значение права собственности на природные ресурсы. Специфическое содержание конституционного права собственности на землю и иные природные ресурсы, по ее мнению, состоит в:
определении публично-правового режима этих объектов, что означает регулирование вопросов природных ресурсов, земли, статику и динамику их правового режима в рамках и на основе Конституции РФ;
установлении принадлежности земли и природных ресурсов, что осуществляется в первую очередь путем разграничения компетенции, т.е. ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), совместного ведения (ст. 72), ведения субъектов РФ (ст. 73);
установлении обязанностей и правомочий государства в отношении земли и природных ресурсов, т.е. определении конституционного содержания права собственности и его публично-правового выражения.
Важнейшим ограничением права собственности на землю и другие природные ресурсы, по мнению О.Л. Дубовик, следует считать экологическую связанность этого права как установление экологически обоснованной с учетом состояния науки и техники, юридически оформленной в законодательных и иных нормативно-правовых актах системы условий и процедур реализации права собственности на природные ресурсы, которые обеспечивают предупреждение экологических рисков, запреты заведомо негативного воздействия на окружающую среду. Другое ограничение - социальное. Осуществление права собственности на землю и иные природные ресурсы не может препятствовать праву граждан на благоприятную окружающую среду и иным правам, предусмотренным как в ст. 42 Конституции РФ, так и в рамках других законов.
С понятием «форма собственности» были связаны особый правовой статус субъекта права собственности, объекта этого права и особое содержание самого права собственности. Например, Е.Ю. Полотовская утверждает: «Неравенство «форм» собственности считалось настолько значительным, что постепенно сформировалась и утвердилась адекватная система понятий, отражавших это неравенство. Поскольку не существовало единого для всех права собственности, то различия в правовом статусе имущества, связанные с субъектами права собственности, были перенесены на понятие права собственности, как бы включены в это понятие. Таким образом, вместо понятий… «право собственности гражданина», «право собственности государства» и т.д. появились другие - «право государственной собственности», «право кооперативной (колхозной) собственности», «право личной собственности».
Действующее законодательство сохраняет название «форма собственности». Статья 212 ГК РФ, закрепляя признание в Российской Федерации предусмотренных Конституцией форм собственности, четко связывает понятие «форма собственности» с субъектом права собственности.
Провозглашенный современным законодательством лозунг равенства форм собственности, по мнению Е.А. Суханова, в действительности заслонил собой то ставшее теперь очевидным положение, что право собственности должно предоставлять одинаковые возможности всем своим субъектам. «Как содержание, так и осуществление правомочий собственника в гражданском праве в принципе не имеет различий в зависимости от субъектной принадлежности права собственности, то есть от того, идет ли речь о частном или публичном собственнике».
Такая позиция поддерживается и В.А. Дозорцевым: «Основная задача гражданско-правовой регламентации права собственности заключается в том, чтобы поставить участников рыночных отношений в одинаковое, равное положение. Для этого важно создание единого института прав собственности, отказ от деления права собственности на виды или формы, каждый из которых имеет разное содержание».
Право государственной собственности в объективном смысле как совокупность определенных правовых норм, установленных государством, и право государственной собственности в субъективном смысле как правомочия государства неразрывно связаны между собой. Эта связь прежде всего состоит в том, что государство одновременно и выступает как законодатель, творец объективного права собственности, и осуществляет свои правомочия (субъективное право государственной собственности) распоряжения, владения, управления и пользования имуществом. Право собственности в объективном смысле как совокупность норм предопределяет содержание субъективного права, но не раскрывает его. А субъективное право как право конкретного собственника раскрывает содержание норм права, но взятое в отрыве от объективного права теряет свою основу - законодательство, которым оно было порождено; ведь собственнику принадлежит вещь на основании действующих законов.
Право государственной собственности в объективном смысле, закрепляя за государством его природные богатства, определяет содержание правомочий (субъективное право) и порядок их осуществления со стороны государства как собственника, устанавливает способы и методы охраны имущества, принадлежащего государству как собственнику.
1.2 Нормативно-правовое регулирование права государственной собственности
юридический собственность управление право
Давая общую характеристику развитию законодательства о праве государственной собственности, необходимо определить временные рамки рассматриваемого вопроса. Для этого целесообразно выделить несколько периодов развития законодательства о праве государственной собственности:
дореволюционный (до октября 1917 г.), характеризующийся многообразием субъектов права собственности;
с октября 1917 г. до декабря 1935 г.
