Особенности принятия решений в процессе управления государственной собственностью

Особенности принятия решений в процессе управления государственной собственностью

КУРСОВАЯ РАБОТА

По дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений»

На тему: «Особенности принятия решений в процессе управления государственной собственностью».

Выполнила: Грицак Р.В.

Екатеринбург, 2013

Содержание

Введение

. Теоретические основы государственной собственности

.1 Понятие государственной собственности

.2 Историческая справка

. Основы управления государственной собственностью

.1 Классификация задач управления

.2 Функции, задачи и критерии эффективности управления государственной собственностью

.3 Система управления государственной собственностью

. Государственная политика и нормативно-правовое регулирование в сфере имущественных отношений Российской Федерации

.1 Департамент имущественных отношений

.2 Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом

.3 Нормативно-правовое регулирование

. Анализ специфики управления федеральным имуществом Российской Федерации

Заключение

Список используемых источников

Введение

Мировой опыт говорит о том, что при любой современной социально-экономической системе государственная собственность является экономической основой государства, позволяющей ему выполнять важные экономические, социальные и политические функции. Развитая экономика самоорганизуется. Но для формирования и развития ее самоорганизации также необходима и государственная организация, государственное управление. Государственная организация - внутренний момент экономической организации, проникающий во все ее поры и составляющий ее органическую часть (например, кредитно-денежная система, государственные предприятия, налогообложение и т.д). В то же время государственная организация - внешний элемент по отношению к самоорганизации экономики, но органически с ней связанный. Вот почему экономический механизм современной рыночной экономики состоит из двух взаимосвязанных блоков: рыночного механизма самоорганизации и государственного регулирования и управления. Государственное хозяйствование - феномен не менее экономический, чем рынок, конкуренция, товар, деньги, капитал и т.п. И основой этого хозяйствования является государственная собственность.

Управление государственной собственностью требует четкого определения ее объектов и субъектов, а также их особенностей. Объектами государственной собственности являются участки земли сельскохозяйственного назначения, большая часть природных ресурсов, средства производства государственных предприятий, денежно-кредитные средства, государственные финансы, ценные бумаги и многое другое.

Субъектами государственной собственности являются федеральное государство России, субъекты Российской Федерации, субъекты муниципальной собственности. Государственная собственность представляет собой целостную систему отношений. Составными блоками этой системы являются отношения: внутри органов государственной власти и управления, которые связаны с владением, распоряжением и пользованием объектами государственной собственности; между субъектами федеральной, региональной и муниципальной форм государственной власти; между субъектами всех государственных структур, связанных с управлением государственной собственностью и государственными предприятиями.

Управление государственной собственностью в России зависит не только от ее специфики, но и от особенностей социально-экономических условий, обусловленных историческим прошлым, многонациональным составом, тем; что Россия - это евроазиатская страна, которая имеет огромную территорию, большие запасы полезных ископаемых, разный уровень развития и обобществления производительных сил в разных сферах, отраслях производствах и т.д. В России проблемы государственной собственности всегда находились в центре внимания ученых, интенсивно и глубоко исследовались. Цель курсовой работы рассмотреть систему управления государственной собственностью и рассмотрение общеметодологических основ управления государственной собственностью . Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

рассмотреть понятие государственной собственности;

выделить объекты государственной собственности;

рассмотреть функций государственной собственности;

рассмотреть цели, задачи и принципы системы управления государственным имуществом;

Объектом исследования в данной работе является вся государственная собственность, принадлежащая РФ. Предмет исследования - государственные мероприятия по оперативному управлению федеральной собственностью, с целью минимизации затрат на ее содержание, а также максимизации прибыли от ее использования, а также для привлечения иностранного капитала.

1. Теоретические основы государственной собственности

.1 Понятие государственной собственности

Государственная собственность - это имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), а также имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. Земля и другие природные ресурсы, находящиеся в не собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Такое определение дается в ст. 214 (п. 1 и 2) части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации [14].

Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ ст.294, 296.

Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну РФ, казну республики в составе РФ, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом.

Объекты, составляющие основу национального богатства страны:

ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации;

охраняемые или особым образом используемые природные объекты (заповедники, в том числе биосферные, национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское значение);

объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации;

объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач;

государственная казна Российской Федерации (средства республиканского бюджета Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации, фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Центрального банка России; золотой запас, алмазный и валютный фонды);

имущество вооруженных сил, железнодорожных, пограничных и внутренних войск, органов безопасности, органов внутренних дел Российской Федерации и других учреждений, финансирование которых осуществляется из республиканского бюджета Российской Федерации, а также расположенных на территории Российской Федерации учреждений, финансировавшихся из государственного бюджета СССР;

высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, предприятия и другие объекты Российской Академии наук, отраслевых академий наук, Министерства образования Российской Федерации, Министерства науки и технической политики Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации, государственных научных центров;

предприятия и объекты геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической службы, контроля за состоянием и охраны окружающей природной среды и природных ресурсов;

предприятия и учреждения санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службы, службы защиты растений;

предприятия патентной службы, стандартизации и метрологии, машиноиспытательные станции и полигоны;

государственные запасы и мобилизационные резервы, а также предприятия, обеспечивающие их сохранение;

предприятия исправительно-трудовых учреждений и лечебно-трудовых профилакториев Министерства внутренних дел Российской Федерации;

Объекты оборонного производства:

все предприятия, производящие системы и элементы вооружения, взрывчатые и отравляющие вещества, расщепляющиеся и радиоактивные материалы, ракетные носители, космические и летательные аппараты, военное снаряжение, предприятия и объекты, обеспечивающие обслуживание, запуск и сопровождение космических аппаратов, осуществляющие НИР и ОКР в указанных областях - независимо от доли военных заказов;

защищенные рабочие помещения запасных пунктов управления всех органов государственной власти и управления, а также объекты связи и инженерной инфраструктуры, предназначенные для использования в особый период.

Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства:

предприятия добывающей промышленности, за исключением добычи местного сырья.

предприятия топливно-энергетического комплекса.

предприятия и объекты электроэнергетики

предприятия и объекты отраслей железнодорожного, воздушного и трубопроводного транспорта, речного и морского флота, предприятия газификации.

федеральные автомобильные дороги общего пользования и обслуживающие их организации.

предприятия связи, телевизионные и радиопередающие центры.

государственные племенные и конные заводы и совхозы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйства по производству ценных и анадромных видов рыб, серпентарии .

.2 Историческая справка

Российское государство всегда стремилось к централизации, к рациональному управлению своим имуществом. Эта наука складывалась столетиями.

К середине XV века права собственности, розданные князьям и боярам, стали ограничиваться. Появился государственный аппарат - «казённый двор», внимание Великого Князя переключилось на «Казну», на достояние страны. Иммунитетные права удельных вотчинников ушли на второй план,

Институт управления имуществом в виде казённой канцелярии - «избы», которая ведала землёй и «людьми», ввел Иван III.

Иван IV создал первые министерства - Приказы. Один из них, называвшийся «Поместным», заведовал государственными землями, которые по разнарядке давались дворянам за службу. Во временное пользование, но с правом передавать поместья вместе с обязанностями по наследству. Первое упоминание о нем встречается в 1577 году. На право владения и пользования землёй выдавались акты: жалованные, вводные и отказные грамоты. Поместный приказ рассматривал споры по земельным делам служилых людей. На тот момент это было самое мощное ведомство. В 1678 году одних подьячих, ответственных работников, числилось 442 человека.

