Преодоление административных барьеров как способ борьбы с коррупцией

Преодоление административных барьеров как способ борьбы с коррупцией

КУРСОВАЯ РАБОТА

Административное право

Преодоление административных барьеров как способ борьбы с коррупцией

Содержание

Введение

1. Теоретические основы административных барьеров и коррупции

1.1 Понятие и признаки коррупции

1.2 Научно-теоретическое понимание административных барьеров и коррупции

2. Административно-правовые средства противодействия коррупции в РФ

2.1 Правовые средства противодействия коррупции в РФ

2.2 Правовые методы преодоления административных барьеров и коррупции

3. Совершенствование механизмов преодоления административных барьеров и коррупции

3.1 Перспективные направления совершенствования законодательства о противодействии коррупции в РФ

3.2 Направления совершенствования механизмов преодоления административных барьеров и коррупции в РФ

Заключение

Список использованных источников

Введение

Существование административных барьеров, препятствующих деловой активности и предпринимательству, является одной из основных причин, не позволяющих российской экономике динамично развиваться. Административные барьеры представляют собой правила запретительного характера, соблюдение которых предприятием вменяются ему в обязанность как условие ведения хозяйственной деятельности на рынке. Административные барьеры устанавливаются государственными органами; выход за пределы барьера (т.е. ведение деятельности, не разрешенной правилами) требует затрат, связанных либо с избежанием наказания за ведение упомянутой деятельности (дача взяток контролирующим чиновникам) либо с получением специального разрешения (лоббирования, взяток «разрешающим» чиновникам для ускорения процесса выдачи разрешения и т.п.).

Административные барьеры возникают в ряде ситуаций: при получении права доступа к какому-либо ресурсу или правам собственности, при получении права на осуществление хозяйственной деятельности или при осуществлении самой такой деятельности. Сложившаяся в российской экономике система административных барьеров сложна, запутанна и противоречива. Кроме того, административные барьеры в российской экономике значительно более распространены, чем в экономиках стран, которые принято называть развитыми. Например, в России около 80% товарной номенклатуры подлежит сертификации (в странах ЕС - 4%).

Существование административных барьеров создает предпосылки для возникновения лоббистской и коррупционной деятельности в отношении тех чиновников, которые ответственны за соблюдение данного барьера. Поскольку в большинстве случаев объем деятельности, подлежащий лицензированию, ограничен, то, как правило, наибольшие шансы на получения разрешения на ведение деятельности имеет сторона, затратившая на лоббирование наибольший объем ресурсов.

Любая политика, направленная на снижение какой-либо нежелательной деятельности напрямую (путем ее ограничения или запрета) будет малоэффективной, так как создаст новые возможности для правонарушений. Президентский указ, напрямую запрещающий возникновение новых административных барьеров, вряд ли будет эффективен именно по этой причине. Намного более перспективным является выработка косвенных мер - нахождение и создание условий, делающих нежелательное поведение экономически невыгодным. Этим обусловлена актуальность темы исследования.

Целью исследования является построение и анализ моделей возникновения административных барьеров и коррупции, а также выработка рекомендаций по формированию экономической политики с целью их сокращения.

В соответствии с целью можно поставить следующие задачи:

изучить понятие и признаки коррупции;

рассмотреть связь коррупции с административными барьерами;

выявить основные правовые средства противодействия коррупции в РФ;

дать характеристику правовых методов преодоления административных барьеров и коррупции;

разработать перспективные направления совершенствования законодательства о противодействии коррупции в РФ;

предложить направления совершенствования механизмов преодоления административных барьеров и коррупции в РФ.

Теоретической основой исследования являются работы по моделированию процессов присвоения ренты, выполненные такими зарубежными и российскими учеными как Г. Таллок, А. Крюгер, Р. Познер, Г. Гроссман, М. Бей, А. Диксит, С. Скапердас, К. Конрад, JI. Полищук, В. Полте-рович, А. Савватеев, а также эмпирические исследования, проведенные отечественными учеными А. Аузаном, А. Крючковой, А. Олейником и В. Радаевым.

Структурно работа состоит из содержания, введения, трех глав и списка литературы.

В первой главе нашего исследования рассмотрены теоретические основы административных барьеров и коррупции.

Вторая глава включает анализ административно-правовых средств противодействия коррупции в РФ.

В третьей главе разработаны направления совершенствования механизмов преодоления административных барьеров и коррупции в РФ.

1. Теоретические основы административных барьеров и коррупции

1.1 Понятие и признаки коррупции

Коррупция - сложное социальное и правовое явление и понятие. Многие исследователи подчеркивают комплексный, системный характер этого явления и понятия. Справедливо связывают его со всеми социальными процессами данного общества, с учетом социально-политических, демографических, национально-психологических и этнических особенностей конкретной страны или государства. Некоторые исследователи говорят о коррупции как о целой относительно самостоятельной правовой науке и учебной дисциплине - корруптологии, вкладывая в это понятие «пути совершенствования уголовной политики и законодательства о воздействии на организованную преступность и коррупцию».

Как у всякого сложного социального явления, у коррупции не существует единственного канонического определения. Однако, начиная серьезный разговор о ней, нельзя обойти вопрос о том, что имеют в виду авторы, используя понятие «коррупция».

Как правило, в научной литературе выделяются два подхода к понятию коррупции. Первый подход делает акцент на коррупции как социальном явлении, порожденном социальными противоречиями общества, государства, его властных структур. И в этом плане под коррупцией понимается не только и не столько определенное преступное поведение государственного чиновника или должностного лица, сколько определенное социальное зло, неизбежно присущее данной социальной системе и данному государству. И подобные определения, по сути дела, указывают на коренные причины этого социального зла и явления. В этих случаях коррупция именуется как «простое определение», означающее подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей. Подобные определения даются рядом авторов. Обсуждение темы коррупции неизменно осложняется тем, что она, как и очень многие другие явления, не поддается однозначному определению, описанию и измерению. Существует много определений коррупции, некоторые из них мы приводим в исследовании, каждое из которых по-своему полезно, но в каждом неизменно отсутствует тот или иной важный элемент. Самое распространенное определение коррупции - использование государственной власти в личных целях ограничивает коррупцию кругом лиц в государственном секторе.

Чаще всего под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение (иногда решение, морально неприемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы, обе стороны действуют по обоюдному согласию, обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия. Государственная коррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы и т.п. Собирая штрафы, налоги или иные предусмотренные законом платежи, чиновник также распоряжается не принадлежащими ему ресурсами: если штраф (сбор) законен, то его собственник - государственная казна, если не законен - то это собственность того лица, которого пытается обобрать чиновник.

Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемыми культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Этого условия достаточно, чтобы характеризовать такое явление, как злоупотребление служебным положением в корыстных целях. Между этим явлением и коррупцией грань весьма размытая. Очень редко должностное лицо может извлечь незаконную выгоду из своего служебного положения, действуя изолированно, не вовлекая в свою противоправную деятельность других людей, как это бывает, например, при сокрытом от других присвоении материальных ценностей, не принадлежащих чиновнику. В таких случаях обычно не говорят о коррупции.

К наиболее типичным проявлениям коррупции также относятся подкуп чиновников и государственных деятелей всех рангов, взяточничество за предоставляемые блага или преимущества, протекционизм работников по принципу личной преданности, родственных связей, приятельских отношений. Коррупция трактуется в современной отечественной справочной литературе как преступная деятельность в политической, экономической, военной и других сферах, заключающаяся в использовании должностными лицами своих властных возможностей и служебного положения в целях личного обогащения.

Данное определение коррупции фактически отождествляется с вышеуказанным пониманием коррупции как социального зла и явления. И это не случайно, поскольку многие авторы подобных определений указывают на то, что российский законодатель до сих пор не дал этому явлению соответствующего определения в уголовном законе. Некоторые авторы подчеркивают тот факт, что до сих пор не выработано само понятие коррупции. И объясняют это трудностью определения этого понятия.

С подобным объяснением сложности определения понятия коррупции можно согласиться лишь в той части, что формулирование определения любого понятия представляет собой нелегкое дело. Что же касается сложности определения понятия коррупции, то эта сложность является трудностью особого рода. Она кроется в социальных причинах и корнях коррупции. Понятие коррупции неизбежно подчеркивает преступные проявления властных структур государства, в том числе и его должностных лиц и государственных чиновников, призванных бороться с коррупцией, должностными злоупотреблениями и преступностью. И какому же коррумпированному чиновнику или должностному лицу или даже, предположим, законодателю, поступившемуся своей совестью и государственным долгом, придет в голову называть себя преступником?! И поскольку современная российская действительность сталкивается с коррупцией как с рядовым, обыденным и массовым явлением, верно отождествляемым некоторыми авторами с раковой опухолью общества, то российским законодателям, как и законодателям многих других стран, достаточно трудно, во-первых, официально признать наличие в своих рядах подобной "опухоли"; а во-вторых, еще труднее выработать реальные уголовно-правовые рычаги борьбы со злом, которое с неизбежностью и необходимостью воспроизводится существующим способом производства, законами так называемой рыночной экономики, главным из которых является закон производства прибыли.

И тем не менее прогрессивные, подлинно демократические тенденции общественного развития, выражающиеся в глубоком осознании передовой частью государственных и политических деятелей, ученых социальной опасности и громадных масштабов данного преступления, пробивают себе дорогу в умах и конкретных как отечественных, так и зарубежных, а также международных политико-правовых и нормативно-правовых актах.

Эксперты Совета Европы разработали общее определение коррупции. Коррупция - это взяточничество, подкуп и любое другое поведение лица, наделенного ответственностью в публичном или частном секторе, которое нарушает свои обязанности, вытекающие из его публичного статуса как публичного лица, частного наемного работника, независимого агента или другого статуса подобного рода, и нацелено на получение неправомерных преимуществ любого рода для себя или другого лица.

С.П. Глинкина считает, что коррупция является намеренным несоблюдением принципа независимости сторон с целью получения за счет такого поведения каких-либо преимуществ для себя или для других лиц, с которыми установлены личные отношения.

В.Ф. Кузнецова понимает под коррупцией подкуп должностных лиц государства. По мнению Д. Бейли, коррупция представляет собой злоупотребление властью в результате ее использования в личных целях, которые не обязательно должны быть материальными. К. Фридрих считает, что коррупция - это отклоняющееся поведение, соединенное с частной мотивацией, означающей, что частные (индивидуальные, групповые) цели преследуются за публичный счет.

Б.В. Волженкин приводит многочисленные определения понятия коррупции как отечественных, так и зарубежных авторов, не давая им подробного анализа. Он определяет коррупцию как "социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах".