период ликвидации права собственности различных субъектов и становления единой монопольной государственной собственности в лице Союза Советских Социалистических Республик, период формирования единого объекта права государства на землю и иные природные объекты;
с декабря 1935 г. по февраль 1990 г.
период развития права государственной собственности как права на всенародное достояние;
с февраля 1990 г. по январь 1995 г.
период законодательства, характеризующийся разрушением монополии государства, законодательным закреплением многообразия форм собственности и их равенства, первыми попытками разграничения государственной собственности на недвижимое имущество;
с января 1995 г. по октябрь 2001 г.
период развития права государственной собственности на основе разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ, утверждения необходимости разграничения права государственной собственности. В этот период был принят важный для своего времени и действовавший в течение пяти лет Федеральный закон от 17 июля 2001 г. №101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (утратил силу с 1 июля 2006 г. в связи с принятием Федерального закона от 17 апреля 2006 г. №53-ФЗ);
с октября 2001 г. по настоящее время - период развития законодательства, основанный на разграничении государственной собственности на собственность РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления (Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»), определения и закрепления прав публичных собственников на имущество как основы для самостоятельного управления и распоряжения им.
В основе указанной периодизации лежат развитие социально-экономического уклада общества и государственное развитие, оказавшие основополагающее влияние на развитие института государственной собственности.
Ряд действующих федеральных законов объявили федеральной собственностью конкретные земли и земельные участки. Эти федеральные законы были направлены на обеспечение конкретных государственных нужд. В частности, это п. 4 ст. 87 Земельного кодекса РФ, ст. ст. 35, 36 Водного кодекса РФ, п. 10 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. №61-ФЗ «Об обороне», п. 2 ст. 6 Федерального закона от 14 июля 1992 г. №3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», п. 3 ст. 4 Федерального закона от 29.12.1994 №79-ФЗ «О государственном материальном резерве», п. 2 ст. 29 Федерального закона от 27 мая 1996 г. №57-ФЗ «О государственной охране», ст. 5 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. №27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», п. 6 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», п. 1 ст. 13 Федерального закона от 19 июля 1998 г. №113-ФЗ «О гидрометеорологической службе», ст. 7.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. №40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», п. 3 ст. 4 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. №29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта».
Таким образом, государственная собственность обладает рядом отличительных черт от частной собственности:
во-первых, государственная собственность может иметь объектом любое имущество;
во-вторых, государственное имущество может приобретаться способами, характерными только государству (конфискация, денационализация, реквизиция);
в-третьих, государство непосредственно устанавливает объем полномочий в отношении своей собственности.
2. Специфика государственной собственности на современном этапе
.1 Объекты и субъекты государственной собственности
Государственный сектор экономики в той или иной степени присутствует в каждой стране мира. Это соответствует модели смешанной экономики, различные варианты которой (англо-американская, японская, шведская и др.) являются признанными во всем мире. В экономической науке выделяются следующие компоненты смешанной экономики: многообразие форм собственности, в которой системообразующие функции выполняют государственная собственность и ее субъект - государство; смешанный экономический механизм, в котором органически сочетаются рыночный механизм самоорганизации и государственное регулирование экономики; многообразие форм распределения предметов потребления и доходов; многообразие форм предпринимательской деятельности, в системе которых органически сочетается частное и государственное предпринимательство.
С принятием ГК РФ Россия пережила процесс перемещения категории «государственная собственность» в цивилистическую среду. А это означает, что по содержанию право государственной собственности не отличается от содержания права собственности вообще, а конструкция права частной собственности и права государственной собственности создаются законодателем по единой модели.
Применительно к праву государственной собственности ст. 214 ГК РФ развивает правила, установленные ранее действовавшим Законом о собственности. Прежде всего, сохраняется правило о множественности субъектов государственной собственности, в роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты республики, края, области и т.д. (в отношении имущества, составляющего собственность субъекта Российской Федерации). В соответствии с п. 5 ст. 214 ГК РФ закон должен определить порядок отнесения государственного имущества к собственности Федерации и ее субъектов.
Преобразование и совершенствование отношений собственности предполагает в качестве необходимого условия упорядочение ее структуры. Это относится ко всем формам собственности и прежде всего к государственной в силу ее многомерности и масштабности.
При трансформации современных экономических отношений государство концентрирует в своей собственности многообразные объекты, составляющие в целом единую структуру. Однако, оптимизация этой структуры государственной собственности затруднена из-за неоднозначной трактовки самого понятия государственной собственности. В ряде нормативных документов учитывается только малая часть видов государственной собственности.