При Петре I земли дворян были выведены из государственной собственности. На смену «Приказам» пришли «Коллегии». Они отличались от приказов коллегиальным обсуждением и решением дел, единообразием организационного устройства, делопроизводства и более чёткой компетенцией. Предполагалось, что решения Коллегий будут более объективны. Большие надежды возлагались Петром на коллегию как на средство борьбы с произволом и продажностью чиновников.

Поместный приказ сначала был включён в Юстиц, а затем выделен в самостоятельную Вотчинную коллегию, которая преследовала интересы страны в земельном вопросе и ведала оставшимися у государства землями и крестьянами.

В начале XVIII Петром были созданы Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия для централизации управления в оборонных отраслях.

Берг-коллегия заведовала горной и металлургической промышленностью и обеспечивала предприятия и рудники рабочей силой. Коллегия приписывала к ним государственных крестьян.

При Екатерине II большинство коллегий, в том числе и ведомства, «исполнявшие функции» сегодняшнего Федерального агентства по управлению федеральным, были упразднены. Дела коллегий, контор и канцелярий передавались в губернские учреждения - казенным палатам. Во главе их стояли чиновники в ранге вице-губернаторов. Казенные палаты кроме других обязанностей ведали государственным имуществом - землями (и населявшими их государственными, дворцовыми и экономическими крестьянами), лесами, водами, казенными предприятиями и зданиями. А для общего руководства были созданы экспедиции в составе Сената. Чуть раньше для проведения генерального межевания всех земель России были созданы Межевые конторы.

В это же время было проведено полное межевание практически всех земель центральной части государства. И вплоть до 1917 года в случае возникновения тяжб, спорящие обращались к екатерининским планам генерального межевания. Централизованное руководство отраслью было восстановлено в 1802 году. Императорским манифестом в России создавались министерства. Чуть позже в составе Министерства финансов был учрежден Департамент государственных имуществ.

В 1836 году, для улучшения управления казенными землями, создано Пятое отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Отделение сохранилось до 1866 года как орган, стоящий над Министерством государственных имуществ по вопросам законодательства надзора и управления.

Вскоре, 26 декабря 1837 года, после долгого перерыва, было создано Министерство государственных имуществ. Аппарат состоял из Министра, совета, канцелярии и четырех департаментов. Департаменты управляли государственными крестьянами и имуществами губерний и окраин, совершенствовали сельское хозяйство. В Министерство был включен лесной департамент, в ведении которого находились военизированный корпус лесничих и Лесной институт. А с 1848 по 1856 год в состав Министерства входило Главное управление государственного конезаводства - ведомства, стратегически важного для пополнения и замены конского состава кавалерии.

Для чиновников Министерства была установлена форма - темно-зеленый мундир с золотыми гербовыми пуговицами и золотым шитьем. Главным элементом шитья были дубовые ветви. Дуб символизировал обдуманность принимаемых решений, твердость и неподкупность.

Чины корпуса лесничих имели военизированную форму. Они носили погоны и эполеты, тогда как знаки различия у «статских» чинов Министерства располагались в петлицах.

После освобождения крепостных крестьян в 1861 году главной задачей Министерства стало управление незаселенными землями, лесами, недрами. В 1873 году из Министерства финансов было передано Горное ведомство. В 1894 из-за кризиса в земледелии ведомство было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ, основные задачи которого заключались в развитии сельского хозяйства. В новом Министерстве был создан Сельскохозяйственный совет. Так же Министерство развивало науки, организовало учебные заведения, проводило съезды и выставки, изучалась статистика.

В январе 1902 года было созвано межведомственное «Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности». Материалы этого совещания были использованы впоследствии при разработке столыпинской аграрной реформы.

После совещания в 1905 году Министерство было преобразовано в Главное управление землеустройства и земледелия. Комитет по землеустроительным делам при этом Главном управлении осуществлял подготовку и проведение всех аграрных реформ П.А. Столыпина. Из Министерства внутренних дел в состав Главного управления было передано переселенческое управление.

В 1914 г. в Главном управлении на правах департамента организован особый отдел сельского строительства.

Вопросы управления казенной промышленностью и наблюдения над частной промышленностью и торговлей с 1905 года были сосредоточены во вновь учрежденном Министерстве торговли и промышленности. В него вошли Горное ведомство, управление торгового мореплавания и портов, отделы промышленности и торговли, заведование фабричной инспекцией и тарифные учреждения. В составе Министерства работал Страховой совет, координировавший деятельность местных страховых учреждений (больничных касс).

В 1915 году, в связи с военными действиями, были изменены функции ведомств по управлению имуществом, их деятельность свелась к снабжению армии и флота. Главное управление землеустройства и земледелия было преобразовано в Министерство земледелия. Временное правительство наследовало старое устройство управления имуществом.

В советское время частная собственность была практически ликвидирована: существовали государственная, кооперативно-колхозная и личная формы собственности. Так что не было нужды создавать специальный орган по управлению обособленным имуществом, все имущество и так было государственным, управлялось централизованно и приватизации не подлежало.

Прошло 70 лет, и Россия вернулась к своим истокам. Переход к рыночной экономике потребовал возрождения забытых государственных институтов. Функции управления и распоряжение государственной собственностью были возложены на Мингосимущество Российской Федерации, возникшее из Министерства имущественных отношений.

Государственный комитет России по управлению государственным имуществом (ГКИ) был создан в начале 1990-х годов, в период проведения экономической реформы в России, направленной на переход от плановой системы хозяйствования к рыночной экономике, путем к которой стало разгосударствление социалистической экономики и формирование не существовавшего в СССР класса частных при помощи поэтапной приватизации государственного имущества.

Государственный комитет РСФСР по управлению имуществом (ГКИ РСФСР) был образован в июле 1990 года. Комитет осуществлял полномочия собственника в отношении предприятий, принадлежавших РСФСР. С 21 января 1991 года, после утверждения постановления Совета Министров РСФСР «Вопросы государственного комитета РСФСР по управлению государственным имуществом», определявшего задачи и функции ГКИ РСФСР, комитет начинает организовывать работу по разграничению федеральной собственности, собственности республик, входящих в состав РСФСР, автономных областей, автономных округов, краев, а также муниципальной собственности. Новое положение о Госкомимуществе России было утверждено в феврале 1996 года, а преобразование ГКИ в министерство состоялось в 1997 году. В последствии, Государственный комитет Российской федерации был преобразован в Министерство государственного имущества Российской Федерации (Мингосимущество России).

декабря 1991 года вышел указ Президента Российской Федерации «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий», утверждавший первую программу приватизации.

Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в России на 1992 год предусматривала четыре способа приватизации: аукцион, коммерческий конкурс, аренду с правом выкупа, акционирование.

В качестве основного инструмента приватизации на ее первом этапе были использованы приватизационные чеки.

К середине 1994 года в ходе чековой приватизации большая часть объектов малой приватизации была передана в частные руки. На базе средних, мелких и крупных государственных предприятий были созданы акционерные общества.

Чековая приватизация ликвидировала монополию госсобственности в народном хозяйстве и позволила внедрить основы рыночной экономики многоукладного типа.

В этот период также была создана достаточно мощная, хотя и переходная, система институциональных инвесторов в виде чековых инвестиционных фондов.

Этот этап положил начало привлечению в российскую экономику иностранных инвестиций и вхождению отечественной экономики в сложившуюся систему мировых хозяйственных связей.

Задачей следующего этапа приватизации - денежного - стала передача прав собственности на приватизируемое государственное имущество в руки собственников. Денежная приватизация позволила вывести значительную часть государственного имущества из-под директивного управления государством и вовлечь его в рыночный оборот. Кроме того, в ходе денежной приватизации сформировались основы рынка недвижимости, в том числе рынка земли под объектами приватизации.

