ущерб, который может нанести общественным интересам («всеобщему благу») любое потенциально коррупционное поведение.
Отличительными признаками коррупционных действий в управленческой сфере являются следующие: сделка между должностным лицом или служащим и лицом, заинтересованным в определенном поведении указанных лиц; обоюдно возмездный, но не обязательно материальный характер такой сделки; заведомая противоправность такой сделки, совершение которой запрещено под угрозой юридической ответственности нормами позитивного законодательства.
К сожалению, степень развития коррупции в современной России представляет серьезнейшую общественную опасность, ибо речь идет о существовании «обширных и устойчивых коррупционных сетей, которые не просто извлекают прибыль из своей противоправной деятельности, но уже инвестируют ее в развитие самой коррупции», и одномоментная «ампутация» такой системы коррупционных отношений может даже привести к социально-экономическому коллапсу.
Для обозначения актуальности рассматриваемой проблемы приведем некоторую статистику.
В современной России ежемесячные издержки от преодоления «административных барьеров» в сфере торговли и производства исчисляются суммой от 18 до 19 млрд. рублей, что составляет около 10 % розничного товарооборота. Ежегодно россияне тратят на взятки 2,8 млрд. долл., а на выплату подоходного налога - 5,8 млрд. долл.
Международная организация «Transparency International» 15 ноября 2005 г. опубликовала свое исследование, касающееся, в частности, масштабов коррупции в России (всего исследование проведено для 159 стран). Согласно выводам организации ситуация в нашей стране ухудшилась по сравнению с предыдущим годом: Российская Федерация заняла 126-е место по уровню коррумпированности по сравнению с 90-м местом в 2004 г. Менее коррумпированными по сравнению с Россией признаны, например, Буркина-Фасо, Уганда и Афганистан. Возглавляют рейтинг Исландия, Финляндия и Новая Зеландия с наиболее низким уровнем коррупции. США находятся на 17-м месте. Самыми коррумпированными признаны Бангладеш и Чад (158-е место) [13, с. 39].
1.2 Причины коррупции и основные формы ее проявления
Проблема причинно-следственных коррупционных отношений тесно связана с таким явлением, как «коррупциогенность». Именно она непосредственно порождает, способствует порождению коррупции или ее росту (например, неопределенность правовых норм, закрытость или непрозрачность правоприменительных процедур, отсутствие контроля общественности за распределением и использованием бюджетных средств и внешних заимствований). Одним из факторов коррупциогенности являются так называемые каучуковые нормы права, создающие потенциал для коррупции, о чем подробнее сказано ниже.
Среди причин высокого уровня коррупции в сфере бизнеса можно выделить, несколько основных. Результаты опроса, проведенного «ОПОРОЙ РОССИИ», показывают, что больше половины респондентов считают главной причиной безответственность власти. Решение проблемы борьбы с коррупционными преступлениями заключается не только в ужесточении санкций, а в обеспечении неотвратимости наказания, особенно для высокопоставленных чиновников и иных лиц, (политиков, крупных предпринимателей, лидеров криминальной среды и т. д.). Ибо примеры их безнаказанности как ничто другое деморализуют и развращают представителей иных, более многочисленных общественных слоев и групп, способствуют повсеместному распространению «низовой» коррупции [12, с. 68].
Можно также выделить и сугубо личностные истоки коррупции в сфере управления. Деформированное сознание является первоисточником отклонений в деятельности государственных муниципальных служащих от нормативных моделей их статусов и статусов органов, в которых они работают, от должностных регламентов и характеристик. Другая причина ложных и ошибочных представлений госслужащих заключается в их невысокой общей культуре и низком уровне профессионализма. Поэтому весьма важно выяснить уровень и глубину знания компетенционных и статусных правовых норм служащими органов государственной и муниципальной власти при вступлении в должность, а также путем проведения для них аттестации и конкурсов, собеседований и специальных антикоррупционных тестов.
Наиболее поражены коррупцией такие сферы и виды деятельности, как экспорт нефти (по экспертным оценкам, за рубеж контрабандным путем в отдельные периоды вывозилось до 20% добываемой в стране нефти), древесины, цветных и редкоземельных металлов, всех стратегических товаров, импорт алкоголя и некоторых продуктов питания, иная внешнеэкономическая деятельность; приватизация, лицензирование и регистрация предпринимательских и коммерческих структур; банковское кредитование; земельные отношения; автобизнес и эксплуатация автотранспорта; финансовый, санитарно-эпидемиологический и иной контроль деятельности предпринимательских и коммерческих структур [4, с. 28].
Но особенностью современной коррупции является то, что она последовательно расширяет зоны своего влияния, за счет новых, ранее достаточно защищенных от нее сфер, в частности, правоохранительной деятельности и высших эшелонов власти, что делает ее особенно опасной.
Сегодня практически нет ни одного органа государственной власти, коррупционные услуги которого не были бы востребованы бизнесом. В распределении российских рынков коррупционных услуг практически монопольно главенствует исполнительная власть. На ее долю приходится 98,97 % общего объема рынка коррупционных услуг (для сравнения судебная власть - 0,86% и законодательная власть - 0,17%). Причем наибольший коррупционный доход приносят эксклюзивные властные функции исполнительной власти, в частности, такие, как нефинансовая контрольная и надзорная деятельность - 34,6%, лицензирование - 34,2%, фискальное взимание налогов и налоговый контроль - 22,0%.
Одно из наиболее серьезных препятствий к созданию эффективной модели противостояния коррупции проявляется в том, что нравственные стандарты гражданского общества могут не совпадать с этикой государственной и негосударственной службы. Можно выделить следующие виды неправовых этических коррупционных нарушений: присутствие на банкетах, устраиваемых организациями, контроль за деятельностью которых входит в компетенцию того или иного государственного служащего; публичное неделовое и регулярное общение с людьми, имеющими судимость за корыстные преступления; проживание в апартаментах или пользование автомобилем, стоимость которых несопоставима с размером жалования государственного служащего; зарубежные командировки за счет заинтересованных лиц и т. п.