Классификация государственной собственности строится по основному признаку: принадлежности собственности к конкретной ее форме и, соответственно, определенному собственнику. Право собственности на конкретный объект закрепляются в ее наименовании или формулируется при характеристике ее функционирования в конкретной области применения, использования или расходования.
Субъектами права государственной собственности являются: Российская Федерация, субъекты РФ. В этой связи можно выделить:
федеральную собственность (собственник - РФ); республиканскую государственную собственность (собственники - республики, входящие в состав РФ);
государственную собственность краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, иными словами административно-территориальных образований (собственники - края, области, города Москва и Санкт-Петербург);
государственную собственность автономной области, автономных округов или национально-территориальных образований (собственники - автономная область и автономные округа).
Поэтому в настоящее время можно вести речь о многоуровневом характере государственной собственности.
Причиной выделения государственной формы собственности, как и в советский период, является то, что субъект права государственной собственности, в отличие от субъектов права частной собственности, вынужден действовать в публичных (общественных) интересах.
В этой связи общественные отношения государственной собственности, в отличие от общественных отношений частной собственности, включают в себя также и те отношения, где общество ставит государство перед необходимостью удовлетворения общественных интересов при осуществлении права государственной собственности.
Усложненность социального содержания правоотношений государственной собственности обусловливает необходимость регулирования отношений государственной собственности нормами как частного, так и публичного права. Сочетание этих двух методов при правовом регулировании отношений государственной собственности предопределяет межотраслевой характер института государственной собственности, что следует считать правовым последствием выделения государственной формы собственности в настоящее время.
) объекты, составляющие основу национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны РФ, сохраняемые или особым образом используемые природные объекты, объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности);
) объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач;
) объекты оборонного производства;
) объекты отраслей, обеспечивающие жизнедеятельность народного хозяйства в целом и развитие его отраслей.
В Конституции Российской Федерации не раскрывается экономическое содержание государственной собственности, а предусматривается лишь норма ведения и управления ею в связи с разграничением функций Российской Федерации и ее субъектов.
Государственная собственность характеризуется разнородностью способов экономической реализации ее функции, хотя в целом она реализует государственный интерес. Собственность федеральная и государственная собственность субъектов Федерации в то же время качественно отличаются по источникам образования и воспроизводства, методам управления, экономическому содержанию, формам и конечным целям использования.
Способы экономического функционирования объектов государственной собственности в хозяйственном обороте различны, отличаются разнообразием назначений, организацией исполнения, качеством и результатами.
Можно выделить в виде основных объекты собственности, которые играют определяющую роль в формировании институциональных основ государственной собственности. Они представляют собой также часть национального богатства, на которую в целом или ее часть право собственности закреплено за государством.
Объекты государственной собственности можно классифицировать в виде их следующих институциональных наименований: земля; природные ресурсы; имущество; имущественные и неимущественные права по отношению к объектам собственности; денежные средства, образуемые в установленном порядке; имущественный бюджет; информационные ресурсы; другие объекты и ресурсы собственности на территории Российской Федерации.
.2 Дуализм права управления государственной собственностью
Государственная собственность, обеспечивая ощущение стабильности и безопасности, является одной из базовых ценностей, формирующих отношение граждан к государству.
Научные труды в данной сфере и практика свидетельствуют, что благосостояние народа любой страны зависит от системного подхода к управлению и распоряжению государственной собственностью, связанного с этим системного эффекта и от повышения эффективности управления.
Организация управления государственной собственностью представляет собой совокупность действий государства, а именно: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их определенной компетенцией); учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью; учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; непосредственное управление в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.).
В настоящее время и в РФ, и в ПМР управление государственной собственностью осуществляется на основе двух видов ограниченных вещных прав: права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Право хозяйственного ведения принадлежит государственным и муниципальным унитарным предприятиям, за исключением казенных предприятий. Право оперативного управления принадлежит государственным, муниципальным и частным учреждениям, а также казенным предприятиям. Какова же цена вопроса, о каком количестве субъектов такого права идет речь? По состоянию на 1 мая 2009 г. в Российской Федерации зарегистрировано 14 с половиной тысяч унитарных предприятий. Общее количество учреждений по состоянию на 1 января 2009 г. составило 327 947 (без закрытых учреждений). В ПМР в настоящее время насчитывается 298 унитарных предприятий и 642 учреждения.