Акцент в этих определениях делается на субъектов данного явления, преступное поведение которых определяется некоторыми авторами как правонарушение со стороны должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления.

В вышеуказанных определениях имеются и существенные общие упущения или недоговоренности. Наиболее значимыми из них представляются:

фактическое отождествление коррупции как самостоятельного уголовного преступления с другими должностными, корыстными преступлениями - вымогательством, взяточничеством, мошенничеством, злоупотреблением должностными полномочиями, превышением должностных полномочий, нецелевым использованием государственных средств и т.п.;

расширение круга субъектов коррупции, в том числе включающих должностных лиц коммерческих организаций;

непонимание или отрицание естественно-исторического характера, связи коррупции, коррупционных действий и их причин с определенными историческими социальными условиями, сущностью конкретно-исторического способа производства, историческим типом и формами производственных отношений;

смягчение или даже отрицание особого социально значимого вреда этого преступления;

определенная абсолютизация национально-государственных особенностей коррупции в различных странах и социальных системах;

явно недостаточная четкость, определенность и аморфность ряда определений, не позволяющих уяснить сущность коррупции.

Главным недочетом названных определений понятия коррупции является неточное, неполное и недостаточно глубокое понимание сущности этого преступления - связи субъектов коррупции с организованным преступным миром, сращивания криминального мира с государством.

Вряд ли можно серьезно говорить о коррупции как о некой независимости сторон. Как раз, наоборот, для коррупции характерна именно прямая зависимость и взаимосвязь корыстных должностных злоупотреблений государственных чиновников и преступного мира, организованных преступных группировок, занимающих существенное самостоятельное место в общественном производстве и образующих относительно самостоятельную и обширную отрасль этого производства, именуемую теневой экономикой.

Коррупция, будучи одним из наиболее опасных видов преступной деятельности, обладает определенными особенностями. Представляется, что, как правило, это именно преступная деятельность, а не единичное преступление, она складывается из ряда связанных или даже не связанных единым умыслом корыстных преступлений, но всегда имеющих однотипную мотивацию.

Существует немало и других определений коррупции. Многие из них хорошо известны. Всех исследователей объединяет единство в понимании того, что коррупция - это форма аморального противоправное обогащения путем персонифицированного теневого взаимодействия чиновничества с управленческими, хозяйственными, общественными и иными структурами, с физическими и юридическими лицами. Главной фигурой в коррупционных отношениях, как правило, является чиновник-коррупционер как должностное лицо, обладающее специальной деликтоспособностью, признанное виновным в совершении коррупционного правонарушения на основании судебного решения или в ином установленном законом порядке. В том числе в случае совершения дисциплинарного коррупционного проступка. Такие люди комфортно чувствуют себя в обстановке лжи, непорядочности и порока, круговой поруки, вседозволенности и правого нигилизма. Свои действия и поступки они никогда не сопрягают с нравственностью и человеческим достоинством.

Таким образом, коррупция, на наш взгляд, как социально-экономическая категория выражает поиск, установление и поддержание коррупционных отношений, складывающихся между должностными лицами и физическими и юридическими лицами по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб третьей стороне (обществу, государству, фирме).

К коррупционным относятся все совершаемые в корыстных интересах и обладающие признаками коррупции уголовные преступления, административные правонарушения, гражданско-правовые деликты и дисциплинарные проступки. За всем этим дача и получение взятки; вымогательство; активный и пассивный подкуп публичных и частных лиц; хищение путем растраты и присвоение с использованием должностного положения; использование служебного положения вопреки интересам службы (в том числе злоупотребление влиянием); соавторство в патенте на научное открытие (особо выгодно при государственном финансировании).

Коррупция - это не только и не столько форма преступного обогащения бюрократического государственного аппарата путем персонифицированного теневого взаимодействия с хозяйственными и иными структурами жизнедеятельности общества. Во все времена она была, есть и будет основным источником и гарантом криминализации общественной жизни, ее деградации. Не случайно древние римляне включали в это понятие столь емкое содержание, раскрывающее логическую взаимообусловливаемую связку явлений: подкуп - порча - упадок. Именно поэтому коррупция является как условием, так и следствием функционирования теневой экономики, усиления имущественной дифференциации общества, падения нравов и деградации общественно-политической жизни.

1.2 Научно-теоретическое понимание административных барьеров и коррупции

Административный барьер означает препятствие в получении услуги, недостаток ее доступности, параметры которой, помимо внутренних содержательных, могут включать временную (потери и затраты времени), стоимостную (цена, затраты), информационную (прозрачность и компетентность), физическую (комфорт) и коммуникационную (вежливость, дружелюбие) доступность. Измеряя административный барьер, мы получаем сведения о доступности услуги. Существует гипотеза, по которой величина административного барьера способствует повышению риска коррупции, так как человек, сталкивающийся с административным барьером, стремится минимизировать свои потери времени, неудобств, снизить неопределенность в результате услуги. Данное исследование, таким образом, проверяет эту гипотезу о связи административных барьеров и коррупции, а также пытается определить приоритеты в борьбе с административными барьерами.

Необходимость измерения величины административных барьеров еще важна для расчета нормативов, а также для понимания, где нужно проводить улучшения для повышения эффективности услуг. Улучшения возможны только тогда, когда будут измерения, иначе о прогрессе трудно судить, и отсутствие данных ведет к неправильным управленческим решениям.

В любом случае, однако, выбор приоритета борьбы с административным барьером должен основываться на анализе административных барьеров по каждому отдельному виду государственных услуг.

Общими чертами государственных услуг в России можно считать:

Большие очереди.

Недоброжелательный персонал.

Отсутствие комфорта в местах ожидания услуги.

Слишком долгие сроки получения услуг.

Вымогательство.

Необоснованное откладывание решения вопроса.

Отсутствие разъяснительной информации.

Плохая организация сотрудников.

Большой перечень документов для оформления основы.

Таким образом, если выстраивать приоритеты для решения проблем в этой сфере, указанные параметры должны рассматриваться в приведенной очередности, чтобы соответствовать наиболее острым проблемам. Самым серьезным образом стоят вопросы больших очередей и оказания услуг по знакомству: около 40% потребителей высказывает недовольство именно этими административными барьерами.

Рассмотрим перечисленные выше виды административных барьеров более подробно.

. Большие очереди. По результатам исследования получается, что большие очереди являются самой распространенной характеристикой государственных услуг.

Исследование свидетельствует, что это препятствие невозможно преодолеть только путем улучшения организации работы, о чем говорит невысокий уровень такого препятствия как «плохо организованные сотрудники». Нормативы, скорее всего, рассчитываются на единицу населения, однако, необходимо делать поправки также на экономическую активность населения, миграционный поток, потребности населения.

. Оказание услуг по знакомству. Другой неотъемлемой чертой российских госуслуг можно считать оказание услуг по знакомству. Чаще всего это объясняется менталитетом, однако скорее всего это предвосхищение трудностей получения услуги, заставляющее искать более гарантированный способ ее получения. В «горячей десятке» по этой характеристике - Департамент ОБДД, военкоматы, детские сады, архитектура, центры регистрации недвижимости, органы образования, налоговая инспекция, государственные больницы и суды.

. Недоброжелательный персонал. Третьей характерной чертой отечественных госуслуг является недоброжелательный персонал. Этот параметр, видимо, может считаться в целом характеристикой государственных услуг, так как она отмечена на третьем по частоте месте после больших очередей и оказания услуг по знакомству. Предсказуемо, что потребители отмечают недоброжелательность работников уголовно-исполнительных органов и полиции.

. Отсутствие удобного места ожидания. Отсутствие комфорта для потребителей также весьма характерно для государственных услуг в России. Вполне возможно, что этот фактор не был бы так заметен, если бы очереди были поменьше, однако в целом надо отметить неприспособленность помещений для большого количества народа. Государственные учреждения, получившие больше всего упоминаний в связи с этим препятствием, это:

Паспортные столы, Регистрация земли, Налоговые инспекции, Архитектура, Органы занятости и социальной помощи, СЭС, ЗАГС, Центр регистрации недвижимости, Органы здравоохранения, Миграционная полиция, Суды, Полиция и государственные поликлиники (49-30%). Необходимо отметить, что вопрос бы не вставал, если бы не было очередей.

Действительно, площади перечисленных госучреждений не приспособлены для такого наплыва потребителей. Проблему размещения посетителей можно решать двояким образом:

. устранить причину (очереди),

. лучше управлять временем потребителей через проверенные хронометраж и предварительную запись по телефону или электронной почте,

. найти альтернативные методы обслуживания, как, например, в Великобритании, где большая часть получателей паспортов обслуживается в почтовых отделениях.

. Слишком долгие сроки получения услуги. Сроки получения услуг во многом определяются законодательством, тем не менее, сроки нарушаются, а ответственность за нарушение сроков перед конкретным потребителем отсутствует, хотя сотрудники, скорее всего, наказываются за нарушение сроков по результатам статистики. Нет механизма возмещения затрат или хотя бы принесения извинений за задержку сроков.

Ясно, что этот административный барьер связан с вопросами развития инфраструктуры (коммуникаций, кадастровой, административной, социальной и т.п.), однако необходимо четко отделить эти вопросы от волокиты в принятии решений. Здесь также очень важно привести размеры штатов нижнего звена в соответствие с потребностями населения.

. Необоснованное откладывание решения вопроса. Для четверти потребителей это является весьма актуальным. Необходимо отметить, что во многом волокита воспринимается как действительно необоснованное затягивание, то есть очень часто она связана с тем, что руководители среднего звена не обладают полномочиями принимать решения, в результате чего документ отправляется по инстанциям. Возможной мерой для решения этого вопроса может быть предоставление больших полномочий для решения на нижних уровнях, а также возможность вынесения решения при отсутствии некоторых документов. Таким способом, например, в США удалось сократить сроки выдачи иммиграционных документов, когда больше дискреционных полномочий было передано на низшие уровни.

. Вымогательство. Самым возмутительным фактом является то, что 23% потребителей сталкивается с вымогательством в государственных органах. Фактически не отмечено ни одного государственного органа, в котором данный факт отсутствовал. В наиболее явном виде вымогательство присутствует в сфере образования, на границе, финансовой полиции, государственных больницах, органах внутренних дел, СЭС, судах и железнодорожных перевозках, то есть там, где потребители поставлены в условия, когда у них нет иного выхода.

. Отсутствие разъяснительной информации. Еще одна неотъемлемая черта наших государственных услуг - информационный вакуум, в котором оказываются потребители услуг регистрации земли, прокуратуры, судов, полиции, налоговых органов, органов юстиции и органов соцзащиты и так далее. Неясность и неопределенность заставляют потребителей искать выходы из создавшегося положения, часто граничащие или переходящие в нарушение закона.