Начиная с 1998 года, в России наблюдается замедление темпов приватизации, что свидетельствует о завершении процесса массовой приватизации.

В 1998 году произошла смена приоритетов. В результате была разработана новая модель приватизации в России, целью которой стало кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и народнохозяйственного комплекса в целом, путем создания широкого слоя эффективных собственников, активного привлечения инвестиций в реальный сектор российской экономики, восстановления функционирования фондового рынка, оптимизации структуры государственной собственности.

Подход к приватизации предприятий теперь уже стал дифференцированным и зависящим от их ликвидности. И, как следствие, приватизация является, в первую очередь, инструментом реализации структурной политики и развития экономики страны.

В мае 2004 года в рамках реорганизации структуры федеральных органов исполнительной власти Мингосимущество Российской Федерации было преобразовано в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. За время существования системы управления госимуществом в 90-е, 2000-е годы в стране возник класс частных собственников. Появилась разумная система управления имуществом государства, соблюдения его интересов.

На сегодняшний день для Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (Росимуществом) приоритетной является задача дальнейшей модернизации и совершенствования механизмов управления федеральным имуществом в соответствие с современными требованиями экономического развития страны [16].

2. Основы управления государственной собственностью

Для рассмотрения общеметодологических основ управления государственной собственностью необходимо согласовать юридическое понятие собственности с ее организационным строением. С этой точки зрения выделим «объект собственности», который следует рассматривать как точку приложения различных управляющих воздействий. Можно сформулировать следующее определение этого объекта: объектом собственности является организационно-обособленная часть национального богатства, юридически закрепленная за конкретным собственником или группой собственников.

В роли объекта собственности могут выступать: отдельная вещь; совокупность имущества; имущественный комплекс; земельный, водный или лесной участок; месторождение полезных ископаемых; зона воздушного пространства; частотный диапазон; обособленная доля в общей собственности и т.д. Для любого объекта собственник всегда должен быть персонифицирован. Именно он изначально определяет характер управления данным объектом и по его решению часть или все функции могут быть переданы другим физическим или юридическим лицам. На него также ложится бремя содержания объекта собственности.

Особого рассмотрения заслуживают отношения между субъектами и объектами собственности, складывающиеся на федеральном уровне. Государство, в отличие от других собственников, не может решать проблемы управления находящимися в его собственности объектами на интуитивной основе, ориентируясь на использование метода проб и ошибок. Его особая роль в этом отношении связана с целым рядом важных обстоятельств.

Во-первых, результаты процесса управления федеральной собственностью влияют на судьбы многих людей, определяя уровень их жизни, социальную защищенность, состояние здоровья, интеллектуальное развитие, безопасность и многие другие общепризнанные человеческие ценности. Во-вторых, федеральная собственность охватывает огромное число объектов, расположенных на всей территории страны и за ее пределами. Исключительной собственностью государства являются также объекты воздушного пространства, эфира и ресурсов космических систем в том понимании, в котором они включаются в национальное богатство. До принятия Земельного кодекса вся совокупность земельных, водных, лесных участков, а также все объекты, относящиеся к земным недрам, рассматриваются как часть федеральной собственности.

В-третьих, объекты федеральной собственности отличаются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в самых разнообразных направлениях: производство материальных благ, создание и обслуживание социальной инфраструктуры, федеральное управление и т. д.

Процесс управления государственной собственностью и одной из ее составляющих - федеральной собственностью должен осуществляться таким образом, чтобы затраты на ее содержание и управление не превышали доходов, полученных от процесса управления. Для этого в процессе управления необходимо применять некий набор методов и приемов управления, которые в совокупности составляют единую методологию управления государственной собственностью.

Теоретический (качественный) анализ объекта управления, базирующийся на социально-экономической основе, всегда предшествует его детальному изучению и является необходимым условием правильной организации процесса управления и безошибочного толкования его финансовых результатов. Необходимым условием успешного управления государственной собственностью является понимание сущности объекта управления или технологического процесса, знание причин развития и особенностей конкретной обстановки. Формирование реальной схемы управления государственной собственностью должно осуществляться с учетом принципов эффективного менеджмента, базовых положений гражданского и хозяйственного законодательства (рис. 1.).

Одна из главных особенностей управления государственной собственностью заключается в том, что эта собственность отличается абсолютным масштабом обобществления, затрудняющим реализацию оперативных управляющих воздействий собственника на объекты собственности. Поэтому при управлении государственной собственностью наиболее типичным является передача отдельных объектов конкретным юридическим или физическим лицам, что позволяет локализовать управляющие воздействия на них.

Рис. 1. Процесс управления государственной собственностью

В результате такого закрепления происходит изменение правового статуса отдельных объектов собственности, что влияет на выбор способов управляющих воздействий на объекты со стороны собственника. В рамках изложенного, реализация процесса управления государственной собственностью (ГС) определяется этапами, представленными в табл. 1.

2.1 Классификация задач управления

Особой функцией сложных систем является управление, которое непосредственно направлено на упорядочение, сохранение и повышение целостности системы, ее организации, на повышение эффективности целенаправленной деятельности.

Таблица 1. Этапы реализации процесса управления государственной собственностью.

Применительно к государственной собственности, процесс управления, общий вид которого представлен на рис. 2, имеет ряд существенных особенностей, обусловленных распределенным характером объектов управления (многие объекты государственной собственности разнесены территориально и разобщены ведомственно) и существенными нормативно-правовыми ограничениями на выбор управляющих воздействий. Например, необходимо жестко соблюдать многие нормы и правила, вытекающие из условий функционирования и нести высокую ответственность за правильность принимаемых решений.

Все это приводит к необходимости научной проработки путей совершенствования процесса управления. В теории принятия решений, проблема рационального управления сложными динамическими объектами является центральной.

Для ее решения используются методы оптимального управления, математического программирования, исследования операций, теории вероятностей, теории игр, экспертные методы и т.д. При этом задачи принятия решения классифицируются по различным признакам (рис. 3).

Выработка и принятие решений является одной из важнейших задач управления сложными динамическими системами, к которым можно отнести государственную собственность.

Рис. 2. Схема процесса управления сложными системами.

Математическое обеспечение принятия решений в области управления государственной собственностью должно удовлетворять следующим основным требованиям:

открытости, т.е. обладать способностью к развитию в результате совершенствования методов;

многоцелевости, т.е. обеспечивать исследование, анализ и оценку эффективности объектов управления различного назначения, а также максимальное разнообразие возможностей, необходимых для использования во вновь возникающих задачах;

обеспечения возможности творческого вмешательства лиц, принимающих решения, в процесс подготовки вариантов управленческих решений;

способности своевременно вырабатывать обоснованные рекомендации для принятия решений лиц, принимающих решения.

В теории управления /38/ общая методологическая структура процесса подготовки и выбора рациональных управленческих решений, которая применима и в управлении государственной собственностью, заключается в последовательном сокращении числа рассматриваемых вариантов (альтернатив) путем постепенного исключения худших по некоторым признакам (показателям). Для этого, вначале, из универсального множества альтернатив формируется исходное множество (ИМА), а затем, на его основе - допустимое множество альтернатив (ДМА), в пределах которого ищется оптимальное решение.

Рис. 3. Классификация задач принятия решения.

Для решения задач принятия решения в настоящее время имеется значительное количество научных методов, анализ которых позволяет выделить три подхода, применимых к задачам в области управления государственной собственности:

объединение множества критериев путем введения единого критерия, позволяющего полностью упорядочить ИМА по их предпочтительности;

нахождение для ИМА пусть не полного, а частичного упорядочения, но не более информативного, чем просто объединение не противоречащих друг другу предпочтений, устанавливаемых в соответствие с каждым из привлекаемых для этого критериев;

последовательная выработка итерационным путем одного или нескольких компромиссных решений на основе локальных предпочтений лица принимающего решения [8].