В настоящее время одним из полей для острых дискуссий является проблема правовой обоснованности и целесообразности существования таких двух самостоятельных видов прав на чужие вещи, как право хозяйственного ведения и право оперативного управления, - искусственно созданных и не известных ни иным правопорядком, ни типичным цивилистическим воззрениям правовых конструкций.
Обращаясь к истории, отметим, что правовые конструкции, предусматривающие разделение между несколькими субъектами правомочий собственника, встречались еще в Древнем Риме, в котором существовала верховная и подчиненная собственность. В Средневековье, когда сюзерен, наделяя вассала поместьем, не утрачивал при этом права собственности на это имущество, сформировалась концепция разделенной собственности, которая стала исчезать из национальных законодательств с развитием буржуазных отношений и утверждением концепции равноправного собственника. Дальнейшее развитие гражданского оборота, по словам Д.В. Петрова, принесло замену верховной собственности на институты публичного права.
В России в Своде законов Российской империи был определен статус неполных прав собственности, а в Уставе о промышленности была осуществлена регламентация деятельности казенных предприятий. Далее, в 1808 г. в результате министерской реформы были определены, выражаясь современным языком, учредители казенных предприятий и их целевая правоспособность: «…казенные заводы, фабрики и мануфактуры учреждаются и содержатся правительством, когда оно считает их необходимыми для потребностей государственных или полезными для народной промышленности».
В тот же период германскими пандектистами была разработана теория ограниченных вещных прав. В настоящее время в европейских странах, Великобритании и США существует практически единообразный закрытый перечень вещных прав, не содержащий в себе аналогов права хозяйственного ведения и права оперативного управления и не подвергающийся сколь-нибудь существенным изменениям на протяжении многих лет.
Сегодня в мире используются различные модели управления государственной собственностью. Так, в англосаксонских странах существует правовая конструкция расщепленного права собственности в виде доверительной собственности, в Китае - в виде права хозяйственного управления, в Индии - в виде департаментного предприятия. Во Франции, где доля государственного сектора в ВВП составляет около 18%, действуют публичные учреждения, в Швеции - коммерческое агентство, в Дании - публичная корпорация. В Великобритании казенные предприятия не имеют ни юридической, ни хозяйственной, ни финансовой самостоятельности, не платят налогов. Такие предприятия входят в систему государственного управления и в хозяйственном обороте выступают не от своего имени, а от имени государства.
При этом всем этим странам, в ряде из которых доля государственного сектора экономики в ВВП достигает 25%, неведомы такие специфические разновидности вещных прав, как право оперативного управления и право хозяйственного ведения.
Возвращаясь к истории российской цивилистики, отметим, что в СССР введение новых вещных прав, призванных, не лишая государство его исключительных прав собственности, в то же время позволить экономике работать, было обусловлено сменой экономической и политической парадигмы. История созданного для нужд огосударствленной плановой экономики права оперативного управления, символизировавшего относительную имущественную самостоятельность государственных юридических лиц, насчитывает около полувека и начинается с его законодательного оформления в 1961 г. в ст. 21 Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик.
Право полного хозяйственного ведения появилось почти на 30 лет позднее в Основах законодательства об аренде, и причинами его появления были отнюдь не дискредитация или необходимость совершенствования института оперативного управления имуществом, а происходившие процессы экономической и политической трансформации СССР. Право полного хозяйственного ведения, появившееся до масштабной приватизации, было максимально приближено по объему к праву собственности и рассчитано на коммерческие организации, создаваемые для управления огромными государственными активами. Свое законодательное оформление этот вид вещного права получил также в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР» в 1990 г.
Вещное право хозяйственного ведения, обладателями которого являются государственные и муниципальные предприятия, было введено в ряд вещных прав Гражданским кодексом РФ. До его принятия государственные и муниципальные предприятия, как известно, обладали закрепленным за ними соответствующими публично-правовыми образованиями имуществом на праве полного хозяйственного ведения. Однако данный правовой инструментарий использовался недобросовестно, вследствие чего накопился значительный опыт злоупотребления руководителями юридических лиц - субъектов права полного хозяйственного ведения - предоставленными им правомочиями, порожденный предоставленной Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» 1990 г. законодательной возможностью свободно распоряжаться имуществом юридического лица. Как об этом пишет Е.А. Суханов, в результате этого имущество государственных предприятий передавалось «в частный сектор на убыточных для собственника (и для юридических лиц - субъектов права полного хозяйственного ведения) условиях».