Под коррупционными правонарушениями понимаются содержащие признаки коррупции проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответственности. Основными видами коррупционных правонарушений являются гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные проступки и уголовные преступления, так, гражданско-правовые коррупционные деликты - это обладающие признаками коррупции, но не являющиеся преступными, нарушениями правил дарения, предусмотренных соответствующими статьями ГК РФ, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных соответствующими статьями названного Кодекса и других законодательных актов. Достаточно условным является разделение собственно дисциплинарных (служебных) и административных коррупционных проступков. Под дисциплинарным проступком имеется в виду такой вид правонарушения, как использование публичным служащим либо служащим коммерческой или иной негосударственной организации своего статуса для получения преимуществ вопреки установленному законодательством (иным нормативным регулированием) порядку несения соответствующей службы, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание (например, ст. 419 ТК РФ о видах ответственности за нарушения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов). Административные коррупционные проступки представляют собой административное правонарушение (ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ), совершенное с использованием служебного положения с целью получения незаконных преимуществ.
Коррупционные уголовные правонарушения - это предусмотренное УК РФ общественно опасное деяние, непосредственно посягающие на авторитет публичной службы, выражающееся в незаконном получении государственным, муниципальным или иным публичным служащим, либо служащим коммерческой или иной организации (в том числе международной) каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении последним таких преимуществ.
Для коррупционного преступления характерны следующие черты:
непосредственное нанесение ущерба авторитету публичной службы, а также непубличной службы (службы в коммерческих и иных организациях);
незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) служащим или иным публичным служащим либо служащим коммерческой или иной организации преимуществ (имущества, услуг или льгот);
использование виновным своего служебного положения вопреки интересам службы;
наличие у совершившего коррупционное преступление признаков лица, принадлежащего к одной из категорий, указанных в примечаниях к ст. 285 и ст. 201 УК РФ, за исключением дачи взятки должностному лицу (ст. 291 УК РФ) и подкупа (ч. 1 или 2 ст. 204 УК РФ), которые наказываются вне зависимости от обладания виновным служебным статусом;
наличие у виновного умысла на совершение действий (акта бездействия), объективно причиняющих ущерб интересам публичной или непубличной службы;
наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности [13, с. 39].
1.3 Методология исследования коррупционных отношений в контексте современной теории права
Закономерности постижения форм и видов коррупционных проявлений определяются сложной системой функционирования коррупционных отношений и, следовательно, нужно поставить вопрос о методологии исследования коррупции. Проблема методологии правовых исследований, в том числе и исследования коррупции, в настоящее время предстает как весьма актуальная. "И в XXI веке теория права не избавится от своих проблем. Наличие научных проблем - свидетельство жизнеспособности науки, но только в том случае, если проблемы развиваются вместе с наукой, если мы создаем дискурсивные практики, продвигающие их на новый уровень. Особенность нашего времени заключается в том, что постнеклассическая научная мысль выталкивает в центр научного дискурса проблемы, во многом не известные даже неклассической науке, не говоря уже о науке классической, в том числе науке советской (советский модерн)" [10, с. 8].
Одной из продуктивных методологических концепций исследования правовых явлений на протяжении довольно длительного периода времени являлся системный подход, который "...нацеливает исследователя на структурный анализ и позволяет прояснить суть исследуемой проблемы через изучение конкретных компонентов и проявлений социальной реальности". Системная методология при исследовании коррупции заключается в рассмотрении объекта коррупционного действия как системы, как сложного образования, состоящего из ограниченного (неограниченного) множества взаимодействующих элементов. Системность "представляется как структурированная целостность, внутренние элементы которой иерархически выстроены, находятся в устойчивой взаимосвязи и функционируют целесообразно", т.е. направлены к определенному результату", что позволяет рассмотреть "исследуемый объект... как нечто целое в том случае, когда в нем энергия внутренних связей больше энергии его внешних связей со средой" и объясняет "качество системы" ее постоянную изменчивость, подвижное состояние.
Преступность (в том числе и коррупционная) "всегда находит свое выражение в динамике, т.е. либо прогрессивном (для нее), либо в регрессивном развитии". Кроме того, "реализуя системный метод, важно установить коррелятивные связи коррупции с иными формами проявления теневой жизни: организованной преступностью и международным терроризмом, отмыванием денег и наркобизнесом, теневой экономикой и теневой властью", а в некоторых случаях и властью легитимной.
Коррупция стала системным фактором развития страны, безусловно, ведущим к формированию и углублению российского кризиса. Системный подход рассматривает коррупцию в ее внутренних и внешних характеристиках, во взаимодействии с иными явлениями теневой жизни общества: организованной преступностью и международным терроризмом, отмыванием денег и наркобизнесом, теневой экономикой и теневой властью.
Необходимо, как представляется, на теоретическом уровне проанализировать современные концепции, как классического системного подхода, так и альтернативные (неклассические) системные подходы к проблеме понимания сущности права и соответственно осмыслению феномена коррупции в контексте этих моделей.
В работе "Чистое учение о праве" Г. Кельзен рассматривал право как иерархическую систему, правовых норм, в основании которой лежит "базовая норма" (Grundnorm). Под правопорядком он понимал систему норм, "единство которых нуждается на том, что они имеют общее основание действительности". Соответственно и правопорядок у него - это нормы, которые принудительно регулируют человеческое поведение [17, с. 56].
В дальнейшем определение права у него существенно меняется: «... под правом понимается уже совокупность отдельных судебных решений, объединенных единой системой легализации, т.е. такой системой, которая имеет существенно иную "природу", чем совокупность правил строгого логического вывода, связывающую правовое решение с "базовой нормой", и, тем не менее, обеспечивает каждому из таких решений правовую действительность и непререкаемое правовое значение на будущее время».
Вместе с тем, хотя праву и можно давать различные определения, принцип его формальной и субстанциальной целостности не ставится под сомнение. В таком случае коррупция как неправовое явление представляет собой патологическое деяние, не имеющее системной легализации, находящееся в противоречии с "базовой нормой", и потому выходящее за пределы возможности его юридической квалификации. К коррупции следует относить любые действия, способствующие разложению государственной власти и системы государственного управления, способствующие разрушению механизмов, обеспечивающих системное функционирование властных структур в общественных интересах при формировании и укреплении механизмов их функционирования исключительно в личных или корпоративных интересах, а также в интересах очень узких социальных групп и т.п.