2.2 Функции, задачи и критерии эффективности управления государственной собственностью

Функции управления государственной собственностью имеют несколько аспектов. С одной стороны, государство является единственным субъектом публичной власти, устанавливающим нормы хозяйственного законодательства. Эта часть государственной функции управления экономикой определяется как нормативная .

С другой стороны, государство является одним из субъектов рынка, объекты собственности которого функционируют в коммерческом секторе экономики, подчиняясь нормам и правилам, созданным в результате нормативного управления. Эта часть управленческих функций государства определяется как продукционная.

Реализация нормативной функции управления достигается формированием институциональных объектов, к числу которых относятся органы федерального управления (в т.ч. функциональные министерства), организации и некоммерческие фонды. Функционирование этой части федеральной собственности обеспечивает решение различных задач, к числу которых можно отнести поддержание обороноспособности, развитие науки и культуры, здравоохранения и образования, содержание законодательной, судебной и исполнительной властей и т. д.

Одна из главных задач управления государственной собственностью заключается в формировании предпосылок научно-технического прогресса в виде комплекса общеприменимых технологий, которые после их коммерческой адаптации могут создать стратегические конкурентные преимущества отечественной продукции. Продукционное управление объектами госсобственности должно быть направлено на их структурное развитие (в т.ч. через взаимодействие с негосударственными субъектами рынка) для повышения инновационной активности и повышения конкурентного потенциала путем формирования соответствующих конкурентных структур.

Необходимый толчок в системе интересов конкурентных структур к поиску и формированию инновационных факторов дает система государственных интересов, вводя соответствующие ограничения природопользования. С учетом этого вывода может быть сделана конкретизация задач управления государственной собственностью, направленная на достижение стратегических и тактических целей развития национального хозяйства.

В качестве стратегических целей могут выступать:

рост национального богатства;

повышение благосостояния населения;

увеличение занятости;

снижение темпов инфляции;

оптимизация платежного баланса.

Тактика достижения этих целей заключается в использовании следующих механизмов:

регулирование соотношения спроса и предложения;

сглаживание производства и занятости;

регулирование уровня ставки рефинансирования;

регулирование денежного обращения;

снижение дефицита федерального бюджета.

Выбор наиболее важных задач экономического развития при этом определяется особенностями текущего состояния экономики. Денежные доходы государства как владельца в виде части прибыли и платежей в бюджет входят в доходную часть федерального бюджета; другая часть дохода, выраженная в форме приращения ценности имущества, соответствует росту ценности федерального имущества без инвестиций из федерального бюджета [8].

Для оценки эффективности управления государственной собственностью можно использовать:

концепцию управления финансовыми потоками, основанную на росте прибыли от управления;

концепцию портфеля собственности, основанную на совокупном росте стоимости государственной собственности, входящей в данный портфель.

Первая концепция основана на построении модели финансовых потоков, в которой прибыль государства от управления государственной собственностью определяется по формуле /6/:

где: Д гс - доходы от управления госсобственностью;

З гс - затраты на управление госсобственностью.

Доходы включают следующие составляющие:

доходы от продажи (приватизации) ГС;

доходы от управления госпакетами акций (дивиденды);

доходы от управления казенными предприятиями и др.

Затраты на управление госсобственностью подразделяются на постоянные и переменные:

Постоянные затраты, не зависящие от совокупной стоимости госсобственности:

затраты на содержание госаппарата (например, аппараты Министерства государственного имущества, его территориальных комитетов и т. д.);

затраты на содержание казенных предприятий, и т. д.

Переменные затраты:

затраты на подготовку и проведение тендеров, аукционов, конкурсов;

текущие операционные затраты для осуществления уставной основной деятельности государственных унитарных предприятий;

текущие операционные затраты предприятий с госдолей, пропорциональные этой доле и т. д.

Затратный показатель эффективности управления государственной собственностью может быть представлен в виде:

,

где: k - коэффициент, учитывающий налогообложение объектов госсобственности (например, государственные унитарные предприятия платят налоги от своей хозяйственной деятельности).

Ресурсный показатель эффективности управления госсобственностью определяется из выражения:

,

Основным условием повышения эффективности управления госсобственностью является оптимизация показателей Э з и Э р , то есть максимизация доходов при заданных расходах или минимизация расходов при заданных доходах.

Вторая концепция основана на рассмотрении интегральной совокупности элементов госсобственности как портфеля собственности (совокупности портфелей собственности - ПС).

Главным принципом этой концепции является повышение совокупной стоимости ПС, состоящей из суммы рыночных стоимостей ее элементов.

Следовательно, текущая рыночная эффективность ПС может быть определена как:

,

где: Сгс ТП - текущая портфельная стоимость госсобственности;

Сгс НП - начальная портфельная стоимость госсобственности.

В данном критерии дивиденды по госпакетам обычно не учитываются, так как они опосредованно влияют на рыночную (текущую) стоимость элементов ПС.

Основным условием повышения эффективности управления госсобственностью является максимизация показателя Э тп .

На практике часто используют интегральный показатель эффективности управления госсобственностью в виде взвешенной суммы рассмотренных критериев или их произведения.

Адаптация общей методологии управления к проблемам управления государственной собственностью, на наш взгляд, должна учитывать традиции и специфику субъекта управления. Как указывалось ранее, в этом случае методы управления могут быть разделены на административные (законодательные, нормативно-правовые и организационные) и экономические.

При этом указанные методы управления могут быть разделены на уровни применения. Например: - федеральный;

уровень субъектов Федерации или отраслей народного хозяйства;

муниципальный или отдельных предприятий и объединений.

В целом приведенные концепции и критерии эффективности управления госсобственностью позволяет перейти к изложению методов управления определенными объектами собственности, основными из которых для целей данной книги являются:

государственные унитарные предприятия;

пакеты акций, находящиеся в собственности государства;

федеральное недвижимое имущество.

Процесс управления этими объектами государственной собственностью, на наш взгляд, должен строиться в рамках общего цикла управления, однако в соответствии с определенной спецификой данный цикл может трансформироваться для повышения эффективности функционирования того или иного объекта государственной собственности [8].

Таким образом, выделим основные функции государственной собственности:

. Государственная собственность позволяет государству быть самостоятельным субъектом в экономических правоотношениях с другими субъектами собственности внутри страны и за рубежом.

. Государственная собственность является гарантом обеспечения многих международных и внутренних договоров и соглашений, межгосударственного залогового права.

. Государственная собственность обеспечивает функционирование капиталоемких отраслей, производств и сфер экономики, имеющих высокий уровень обобществления и требующих таких капиталовложений, которые не под силу частному капиталу (космическая промышленность, современная информационная связь, обеспечение экономической безопасности и т.д.).

. Государственная собственность создает благоприятные условия для развития частного предпринимательства, принимая на себя большую долю издержек в тех сферах хозяйственной деятельности, которые невыгодны для частного предпринимательства. Например, ни в одной, даже высокоразвитой стране рынок не способен обеспечить оперативного управления воспроизводством в аграрной сфере экономики вследствие низкой эластичности между спросом на продовольственные товары и доходами населения, между спросом и ценами на продовольственные товары, между ценами и предложением продовольственных товаров. В России предпринимательская деятельность в аграрной сфере является наиболее рисковым занятием, приводящим к большим потерям доходов и капитала. В связи с этим свободный перелив капитала в эту сферу лишь под влиянием управления невидимой руки рынка невозможен. Для этого необходимо государственное регулирование и поддержка.