После проведения массовой приватизации, с учетом названного негативного багажа правоприменения, подходы к управлению государственной собственностью несколько изменились и Федеральный закон от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» была введена в действие ограничительная конструкция функционирования предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления. Как отмечают авторы Концепции развития законодательства о вещном праве, «в результате право хозяйственного ведения по некоторым параметрам оказалось даже более ограниченным, чем право оперативного управления, во всяком случае, в той части, в которой последнее предполагает свободное распоряжение денежными средствами, полученными от разрешенной им деятельности». Таким образом, были нивелированы принципиальные различия между правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления.
Как отмечал А.В. Венедиктов, «государственные юридические лица наделяются государством на передаваемое им имущество правом оперативного управления, то есть определенными правомочиями по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом, осуществляемым не своей властью и не в своем интересе, но властью, предоставленной государством и в интересах государства». Нетрудно заметить, что данное определение патриарха российской цивилистики универсально для обеих существующих моделей ограниченных вещных прав.
В глазах экономиста данная конструкция выглядит следующим образом: государство, обладая капиталом-собственностью, отчуждает капитал-функцию хозяйствующим субъектам - создаваемым ими юридическим лицам. Наделение имуществом унитарных предприятий и учреждений на правах хозяйственного ведения и оперативного управления есть способ осуществления права собственности для публично-правовых образований, но никак не юридическая форма экономически необходимого участия одного лица в праве собственности другого (что выступает главной предпосылкой существования самой категории ограниченных вещных прав - права долгосрочного пользования, сервитута и т.д.). То есть импульс в данном случае - обратный.
Кроме того, изначально создание государством любых организаций обусловлено одной целью, производной от государственных функций. Как совершенно справедливо замечает М.А. Дрыга, «цели конкретного субъекта права хозяйственного ведения и оперативного управления - это всегда конкретная цель самого государства».
Итак, имущественная основа ГУПов, МУПов, ГУ и МОУ - государственная собственность, цели создания - исполнение государственных функций, предназначение - осуществление, за исключением некоторых изъятий, всех полномочий собственника в интересах государства и его властью, правоспособность - целевая. Эти фундаментальные общие черты управления государственной собственностью в равной мере справедливы для обоих видов ограниченных вещных прав на государственное имущество.
Объектом и того и другого вещного права может быть имущество, предназначенное для ведения предпринимательской деятельности. И учреждения, и казенные предприятия не преследуют в качестве основной цели деятельности получение прибыли.
И.В. Ершова, проанализировав достаточно большое число уставов казенных предприятий, приходит к выводу о том, что основной целью их деятельности является не извлечение прибыли, а удовлетворение публичных интересов государства, обеспечение государственных нужд, что подтверждается и строго ограниченным в ст. 8 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях перечнем целей создания казенных предприятий. А.П. Фоков отмечает сходство казенных предприятий с некоммерческими организациями, а значит, и учреждениями, по признакам того, что для казенных предприятий, как и некоммерческих организаций, извлечение прибыли не является основной целью деятельности. Одновременно отмечаем, что Гражданский кодекс предусматривает право учреждения осуществлять предпринимательскую деятельность, чем учреждения схожи с унитарными предприятиями. Также общие с унитарными предприятиями черты наблюдаются и в организационно-правовой форме автономного учреждения, которое, будучи некоммерческой организацией, прямо как унитарное предприятие, вправе самостоятельно распоряжаться полученными доходами. Именно в данной организационно-правовой форме отмечается такое сходство с основанными на праве хозяйственного ведения предприятиями, как отсутствие субсидиарной ответственности собственника по долгам данного типа учреждения. Видимо, данной организационно-правовой форме суждено было стать переходной, пограничной моделью, объединяющей основанные на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления организации. На примере автономного учреждения наиболее ярко проступает условность деления унитарных предприятий и учреждений в зависимости от их коммерческой или некоммерческой сути. Авторы Концепции отмечают такой момент и относительно казенного предприятия: «…субсидиарная ответственность собственника по долгам казенного предприятия была эфемерной всегда. Достаточно вспомнить регулярное приостановление действия соответствующей нормы законами о бюджете на определенный год».