"Правило признания" представляет собой, тем самым, основной и окончательный критерий действительности всех норм и правил, относящихся к системе. Согласно Харту, правила налагают обязанности тогда, когда "общая потребность в их соблюдении значительна и социальное давление на тех, кто им не подчиняется или собирается не подчиниться, велико". Поскольку это правило обладает особым статусом первого правила, то его действительность не может быть выведена из какого-либо иного стандарта или правила (что означало бы, что последние оказываются более фундаментальными), но базируется на всеобщем конвенциональном признании членами данного сообщества.
Социологическая трактовка права, таким образом, позволяет квалифировать коррупцию как социальное явление и, в свою очередь, устанавливать на основе "правила признания" качественную особенность данного явления. Как социальное явление коррупция возникает и поддерживается на уровне неформальных социальных связей, составляющих основу общества, и может быть обнаружена на всех уровнях управления, а также в системах, обеспечивающих его саморегулирование.
В учении Рональда Дворкина объединяющим элементом правовой системы выступают принципы. В отличие от Г. Кельзена и Г. Харта, Р. Дворкин уже не приводит четкого разграничения между легальной теорией и легальной практикой (правила интерпретации не навязываются судебной практике извне, правосудие само есть теория интерпретации), а совокупность его принципов не показывает никакой определенной структуры. И все же, так же, как Г. Кельзен и Г. Харт, Р. Дворкин нисколько не сомневается в том, что право все-таки есть упорядоченная система правил. В той мере, в которой право активно использует систему (будь то система норм или система прецедентов), оно заранее наделяет правовые акты тем или иным значением, дает им предварительную интерпретацию, которая, как показывает практика, далеко не всегда гарантирует правильность решения.
Дворкин проводит аналогию между своей теорией и интерпретацией литературного произведения, когда судья находится в ситуации писателя-сотворца, который должен завершить неоконченный роман в духе архетипа: "Сложность этой задачи моделирует сложность решения трудного дела в духе теории права как целостности". В этом случае первоначальная жесткость требований к процедуре принятия правового решения несколько смягчается апелляциями к так называемой творческой интерпретации или к "расширительному истолкованию", или, если определенного рода отношения не урегулированы, к "применению законодательства по аналогии", которые способны учесть конкретные особенности юридического казуса и скорректировать позицию представителя правосудия.
Подобный взгляд на право позволяет трактовать коррупцию в зависимости от конкретных случаев ее проявления, и потому реальная квалификация некоторого деяния как коррупционного будет зависеть от системы прецедентов, на основе которых и будет осуществляться судебное решение.
Ю. Хабермас, отказываясь от классической формально-субстанциальной концепции права, пытается найти такое понимание права, которое не противоречило бы принципу "социального и идеологического плюрализма". В результате он приходит к расширительному истолкованию критерия рациональности: это уже не универсальность формы, которой должно обладать право, а универсальность положений, которые переосмысливаются в терминах "дискурсивной этики": "В дискурсах мы пытаемся заново произвести проблематизированное согласие, которое имело место в коммуникативном действии, путем обоснования".
Дискурс понимается как аргументация, при которой опорные притязания на значимость тематизируются при общем для всех предположении, что в принципе можно достичь рационально мотивированного понимания. "Это понятие коммуникативной рациональности несет в себе коннотации, которые в итоге восходят к центральному опыту ненасильственно объединяющей, порождающей согласие силе аргументативной речи, в которой различные участники преодолевают свои первоначально лишь субъективные понимания и благодаря общности разумно мотивированных убеждений одновременно убеждаются в единстве объективного мира и интерсубъективной связности их жизни".
С этих позиций само определение коррупции должно рассматриваться в рамках коммуникативного рационального дискурса, где процесс аргументации соотносится с определенным типом универсального правопорядка, целью которого является достижение справедливости.
Актуальным в этой связи представляется также взгляд на исследовательскую позицию Г.Дж. Бермана, который, хотя и оперирует привычными правовыми понятиями, является выразителем общей тенденции, а именно: потребности в переосмыслении правовой теории и практики, переориентации правового мышления в целом. "Право... не может быть всецело сведено ни к материальным условиям того общества, которое его порождает, ни к соответствующей системе идей и ценностей. Следует также рассматривать право и как самостоятельный фактор, как одну из причин, а не только один из результатов целого ряда общественных, экономических, интеллектуальных, моральных и религиозных явлений".
Свою концепцию Берман называет "интегрированной юриспруденцией" поскольку в ней успешно совмещаются и взаимодействуют три основных подхода к существу права - естественно-правовой, позитивистский и исторический. "Интегрированная юриспруденция - это направление, объединяющее три классические школы: правовой позитивизм, теорию естественного права и историческую школу. Она основана на убеждении, что каждая из этих трех конкурирующих школ выделила одно из важных измерений права, исключив прочие, и что совмещение нескольких измерений в одном фокусе, во-первых, возможно, и, во-вторых, важно".
Для методологии исследования коррупционных отношений этот подход интересен тем, что позволяет использовать уже наработанные методологические подходы в различных правовых направлениях для их теоретических разработок в области определения сущности коррупции.
Если в естественно-правовых концепциях сущность коррупции определяется в терминах "справедливое - несправедливое", историческая школа подчеркивает роль "традиции" в политической и правовой культуре, то правовой позитивизм выявляет суть коррупции с точки зрения ее роли в стабильности и эффективности функционирования государственно-правовой системы.
Если попытаться объединить эти подходы, то получится, что коррупция - это естественная составляющая взаимоотношений противопоставленных друг другу системно-формализованных структур государственно-правового управления и стохастического поля индивидуальных интересов, обусловленных культурно значимыми ценностями и общепринятыми нормами.
Однако наиболее значительные результаты в исследованиях последних десятилетий, на наш взгляд, были достигнуты в рамках постмодернистской парадигмы. В постмодернизме сложилось особое понимание социальных взаимоотношений как игры.