Почему принято то или иное решение, каков возможный исход, когда будет вынесено решение, каких документов не хватает или каковы нормы закона в том или ином случае - такого рода информация необходима. Очень часто неведение потребителя используется как основа для вымогательства, причем в ход идет крылатое выражение, что «незнание закона не освобождает от ответственности».

Однако государственные служащие должны помнить, что законопослушание граждан воспитывается не столько карательными методами, которые чаще всего провоцируют получателя услуг на еще более тяжелое нарушение. Потребитель ждет от государства партнерских отношений, которые выгодны самим государственным органам, так как снижают число повторных обращений, процент неправильно оформленных документов, сокращают время получения услуги и повышают доверие к госорганам.

. Плохо организованные сотрудники. Организация является одной из важнейших характеристик государственной службы. Даже поверхностного взгляда на некоторые государственные органы и учреждения достаточно, чтобы увидеть пробелы в слабой организации. Во многом она связана с кадровыми проблемами, так как из-за низкой зарплаты работают далеко не лучшие сотрудники, с отсутствием специального обучения, отсутствием организаторских и управленческих навыков у руководителей, невладением техникой организации персонала и технологий, отсутствием обратной связи между потребителем, работником и руководителем. Налаживание такой связи, выявление узких мест, постоянное общение работников высшего и нижнего звеньев о потребностях получателей услуг поможет улучшить состояние дел в данной сфере.

. Большой перечень документов для оформления основы. В исследовании Всемирного Банка было показано, что в России для экспорта товара необходимо предоставить 8 документов, тогда как в Дании и других странах Европы всего 3, в Китае - 6, в Азербайджане и Армении по семь. Чтобы импортировать что-либо в Россию также необходимо 8 документов, тогда как в Дании - 3, Армении и Китае - 6. То есть эта громоздкая бюрократия не обошла и другие государственные органы помимо таможни, а именно: органы занятости и социальной защиты, Архитектуры, Центр регистрации недвижимости.

Как будет показано ниже, административные барьеры не всегда напрямую связаны с коррупцией, однако экономические потери от административных барьеров также можно подсчитать, тем более, что большинство административных барьеров относится к временным затратам (большие очереди, долгие сроки получения, необоснованное откладывание решения вопроса).

Среди административных барьеров есть два, напрямую связанные с использованием служебного положения: это оказание услуг по знакомству и вымогательство. Было интересно проверить, связаны ли эти административные барьеры с практикой неофициального решения вопроса.

При оказании услуг по знакомству инициатором коррупционного взаимодействия является потребитель услуги, который хочет сократить время получения услуги или обойти законные требования, тогда как при вымогательстве источником является сам госслужащий, использующий существующие барьеры в своих целях.

Вымогательство (0.588), наряду с неправомерностью санкций со стороны госслужащих (0.591), стало системообразующим компонентом фактора «вымогательство », куда вошли также «попустительство к нарушителям», «некомпетентный персонал», «недоброжелательный персонал», «необоснованное откладывание решения вопроса», «плохо организованные сотрудники», «трудно узнать фамилию чиновника», «охрана, затрудняющая доступ».

Отсутствие в этом факторе других административных барьеров, которые связаны с материальным оснащением офисов, информацией, комфортом, стоимостью и так далее, говорит о том, что истоки коррупции лежат не в материальных административных барьерах, а в персонале, слабости процедур и плохой организации работы, которая позволяет персоналу практиковать коррупционные схемы через повышенные требования к одним и попустительство к другим.

Отсутствие выраженных административных барьеров в факторе «коррупция» также говорит о том, что в нашей стране она сращена с оказанием услуг по знакомству не столько как средство преодоления административного барьера, сколько как практика ведения дел, то есть способ гарантии хорошего обслуживания.

2. Административно-правовые средства противодействия коррупции в РФ

2.1 Правовые средства противодействия коррупции в РФ

В России коррупция имеет многовековую историю, не случайно ее существование связывают с традициями, ментальностью населения, особенностями функционирования институтов власти. Чтобы коррупция стала неприемлемой для российского общества, должно пройти значительное время, а пока еще сильны в общественном сознании стереотипы о непобедимости коррупции. Неизбежное усиление административного регулирования в условиях расширения и интенсификации экономических, финансовых, технических и иных связей и зависимостей в обществе придает бюрократии известную независимость, злоупотребление которой в корыстных целях служит питательной почвой для коррупционных проявлений при попустительстве со стороны граждан и институтов гражданского общества.

Чиновники видят в коррупции быстрое решение своих частных вопросов, бизнесмены с ее "помощью" преодолевают административные барьеры экономической деятельности, отдельные граждане коррупционным путем решают вопросы обучения, трудоустройства, медицинского обеспечения и др. Таким образом, говорить о тотальном неприятии коррупции в российском обществе, к сожалению, пока не приходится.

Основными федеральными нормативно-правовыми актами по противодействию коррупции в РФ являются:

-Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

-Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (принят ГД ФС РФ 03.07.2009);

-Указ Президента РФ от 25.02.2011 № 233 «О некоторых вопросах организации деятельности президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции» (вместе с «Положением о порядке рассмотрения президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и отдельные должности федеральной государственной службы, и урегулирования конфликта интересов, а также некоторых обращений граждан»);

-Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 (ред. от 04.11.2010) «О мерах по противодействию коррупции»;

-Указ Президента РФ от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»;

-Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы»;

-Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ) стал ключевым актом антикоррупционного законодательства. Он "носит во многом программный характер и рассчитан на принятие целого ряда законов и подзаконных актов в его исполнение". Позже был принят ряд указов Президента РФ, направленных на реализацию этого Закона.

В настоящем Законе раскрываются такие понятия, как «коррупция», «противодействие коррупции», устанавливаются его основные принципы, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней.

В Законе коррупция определяется путем перечисления противоправных действий, являющихся наиболее рельефным проявлением коррупции, указывается на сущностный признак коррупции - незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды указанному лицу другими лицами. Коррупцией также признается совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица. Прописанное в Законе определение коррупции согласуется с определением коррупции, содержащимся в международных антикоррупционных конвенциях.

Приведенное определение можно рассматривать «в качестве отправной точки в политике государства и деятельности его органов в борьбе с коррупцией как социальным явлением». В будущем его придется дополнить понятиями «коррупционное деяние», «коррупционное правонарушение» и «коррупционное преступление», «противодействие коррупции», «предупреждение коррупции», «мониторинг коррупции». Надо также определиться и с такими явлениями, как кумовство, семейственность, непотизм, кронизм, трайбализм, трибализм, местничество.

Законом вводится обязательное декларирование должностным лицом имущества, принадлежащего не только ему, но и членам его семьи (супругу или супруге, а также несовершеннолетним детям). Здесь хотелось бы остановиться и задаться вопросом: почему законодатель ограничил круг лиц, входящих в семью должностного лица? Ограничение этого круга является если не пробелом, то своего рода лазейкой для коррупционеров. Целесообразно, на наш взгляд, расширить данный круг, включив в него таких близких родственников, как родители должностного лица и его супруга или супруги, а также совершеннолетних детей.

Важным моментом рассматриваемого Закона является предоставление гарантий неприкосновенности лицам, оказывающим содействие в противодействии коррупции. В Законе содержится норма, в соответствии с которой лицо, сообщившее о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающее содействие в противодействии коррупции, находится под защитой государства (ч. 4 ст. 9 Закона «О противодействии коррупции»).

Закон «О противодействии коррупции» предусматривает, что в течение двух лет после увольнения с государственной службы гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами РФ, имеет право замещать должности в коммерческих или некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности государственного или муниципального служащего. Его трудоустройство возможно только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ (ч. 1 ст. 12).

Законом устанавливается дисциплинарная, административная и уголовная ответственность за коррупционные правонарушения, совершенные физическими и самими юридическими лицами (ст. ст. 13, 14).

В соответствии с Законом внесен комплекс взаимосвязанных изменений в целый ряд федеральных законов. Эти изменения коснулись уточнения требований к депутатам Госдумы и членам Совета Федерации, депутатам законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, членам избирательных комиссий, аудиторам Счетной палаты, служащим Банка России, судьям, сотрудникам правоохранительных органов и военнослужащим.

Стратегической целью антикоррупционного законодательства должно являться обеспечение реального общественного контроля за деятельностью государственных служащих всех уровней власти и управления, для профилактики, предупреждения, пресечения коррупционных правонарушений и устранения их последствий. Основными задачами антикоррупционного законодательства являются защита интересов государственной службы, прав и законных интересов граждан, общества и международного престижа России, а также создание системы организационных и правовых мер, обеспечивающих профилактику коррупционного поведения государственных служащих, неотвратимость их ответственности за совершение коррупционных правонарушений.

Важнейшее значение для формирования антикоррупционного законодательства имеет утвержденный Президентом РФ Национальный план противодействия коррупции, который предусматривает меры по совершенствованию государственного управления, непосредственно затрагивающие деятельность федеральных органов исполнительной власти. В частности:

) детализацию механизмов контроля за выполнением публичных функций федеральными органами государственной власти, включая введение административных регламентов по каждой из таких функций и системы оценки качества их выполнения;

) разработку и внедрение стандартов государственных услуг и регламентов исполнения государственных функций, а также оптимизацию и конкретизацию полномочий государственных органов и работников, которые должны быть закреплены в административных регламентах;

) рассмотрение вопроса о целесообразности создания в составе кадровых служб федеральных государственных органов (кроме федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрены военная и специальные виды службы) подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений с возложением на них следующих функций:

обеспечение соблюдения государственными служащими Общих принципов служебного поведения государственных служащих;

обеспечение деятельности комиссий по разрешению конфликта интересов;

принятие мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы;

оказание консультативной помощи по вопросам, связанным с применением на практике общих принципов служебного поведения государственных служащих;

обеспечение реализации обязанности государственных служащих сообщать о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также осуществление проверки достоверности таких сведений и сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственными служащими;

проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений;

взаимодействие с правоохранительными органами.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. в качестве неотъемлемого условия достижения своих целей предусматривает разработку действенных механизмов противодействия коррупции:

подготовку и реализацию антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ;

Однако указанные и другие меры не в полной мере способствуют устранению причин коррупции. Это объясняется тем, что основная детерминанта коррупции состоит в менталитете населения РФ, начиная с граждан, завершая высокопоставленными государственными чиновниками. Коррупция исторически нашла свое бурное развитие в Российском государстве. Чиновникам она выгодна для личного обогащения, а гражданину - в предоставлении первоочередного и не слишком дорогостоящего решения его проблем. Все это стало возможным из-за низкого уровня культурно-нравственного развития общества в целом. С этой целью основным способом борьбы с коррупцией должно стать повышение уровня культурно-нравственного развития и правовой культуры каждого гражданина в рамках его образования и воспитания.