Эфемерность отличий проявляется и в том, что учреждение, будучи основанным на праве оперативного управления некоммерческой организацией, не обладает правом распоряжаться предоставленным собственником имуществом без его согласия. Однако это же учреждение вправе самостоятельно распоряжаться полученными доходами и приобретенным за счет этих доходов имуществом самостоятельно, обладая ими уже на праве хозяйственного ведения. Однако бюджетным законодательством предусмотрены ограничения данного права, причем противоречия между гражданским и бюджетным законодательством усиливаются. Для преодоления этих противоречий необходимо, по мнению российских исследователей, закрепить приоритет бюджетного законодательства в определении содержания права оперативного управления.
Таким образом, сейчас даже осуществление деятельности по заданию собственника отличает право оперативного управления от права хозяйственного ведения лишь формально. Ведь собственнику принадлежит право определять предмет и цели деятельности государственного и муниципального предприятия, а также назначать его директора (руководителя). Как отмечают авторы проекта Концепции, через назначение директора собственник de facto может обеспечить выполнение любых своих заданий. Кроме того, в силу ст. 295 ГК РФ собственник имущества такого предприятия осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. К тому же вслед за судебной практикой законодатель допускает признание недействительными таких сделок с имуществом предприятия, которые лишают последнее возможности вести свою деятельность в соответствии с определенными собственником в уставе целями.
Много споров возникает и вокруг размера подлежащей отчислению в бюджет прибыли субъекта права оперативного управления, что требует внесения изменений соответственно в гражданское и бюджетное законодательство.
Проанализировав проблематику соотношения права оперативного управления и права хозяйственного ведения, российские исследователи сделали вывод о том, что одним из перспективных направлений совершенствования законодательства в области вещных прав должна стать унификация прав управления имуществом собственника и закрепление только лишь права оперативного управления. Авторами проекта Концепции о вещном праве предлагается наполненное новым, обобщенным содержанием право оперативного управления и предлагается определить его как право владения, пользования и распоряжения имуществом собственника в пределах, установленных законодательством, а также в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.
На наш взгляд, целесообразно усилить в данной дефиниции акцент на решающую роль собственника в определении объема и порядка распоряжения плодами использования переданного имущества, т.е. доходами от его использования и приобретенным за их счет имуществом. Таким образом, предлагается право оперативного управления определить как право владения, пользования и распоряжения имуществом собственника, а также полученными доходами от его использования в пределах и в соответствии с целями, определенными законодательством, заданиями собственника и назначением имущества.
Дефиниция «право оперативного управления» - не только дань исторической традиции, но и наиболее емкое понятие, охватывающее как коммерческую, так и некоммерческую деятельность субъекта права оперативного управления, что обусловливает выбор именно данного термина.
Еще одним дискуссионным в данной сфере, на наш взгляд, вопросом является следующий. Министерства, иные органы государственной власти и органы местного самоуправления, будучи учреждениями по своей организационно-правовой форме, наделяются имуществом на праве оперативного управления. Однако от имени публично-правового образования создают государственные (муниципальные) унитарные предприятия и наделяют их государственным имуществом уже на праве хозяйственного ведения. Возможно, тем самым отрицается один из принципов римского права: «Никто не может передать больше прав, чем имеет сам» («nemo plus juris ad alium transferre potest quam ipso habet»). Субъект права оперативного управления не может создать субъекта права хозяйственного ведения, и никто из них обоих не способен создать субъекта права собственности. Возможно, данная коллизия станет еще одним аргументом в пользу унификации прав управления государственной собственностью.
Предлагаемое авторами проекта Концепции устранение дуализма ограниченных вещных прав управления государственной (муниципальной) собственностью позволило бы очистить данные правовые конструкции от противоречий и сузить поле для злоупотреблений, убрав почву для правоприменительных шатаний и прорех.
Необходимо отметить, что в настоящее время изложенные идеи уже нашли свое воплощение в ряде законопроектов, внесенных на рассмотрение в Государственную Думу РФ. Проектом Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» предложено изменить правовое положение бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования в иные организационно-правовые формы, чем создать условия для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности.
В соответствии с этой концепцией, в частности, предлагается предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением доходов в распоряжение этих учреждений; устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав; расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти - учредитель соответствующего учреждения. Таким образом, налицо сближение права оперативного управления и права хозяйственного ведения на примере данных правовых конструкций. Также проектом предлагается, например, для ФСБ и ФСО определить статус казенных учреждений.
Полагаем, что устранение правовой композиции права хозяйственного ведения не повлечет за собой необходимости осуществлять реорганизацию и изменять названия унитарных предприятий и учреждений. Безусловно, необходимо будет внести изменения в уставы и et cetera, однако по сравнению с позитивным эффектом от внесения ясности в данную сферу правоотношений издержки кажутся минимальными. Как справедливо отмечает Ю. Тихомиров, противоречивость и пробелы в регулировании режима госсобственности снижают ее потенциал, что недопустимо в период негативного воздействия на экономику кризисных явлений.