Игра как открытое для направленности движение, свободная от целеполагания трансформация. Игра процессом изменения, игра вариантами развития. Не жесткая структурная направленность (деятельность в условиях жесткого правопорядка), обусловленная целеполаганием, а свободная игра как комбинация возможностей. При этом такая игра - не хаос, не анархия. В игре есть правила, которые разделяют играющие. Исход игры непредсказуем, но сам ход игры упорядочен. Условность игры переносит рациональность на иной уровень, придает ей иной характер.
Экономические, социальные, политические или правовые отношения также могут объясняться игровой методологией. Некие новые взаимно принятые условия и правила игры более действенны во взаимоотношениях экономических, политических или юридических субъектов. И то, что называют "коррупцией", на самом деле есть новая реальность экономических отношений, в определенном смысле упорядоченная и понятная тем, кто в нее погружен.
Миф о тотальной безнравственности государственных чиновников порожден "классическим" сознанием, бессильным объяснить новую реальность. Постмодернистское понимание нормотворчества сформировало новый свод правил, известный играющим и непонятный остальным. Мир как анархия и хаос видится глазами непосвященных. Таким образом, новое правовое мышление (постмодернизм) "не отталкивается" более от корпуса легализованных правил (норм) и рациональной или сознательной воли их автора, которые рассматриваются отдельно от практической правовой коммуникации, поскольку последняя понимается лишь как приложение или практическое воплощение первых. В действительности не законы и иные нормативные акты сами по себе или принятые, как им и полагается, компетентными органами публичной власти, а лишь индивидуальные действия, имеющие или даже не имеющие возможные правовые последствия, и судебная практика составляют сердцевину правовой системы [2, с. 17].
"Конечно, первостепенную роль законов никто не отменял, и отменить не в силах, но они не наделены такой ролью изначально, а именно становятся таковыми в той мере, в которой судья делает их частью конкретных практических решений".
Для адекватного теоретического описания и понимания полиморфной правовой реальности, как представляется, может быть привлечен концептуальный арсенал синергетики, что поможет формированию оснований постнеклассических подходов и стратегий в методологии современной правовой науки: "...интегральной может быть признана та правовая концепция, в рамках которой будет заявлен отказ от классического рационализма и использована методология познания права, включающая все способы освоения реальности права (рациональные, интуитивные, созерцательные, опытные и т.д.)".
Однако в отношении реальных возможностей применения методов синергетики к правовому процессу в отечественной юриспруденции складывается весьма скептическая точка зрения. А.И. Демидов указывает на использование синергетической терминологии как на пример "ярлыковой" методологии, когда она используется "не для раскрытия существа политико-правовых процессов, имеющих длительные сроки развертывания, а для описания конкретных политических событий, действий отдельных личностей" [13, с. 40].
Многие авторы отмечают, что существуют значительные "трудности приложения синергетики к социальной сфере", "трудности... распространения этой теории на... социальное общество людей". Еще более категорично высказывается В.П. Бранский: "Хотя синергетический подход к социальным явлениям завоевал в последней четверти XX века широкую популярность, тем не менее, пока он во многих случаях не выходит за рамки философской публицистики".
По Хакену, синергетика занимается изучением систем, состоящих из большого (очень большого, огромного) числа частей, подсистем, одним словом, деталей, сложным образом взаимодействующих между собой. Слово "синергетика" и означает "совместное действие", подчеркивая согласованность функционирования частей, отражающуюся в поведении системы как целого.
Что касается применимости синергетики в правовой сфере, то следует, скорее, согласиться с позицией тех, кто считает, что "использование принципов синергетики - науки о самоорганизации в сложных системах дает возможность выявить тенденции глобальной эволюции правовых систем, нелинейность разворачивающихся здесь процессов, действие факторов и аттракторов, новое видение механизмов формирования и поддержания правопорядка".
Правила, которые порождают такие системы, не могут соблюдаться иначе как в самом процессе их применения. Не допускается при таком подходе (даже в качестве идеала) фигура незаинтересованного наблюдателя, который мот бы обратиться за критерием к рациональности, не зависящей от процесса самопорождения рассматриваемой системы.
У такой системы отсутствует абсолютное начало, и нет фиксированного набора правил, который управлял бы процессом самосохранения и саморепродукции. Она не состоит из индивидуальных или жестко определенных компонент, подобных атомам, а ее базовыми элементами являются события, т.е. временные связи между операциями. "Любой объект познания уже включен в некий заранее истолкованный контекст, за пределами которого находятся лишь другие, тоже заранее истолкованные тексты [10, с. 102].
Взгляд на правосудие как на такую систему, в основе которой лежит принцип непоколебимой универсальной рациональности, и трактовка предмета правосудия как социального организма, элементами которого являются индивиды, представляет собой "стандартную" точку зрения человека эпохи Просвещения, установку, которая сохраняется в отечественном правоведении практически без изменений.
Теории классического типа, базируясь на принципе фундаментализма, всегда требовали ясности в способах или процедурах, безусловно обеспечивающих, твердые, неоспоримые основания для знания: "Требования обоснованности и рациональности являются двумя фундаментальными, описательно-оценочными принципами, имманентными самой сути теоретичности знания". Однако мир с тех пор настолько изменился, что уже нельзя предполагать наличие некой единой по своей сути реальности и серьезно говорить о том, что величие человеческого разума состоит в том, что он, "проникая в суть вещей", достигает уровня этой реальности.
На смену монополии универсальной познавательной схемы приходит плюралистическая методология: "...социальные (правовые, экономические, культурные, семейные и т.п.) связи между людьми приобрели такую степень сложности, что не могут быть теоретически интегрированы в такую картину реальности, которая была бы общей для всех".
Иными словами, современный исследователь не может предполагать, что существует в принципе некая привилегированная неподвижная точка, только поместившись в которую, можно было бы наблюдать целое таким, каково оно есть, т.е. представить на общее обозрение единственно верную картину правовой реальности. Все это в полной мере относится и к исследованию коррупции.
С позиций постмодернизма общество представляет собой целостность, состоящую не из индивидов, а из коммуникаций. В этом случае происходит, по Э. Гуссерлю, смена интенциональной установки - когда нет субъекта по одну сторону и универсальных правил по другую, а существуют взаимоотношения между индивидами, порождающими более или менее стабильные образцы поведения, реакций и т.п., где возникают образцы, которые допускают определенное воздействие, что, в свою очередь, образует определенную иерархическую систему.