.2 Правовые методы преодоления административных барьеров и коррупции

Анализ данных о противодействии коррупции в органах государственной власти (данные с официальных Интернет-сайтов) позволяет систематизировать весь комплекс мер по противодействию коррупции. В связи с этим предупреждение коррупционных правонарушений осуществляется путем применения следующих мер:

. Организация и проведение мониторинга эффективности борьбы с коррупцией. В отношении мониторинга можно заметить следующее. Владение объективной информацией является основным и необходимым элементом эффективного управления. Получение данной информации возможно только после всестороннего анализа рассматриваемого явления - коррупции, то есть мониторинга.

Антикоррупционный мониторинг должен осуществляться по следующим основным направлениям:

-изучение общественного мнения о состоянии коррупции;

-изучение и анализ статистической отчётности о выявленных на территории округа коррупционных правонарушениях (в том числе, по данным правоохранительных и надзирающих органов);

-проведение анализа поступивших в государственные органы жалоб и обращений физических и юридических лиц о фактах совершения коррупционных правонарушений;

-обобщение результатов проверок, проведённых в государственных органах;

-обобщение результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;

-проведение анализа публикаций о коррупции на территории округа в средствах массовой информации;

-осуществление контроля за выполнением мероприятий, предусмотренных в планах противодействия коррупции, и обобщение полученных данных.

В настоящее время на муниципальном уровне необходимо принимать нормативные акты, регулирующие порядок проведения антикоррупционного мониторинга. Так, например администрацией г. Обнинска Калужской области принято Постановление Администрации г. Обнинска Калужской области от 26 июня 2009 г. № 861-п «Об антикоррупционном мониторинге», детально регламентирующее порядок проведения мониторинга.

. Разработка и принятие муниципальных целевых программ по противодействию коррупции. Это основной инструмент работы. Данные программы могут быть краткосрочными - на 1 год или долгосрочными - на 2 или более года.

В настоящее время большинством местных администраций разработаны и приняты программы противодействия коррупции.

. Организация и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы должен быть регламентирован региональным законодательством.

В значительной степени коррупционным проявлениям способствует принятие нормативных правовых актов, определяющих статус органов, с превышением компетенции и содержащих коррупциогенные нормы. В ходе проверки выявлено свыше 60 норм, создающих «законные» условия и предпосылки для коррупционных действий государственных служащих.

К примеру, в Сахалинской области Постановлением губернатора «Об обязательном согласовании международных контрактов, заключаемых на территории Сахалинской области» на управление ФСБ России по Сахалинской области возлагались дополнительные функции по контролю и надзору в сфере предпринимательской деятельности, не предусмотренные законодательством. Указанный правовой акт по результатам рассмотрения протеста прокурора области отменен.

По протесту прокурора Амурской области отменено Постановление губернатора области «Об утверждении Положения о квотировании золотодобычи в Амурской области», согласно которому за органами государственной власти области в нарушение Закона РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» закреплялись полномочия по квотированию добычи полезных ископаемых.

. Создание комиссий по противодействию коррупции. Анализ практики организации деятельности таких комиссий позволяет сделать вывод об их типичном составе, который образуют представители структурных подразделений по вопросам государственной службы, кадровой политики, правового обеспечения, подразделений, где гражданский служащий, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению или об урегулировании конфликта интересов, замещает должность гражданской службы. В состав этих комиссий входят также представители научных организаций и образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования, других организаций, приглашаемые в качестве независимых экспертов.

Однако механизм принятия решений в этих комиссиях не всегда позволяет в полной мере учитывать позицию участников, приглашаемых в качестве независимых экспертов, поскольку число независимых экспертов составляет приблизительно одну четверть от общего числа членов комиссии. Решения комиссии принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. При равенстве числа голосов голос председательствующего на заседании комиссии является решающим. В случае установления указанной комиссией обстоятельств, свидетельствующих о наличии признака дисциплинарного проступка, руководитель или другое должностное лицо соответствующего органа исполнительной власти в соответствии с распределением обязанностей могут (но не обязаны) привлечь служащего к дисциплинарной ответственности.

. Создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. Деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов в силу ст. 12 ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» - правовой механизм, налагающий ограничения на гражданина, ранее замещавшего должность муниципальной службы. Такой гражданин в течение двух лет после увольнения с муниципальной службы может замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления этими организациями входили в должностные (служебные) обязанности муниципального служащего, только после дачи согласия комиссией на такое замещение.

Между тем обязательное образование комиссии по урегулированию конфликта интересов в органе местного самоуправления не предусмотрено, напротив, в силу ст. 14.1 ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» создание такой комиссии - право, а не обязанность представителя нанимателя (работодателя). В этой связи представляется необходимым внести в указанную норму соответствующие изменения.

6. Принятие административных регламентов исполнения муниципальных функций и предоставления муниципальных услуг, в первую очередь по использованию муниципального имущества и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении муниципальной помощи), передаче прав на использование такого имущества и его отчуждение.

Принятие административных регламентов должен подразумевать четкую регламентацию, открытость и прозрачность предоставления услуг, общий порядок контроля, включая процедуру досудебного обжалования.

. Повышение эффективности обратной связи с обществом, внедрение механизмов контроля общества за деятельностью чиновников, повышение прозрачности работы органов местного самоуправления в том числе:

-укрепление взаимодействия с общественными организациями, СМИ, населением;

-доступ граждан к информации о деятельности муниципальных служащих, обеспечение публичности принятия решений;

-организация работы «телефона доверия» и электронного почтового адреса для получения информации о фактах коррупции;

-информирование населения о реализации в муниципальных образованиях антикоррупционной политики, освещение результатов;

-устранение случаев формального подхода к работе с обращениями, информациями граждан, юридических лиц и средств массовой информации по фактам коррупции со стороны должностных лиц и муниципальных служащих;

-внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности служащих, замещающих коррупциогенные должности, в том числе применение технических средств контроля исполнения ими своих должностных обязанностей.

Одним из направлений контроля за деятельностью чиновников является организация и проведение проверочных мероприятий использования муниципального имущества, соблюдения порядка проведения конкурсов и аукционов, а также лицензионно-разрешительной деятельности.

В настоящее время практически во всех муниципальных образованиях работают телефоны доверия, по которым граждане могут сообщить обо всех фактах совершения коррупционных преступлений.

8. Формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению. Именно средства массовой информации могли бы способствовать преодолению правового нигилизма и воспитанию высокой правовой культуры, то есть формированию антикоррупционного стандарта поведения в нашем обществе. В качестве мероприятий по формированию в обществе нетерпимости к коррупционному проявлению могут быть организованы:

-распространение брошюр и буклетов, содержащих антикоррупционную пропаганду и варианты законного поведения в коррупционных ситуациях;

-публикация информации в СМИ и сети Интернет;

-проведение семинаров и тренингов для муниципальных служащих, формирующих чувство гражданской ответственности, стремление к достижению общественных целей;

-проведение фокус-групп, посвященных анализу коррупционных ситуаций и выработка решений по устранению коррупционного поведения в таких ситуациях с публикацией результатов проведения таких фокус-групп;

-социальная антикоррупционная реклама.

Наиболее перспективным и плодотворным представляется подход к правовому воспитанию как к деятельности, направленной не на правовое просвещение личности, а на развитие у нее правовой активности. Известно, что правовая активность личности включает в себя как комплекс личностных социально-правовых свойств субъекта, обусловливающих возможность его участия в правовой жизни, так и саму реальную жизнедеятельность личности в сфере отношений, урегулированных правом.

Поэтому воспитательные мероприятия, направленные на формирование в общественном сознании мнения о государстве как об организации, призванной обеспечить реализацию гражданами их основных прав и свобод, а так же последовательное внедрение в общественное сознание конституционного принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина, будет, безусловно, способствовать нейтрализации коррупции в муниципальных образованиях.

коррупция административный барьер

3. Совершенствование механизмов преодоления административных барьеров и коррупции

.1 Перспективные направления совершенствования законодательства о противодействии коррупции в РФ

Коррупция порождает несправедливое распределение и расходование государственных средств и ресурсов, банкротство предпринимателей, ухудшение качества социальных услуг, снижение инвестиционной привлекательности, рост социального неравенства, усиление организованной преступности, невозможность адекватного исполнения важных государственных поручений. В своем открытом письме Президент РФ Д.А. Медведев, говоря о годовщине Победы в Великой Отечественной войне, отметил, что народ, победивший жестокого и очень сильного врага в те далекие дни, должен, обязан сегодня победить коррупцию и отсталость.

В настоящее время борьба с коррупцией, как в Российской Федерации, так и в других странах (в том числе и на международном уровне) приобрела статус первоочередной национальной задачи, так как в эпоху глобального экономического кризиса и нехватки ресурсов для его преодоления необуздание коррупции может привести к экономическому коллапсу планетарного масштаба, обострив социальные, политические, экономические противоречия на всех уровнях общественного и государственного устройства.

Разработка правовых средств и механизмов противодействия коррупции становится одной из наиболее значимых и актуальных проблем развития современного российского общества и государства.

Опыт зарубежных государств подтверждает необходимость снижения уровня коррупции через всесторонний прогресс: совершенствование государственного управления, привлечение общественности. При этом "в антикоррупционной работе необходимо учитывать целый ряд различных факторов, начиная от экономической ситуации в стране и заканчивая невысоким уровнем общественного правосознания". Такой подход позволит обеспечить комплексное воздействие на проблему коррупции, основанное на согласовании методов антикоррупционной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц.

Основой антикоррупционных мероприятий должно стать законодательство, учитывающее международные антикоррупционные стандарты и опыт противодействия коррупции в зарубежных государствах.

В последние годы в России формировалась законодательная база противодействия коррупции. Приняты концептуальные стратегические и национальные плановые документы, а также нормативные правовые акты, направленные на их реализацию. При этом ключевая роль в организации системы мер, направленных на противодействие коррупции, отводилась антикоррупционным документам программного характера.