Заключение
Исследование проблем государственной собственности невозможно без выяснения содержания категории формы собственности. Учение о формах собственности, разработанное советской наукой гражданского права, во многом остается актуальным и в настоящее время.
Государственная собственность - одна из законодательно закрепленных форм собственности (п. 2 ст. 8 Конституции РФ, ст. 212 ГК РФ).
Субъектами права государственной собственности являются: Российская Федерация, субъекты РФ. В этой связи можно выделить:
федеральную собственность (собственник - РФ); республиканскую государственную собственность (собственники - республики, входящие в состав РФ);
государственную собственность краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, иными словами административно-территориальных образований (собственники - края, области, города Москва и Санкт-Петербург);
государственную собственность автономной области, автономных округов или национально-территориальных образований (собственники - автономная область и автономные округа).
Поэтому в настоящее время можно вести речь о многоуровневом характере государственной собственности.
На основании вышеизложенного можно сформулировать следующие выводы.
Во-первых, всеобъемлющий характер права государственной собственности выражается в том, что государству как собственнику никто не устанавливает пределы осуществления полномочий. Государство выступает одновременно и как политический суверен, и как собственник. Оно само, исходя из воли и интересов всего народа, своей властью определяет, каким содержанием будут наполнены его правомочия и в каком порядке, в каких правовых формах они будут осуществляться.
Помимо этого, всеобъемлющий характер права государственной собственности проявляется в том, что в собственности государства может находиться любое имущество, в то время как другие субъекты права не могут быть собственниками некоторых видов имущества. И наконец, государственная собственность пользуется повышенной, преимущественной охраной.
Во-вторых, институт публичной собственности в современной России еще не получил надлежащего теоретического осмысления, законотворчество и правоприменение складываются во многом противоречиво и зачастую бессистемно. Принцип следования объектов публичной собственности за юридической судьбой полномочий государственных и муниципальных органов получил весьма неопределенное правовое регулирование и, как следствие, неоднозначно воспринимается в судебной практике.
В-третьих, государственная собственность как публичная форма собственности имеет следующие признаки, позволяющие характеризовать ее как самостоятельный правовой институт:
цели и функции публичного имущества;
взаимосвязь предметов ведения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований с режимом публичного имущества;
полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по владению, пользованию, распоряжению и управлению публичным имуществом от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований;
механизм разгосударствления и, напротив, национализации собственности, приоритеты политики государства в имущественной сфере;
основы гражданско-правового регулирования права публичной собственности.
Конституционный принцип равного признания и равной защиты всех форм собственности в значительной мере нарушается в действующем законодательстве и в практике его применения, в связи с чем мы предлагаем внести изменения в некоторые законодательные акты и ориентировать судебную практику на неукоснительное соблюдение указанного принципа.
В частности предлагаем:
принять федеральный закон об управлении государственной собственностью;
уточнить предмет правового регулирования Бюджетного кодекса, исключив из него все положения, которые регулируют отношения, являющиеся предметом гражданского права.
Список использованной литературы
1.Конституция РФ: принята всенар. голосованием 12 декабря 1993 г. // Собрание законодательства РФ. - 2009. - №4. - Ст. 445.
2.Гражданский Кодекс Российской Федерации (Часть Первая) [Электронный ресурс]: федер. закон от 30.11.1994 №51-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. - Осень.
.Гражданский кодекс Российской Федерации, часть вторая [Электронный ресурс]: федер. закон от 26 января 1996 г. №14-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. - Осень.
.Земельный Кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 25 октября 2001 №136-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. - Осень.
.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 6 октября 2003 №131-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. - Осень.
.Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта [Электронный ресурс]: федер. закон от 27 февраля 2003 г. №29-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. - Осень.
.О гидрометеорологической службе [Электронный ресурс]: федер. закон от 19 июля 1998 г. №113-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. - Осень.
.Об особо охраняемых природных территориях [Электронный ресурс]: федер. закон от 14 марта 1995 г. №33-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. - Осень.
.О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 6 февраля 1997 г. №27-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. - Осень.
.О государственной охране [Электронный ресурс]: федер. закон от 27 мая 1996 г. №57-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. - Осень.