Тем самым именно феноменология разрушила "субъект-объектное" противостояние, характерное для классической научной рациональности, и сделала принцип субъектности парадигмальным для коммуникативных стратегий постнеклассической науки. В этом плане коррупция рассматривается не с точки зрения коррумпированности индивидов, а как результат специфической коммуникации, имеющей собственную сущность, лежащую за пределами индивидуальных отношений.
Карл-Хайнц Ладер исходит из следующего принципиального допущения: "...социальные конвенции представляют собой не простые формы координации, не обладающие правовым характером, но должны рассматриваться как формы специального межорганизационного порождения связывающих отношений и, таким образом, признаваться в качестве нормативных феноменов".
Иначе говоря, сегодня можно констатировать расширение понятия "норма", как в смысле отказа от концепции жестко (на уровне Основного Закона) установленных и не менее жестко иерархизированных (Президент, Правительство, Парламент и т.п.) субъектов, в компетенции которых находится нормотворчество, так и в смысле процесса легитимации норм и связанных с ним гарантий их соблюдения. "Диспозитивность как презюмируемое свойство "негосударственных" или "смешанных" норм оборачивается в действительности их "скрытой императивностью" - квалифицированные "рекомендации" оказываются чаще всего не только лучшим (наиболее эффективным), но и единственно приемлемым способом поведения в той или иной сфере рыночных отношений".
Однако и в этом видится, возможно, главное преимущество "негосударственного сектора нормотворчества", подобные нормы не нуждаются в процедуре признания их недействительными, поскольку их соблюдение осуществляется добровольно, а время их "жизни" совпадает с коэффициентом их жизнеспособности. Норме следуют до тех пор, пока она успешно регулирует те или иные отношения, и перестают ей следовать, если, например, экономическая ситуация делает норму непригодной.
Данное положение важно для методологии коррупционных отношений, поскольку, если квалифицировать коррупцию как нарушение норм, то в ситуации параллельного негосударственного нормотворчества попытки юридически однозначно квалифицировать коррупцию не приведут к желаемому результату. Формы коррупционных отношений всегда будут меняться, обходя любые регулятивные механизмы.
Общество и право в эпоху постмодерна уже не поддаются описанию в "опытных" категориях, таких, как "мнение", "сознательный интерес" и т.п. Ж. Делез и Ф. Гуттари вводят понятие "желающая машина", под которым подразумевается самый широкий круг объектов - от человека, действующего в рамках (т.е. кодах, правилах и ограничениях) соответствующей культуры - и, следовательно, ей подчиняющегося, вплоть до общественно-социальных формаций.
Главное во всем этом - упор на бессознательный характер действий как социальных механизмов (включая, естественно, и механизмы власти), так и субъекта, суверенность которого оспаривается с позиций всесильного бессознательного". "Желающая машина" производит не ответственного гражданина общества, которого можно изучать и с которым можно установить диалог, а лишь тот или иной "социальный тип": "Нет желающих машин, которые существовали бы вне социальных машин, которые они образуют на макроуровне; точно так же как и нет социальных машин без желающих машин, которые населяют их на микроуровне.
Вот почему идея рационального единства общества вместе с идеей универсальной рациональной аргументации оказывается лишенной смысла. И это напрямую влияет на методологию правовых исследований. На их место приходит понятие "транссубъектной гетерархической сети" с относительными и фрагментарными рациональностями, в качестве которых выступает то, что называют "экономикой", "правом", "политикой" и т.п. В отношении права это означает, в частности, что стираются непреодолимые границы между порядком и беспорядком: порядок оказывается порождением беспорядка.
Понятие "сеть" в этом случае может оказаться достаточно эффективным при объяснении нового типа взаимоотношений, которые складываются между правом как частью государственной системы и действиями частных лиц и организаций, которые можно квалифицировать как правоустанавливающие: ".. .в условиях информационной эры историческая тенденция приводит к тому, что доминирующие функции и процессы все больше оказываются организованными по принципу сетей.
Раскрывая суть данного явления, Мануэль Кастельс пишет: "Сетевая структура представляет собой комплекс взаимосвязанных узлов... Конкретное содержание каждого узла зависит от характера той конкретной сетевой структуры, о которой идет речь. К ним относятся рынки ценных бумаг и обслуживающие их вспомогательные центры, когда речь идет о сети глобальных финансовых потоков. К ним относятся советы министров различных европейских государств, когда речь идет о политической сетевой структуре управления Европейским союзом.
Коррупционеры гораздо раньше власти осознали преимущества системных действий. Отсюда их стремление к коррупционным сетям, с помощью которых заниматься коррупционной деятельностью можно гораздо эффективнее и безопаснее.
С позиции синергетического подхода можно рассмотреть общие закономерности процесса самоорганизации коррупционеров в коррупционные сети. «В России бывшие представители коммунистической номенклатуры конкурируют с молодыми "дикими" капиталистами, стремясь урвать кусок государственной собственности в условиях становления самой молодой провинции капиталистического мира. И во всех странах деньги, отмываемые самыми различными криминальными структурами, стекают в глобальную финансовую сеть, единовластную хозяйку всех накоплений».
На наличие самоорганизации и кооперации коррупционеров в коррупционные сети указывают не только ученые, но и высшие должностные лица государства. Так, Председатель Конституционного Суда РФ В. Зорькин признал что: "Судебная коррупция встроена в различные коррупционные сети, действующие на разных уровнях власти: например, в сети по развалу уголовных дел и по перехвату чужого бизнеса".
Деятельность коррупционных сетей проявляется в формировании неформальных и нелегальных взаимосвязей и взаимозависимостей между чиновниками по вертикали управления в одном ведомстве или иной структуре, а также по горизонтали на различных уровнях управления между разными ведомствами и иными структурами.
Эти взаимосвязи и взаимозависимости используются для систематического совершения коррупционных сделок, как правило, с целью личного обогащения, распределения бюджетных средств в пользу структур, входящих в коррупционную сеть, повышения ее нелегальных доходов или для получения конкурентных преимуществ финансово-кредитным и коммерческим структурам, входящим в коррупционную сеть, с целью последующего получения таких доходов.