. Государственная собственность обеспечивает функционирование некоммерческой социальной сферы и производство общественных благ.

. Важнейшей функцией государственной собственности является материальное обеспечение национальной безопасности.

. Государственная собственность материально обеспечивает сглаживание экономических кризисов, мобилизуя ресурсы на быстрейший выход из кризиса путем снижения налогообложения, использования государственных резервных фондов, осуществляя интервенцию закупок товара, помогая ускорять освоение высоких технологий, национализируя собственность обанкротившихся предприятий и т.д.

2.3 Система управления государственной собственностью

Реализация права государства на объекты собственности достигается через функционирование системы управления государственной собственностью (рис. 3, 4), под которой понимается совокупность органов государственной и исполнительной власти, территориальных органов (агентств) Федерального органа по управлению государственной собственностью (Мингосимущества России), органов управления собственностью субъектов РФ и объектов государственной собственности.

Органы исполнительной власти на любом уровне системы управления имеют полномочия управлять только тем имуществом, которое передано им в собственность. В качестве одного из вариантов построения многоуровневой системы управления можно рассмотреть следующий:

Макроуровень (федеральный) - уровень взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти, включающий Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, владельцев федерального имущества, фискальные и иные министерства, ведомства, иностранные организации и фонды.

Мезоуровень - уровень взаимодействия элементов системы управления Мингосимущества России со структурными подразделениями других министерств и ведомств, территориальными органами, другими организациями и учреждениями Министерства.

Микроуровень - уровень взаимодействия структурных подразделений аппарата Мингосимущества России между собой [8].

Рис. 3. Система управления государственной собственностью

До настоящего времени не установлено разграничение прав и обязанностей по отношению к государственной собственности между различными институтами федеральной власти. Практически все названные органы разрабатывают и утверждают в этой области нормативно-правовые документы, принимают решения в отношении конкретных объектов федеральной собственности.

Рис. 4. Функциональная схема управления государственной собственностью.

Повышение эффективности управления государственной собственностью требует обоснования участия органов федерального управления в этом процессе. По нашему мнению, особую роль в этой системе должно играть Министерство государственного имущества Российской Федерации, которое специализируется на решении задач управления государственной собственностью и поэтому должно быть наделено полномочиями, достаточными для выполнения делегированных ему государством основных функций [8].

3. Государственная политика и нормативно-правовое регулирование в сфере имущественных отношений Российской Федерации

Государственная собственность - ключевое звено государственного сектора.

Важнейшая роль государственного сектора - аккумуляция и перераспределение значительных денежных средств на социальные и экономические цели согласно концепции определенной модели экономики.

Государство владеет большим объемом собственности: унитарными предприятиями и учреждениями, акциями различных компаний (в том числе с контрольным пакетом акций), недвижимость в России и за рубежом. Собственность должна эффективно использоваться, служить источником поступления средств в бюджет для решения социальных и экономических задач.

Несмотря на то, что в результате быстрой и массовой приватизации около 75% предприятий РФ стали частными, государственный сектор продолжает играть ведущую роль в базовых отраслях национальной экономики: на транспорте и связи, в отраслях топливно-энергетического комплекса, добыче драгоценных металлов и камней, военной и космической технике и других отраслях, обеспечивающих государственные нужды и национальную безопасность. Государство владеет высококвалифицированными материальными активами и является одним из самых крупных собственников. Государству в России принадлежит 1/3 всей собственности.

Структура государственной собственности включает: федеральные государственные предприятия и учреждения; акционерные общества и другие предприятия, имеющие государственную долю в уставном капитале; недвижимое имущество. С 2003 г. долю государственного сектора оценивают по новой методике с учетом предприятий, контролируемых государством на прямую. Федеральные государственные унитарные предприятия и учреждения. Федеральная собственность передается предприятиям на праве хозяйственного ведения, учреждениям - на праве оперативного управления. Контроль государства за использованием этой собственности преследует разные цели: по отношению к предприятиям - эффективно или неэффективно она используется, по отношению к учреждениям - по назначению или нет.

Руководители унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли.

Акционерные общества и другие предприятия, имеющие государственную долю в уставном капитале. В зависимости от степени участия государства в уставных капиталах акционерные общества распределяются следующим образом.

Государство является акционером в 2500 акционерных обществах (АО), где доля превышает 25% уставного капитала. Всего же государство участвует в 3089 обществах. В Российской Федерации в их управлении «золотая акция».

Недвижимое имущество. Государство является собственником недвижимости. Продажа недвижимости и сдача в аренду могут быть существенными источниками пополнения государственной казны и приносить государству ощутимую прибыль.

У государства есть огромный сектор собственности - земля. Государству необходимо исполнять свои функции в области земельных отношений.

Функции регулирования в области земельно-правовых отношений осуществляются в соответствии с Земельным Кодексом Земельные участки являются наиболее сложным объектом управления недвижимости. Проблемы их разделения между федеральной, субфедеральной собственностью, возможности их передачи в частную собственность гражданам страны и нерезидентам, оценки рыночной стоимости и организации рынков купли - продажи, вовлечения в хозяйственный оборот предприятий, предпринимателей все еще далеки от решения теорией и практикой.

Управление собственностью тесно связано с ее учетом. Формирование статистики собственности тесно связано с этим процессом и также делится на несколько ветвей, оперируя принадлежностью объекта к форме собственности и рядом других качественных параметров. Создается и развивается и налаживается система статистических показателей собственности. Инвентаризация объектов, формирование реестров недвижимости и их объединение в единый кадастр требуют применения новых высокопроизводительных технологий обработки информации, реализуемых с помощью техники. Важное условие качественного управления функционирования собственности - создание единой автоматизированной информационной системы данных об объектах недвижимости.

Функционирование приватизированных предприятий, которым не принадлежали земельные участки, где они располагались, приводило к снижению возможностей привлечения инвестиций. Отсутствие механизма разграничения прав собственности на землю между уровнями власти (федеральный, субъектов Федерации, местного самоуправления) порождает произвол.

Как уже говорилось выше, специальным государственным органом, осуществляющим управление федеральной собственностью является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.

В его обязанности входят:

проведение государственной политики в области приватизации государственных и муниципальных предприятий;

управление и распоряжение объектами федеральной собственности;

межотраслевая координация процесса приватизации и управления федеральной собственностью.

Государственный сектор представляет собой важный инструмент реализации социальной политики.

Активно участвуя в рыночных отношениях путем свободного заключения договоров купли-продажи, контрактов, заказов и т.п., государство как собственник тем самым воздействует на рынок, на его цены, соотношение спроса и предложения, использование ресурсов.

Государство на предприятия государственного сектора влияет в направлении развития импортозамещения, выравнивания территориальных условий для развития бизнеса.

Из многообразия регулирующих функций государственного сектора следует выделить деятельность, направленную на организацию и проведение закупочных и товарных интервенций с целью обеспечения продовольственной безопасности государства.

Процесс управления и распоряжения объектами собственности регулируется нормативными правовыми актами как на федеральном, так и на региональном уровне. Что касается вопросов управления федеральным имуществом, то они возложены в настоящее время на Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом согласно Постановлениям Правительства от 5 июня 2008 г. N 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом», от 8 мая 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) предприятий». Основные положении управлению государственным имуществом и приватизации изложены в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ (одобрена Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 (в ред. от 29 ноября 2000 г.)) и определяют региональные аспекты управления и приватизации собственности с учетом местных условий и специфики развития экономики субъектов РФ.