Лечить коррупционную болезнь крайне непросто. Задача сложная, но выполнимая. В этом практически никто не сомневается. В других странах, как говорит Д.А. Медведев, (Италия, Гонконг, Сингапур) получилось - получится и у нас. Правда, масштабы и сложность проблемы не та - коррупция в России давно приобрела вызывающей характер, ее масштабы опасно расширились и, по сути, она захлестнула страну. По показателю коррумпированности мы сейчас находимся «на одном из передовых мест в мире». Объемы коррупционного рынка растут, средняя бытовая взятка уже составляет почти 1 тыс. долл. В стоимости каждого квадратного метра жилья коррупционная составляющая превышает 30%. Из каждого рубля, который тратится на продукты питания, не менее 20 коп уходит на содержание всякого рода проверяющих и контролеров.

Проявления коррупции можно рассматривать в качестве отклонений от нормативно установленных моделей поведения. Поэтому влияние фактора коррупции на общественные отношения должно преодолеваться за счет обеспечения надлежащего правоприменения. Данный подход нашел свое отражение в преамбуле Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. Целесообразно, чтобы все государственные органы в своей деятельности уделяли внимание совершенствованию системы правоприменения в целях обеспечения эффективности реализации законов и иных правовых актов, осуществления статусов органов и организаций в сферах публичного и частного права, гарантий и защиты прав и законных интересов граждан.

Присоединение России к международным антикоррупционным конвенциям, а также вступление 1 февраля 2007 г. в Группу государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) оказали и продолжают оказывать существенное влияние на развитие законодательства в рассматриваемой области. Первым шагом на пути реализации 26 рекомендаций ГРЕКО стало утверждение Национальной стратегии противодействия коррупции в качестве последовательно осуществляемой и постоянно совершенствуемой системы мер организационно-экономического, правового, информационного и кадрового характера. В настоящее время выполнено менее половины рекомендаций ГРЕКО. Учет оставшихся - актуальная задача развития законодательства о противодействии коррупции.

Коррупция как социальное явление охватывает все новые и новые сферы общественной и государственной деятельности. Коррупционные схемы кардинально изменились. Основным способом "коррупционной добычи" стало "распиливание" триллионов бюджетных средств. Под воздействием новых запретов и ограничений виды и формы коррупции будут меняться, эволюционировать. Эффективность законодательства о противодействии коррупции будет зависеть от изрядной точности определения данного негативного социального явления.

Детализированное определение коррупции содержится в п. 1 ст. 1 Федерального закона N 273-ФЗ. Однако анализ международных актов, зарубежного законодательства, научных публикаций по вопросам противодействия коррупции, а также проведенные социологические исследования, в том числе в форме анкетирования, позволяют сделать вывод о том, что в данном Законе применен узкий подход к раскрытию явления коррупции.

Следует отметить, что Конвенция ООН против коррупции (гл. III "Криминализация и правоохранительная деятельность") при описании коррупционных преступлений акцентирует внимание на предоставлении "каких-либо неправомерных преимуществ". Такая трактовка шире используемой в отечественном законодательстве. При этом в антикоррупционных международно-правовых актах, участником которых является Российская Федерация, формулируются отдельные действия, которые предлагается криминализировать в национальном законодательстве государств-участников. В связи с этим необходимы уточнение законодательно закрепленного понятия коррупции, установление правовых оснований оценки общественно опасных деяний в качестве коррупционных, а также реализация более широкого подхода к определению коррупции. В частности, целесообразна криминализация таких деяний, как обещание и предложение взяточничества и коммерческого подкупа.

Пунктом 6 ст. 7 Федерального закона N 273-ФЗ предусмотрена унификация прав и обязанностей, ограничений и запретов, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. В связи с этим требуется внесение изменений в Федеральные законы от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", от 6 октября 1994 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

В большинстве случаев за коррупционные правонарушения установлена дисциплинарная или уголовная ответственность. Потенциал административной ответственности за коррупционные правонарушения пока в полной мере не раскрыт. Это происходит на фоне постепенного стирания граней между уголовной и административной ответственностью. Достаточно остро стоит вопрос об увеличении срока давности за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, предусмотренного ст. 4.5 КоАП РФ и равного одному году. Данный срок может быть увеличен на два года и более. Возможность увеличения срока давности связана со сложностью расследования коррупционных правонарушений.

Применение административной ответственности за коррупционные правонарушения имеет достаточно противоречивый характер. Так, в ст. 19.28 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за получение незаконного вознаграждения от имени юридического лица. В частности, незаконная передача от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, действия (бездействия), связанного с занимаемым им служебным положением, влекут наложение на юридическое лицо административного штрафа, размер которого должен быть не менее 1 млн. руб., с конфискацией передаваемых денег, ценных бумаг, иного имущества.

Складывается ситуация, при которой возможна умышленная провокация осуществления таких действий с целью причинения юридическому лицу репутационных и финансовых потерь. В связи с этим необходимо предусмотреть административную (для юридических лиц) и уголовную (для граждан и должностных лиц) ответственность за провокацию получения незаконного вознаграждения от имени юридического лица.

На сегодняшний день одни проявления коррупции рассматриваются законом как преступления и административные правонарушения, а другие - как безнравственные поступки и не более того. Речь идет о дисциплинарных коррупционных правонарушениях, которые необходимо пояснить посредством норм Федеральных законов о государственной гражданской службе, статусе военнослужащих, муниципальной службе в Российской Федерации. Однако не вызывает сомнения, что их совершение наносит вред интересам государственной и муниципальной службы, поскольку ставит под сомнение ее публичный характер, что объективно требует введения мер юридической ответственности.

В соответствии с подп. 3 п. 1 ст. 575 ГК РФ не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает 3 тыс. руб., государственным и муниципальным служащим в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных обязанностей. Необходимо отметить достаточно жесткую позицию ГРЕКО по данному вопросу, согласно которой требуется устранить правовые основания практики получения подарков государственными служащими. В связи с этим Генеральной прокуратурой РФ был подготовлен законопроект, направленный на учет данной рекомендации. Эти изменения позволят более четко разграничить понятия "подарок" и "взятка".

Усилению мер, связанных с запретом дарения, должны соответствовать изменения законодательства о государственной службе и муниципальной службе, направленные на уточнение норм о получении вознаграждения в связи с исполнением должностных обязанностей. Особое внимание необходимо уделить законодательному установлению критериев, позволяющих определить ситуации, когда дарение осуществляется в связи с исполнением должностных обязанностей. Данные критерии целесообразно отразить в законодательстве о государственной и муниципальной службе при формулировании соответствующих запретов.

Одной из рекомендаций ГРЕКО является обеспечение должной защиты информаторов, сообщающих о случаях коррупции. Принцип защиты информаторов заложен в основу борьбы с коррупцией многих зарубежных государств (например, Сингапур, США, Южная Корея, Китай и др.). Вместе с тем в России до настоящего времени на федеральном уровне не приняты нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы обеспечения безопасности государственного и муниципального служащего, уведомившего представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы о проявлениях коррупции.

Практически не раскрыто такое новое направление противодействия коррупции, как минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений (подп. "в" п. 2 ст. 1 Федерального закона N 273-ФЗ). Предстоит разработать эффективные правовые и экономические механизмы минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений с использованием, например, механизма страхования и других способов. Достижение этого предусматривает Конвенция ООН против коррупции, в соответствии с которой каждое государство-участник принимает меры для того, чтобы юридические или физические лица, которые понесли ущерб в результате какого-либо коррупционного деяния, имели право возбудить производство в отношении лиц, несущих ответственность за этот ущерб, для получения компенсации.

Перспективным направлением реализации Федерального закона N 273-ФЗ является введение антикоррупционных стандартов, т.е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области. Полагаем, что такие стандарты не должны сводиться к простой констатации наличия тех или иных запретов, ограничений и дозволений в отдельных сферах (например, государственные закупки, государственная гражданская служба и т.д.) и их перечислению. В них необходимо учесть различные аспекты поведения субъектов права по реализации соответствующего стандарта. Иными словами, следует ввести положения, предусматривающие поведение, которое исключало бы саму возможность коррупции. Указанные стандарты должны разрабатываться для отдельных сфер деятельности (государственная служба, государственные закупки, распоряжение объектами государственной собственности, контрольно-надзорная деятельность).

Среди мер по предупреждению коррупции, закрепленных в Конвенции ООН против коррупции и представленных в таких международных антикоррупционных программах, как Глобальная программа ООН против коррупции, Программа Группы государств по борьбе с коррупцией, приоритетное значение придается тем, которые направлены на обеспечение прозрачности и доступа к информации. Вместе с тем анализ представленных федеральными органами исполнительной власти отчетов о реализации ведомственных планов противодействия коррупции за 2009 г. показал, что в недостаточной мере реализуются мероприятия, связанные с обеспечением информации о деятельности органов исполнительной власти. Поэтому необходимо усилить контроль за размещением федеральными органами исполнительной власти информации о своей деятельности, в том числе на официальных интернет-сайтах, в соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2010 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

На сегодняшний день Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. N 953 утвержден Перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти (руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ) и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет. Данный Перечень носит общий характер, в связи с чем актуален вопрос об установлении аналогичного перечня информации о деятельности федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и подведомственных им федеральных государственных органов. По нашему мнению, такие перечни должны утверждаться указом Президента РФ.

Важным условием является вовлечение в противодействие коррупции бюрократического аппарата, который должен стать контролируемой, прозрачной и открытой системой, работающей по понятным для общества правилам. При этом коррупция будет рассматриваться как признак неэффективности бюрократического аппарата.

Ключевым направлением реализации Стратегии является внедрение в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг (подп. "в" п. 8) (в частности, осуществляется переход на электронные торги в режиме онлайн при закупках для государственных и муниципальных нужд, реализации конфискованного имущества, а также конкурсной массы предприятий-банкротов).

В настоящее время необходимо обеспечить реализацию административных регламентов с использованием информационно-коммуникационных технологий "при условии обязательного обеспечения юридической значимости автоматических и автоматизированных административных процедур, в том числе в случае отсутствия непосредственного взаимодействия участников административного регламента". Разработка технологической базы электронных административных регламентов ведется в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 гг.)". Четко налаженная работа информационных систем способна обеспечить оперативное выполнение административных действий, упростив и ускорив прохождение соответствующих административных процедур.

Одним из направлений реализации Стратегии является совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок. Потери от коррупции в сфере государственных заказов и закупок составляют примерно 30% всех бюджетных затрат по этим статьям. В структуре коррупции 40 - 60% "составляют так называемые откаты в системе госзакупок, выделения различных квот, например в сфере природопользования".