Услуги коррупционных сетей обычно востребуются и предоставляются в центрах принятия решений, относящихся к государственному управлению и бизнесу. Более того, многие лица, принимающие решения на различных уровнях системы управления государством и обществом, сами являются членами таких коррупционных сетей [4, с. 28].
Даже относительно честные чиновники, не берущие взяток ни за какие услуги, через коррупционные сети получают настолько значительные доли своих доходов, что не смогут существовать вне этих сетей и, соответственно, противостоять реализации ими своих корпоративных интересов. В результате государственные служащие в своей работе руководствуются своими обязательствами перед коррупционными сетями не меньше, чем интересами государства.
"От единичных разрозненных сделок коррупционеры переходят к организованным и скоординированным действиям, объединяясь в преступные сообщества, образующие коррупционные сети. В последние годы наметился переход коррупции на более высокий уровень, когда именно коррупционные сети являются основой и наиболее сильным инструментом коррупционных сделок.
Деятельность коррупционных сетей проявляется в формировании взаимосвязей и взаимозависимостей между чиновниками по вертикали управления, а также по горизонтали на различных уровнях управления между разными ведомствами и структурами. Эти взаимосвязи и взаимозависимости направлены на систематическое совершение коррупционных сделок, как правило, с целью личного обогащения, распределения бюджетных средств в пользу структур, входящих в коррупционную сеть, повышения прибылей, их максимизации, или получения конкурентных преимуществ финансово-кредитными и коммерческими структурами, входящими в коррупционную сеть".
Относительно современной российской действительности можно сказать, что описанные процессы уже имеют место и отражают общий процесс снижения роли государства как основного объединяющего и интегрирующего центра общественной жизни. Эксперты приводят примеры конкретных весьма крупных коррупционных сетей, отмечают помощь и поддержку чиновниками одних министерств и ведомств чиновников других министерств и ведомств в коррупционной деятельности. «Как правило, нет ведомств, таких, какие не были бы завязаны с другими двумя-тремя ведомствами. И самое страшное, что перекрещиваются их интересы. Таможенный комитет завязан с ФСБ, с налоговой полицией, с МВД". Для того чтобы "закрывать вопросы", нужна поддержка и ФСБ - надзирающего органа, и МВД, и налоговой полиции. "Речь идет о вышестоящих чиновниках. Поэтому сначала создается вертикаль. Но чтобы вертикаль получала деньги, она должна эти деньги зарабатывать. Для этого в вертикаль включаются те, кто напрямую связан с их получением».
Подобные коррупционные сети (как своеобразные синергетические системы) поддерживаются постоянным притоком энергии извне, под которой можно понимать то, что передают коррупционерам - деньги и иные ценности. Боссо-клиентские контакты формируют своеобразные сети личных отношений, связывающих чиновников с конкретными частными и корпоративными интересами в сферах бизнеса и финансов. Иногда такие связи предполагают подкуп конкретного чиновника в интересах одной конкретной структуры, но гораздо чаще он вынужден включаться в сеть взаимных услуг без получения и передачи взяток, поскольку иначе не сможет продолжать занимать свою должность.
При этом принуждение к вовлечению в коррупционную сеть для чиновника сопровождается корыстным интересом: как правило, он получает определенную долю доходов коррупционной сети в виде нелегальных выплат пропорционально своему статусу и роли в коррупционных сделках.
Применение постнеклассической (в том числе синергетики) методологии исследования такого сложного социального явления как коррупция позволяет, как представляется, не только предложить соответствующие теоретические выкладки для ее концептуального осмысления, но и выявить основные направления конкретной практической деятельности, как правоохранительных органов, так и общественных институтов для эффективного противодействия коррупционным "сетям", а также выработать соответствующую антикоррупционную политику [13, с. 51].
коррупция преступление уголовный ответственность
2. Нормативно-правовые и институциональные меры противодействия коррупции
.1 Уголовная ответственность за укрывательство коррупционных преступлений
Развитие коррупционной преступности требует реформирования уголовного и уголовно-процессуального законодательства в сфере борьбы с самим явлением коррупции и сопутствующими ему факторами, а также с укрывательством подобного рода деяний. Латентность данного преступления несоизмеримо выше иных, в том числе корыстно-насильственных. Квалификация и расследование укрывательства коррупционных преступлений представляют определенную сложность, о чем свидетельствует судебная практика.
Коррупция и коррупционное преступление постепенно входят в круг уголовно-правовых категорий как социально-правовые явления, как понятия уголовно-правовой доктрины, а в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете норм международного права, в том числе Европейской конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенции ООН против коррупции, Палермской конвенции ООН против транснациональной организованной преступности, - и как отечественные правовые дефиниции.
В ст. 8 Палермской конвенции коррупция определяется как обещание, предложение или представление публичному должностному лицу, а также вымогательство или принятие им лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие либо бездействовало при выполнении своих обязанностей.
Согласно ст. 2 Модельного закона о борьбе с коррупцией коррупция (коррупционные правонарушения) - это не предусмотренное законом принятие лично или через посредников материальных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием служебных полномочий и связанных с ними возможностей, равно как и подкуп данных лиц, путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.
В научных исследованиях, в судебной практике, в том числе в постановлениях высшей судебной инстанции, указанные правонарушения связываются с корыстными служебными злоупотреблениями.
Используя уголовно-правовые категории, к коррупционным преступлениям следует отнести корыстные служебные злоупотребления и иные преступные деяния, предусмотренные такими нормами отечественного уголовного права, как п. «а», «б» ч. 2 ст. 141, ст. 145.1, п. «в» ч. 2 ст. 159, п. «в» ч. 2 ст. 160, ст. 164, 170, п. «б» ч. 3 ст. 188, ст. 183, 184, ст. 201-204, ч. 3 ст. 210, п. «в» ч. 2 ст. 221, п. «в» ч. 2 ст. 226, п. «в» ч. 2 ст. 229, ч. 3 ст. 256, ч. 2 ст. 258, п..«в» ч. 2 ст. 260, ст. 285, 286, 288, 290-292, 304, ст. 309 УК РФ.