.О государственном материальном резерве [Электронный ресурс]: федер. закон от 29 декабря 1994 №79-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. - Осень.
.О закрытом административно-территориальном образовании [Электронный ресурс]: федер. закон от 14 июля 1992 г. №3297-1 // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. - Осень.
.Об обороне [Электронный ресурс]: федер. закон от 31 мая 1996 г. №61-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. - Осень.
.О приватизации государственного и муниципального имущества [Электронный ресурс]: федер. закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. - Осень.
.О разграничении государственной собственности на землю [Электронный ресурс]: федер. закон от 17 июля 2001 г. №101-ФЗ // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. - Осень.
.Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик [Электронный ресурс]: Закон СССР от 8 декабря 1961 г. // КонсультантПлюс: Высшая школа. - 2012. - Вып. 18. - Осень.
.Андреева, Г.Н. Конституционные пределы приватизации имущества, находящегося в собственности государства: анализ зарубежного опыта [Текст] / Г.Н. Андреева // Реформы и право. - 2011. - №1. - С. 3 - 11.
.Бандурина, Н.В. Правовые проблемы участия представителей государства в осуществлении корпоративного управления государственной собственностью [Текст] / Н.В. Бандурина // Административное и муниципальное право. - 2011. - №10. - С. 14 - 20.
.Городецкая, Е.А. К вопросу о дуализме права управления государственной собственностью [Текст] / Е.А. Городецкая // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - №4. - С. 19 - 23.
.Дойников, П.И. Управление казенной промышленностью в России в XVIII - начале XIX века [Текст] / П.И. Дойников // Предпринимательское право. - 2010. - №4. - С. 23 - 27.
.Дрыга, М.А. Административная правосубъектность государственных унитарных предприятий [Текст]: дис…. канд. юрид. наук. - М.: РГБ, 2005. - 210 с.
.Короткова, О.И. Проблемы управления и распоряжения государственной собственностью [Текст] / О.И. Короткова // Современное право. - 2011. - №3. - С. 66 - 70.
.Морозова А.С. Конституционные принципы права государственной собственности на недра [Текст] / А.С. Морозова // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - №2. - С. 49 - 52.
.О проекте Концепции развития законодательства о вещном праве // Бюллетень нотариальной практики. - 2009. - №3. - С. 33 - 40.
.Полотовская, Е.Ю. Имущество государственных (муниципальных) учреждений: право оперативного управления или право собственности? [Текст] / Е.Ю. Полотовская // Административное и муниципальное право. - 2011. - №5. - С. 9 - 11.
.Солгалова, Г.С. Правовое регулирование государственной собственности [Текст] / Г.С. Солгалова // Административное и муниципальное право. - 2011. - №3. - С. 81 - 84.
.Соловьев, В.Н. Правовое регулирование использования государственной собственности в целях обеспечения социальных прав отдельных категорий граждан и роль судебной практики в его механизме [Текст] / В.Н. Соловьев // Гражданское право. - 2011. - №2. - С. 26 - 28.
.Федотов, П.В. Особенности управления акциями хозяйственных обществ, находящимися в собственности государства [Текст] / П.В. Федотов // Юридический мир. - 2011. - №8. - С. 27 - 28.
.Венедиктов, А.В. Государственная социалистическая собственность. [Текст] / А.В. Венедиктов - М.; Л.: Издательство АН СССР, 1948. - 210 с.
.Гражданское право [Текст]: учебник / под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. - М.: Проспект, 2011. - 537 с.
.Дозорцев, В.А. О мерах по развитию рынка интеллектуальных продуктов // Интеллектуальные права: Понятие. Система. Задачи кодификации. [Текст] / В.А. Дозорцев - М.: Статут, 2010. - 429 с.
.Дубовик, О.Л. Экологическое право [Текст]: учебник / О.Л. Дубовник - М.: Проспект, 2012. - 301 с.
.Ершова, И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. [Текст] / И.В. Ершова - М.: Статут, 2011. - 237 с.
.Земельное право [Текст]: учебник / под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева, А.В. Бабанова. - М.: Юрист, 2012. - 462 с.
.Свод законов Российской империи [Текст] / под ред. и с замеч. И.Д. Мордухай-Болтовского. // Классика российского права. - М.: Статут, 2010. - 1309 с.
.Суханов, Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика. [Текст] / Е.А. Суханов - М.: Юрайт, 2010. - 214 с.
.Шевченко, Л.И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. [Текст] / Л.И. Шевченко - СПб.: Питер, 2012. - 236 с.