Снизить коррупцию позволяет проведение открытых аукционов в электронной форме для федеральных нужд. В этих целях распоряжением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 755-р определены операторы электронных площадок. Вместе с тем целесообразно провести полномасштабное внедрение системы проведения аукционов в электронной форме согласно Федеральному закону от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Необходимо также разработать и внедрить антикоррупционные стандарты размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Особое внимание следует уделить антикоррупционным требованиям, предъявляемым к деятельности конкурсных комиссий, исключив:

-участие физических лиц в работе конкурсных, аукционных и котировочных комиссий, лично заинтересованных в результатах размещения заказа;

-выставление любых не предусмотренных законодательством требований по установлению подлинности документов, представляемых участниками размещения государственного заказа;

-возможность немотивированного отклонения заявок на участие в процедурах размещения государственного заказа или принятия решения о внесении изменений либо об отказе от проведения таких процедур в сроки, не предусмотренные законодательством.

Стратегия предусматривает периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней, как в стране в целом, так и в отдельных регионах (подп. "м" п. 8). В связи с этим в федеральных органах исполнительной власти может быть реализована рекомендация о проведении соответствующих исследований. В качестве эмпирического материала могут стать данные социологических и экспертных опросов, проводимых как внутри самих ведомств, так и среди граждан и организаций, взаимодействующих с ними. При этом важно обеспечить периодичность проведения исследований и сопоставимость их результатов, с тем чтобы на основе полученных данных установить взаимосвязь между состоянием коррупции и реализацией мер противодействия.

Опыт зарубежных государств свидетельствует о необходимости использования экономических методов наряду с методами административными. В условиях мирового финансового кризиса повышение уровня оплаты труда и социального обеспечения государственных служащих способствует снижению коррупционных рисков. Подпунктом "с" п. 8 Стратегии предусматривается повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих. При этом усилению экономической мотивации в целях отказа от коррупционных моделей поведения могут способствовать технологии, активно применяемые зарубежными государствами. Например, в Австралии "одним из условий контракта, заключаемого при найме на службу в полицию, является лишение полицейского, уличенного в коррупции, некоторых выплат в конце срока действия договора". Потенциальные потери возрастают с ростом стажа полицейского. Во Франции безупречная служба (в частности, отсутствие дисциплинарных наказаний за коррупционное поведение) дает право на повышенное пенсионное обеспечение. В Германии реализуются программы трудоустройства родственников государственных служащих, частичное погашение задолженности по ипотеке за государственный счет и т.д., а взяточники гарантированно лишаются статуса государственного служащего и соответствующего ему социального обеспечения.

Следует отметить, что мероприятия, предусмотренные Стратегией и Национальным планом противодействия коррупции, должны найти свое отражение в ведомственных планах противодействия коррупции. Поскольку всеми федеральными органами исполнительной власти соответствующие планы были утверждены значительно раньше, необходимо оперативное приведение их в соответствие с названными документами. На наш взгляд, для упрощения данной работы целесообразна подготовка нового варианта типового плана противодействия коррупции в федеральном органе исполнительной власти с последующим его одобрением на заседании правительственной комиссии по проведению административной реформы. При этом может быть модифицирована и рекомендована единая форма отчета федерального органа исполнительной власти о выполнении ведомственного плана противодействия коррупции.

При последующем планировании мероприятий по противодействию коррупции в федеральных органах исполнительной власти целесообразно учесть специфику их деятельности (интенсивность контактов с гражданами и организациями, бюджетное финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, контрольно-надзорная деятельность и т.д.).

Особое внимание необходимо уделить переподготовке и повышению квалификации федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции. Подготовка и повышение квалификации должны осуществляться по программе, согласованной с Управлением Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров (подп. "в" п. 1 Национального плана противодействия коррупции на 2010 - 2011 гг.).

Целесообразно предусмотреть обучение государственных служащих специфическим навыкам выявления и пресечения совершения коррупционных правонарушений. В федеральных органах исполнительной власти накоплен значительный опыт проведения служебных проверок. Так, Федеральной таможенной службой России проведено 427 служебных проверок, по результатам которых уволены 9, а привлечены к дисциплинарной ответственности 346 должностных лиц. Федеральной службой судебных приставов выявлено 56 нарушений, из них: 33 нарушения требований к служебному поведению, 10 фактов личной заинтересованности, 13 обстоятельств, свидетельствующих о наличии признаков дисциплинарного проступка. Минобороны России в ходе проведения ревизий финансово-экономической и хозяйственной деятельности органов военного управления обнаружены следующие коррупционные проявления: попытка незаконного получения квартиры; замена технических требований для проведения конкурсов по модернизации телеграфных центров и экспедиций узлов связи; халатное исполнение должностных обязанностей и бесконтрольность за деятельностью подчиненных; нарушения при реализации высвободившегося военного имущества.

В условиях беспрецедентной множественности нормативных правовых актов, неопределенности правовых предписаний, дублирования правовых норм и их противоречивости у субъектов правоприменения зачастую отсутствует правильное представление о том, как должна применяться та или иная норма и как она реально действует. Полноценное внедрение выработанных современной юридической наукой технологий, направленных на получение такой информации (антикоррупционная экспертиза, правовой мониторинг), пока не завершено. Приходится признать, что их применение требует овладения специфическими навыками экспертной деятельности, большого опыта практической работы и соответствующего обучения.

Помимо отмеченных направлений реализации, Стратегия предусматривает совершенствование таких современных юридических технологий, как антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, мониторинг правоприменения (подп. "р" и "п" п. 8). Если правовые основы антикоррупционной экспертизы уже созданы (принят Федеральный закон N 172-ФЗ, Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 определена соответствующая Методика), то подготовка нормативного обеспечения мониторинга правоприменения еще не завершена.

Федеральным законом N 172-ФЗ предусмотрено, что органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов при мониторинге их применения (ч. 4 ст. 3). Вместе с тем о содержании мониторинга применения нормативного правового акта, порядке его проведения, последующем устранении из нормативных правовых актов выявленных коррупциогенных факторов в Законе ничего не сказано. Отмеченный недостаток лишь частично устраняется на подзаконном уровне в некоторых ведомственных актах. В большинстве случаев вопросы мониторинга применения нормативных правовых актов не урегулированы вообще. Кроме того, для достижения целей антикоррупционной экспертизы в ходе мониторинга особое внимание должно уделяться получению информации о возможной коррупционной практике, основанной на несовершенстве нормативных правовых актов. При этом несовершенством нормативных правовых актов следует признавать не только способность порождать коррупционную практику, но и невозможность ей противостоять.

С учетом изложенного необходим переход к следующему этапу развития антикоррупционного законодательства - корректировке с учетом сложившейся практики его применения. Несмотря на общее количество независимых экспертов (около 828 физических лиц и 164 организации), эффективность их деятельности пока невысока. Например, в 2010 г. в Минюст России поступило лишь 16 заключений от независимых экспертов, из которых учтено только 5, в том числе частично при доработке проектов. В других ведомствах наблюдается похожая картина. Нередко институт независимых экспертов служит инструментом лоббистского давления. Поэтому за рубежом (Германия, Канада, Нидерланды, Франция и др.) многие государственные органы отказались от привлечения независимых экспертов. Недостаточная эффективность института независимых экспертов может быть преодолена путем привлечения к экспертной работе специализированных научных и экспертных учреждений.

Низкая эффективность независимых экспертов связана с несовершенством правовой базы их деятельности и ее применения. Достаточно слабо исполняется обязанность размещения государственными органами в сети Интернет текстов проектов нормативных правовых актов. Зачастую отсутствуют указания на даты начала и окончания приема экспертных заключений, а также адрес, на который должны поступать соответствующие заключения. Не определены механизмы рассмотрения заключений по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы и положения о подготовке мотивированного ответа гражданину или организации, проводившим антикоррупционную экспертизу.

3.2 Направления совершенствования механизмов преодоления административных барьеров и коррупции в РФ

В обстановке широких демократических свобод антикоррупционные механизмы эффективно сработают только при условии, если будут хорошо политически продуманными, юридически обоснованными, нравственно и психологически убедительными. В первую очередь необходимо следующее:

а) углубленный научный анализ сложившейся системы государственного управления, инвентаризация с последующим упразднением избыточных функций государственных органов, причем в тесной увязке с комплексным решением проблем разграничения полномочий между различными уровнями, ветвями и органами государственной власти;

б) минимизация административного вмешательства в дела частных лиц и предприятий, сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, сужение перечня обязательной сертификации и подконтрольности, упрощение и оптимизация процедур регистрации и отчетности, придание им большей гласности и доступности;

в) формирование системы социологического мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

г) внедрение в практику правил, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение должностных обязанностей в обязательном порядке должно поощряться и учитываться при назначении на вышестоящую должность, присвоении очередного классного чина, воинского или специального звания, дипломатического ранга;

д) совершенствование законодательного регулирования системы запретов, ограничений и обязанностей служащих, особенно в части подарков, совместительства, уточнения правового режима владения и распоряжения акциями (долями участия в уставных капиталах) и ценными бумагами, работы в подведомственных организациях после прекращения государственной службы, работы супругов и других близких родственников, использования сведений конфиденциального характера;

е) введение более справедливых санкций, дисциплинарной, административной, гражданско-правовой и уголовной ответственности за коррупционные преступления, вплоть до прекращения служебного контракта и увольнения с государственной службы. А в наиболее сложных ситуациях - лишения свободы с конфискацией всего неправедно нажитого имущества. Беспринципность в этом деле, как свидетельствует опыт правительств, успешно справившихся с коррупцией, неуместна. В Италии, например, за коррупционные преступления тюремные сроки получило более 500 политиков, в том числе пожизненные. Следственным органам разрешили свободно допрашивать министров и членов парламента. Нормой стала конфискация - в экспроприированных домах тут же размещались больницы, дома престарелых, суды, полицейские участки;

ж) за грубое нарушение запретов необходимо ввести такую форму гражданско-правовой ответственности, как пожизненное лишение служащего преимуществ и льгот, предоставленных ему в связи со служебной выслугой. Следует также подумать об исключении из стажа государственной службы те годы, которые он использовал в корыстно-преступных интересах. Может, было бы полезным узаконить принцип презумпции виновности для чиновников, живущих на широкую ногу.

По нашему мнению в современных условиях в качестве основного механизма преодоления административных барьеров и борьбы с коррупцией в государственных органах должно выступить укрепление исполнительской дисциплины в системе органов исполнительной власти.

Действующее законодательство не содержит определения понятия уровня исполнительской дисциплины в государственном управлении, отсутствует единый механизм его анализа и оценки. Понятие степени укрепления исполнительской дисциплины носит скорее оценочный характер, что затрудняет анализ эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и их должностных лиц. В то же время федеральное и региональное законодательство о государственной службе содержит целые главы, посвященные вопросам исполнительской дисциплины.