Согласно Конвенции ООН против коррупции 2003 г., Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.99 к коррупционным преступлениям, наряду с корыстными служебными злоупотреблениями (взяточничеством, хищением и др.), относятся: воспрепятствование осуществлению правосудия, сокрытие и представление в ложном свете обстоятельств преступлений, что вполне оправданно в рамках системного подхода к борьбе с этим явлением.
Ответственность за воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования предусмотрена ст. 294 УК РФ и наступает за любое вмешательство в деятельность суда, прокурора, следователя, лица, производящего дознание. Указанное деяние может и не преследовать корыстную цель, а совершаться по мотиву угодничества нужным людям с целью «спасения» родственника, друга, знакомого, «однопартийца» с использованием административного ресурса, шантажа и других методов [3, с. 98].
Действующее уголовное законодательство устанавливает ответственность и за иные формы противодействия судебному разбирательству, в том числе за заведомо ложные показания, заключение эксперта, специалиста или неправильный перевод (ст. 307 УК РФ), подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу (ст. 309).
Сокрытие коррупционного преступления влечет уголовную ответственность на общих основаниях по ст. 316 УК РФ, а также по нормам о соучастии в преступлении, служебном злоупотреблении.
. Ответственность за заранее не обещанное укрывательство преступлений предусмотрена ст. 316 Кодекса, входящей в главу о преступлениях против правосудия, которая в качестве общей нормы может применяться к лицу, сокрывшему коррупционное деяние. Главным недостатком указанной нормы является то, что она предусматривает ответственность лишь за укрывательство особо тяжкого преступления, к которым из числа коррупционных преступлений относятся немногие, например получение взятки при особо квалифицирующих обстоятельствах (ч. 4 ст. 290 УК РФ), организация преступного сообщества (преступной организации, ч. 3 ст. 210), в то время как сокрытие других достаточно распространенных деяний - получения взятки высокопоставленным чиновником (при отсутствии признаков, предусмотренных ч. 4 ст. 290), хищений, совершенных лицом с использованием служебного положения, в любом, даже в особо крупном размере (ст. 159, 160 Кодекса) и других - остается безнаказанным.
. Заранее обещанное укрывательство преступления квалифицируется по ч. 5 ст. 33 УК РФ и статье о преступлении, в совершении которого лицо участвовало в качестве пособника. Данная норма Общей части УК РФ применима и к пособникам в коррупционном преступлении, например в случаях, когда лицо заранее обещает скрыть получение взятки, присвоение или растрату чужого имущества (ст. 160). Квалификация действий виновного в таком укрывательстве осуществляется со ссылкой на ч. 5 ст. 33 Кодекса и соответствующую статью о коррупционном преступлении.
. Сокрытие коррупционного преступления должностным лицом, в компетенцию которого входят выявление, регистрация, расследование преступления, может быть квалифицировано по ст. 285, 286, 292 УК РФ.
В судебной практике к ответственности за укрывательство преступлений привлекаются сотрудники органов внутренних дел (руководители подразделений, оперуполномоченные, участковые и дежурные), и в основном за укрывательство преступлений общеуголовной направленности: корыстных и корыстно-насильственных посягательств, предусмотренных ст. 158, 161-162 УК РФ. Квалификация и расследование таких деяний представляют определенную, сложность, о чем свидетельствует большое количество оправдательных приговоров по делам данной категории. В то же время в регионе не выявлено ни одного случая привлечения к ответственности за укрывательство коррупционного преступления. Хотя латентность данного вида общественно опасных деяний несоизмеримо выше иных, в том числе корыстно-насильственных преступлений.
Вместе с тем накопленный в следственной и судебной практике опыт позволяет сформулировать "ряд положений, которые с учетом составов злоупотребления и превышения должностных полномочий (ст. 285, 286 УК РФ) и служебного подлога (ст. 292), облегчают квалификацию должностного укрывательства преступлений.
Объект преступления - общественные отношения в сфере государственной власти, служебных правоотношений. Должностное укрывательство преступлений причиняет вред нормальной деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, препятствует реализации целей, задач и принципов уголовного судопроизводства, снижает защищенность граждан, государства, общества, подрывает авторитет государства и его правоохранительной системы.
Предмет преступления - находящиеся в производстве заявление, сообщение, материал о коррупционном деянии, а также официальный документ: процессуальное решение, в том числе постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, постановление о прекращении уголовного дела по реабилитирующим основаниям (п. 1, 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ).
Предметом служебного подлога (ст. 292 УК РФ) является официальный акт, которым в судебной практике признаются указанные выше процессуальные документы, содержащие юридически значимое решение должностного лица. Не являются официальными документами письменное заявление гражданина, сообщение организации, объяснения. Искажение данных документов может быть признано способом злоупотребления, превышения должностных полномочий и свидетельствует о направленности умысла на сокрытие преступления.
Согласно ст. 140 УПК РФ поводами для возбуждения уголовного дела служат: заявление о преступлении, явка с повинной, сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников, а основанием - наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления.
Сообщение о преступлении должно поступить в производство должностного лица и указывать на признаки преступления, если при этом в материалах дела содержатся сведения, например, о корыстном злоупотреблении при приватизации государственного или муниципального имущества, распоряжении земельными участками или бюджетными средствами и других уголовно наказуемых деяниях.
Сокрытие иного (не предусмотренного уголовным законом) правонарушения не является достаточно опасным, поэтому не влечет уголовной ответственности.
С объективной стороны должностное укрывательство преступлений может представлять собой:
отказ в принятии заявления и сообщения о коррупционном преступлении;
уклонение от регистрации сообщения в учетных документах, рассмотрение его как иного сообщения, например жалобы;
незаконную пересылку материала в иные органы;
искажение обстоятельств и оснований для последующих решений путем составления и приобщения подложных заявлений, объяснений граждан," справок, документов, должностных инструкций, актов проверок и ревизий о наличии ущерба и др.;
вынесение заведомо незаконного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела либо о прекращении уголовного дела, т. е. любое, вопреки интересам службы, воспрепятствование возбуждению дела и производству расследования.
Право заинтересованного лица обжаловать такое решение в порядке ст. 125 УПК РФ, а также полномочие прокурора устранить допущенное нарушение и возбудить уголовное дело не исключают ответственности должностного лица за принятое решение.