3.1 Департамент имущественных отношений

Департамент имущественных отношений является структурным подразделением центрального аппарата Министерства экономического развития России, осуществляющим реализацию функций Министерства по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере имущественных отношений, а также контроля и координации находящегося в ведении Министерства Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущества), за исключением вопросов в сфере оценочной деятельности и финансового оздоровления (банкротства).

В пределах своих полномочий Департамент:

обеспечивает выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в области имущественных отношений;

обеспечивает контроль и координацию деятельности находящегося в ведении Министерства Росимущества, за исключением вопросов в сфере оценочной деятельности и финансового оздоровления (банкротства);

обеспечивает подготовку нормативно-правовых актов в области управления федеральным имуществом, в том числе в сферах приватизации государственного имущества, управления федеральными государственными унитарными предприятиями и акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, федеральным имуществом, расположенным за пределами Российской Федерации, оформления прав на объекты культурного наследия федерального значения, передачи федерального имущества в государственную собственность субъектов Российской Федерации (муниципальную собственность), передачи имущества религиозного назначения религиозным организациям, вовлечения федерального имущества в гражданский оборот;

обеспечивает подготовку прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на плановый период, а также контролирует его реализацию Росимуществом;

организует подготовку проектов решений по созданию и участию в управлении в отношении вертикально-интегрированных структур, холдингов и корпораций, за исключением действующих в финансово-кредитной сфере и сфере естественных монополий;

принимает участие в рассмотрении предложений по реализации Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства федеральных земельных участков;

обеспечивает совместно с Росимуществом и структурными подразделениями Министерства подготовку проектов решений о внесении изменений в перечень стратегических предприятий и акционерных обществ, а также проектов решений Правительства РФ о внесении изменений в специальные перечни открытых акционерных обществ, иных проектов решений по вопросам управления федеральным имуществом, внесение которых в Правительство РФ отнесено к компетенции Министерства.

Деятельность Департамента имущественных отношений направлена:

. Создание Комиссии по вопросам, возникающим при рассмотрении заявлений религиозных организаций о передаче имущества религиозного назначения, находящегося в федеральной собственности <http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/use/relproppasscom/index>;

. Учет федерального имущества <http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/use/stock-taking/index>;

. Управление открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, включая внедрение положительного опыта корпоративного управления, развитие практики привлечения профессиональных директоров <http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/use/structure/index>;

. Управление федеральными государственными унитарными предприятиями и федеральными государственными учреждениями <http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/use/fgup/index>;

. Управление находящимися в федеральной собственности объектами недвижимого имущества, в том числе земельными участками <http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/use/real+estate/index>;

. Приватизация федерального имущества <http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/govproperty/index>;

3.2 Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Постановлением Правительства РФ № 739 от 03.12.2004 <http://www.rosim.ru/documents/1569> «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия (редакция от 20.06.2011) <http://www.rosim.ru/documents/1569>» было установлено:

) Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений.

) Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом находится в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.

) Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

) Основными функциями Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в пределах установленных полномочий в соответствии с Положением о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом являются:

проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;

осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну РФ, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества;

разграничение государственной собственности, в том числе на землю, на собственность РФ, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований;

осуществление полномочий собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;

осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества [5,16].

3.3 Нормативно-правовое регулирование

Управление государственной собственностью преследует следующие цели: - упорядочение осуществления государством полномочий собственника государственного имущества;

увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью и оптимизация расходов государства в государственном секторе экономики;

оптимизация структуры собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики.

В период с начала действия Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. № 1024, процессы управления федеральным имуществом носили разнонаправленный характер.

С одной стороны, продолжался с разной степени интенсивности процесс оптимизации состава и структуры федерального имущества, в том числе путем его приватизации, вовлечения в оборот и перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в связи с разграничением полномочий.

С другой стороны, произошло смещение акцентов в роли государства по сравнению с периодом 1990-х годов, в сторону усиления его влияния. Формально кризис конца тех годов привел к появлению новых хозяйствующих субъектов, так как антикризисная политика государства была направлена на минимизацию расширения прямого государственного участия. Более того, официальные данные Федеральной службы государственной статистики свидетельствуют о продолжающемся сокращении доли государственного сектора в экономике России. Тем не менее, экспертные оценки сходятся на том, что доля государства в экономике России возросла как в результате действий компаний смешанного сектора на рынке корпоративного контроля, так и вследствие косвенных антикризисных мер государства. В частности, усилилось косвенное влияние контролируемых государством банков и структур, выступивших в качестве его агентов при реализации антикризисных мероприятий, причем масштабы этого процесса и потенциал дальнейшего роста государственного влияния также до конца остаются не вполне ясными. По имеющимся оценкам экспертов, федеральные и региональные власти контролировали примерно 40% рыночной капитализации российского фондового рынка в конце 2007 г., по сравнению с 24% в 2004 г. К началу 2008 года «глубина концентрации собственности» в руках государства в рамках базы «Эксперт-400» составила порядка 40 - 45%. В 2009 году этот показатель оценивался различными экспертами в пределах 50%.

Таким образом, важно понимание, что позитивный эффект масштабной государственной интервенции в экономику в кризисной фазе становится преимущественно негативным, когда экономика вступает в фазу стабильного долгосрочного экономического роста. В этой связи, на первый план выходит обеспечение достижения тех принципов перехода к инновационному социально ориентированному развитию экономики, которые определены Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

В течение последних лет созданы необходимые условия для достижения следующих целей и задач в области управления федеральным имуществом:

нормативное закрепление моделей управления федеральным имуществом, предусматривающих принятие управленческих решений на основании принципов открытости и согласованности решений, для компаний с государственным участием;

создание условий для внедрения эффективных моделей корпоративного управления в компаниях с государственным участием путем привлечения независимых директоров, внедрения программ стратегического планирования деятельности, современных методов управления и представления отчетности, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей;

расширение правовых оснований для реструктуризации федеральных государственных унитарных предприятий и их преобразования в открытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, а также в автономные некоммерческие организации;

создание правовых условий для оптимизации механизмов управления федеральными государственными учреждениями, включая возможность изменения типа на казенные, бюджетные и автономные учреждения;

законодательное определение условий вовлечения в коммерческий оборот объектов недвижимого имущества, включая обязательность независимой оценки, проведения торгов и размещения информации на едином специализированном информационном ресурсе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее - сеть «Интернет»), за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

законодательное определение порядка передачи для использования по целевому назначению находящегося в государственной собственности имущества религиозного назначения, а также условий вовлечения в оборот объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

повышение ответственности в части информационной открытости приватизации, в том числе путем введения обязательных требований об опубликовании сведений не только в печатных изданиях, но и в сети «Интернет», расширения перечня таких сведений, а также введения обязанности по раскрытию информации подлежащими приватизации организациями;

совершенствование механизмов государственного контроля за ходом приватизации путем перехода к разработке и утверждению прогнозных планов (программ) приватизации федерального имущества на 3-летний период, а также путем организации проведения независимой оценки объекта для определения начальной цены как обязательного этапа приватизации;

развитие инструментов приватизации путем создания возможности проведения продажи имущества в электронной форме, а также новых правил продажи посредством публичного предложения, проводимой в случае признания аукциона несостоявшимся;

формирование новых методов продажи, позволяющих проводить отдельные сделки по продаже акций ведущих компаний с государственным участием, в том числе с привлечением инвестиционных консультантов, на основании решений Правительства Российской Федерации в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, модернизации и технологического развития экономики.