Повышение уровня исполнительской дисциплины в системе органов исполнительной власти в Российской Федерации (в целях усиления борьбы с коррупцией в ее рядах) осложнено рядом проблем.

Во-первых, требует разработки и закрепления в законодательстве, научной и учебной литературе единый понятийный аппарат в части определения необходимого уровня исполнительской дисциплины, коррупции в рядах государственных и муниципальных служащих, проведения финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов государственного управления, а также их должностных лиц.

Во-вторых, слабо разработаны административно-правовые средства предупреждения и борьбы с коррупцией в системе органов государственного и муниципального управления.

В-третьих, в действующем законодательстве не закреплена система оценки уровня исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти, а также не создан единый механизм контрольных органов власти, основной задачей деятельности которых будет являться повышение исполнительской дисциплины среди органов государственного и муниципального управления, борьба с коррупцией.

В-четвертых, не разработаны действенные и результативные процедуры понуждения контрольными органами органов исполнительной власти в части повышения уровня исполнительской дисциплины, оптимизации и повышения эффективности расходования бюджетных средств.

В-пятых, у контрольных органов власти отсутствуют реальные полномочия по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального, региональных и местных бюджетов, создания коррумпированных сообществ.

В-шестых, требует ужесточения система мер дисциплинарной, административной, уголовной ответственности в отношении должностных лиц органов государственного и муниципального управления, уличенных в коррупции.

В-седьмых, слабо используется зарубежный опыт в части борьбы с коррупцией путем повышения уровня исполнительской дисциплины в органах государственного и муниципального управления.

Представляется, что повышение уровня исполнительской дисциплины в единой системе органов исполнительной власти в Российской Федерации следует осуществлять путем реализации ряда мероприятий.

Следует разработать и внедрить в действующее законодательство понятие аудита эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления, а также их должностных лиц, под которым следует понимать систему внутренних и внешних мероприятий управленческого аудита в части оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных (муниципальных) функций, использованию государственных (муниципальных, общественных) ресурсов, а также принятие рекомендаций по совершенствованию их работы. Причем главной целью подобного аудита эффективности должно являться повышение эффективности управления общественными ресурсами. Именно аудит эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, а также их должностных лиц позволит определить, насколько эффективны, результативны и экономичны были произведенные затраты, были ли достигнуты поставленные цели финансирования, а также выявить необходимость и обоснованность существования отдельных элементов государственного и муниципального аппарата управления.

Необходимо ужесточить систему мер административной, дисциплинарной и уголовной ответственности в отношении должностных лиц органов государственного и муниципального управления, уличенных в коррупции либо в неэффективном расходовании бюджетных средств и управлении государственным или муниципальным имуществом. К данным лицам следует применять максимальные меры наказания вплоть до пожизненного заключения. Представляется актуальным восстановить в Уголовном кодексе Российской Федерации в качестве основного и дополнительного вида наказания конфискацию имущества преступника, причем не только полученного в результате преступной деятельности, но любого, находящегося в его собственности.

Следует создать единый механизм контроля за деятельностью органов государственного и муниципального управления в части борьбы с коррупцией и предотвращения неэффективного использования бюджетных средств и распоряжения государственной и муниципальной собственностью. Основная роль в данном механизме должна принадлежать контрольно-счетным органам власти во главе со Счетной палатой Российской Федерации. Кроме того, необходимо ужесточить президентский контроль за деятельностью органов управления в субъектах России в целях борьбы с коррупцией, клановостью в региональных элитах, предупреждения сепаратистских центробежных тенденций в государственном управлении.

Следует наделить контрольно-счетные органы власти реальными полномочиями как по предупреждению коррупции и неэффективного использования государственной и муниципальной собственности и бюджетных средств, так и по пресечению указанной деятельности, вплоть до временного отстранения подозреваемых в подобной деятельности должностных лиц от занимаемых должностей (до принятия соответствующим судом решения по существу).

Необходимо использовать зарубежный опыт борьбы с коррупцией и повышения исполнительской дисциплины в органах государственного и муниципального управления, особенно в части применения новых организационных, информационных технологий (например, "электронных правительств" как формы "бесконтактного общения" чиновников и населения в процессе получения последним публичных услуг от органов власти).

Все это позволит обеспечить не только легальность в деятельности органов государственного и муниципального управления, а также их должностных лиц, но и придаст ей легитимность в глазах народа.

Подводя итог вышесказанному отметим, что меры противодействии или предупреждения коррупции должны включать в себя несколько этапов:

• во-первых, необходимо проведение комплексных научных исследований по данной проблеме, предполагающих долгосрочный прогноз развития коррупции на уровне муниципальных образований с учетом региональной специфики; одновременно необходима подготовка комплексных региональных антикоррупционных программ и проектов нормативных актов по ее предупреждению, а также иные меры, направленные на формирование единой антикоррупционной политики, что позволит в полном объеме реализовать базовую модель государственной системы профилактики правонарушений в субъектах РФ, муниципальных образованиях;
• во-вторых, необходимо добиться повсеместного исполнения уже принятых нормативно-правовых актов в сфере борьбы с коррупцией, с учетом реформирования административной системы государства на муниципальном уровне; в связи с этим необходимо повышать эффективность деятельно правоохранительных органов по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию фактов муниципальной коррупции и наказанию виновных в их совершении.
• в-третьих, необходимо эффективное взаимодействие между различными спецслужбами, правоохранительных органов, прокуратурой, судами с целью эффективного противодействия коррупции; к этому взаимодействию необходимо подключить негосударственные правоохранительные организации, представителей общественности, самих муниципальных служащих.
• в-четвертых, упреждающим характер мер воздействия на коррупцию: адекватность применяемых мер борьбы с коррупцией социально-экономическим и политическим реалиям, состоянию общественного сознания: комплексность борьбы с коррупцией, ее направленность на предупреждение коррупции на всех уровнях и во всех муниципальных образованиях.

В целях совершенствования нормативного правового регулирования вопросов профилактики и борьбы с коррупцией представляется также необходимым:

- установить нормативными правовыми актами перечень должностей государственных или муниципальных служащих (бывших государственных или муниципальных служащих), назначение на которые работников с нарушением требований ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» влечет административную ответственность работодателя по ст. 19.29 КоАП;

привести в соответствие с ФЗ от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» форму распоряжения (приказа) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя (утв. Приказом Министерства экономического развития РФ от 30 апреля 2009 г.) в части указания на перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

для установления единообразного подхода к реализации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, внести в ст. 3 ФЗ от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» изменения, исключающие положения о нераспространении его действия на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

законодательно закрепить требования об обязательном проведении торгов при предоставлении (передаче) на каком-либо праве государственного или муниципального имущества. Для этого дополнить ст. 447 ГК положением о заключении договоров аренды государственного и муниципального имущества исключительно путем проведения торгов и ст. 15 ФЗ от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» запретом на передачу государственного и муниципального имущества по какому-либо договору без проведения торгов;

внести изменения в УК (ст. ст. 285 - 286) с целью конкретизации нормы закона в части определения существенности вреда, установления минимального размера материального ущерба, причиненного действиями должностных лиц, который следует рассматривать как существенный вред обществу и государству, а также внести изменения в диспозицию ст. 286 УК, выделив корыстную заинтересованность как обособленный квалифицирующий признак, предусмотрев за совершение этого преступления более строгий вид наказания;

внести изменения в ФЗ от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» в целях реализации ст. ст. 9, 10 ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», добавив как основание для проведения оперативно-розыскных мероприятий ставшие известными сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного государственным или муниципальным служащим коррупционного деяния либо деяния, создающего условия для совершения коррупционных правонарушений.

Следует отметить, что применение указанных выше мер способно принести свои плоды только в случае комплексного их использования.

Заключение

Коррупция, на наш взгляд, как социально-экономическая категория выражает поиск, установление и поддержание коррупционных отношений, складывающихся между должностными лицами и физическими и юридическими лицами по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб третьей стороне (обществу, государству, фирме).

Коррупция - это не только и не столько форма преступного обогащения бюрократического государственного аппарата путем персонифицированного теневого взаимодействия с хозяйственными и иными структурами жизнедеятельности общества. Во все времена она была, есть и будет основным источником и гарантом криминализации общественной жизни, ее деградации. Не случайно древние римляне включали в это понятие столь емкое содержание, раскрывающее логическую взаимообусловливаемую связку явлений: подкуп - порча - упадок. Именно поэтому коррупция является как условием, так и следствием функционирования теневой экономики, усиления имущественной дифференциации общества, падения нравов и деградации общественно-политической жизни.

Административный барьер означает препятствие в получении услуги, недостаток ее доступности, параметры которой, помимо внутренних содержательных, могут включать временную (потери и затраты времени), стоимостную (цена, затраты), информационную (прозрачность и компетентность), физическую (комфорт) и коммуникационную (вежливость, дружелюбие) доступность. Измеряя административный барьер, мы получаем сведения о доступности услуги.

Необходимость измерения величины административных барьеров еще важна для расчета нормативов, а также для понимания, где нужно проводить улучшения для повышения эффективности услуг. Улучшения возможны только тогда, когда будут измерения, иначе о прогрессе трудно судить, и отсутствие данных ведет к неправильным управленческим решениям.

Общими чертами государственных услуг в России можно считать:

Большие очереди.

Оказание услуг по знакомству.

Недоброжелательный персонал.

Отсутствие комфорта в местах ожидания услуги.

Слишком долгие сроки получения услуг.

Вымогательство.

Необоснованное откладывание решения вопроса.

Отсутствие разъяснительной информации.

Плохая организация сотрудников.

Большой перечень документов для оформления основы.

Административные барьеры не всегда напрямую связаны с коррупцией, однако экономические потери от административных барьеров также можно подсчитать, тем более, что большинство административных барьеров относится к временным затратам (большие очереди, долгие сроки получения, необоснованное откладывание решения вопроса).

Среди административных барьеров есть два, напрямую связанные с использованием служебного положения: это оказание услуг по знакомству и вымогательство. Было интересно проверить, связаны ли эти административные барьеры с практикой неофициального решения вопроса.

Основными федеральными нормативно-правовыми актами по противодействию коррупции в РФ являются:

-Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

-Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (принят ГД ФС РФ 03.07.2009);

-Указ Президента РФ от 25.02.2011 № 233 «О некоторых вопросах организации деятельности президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции» (вместе с «Положением о порядке рассмотрения президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и отдельные должности федеральной государственной службы, и урегулирования конфликта интересов, а также некоторых обращений граждан»);

-Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 (ред. от 04.11.2010) «О мерах по противодействию коррупции»;

-Указ Президента РФ от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»;

-Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы»;

-Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).