Созданная нормативно-правовая база позволила решить большинство первоочередных задач, определенных в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. Вместе с тем требуется продолжить работу по преодолению следующих системных проблем:

избыточность федерального имущества с точки зрения исполнения государственных функций;

двойственность и противоречивость положения государства как регулятора и акционера крупных компаний с государственным участием;

нарушение принципов справедливой конкуренции в секторах со значительным участием государства;

избыточная активность крупных компаний с государственным участием по приобретению активов в конкурентных отраслях, в том числе наращивание непрофильных активов, вступающее в противоречие с инвестиционными программами (программами развития);

отсутствие однозначно определенных целей управления федеральным имуществом и полноты учета объектов федерального имущества;

недостаточная эффективность управления федеральным имуществом, приводящая к неудовлетворительным результатам финансово-хозяйственной деятельности организаций или потере контроля над объектами управления;

недостаточный уровень корпоративного управления компаний с государственным участием, включая низкий уровень защиты прав миноритарных акционеров и недостаточный объем прав по доступу к информации;

недостаточная мотивация и ответственность всех участников процесса управления федеральным имуществом, в том числе лиц, избранных в органы управления компаний с государственным участием;

избирательность контроля эффективности использования федерального имущества и хода реализации декларируемых целей и задач;

низкая техническая обеспеченность взаимодействия участников управления, приводящая к ограничению доступности государственных услуг в сфере управления федеральным имуществом, а также открытости информации о целях, задачах и результатах управления федеральным имуществом.

Распоряжением Правительства РФ от 16 февраля 2013 г. № 191-р была утверждена государственная программа РФ «Управление федеральным имуществом».

Государственная политика по управлению федеральным имуществом, в развитие которой положена настоящая государственная программа, направлена на достижение следующих целей:

однозначное определение и формирование исчерпывающего состава федерального имущества, необходимого для выполнения государственных функций федеральными государственными органами и находящимися в их ведении федеральными организациями;

создание эффективной системы управления федеральным имуществом, обеспечивающей в соответствии с функциями федеральных государственных органов формирование механизмов оценки востребованности и необходимости объектов управления, а также регламентов их включения и исключения из контура управления;

эффективное отчуждение федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте;

создание эффективной системы учета и контроля федерального имущества в единой системе учета и управления федеральным имуществом.

Достижение указанных целей позволит обеспечить:

оптимизацию состава и структуры федерального имущества на макро- и микроуровне в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста, а также формирование экономической основы деятельности публично-правовых образований (с точки зрения обеспечения осуществления задач и интересов Российской Федерации);

повышение эффективности управления федеральным имуществом, включая развитие конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности компаний с государственным участием с определением долго- и краткосрочных целей и задач управления, повышения уровня их корпоративного управления и информационной прозрачности;

ограничение расширения государственного сектора экономики, в том числе путем установления и соблюдения системы адекватных запретов и ограничений, замещения прямого участия государства в экономике мерами отраслевого и иного регулирования, а также соблюдения планомерности, устойчивости и гарантий долгосрочности реализации заявленных целей и задач.

Ключевыми показателями достижения указанных целей являются:

обеспечение определения целей управления для федеральных государственных унитарных предприятий и компаний с государственным участием до 100 процентов 2015 году, для федеральных государственных учреждений - до 100 процентов к 2018 году (определение целей управления применительно к каждой из указанных организаций и отражение соответствующих целей в единой системе учета и управления федеральным имуществом);

увеличение доли акций компаний с государственным участием, обращающихся на российском организованном рынке ценных бумаг, и их поэтапное удвоение к 2018 году (увеличение количества контролируемых Российской Федерацией открытых акционерных обществ, акции которых допущены к обращению на российском организованном рынке ценных бумаг);

обеспечение конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности и публичности компаний с государственным участием к 2018 году (обеспечение достижения указанными организациями ключевых показателей деятельности, сопоставимых с компаниями, являющимися ведущими мировыми аналогами);

отсутствие федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, к 2018 году;

обеспечение полноты учета всех объектов федерального имущества в единой системе учета и управления федеральным имуществом к 2015 году и государственной регистрации прав на них к 2018 году;

достижение бюджетных показателей по поступлениям средств от использования и продажи федерального имущества.

принцип определенности - формирование и определение применительно к каждому объекту управления (группе объектов) государством цели, для достижения которой служит объект, способы ее достижения, ответственности за результаты управления, порядка принятия управленческих решений, представления отчетности и иных механизмов контроля;

принцип прозрачности - обеспечение открытости и доступности информации о субъектах и объектах управления, непрерывности процессов управления и контроля, выявление и учет данных об объектах управления;

принцип обеспечения баланса интересов - принятие обоснованных решений с точки зрения экономической эффективности и социальной ответственности, учета кратко- и долгосрочных целей и задач;

принцип непрерывности осуществления контроля - непрерывный контроль за достижением субъектами управления целей и задач, показателей их достижения, а также за соблюдением принципов и механизмов управления;

принцип проектного подхода - определение планов достижения целей и задач управления исходя из планируемого результата, набора инструментов, сопоставления ресурсов, мотивации и ответственности;

принцип ответственности - обеспечение ответственности всех участников процесса управления за результат и достижение установленных показателей деятельности;

принцип полноты, результативности и эффективности управления федеральным имуществом - обеспечение полного учета, отражения и мониторинга объектов федерального имущества, в том числе путем развертывания единой системы учета и управления федеральным имуществом, основанной на единой методологии учета и процессном управлении, необходимости достижения наилучшего результата и установленных показателей деятельности.

Указанные принципы являются приоритетными для всех субъектов управления [6].

государственный собственность правовой имущественный

4. Анализ специфики управления федеральным имуществом Российской Федерации

Необходимость совершенствования механизма управления федеральным имуществом продиктована особенностями современного социально-экономического развития РФ, основанного на конкурентных, результативных подходах. Проект Концепции по управлению федеральным имуществом на период до 2018 года предлагает новую схему приватизации, переход от приватизации небольших активов к приватизации крупнейших секторов, с одновременным ужесточением требований к компаниям, не подпадающим под приватизацию. Если ранее основными целями приватизации государственного имущества являлись максимизация дохода от продаж, быстрота реализации, то теперь на первый план выходит привлечение инвестиций в государственные предприятия с целью их развития, развитие конкурентных начал, вовлечение имущества в хозяйственный оборот с целью повышения отдачи и результативности от использования данного имущества. Основываясь на необходимости привлечения внебюджетных средств, оптимизации управления, стимулирования фондового рынка, прогнозный план приватизации, рассчитанный на период с 2011 по 2013 год, предполагает отчуждение из федеральной собственности около 1300 акционерных обществ, из них 26% относятся к сферам торговли, финансов, оказания услуг, 23% принадлежат сфере сельского хозяйства, 20% относятся к промышленности, 15% к строительству. Планируется отчуждение от федерального имущества акций лидеров в конкретных отраслях, в первую очередь это ОАО «Сбербанк России», ОАО «Роснефть», ОАО «Совкомфлот», ОАО «Русгидро» [18].

На сегодняшний день механизм управления федеральным имуществом регламентируется нормативно-правовой базой, основанной на принципах открытости и согласованности решений и действий соответствующих органов государственной власти. Существующие правовые положения способствуют оптимизации процессов управления государственным имуществом путем создания казенных и автономных учреждений. Определены условия использования объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности, в коммерческом обороте. Регламентирована возможность реструктуризации федеральных государственных унитарных предприятий, с дальнейшим преобразованием в акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, в автономные некоммерческие организации. Создана информационно-коммуникационная сеть, позволяющая увеличить эффективность процессов управления государственным имуществом.

Наряду с положительными изменениями, остается ряд проблем, требующими дальнейших поступательных действий в данном направлении. К проблемам относятся недостаточная эффективность управления федеральным имуществом; избыточность федерального имущества; нарушение конкурентных позиций в секторах со значительной долей государственного участия; чрезмерная активность компаний с государственным участием по приобретению активов в высоко конкурентных отраслях; отсутствие корректной системы учета объектов федеральной собственности; недостаточность ответственности участников данной сферы; отсутствие полномасштабного контроля эффективности процессов; отсутствием достаточной технической, информационной базы, необходимой для реализации поставленных целей и задач.

С учетом существующих проблем, Концепция направлена на достижение следующих целей: определение и однозначная конкретизация состава федерального имущества; создание механизма оценки эффективности объектов управления; приватизацию федерального имущества, необходимого в коммерческом обороте; создание системы контроля и учета федерального имущества, отвечающей современным требованиям [17]. Основными принципами управления федеральным имуществом названы: принцип определенности, предполагающий четкое персонифицированное определение целей, способов их достижения, порядка принятия решений и предоставления отчетности по объектам государственного имущества; принцип прозрачности, базирующийся на открытости, полноте, точности и доступности информации об объектах и субъектах, функционирующих в рамках данного направления; принцип сбалансированности интересов, основанный на позициях экономической эффективности и социальной ответственности; принцип непрерывности осуществления контроля; принцип проектного подхода, предполагающий четкий планируемый результат и конкретизацию способов его достижения; принцип ответственности за результативность деятельности; принцип результативности и эффективности управления федеральным имуществом.

Данная Концепция предполагает к 2018 году существенный рост доли акций компаний с государственным участием, имеющих возможность выхода на рынок ценных бумаг РФ; ликвидацию федеральных государственных унитарных предприятий; обеспечение инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности компаний с государственным участием; достижение открытости и публичности в деятельности федеральных государственных учреждений.

Реализация поставленных целей предполагает определенный алгоритм. В первую очередь, необходимо определить целевую функцию управления применительно к каждому объекту федерального имущества, что обеспечит в дальнейшем эффективное функционирование данного имущества в качестве объекта федеральной собственности, либо выявит необходимость его приватизации. Далее следует эффективное управление отчуждением объекта федерального имущества, предполагающее укрупнение активов вплоть до долей рынка. Параллельно осуществляются мероприятия, направленные на рост эффективности функционирования объектов федеральной собственности, предполагающие улучшение качества корпоративного управления. В современных условиях необходимой составляющей квалифицированного управления является обязательный учет рисков с целью минимизации возможных негативных сценариев. Предполагается разработка механизмов оценки эффективности деятельности участников данной сферы, повышение уровня ответственности субъектов деятельности, повышение квалификационного уровня управленческого персонала. Обязательным является совершенствование системы контроля и учета, предполагается детализация объектов учета, увеличение достоверности сведений, персонализация ответственности за деятельность в сфере управления федеральным имуществом [17].

На базе Концепции по управлению федеральным имуществом на период до 2018 года разработана Государственная программа «Управление федеральным имуществом», рассчитанная на период с 2013 года по 2018 год и реализуемая в два этапа.

В рамках Программы намечена реализация подпрограммы «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации». К 2015 году вследствие осуществления планируемой деятельности в рамках данной Подпрограммы заявлено достижение следующих результатов: формирование персонифицированных целей относительно каждого объекта федерального имущества; создание методологии определения целей и «дорожных карт»; формирование реестра имущества в федеральной собственности; создание «дорожных карт», способствующих корректной приватизации объектов федеральной собственности. К 2018 году планируется сформировать персонифицированные цели управления федеральными имущественными объектами; начать реализацию сформированных «дорожных карт» согласно разработанным методикам. Вторая Подпрограмма «Управление государственным материальным резервом» относится к сведениям, являющимся государственной тайной. Без учета данной Подпрограммы, объем финансирования, составит 33, 4 млрд. руб. Прогнозный объем дополнительного финансирования увеличит данную сумму, вследствие чего совокупный объем финансовых ресурсов составит 52,5 млрд. руб.

Эффективное управление федеральным имуществом способно повысить конкурентные преимущества РФ, увеличить инвестиционную привлекательность, усилить инновационные тенденции развития экономики РФ, что является неотъемлемой составляющей поступательного социально-экономического развития государства.

Заключение

Государственная собственность создает материальные предпосылки для обеспечения устойчивого воспроизводства общественного капитала, функционирующего в национальной экономике. Эту функцию государственная собственность выполняет так как к ней относятся ключевые отрасли, сферы экономики, производства, имеющие общенациональное значение. Государству, как правило, принадлежат важнейшие отрасли производственной инфраструктуры, влияющие на развитие всех отраслей. И государство является собственником многих важнейших природных ресурсов, интеллектуальных и историко-культурных ценностей, финансирует фундаментальную науку, разработку и внедрение высоких технологий, является собственником значительной части информационной продукции и т.д.

В следствие чего система управления государственной собственностью представляет собой неразрывное единство следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, предоставление отчетности управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, систематическое поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления. Функционирование системы управления и порядок взаимодействия уполномоченных органов должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами.

Эффективностью управления является достижение цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Принципы управления, а также подходы к их реализации конкретизируются в нормативно-правовых актах, применительно к таким объектам управления, как унитарные предприятия и учреждения, недвижимость, акции, находящиеся в собственности, в следующей логической последовательности:

а) оценка состояния (количественная характеристика, классификация объектов, положение дел и основные выводы);

б) постановка целей и задач управления;

в) предлагаемый механизм управления (алгоритм достижения целей и решения поставленных задач, перечень правовых актов для обеспечения эффективной реализации механизма управления);

г) контроль эффективности управления.

В данной работе рассмотрены основные аспекты управления государственной собственностью, выделены основные задачи и функции, проведен анализ системы управления государственной собственности.

Список используемых источников

Нормативно-правовые документы:

. Конституция Российской Федерации

. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями и дополнениями)

. Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями)»

. Постановлениям Правительства от 5 июня 2008 г. № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом», от 8 мая 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) предприятий».

. Постановлением Правительства РФ № 739 от 03.12.2004 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия (редакция от 20.06.2011).

. Текстовая часть государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом»

Библиографическая литература:

. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник./ М.В. Баглай - М.: Норма, 2004. - 741 с.

. Бандурин В.В., Касаткин В.В., Торопов С.В. Проблемы реформирования системы управления государственной собственностью. - М.: Полиграфресурсы, 2000. - 336 с., с ил.

. Бандурин В. В., Кузнецов В. Ю. Управление федеральной собственностью в условиях переходной экономики. - М.: Наука и экономика, 2009. 151 с.

. Бояркин Д. Д. Теория собственности. - Новосибирск: «ЭКОР», 2009. 114 с.

. Глазунова, Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов./ Н.И. Глазунова - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. - 256 с.

. Игнатов В., Понеделков А. Эффективность государственной службы //Государственная служба: теория и организация, 2007, № 6.

. Кошкина В. И., В. М. Шупыро Управление государственной собственностью: Учеб. / Под ред.. - М.: ИНФРА-М, 2009. - 496 с.

. Кушлин В. И. Государственное регулирование рыночной экономики, 2005.

Электронные ресурсы:

. Официальный Сайт Министерства экономического развития Российской Федерации http://www.economy.gov.ru

. Официальный сайт Федерального агентства по управлению государственным имуществом http://www.rosim.ru

. Проект Концепции по управлению федеральным имуществом на период до 2018 года. http://www.economy.gov.ru

. Научно-практический журнал «Современные научные исследования и инновации» http://web.snauka.ru/issues/2013/07/25259