Анализ данных о противодействии коррупции в органах государственной власти (данные с официальных Интернет-сайтов) позволяет систематизировать весь комплекс мер по противодействию коррупции. В связи с этим предупреждение коррупционных правонарушений осуществляется путем применения следующих мер:

. Организация и проведение мониторинга эффективности борьбы с коррупцией.

. Разработка и принятие муниципальных целевых программ по противодействию коррупции.

. Организация и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

. Создание комиссий по противодействию коррупции.

. Создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.

. Принятие административных регламентов исполнения муниципальных функций и предоставления муниципальных услуг, в первую очередь по использованию муниципального имущества и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении муниципальной помощи), передаче прав на использование такого имущества и его отчуждение.

. Повышение эффективности обратной связи с обществом, внедрение механизмов контроля общества за деятельностью чиновников, повышение прозрачности работы органов местного самоуправления.

. Формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению.

По нашему мнению в современных условиях в качестве основного механизма преодоления административных барьеров и борьбы с коррупцией в государственных органах должно выступить укрепление исполнительской дисциплины в системе органов исполнительной власти.

Представляется, что повышение уровня исполнительской дисциплины в единой системе органов исполнительной власти в Российской Федерации следует осуществлять путем реализации ряда мероприятий.

Следует разработать и внедрить в действующее законодательство понятие аудита эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления, а также их должностных лиц, под которым следует понимать систему внутренних и внешних мероприятий управленческого аудита в части оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных (муниципальных) функций, использованию государственных (муниципальных, общественных) ресурсов, а также принятие рекомендаций по совершенствованию их работы. Причем главной целью подобного аудита эффективности должно являться повышение эффективности управления общественными ресурсами. Именно аудит эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, а также их должностных лиц позволит определить, насколько эффективны, результативны и экономичны были произведенные затраты, были ли достигнуты поставленные цели финансирования, а также выявить необходимость и обоснованность существования отдельных элементов государственного и муниципального аппарата управления.

Необходимо ужесточить систему мер административной, дисциплинарной и уголовной ответственности в отношении должностных лиц органов государственного и муниципального управления, уличенных в коррупции либо в неэффективном расходовании бюджетных средств и управлении государственным или муниципальным имуществом. К данным лицам следует применять максимальные меры наказания вплоть до пожизненного заключения. Представляется актуальным восстановить в Уголовном кодексе Российской Федерации в качестве основного и дополнительного вида наказания конфискацию имущества преступника, причем не только полученного в результате преступной деятельности, но любого, находящегося в его собственности.

Следует создать единый механизм контроля за деятельностью органов государственного и муниципального управления в части борьбы с коррупцией и предотвращения неэффективного использования бюджетных средств и распоряжения государственной и муниципальной собственностью. Основная роль в данном механизме должна принадлежать контрольно-счетным органам власти во главе со Счетной палатой Российской Федерации. Кроме того, необходимо ужесточить президентский контроль за деятельностью органов управления в субъектах России в целях борьбы с коррупцией, клановостью в региональных элитах, предупреждения сепаратистских центробежных тенденций в государственном управлении.

Следует наделить контрольно-счетные органы власти реальными полномочиями как по предупреждению коррупции и неэффективного использования государственной и муниципальной собственности и бюджетных средств, так и по пресечению указанной деятельности, вплоть до временного отстранения подозреваемых в подобной деятельности должностных лиц от занимаемых должностей (до принятия соответствующим судом решения по существу).

Необходимо использовать зарубежный опыт борьбы с коррупцией и повышения исполнительской дисциплины в органах государственного и муниципального управления, особенно в части применения новых организационных, информационных технологий (например, "электронных правительств" как формы "бесконтактного общения" чиновников и населения в процессе получения последним публичных услуг от органов власти).

Все это позволит обеспечить не только легальность в деятельности органов государственного и муниципального управления, а также их должностных лиц, но и придаст ей легитимность в глазах народа.

В целях совершенствования нормативного правового регулирования вопросов профилактики и борьбы с коррупцией представляется также необходимым:

установить нормативными правовыми актами перечень должностей государственных или муниципальных служащих (бывших государственных или муниципальных служащих), назначение на которые работников с нарушением требований ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» влечет административную ответственность работодателя по ст. 19.29 КоАП;

привести в соответствие с ФЗ от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» форму распоряжения (приказа) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя (утв. Приказом Министерства экономического развития РФ от 30 апреля 2009 г.) в части указания на перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

для установления единообразного подхода к реализации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, внести в ст. 3 ФЗ от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» изменения, исключающие положения о нераспространении его действия на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

законодательно закрепить требования об обязательном проведении торгов при предоставлении (передаче) на каком-либо праве государственного или муниципального имущества. Для этого дополнить ст. 447 ГК положением о заключении договоров аренды государственного и муниципального имущества исключительно путем проведения торгов и ст. 15 ФЗ от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» запретом на передачу государственного и муниципального имущества по какому-либо договору без проведения торгов;

внести изменения в УК (ст. ст. 285 - 286) с целью конкретизации нормы закона в части определения существенности вреда, установления минимального размера материального ущерба, причиненного действиями должностных лиц, который следует рассматривать как существенный вред обществу и государству, а также внести изменения в диспозицию ст. 286 УК, выделив корыстную заинтересованность как обособленный квалифицирующий признак, предусмотрев за совершение этого преступления более строгий вид наказания;

внести изменения в ФЗ от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» в целях реализации ст. ст. 9, 10 ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», добавив как основание для проведения оперативно-розыскных мероприятий ставшие известными сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного государственным или муниципальным служащим коррупционного деяния либо деяния, создающего условия для совершения коррупционных правонарушений.

Список использованных источников

1.Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.; Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.

2.ФЗ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ. // СЗ РФ. 2008. № 50 (часть I). Ст. 6228.

.Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы".

.Указ президента Российской Федерации «Об утверждении национального плана противодействия коррупции» от 31 июля 2008 г. Пр-1568. // Российская газета. 5 августа 2008 г.

5.Указ Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 08.04.1997 № 305. // Справочно-правовая система «Консультант+». 2010. Декабрь.

6.Указ Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28.04.2008 г. № 607 (в ред. Указа Президента РФ от 13.05.2010 № 579) // Справочно-правовая система «Консультант+». 2010. Декабрь.

.Александров С.Г. Юридическая дефиниция «коррупция»: понятие, особенности методологического познания // История государства и права, 2007. - № 11. С. 2-5.

8.Басин Е. Административные барьеры должны быть устранены // Вестник строительного комплекса, 2009. - №3.

.Волженкин Б.В. Коррупция. Серия «Современные стандарты в уголовном праве и в уголовном процессе». СПб.: Санкт-Петербургский институт Генеральной прокуратуры РФ, 1998. С. 8.

.Доклад Минэкономразвития России о выполнении федеральными органами исполнительной власти планов противодействия коррупции и о проведении работы, направленной на противодействие коррупции, в субъектах Российской Федерации. М., 2009. С. 7 - 8.

.Долгова А.И. Коррупция и борьба с ней. - М.: Российская криминологическая ассоциация. 2000. С. 5.

.Глинкина С.П. Коррупция в России: причины, масштабы, качественные изменения. - М., 1999. С. 16.

.Иванов А.М. Корруптология - правовая наука и учебная дисциплина: путь совершенствования уголовной политики и законодательства о воздействии на организованную преступность и коррупцию. - Владивосток, 2002. С. 2.

.Как преодолеть административные барьеры // журнал «Перспектива-Регион», 2006. - № 2.

.Каменецкий Ю.Ф., Кунцевич П.В., Юбко Т.Ю. Коррупция: экономико-криминологический подход // «Юрист-онлайн. Электронный юридический журнал. URL: http://www.shkolny.com/2007/04/11/.

16.Клепицкий И.А., Резанов В.И. Получение взятки в уголовном праве России. -М., 2001. С. 4.

17.Kohli S. Corruption in India / Ed. By Suresh Kohli. New Delhi, 1975. P. 10.

.Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Еще раз о правовом понятии коррупции // Современное право. 2010. N 6. С. 3 - 8.

.Кузнецова В.Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. № 1. С. 21.

.Куликов В. Детектор коррупции. Независимые эксперты получат стимулы для антикоррупционной проверки законопроектов // Российская газета. N 281. 2010.

.Куракин А.В. Современные формы проявления коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Гражданин и право. 2008. N 2.

.Лучин А. Электронные административные регламенты // Экономика России: 21 век. 2004. 27 сент.

.Макаров А.А., Чупров В.М. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в полиции зарубежных стран // Административное и муниципальное право. 2010. N 3. С. 79 - 85.

.Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. - М.: ЮрИнфоР, 2000. - С. 9.

.Медведев Д.А. Россия, вперед! // URL: http// www.kremlin.ru/ news/ 5413.

.Нарышкин С.Е. Вне закона, вне морали: Интервью // Российская газета. N 278. 2010.

.Охотский Е.В. Государственный служащий: Статус. Профессия. Призвание. учебно-методический комплекс / Е.В. Охотский. - М.: Экономика, 2011. - 702 с.

.Панфилова Е. От конвертов перешли к откатам: Интервью // Российская газета. N 276. 2010.

.Полякова Т.А. Информационная открытость как один из факторов в борьбе с коррупцией при построении информационного общества // Юридический мир. 2008. N 1.

.Правоприменение: теория и практика / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2008. С. 430.

.Пресняков М.В., Чанов С.В. Антикоррупционные барьеры на государственной и муниципальной службе: проблемные аспекты нового закона // Государство и право. 2010. N 3. С. 13 - 22.

.Роль гражданского и смежных с ним отраслей права коррупционной и организованной преступности: Материалы научно-практической конференции 29 - 30 окт. 2001 г., ИГП РАН (материал подготовил Н.В. Таганидзе) // Государство и право. 2002. № 4. С. 90 - 115.

.Россия и коррупция: кто кого: Аналитический доклад / Региональный общественный фонд «Информатика для демократии». - М.: Фонд ИНДЕМ, 1998.

.Симанович А.А. Институциональные корни коррупции // Безопасность бизнеса. 2009. N 3. С. 30.

.Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. N 5.

.Филенко Е.Н. Электронные административные регламенты: проблемы реализации в документационном обеспечении государственного управления // Делопроизводство. 2009. N 4. С. 29 - 35.

.Цирин А.М. Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2009. № 2. С. 36.

.Четвериков В.В. Административно-правовые меры противодействия коррупции в деятельности исполнительной власти // Право и политика. 2008. № 2. С. 304.