Квалификация действий должностного лица, сокрывшего преступление по ст. 285, 286 УК РФ, допускается в случае существенного нарушения прав и законных интересов граждан и организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства.
Предусмотренные законом общественно опасные последствия могут выражаться в причинении материального ущерба (реального ущерба либо упущенной выгоды), а также неимущественного вреда, включая существенное нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина, дезорганизацию работы государственных органов и организаций.
В случаях, когда коррупционное преступление посягает на законные права и интересы граждан, сокрытие, наряду с причинением вреда правоохранительной деятельности государства, нарушает гарантированные ст. 2, 17, 45, 46, 52 Конституции РФ права граждан на государственную, судебную защиту, доступ к правосудию, защиту от злоупотреблений властью, компенсацию причиненного преступлением ущерба.
Неимущественный вред также может заключаться в существенном нарушении охраняемых законом интересов общества и государства, выразившемся в дезорганизации деятельности правоохранительного органа, а также в дискредитации государства. Следует отметить, что в судебной практике авторитет органов власти справедливо рассматривается в качестве дополнительного объекта данного посягательства.
При этом необходимо различать последствия коррупционного (т. е. укрываемого) преступления и последствия, вызванные фактом его сокрытия.
Малозначительность деяния по объективным признакам - одно из достаточно распространенных оснований постановления оправдательного приговора, когда несущественным с уголовно-правовой точки зрения суд признавал: дискредитацию, подрыв авторитета правоохранительного органа, нарушение прав граждан, если потерпевшие не настаивали на возбуждении уголовного дела, полагая причиненный вред незначительным.
Учитывая, что по делам о коррупции граждане не часто признаются потерпевшими, вопрос о существенности вреда, нанесенного фактом сокрытия преступления небольшой или средней тяжести, например служебного подлога (ст. 292 УК РФ), остается на усмотрение правоприменителя.
Субъект преступления. Ответственность за должностное укрывательство коррупционного преступления может нести представитель власти, обладающий полномочиями по выявлению, регистрации, раскрытию и расследованию преступлений. Согласно ч. 1 ст. 144 УПК РФ дознаватель, орган дознания, следователь и прокурор обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах своей компетенции принять по нему решение. Совершение должностным лицом действий, не входящих в его компетенцию, например отказ в возбуждении уголовного дела, прекращение дела неуполномоченным лицом, не влечет правовых последствий, а, следовательно, исключает ответственность за должностное укрывательство преступления.
Так, приговором суда участковый уполномоченный Ф., обвиняемый по ч. 1 ст. 285 УК РФ, оправдан за отсутствием в его действиях состава преступления. Органами предварительного следствия Ф. инкриминировалось непринятие мер по надлежащей и своевременной проверке материалов, необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела по факту обнаружения трупа гр. К. при наличии признаков преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 111 УК РФ (умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, повлекшее по неосторожности смерть потерпевшего). При этом ранее по материалу выносилось аналогичное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, которое было отменено прокурором с возвращением материала сотруднику милиции для дополнительной проверки. В силу требований ст. 151 УПК РФ дела о таких преступлениях подследственным органам прокуратуры, в силу чего сотрудник органа дознания Ф. не мог возбудить уголовное дело по данному материалу.
Учитывая, что отдельные коррупционные деяния относятся к подследственности прокуратуры, а проверка, предваряющая возбуждение уголовного дела, может осуществляться специальными подразделениями органов дознания (ОБЭП ОВД), аналогичная ситуация вероятна при разрешении дел данной категории.
Субъективная сторона должностного укрывательства преступлений характеризуется умыслом (прямым или косвенным - по ст. 285 и 286 УК РФ; прямым - по ст. 292), а также корыстной или иной личной заинтересованностью (ст. 285 и 292).
Ошибочное решение об отказе в возбуждении уголовного дела, если оно принято вследствие заблуждения в оценке фактических обстоятельств, неверного представления о признаках преступления, не влечет уголовной ответственности за должностное укрывательство преступлений, но при наличии оснований может быть квалифицировано по ст. 293 УК РФ (халатность).
Корыстная заинтересованность - это получение любой имущественной выгоды: обогащение, удержание материальных средств, уклонение от расходов и др. Так, если должностное лицо за вознаграждение прекращает проверку по заявлению о преступлении, незаконно отказывает в возбуждении уголовного дела, то виновный подлежит ответственности за получение взятки (по ч. 2 ст. 290 УК РФ) и за должностное укрывательство преступления (по ст. 285, 286 или 292).
Иная личная заинтересованность - это стремление извлечь выгоду неимущественного характера: карьеризм, желание приукрасить действительное положение, избавить себя от проведения трудоемких мероприятий, направленных на законное рассмотрение материалов, и при этом избежать ответственности за ненадлежащее исполнение (неисполнение) своих профессиональных обязанностей. При должностном укрывательстве преступлений виновный может не стремиться к извлечению личной выгоды, но, опасаясь испортить отношения с влиятельными лицами, действовать по мотиву угодничества, что также нельзя признать служебными интересами, поэтому все перечисленное охватывается понятием иной личной заинтересованности.
На практике должностное укрывательство преступлений квалифицировалось по ст. 285 или 286 УК РФ, а иногда - и по совокупности со ст. 292, с учетом факта вынесения подложного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела либо о прекращении уголовного дела.
При разграничении преступлений, предусмотренных ст. 285 и 286 УК РФ, следует учитывать, что по объективным признакам превышение должностных полномочий выражается в активных действиях, явно выходящих за пределы полномочий, а злоупотребление должностными полномочиями при укрывательстве преступлений может быть совершено и путем бездействия; действия и решения явно противоречат функциям и задачам правоохранительного органа, требованиям закона, когда фальсифицируются материалы дела, в том числе процессуальные документы, материалы проверки, оказывается психическое воздействие на потерпевшего в целях склонения его к отказу от заявления; корыстная или иная, личная, заинтересованность не является обязательным признаком субъективной стороны состава.
Возникает вопрос о квалификации продолжаемой деятельности должностного лица по укрывательству ряда коррупционных преступлений. Например, в правоохранительные органы поступают сообщения о злоупотреблениях должностного лица при сдаче муниципального имущества в аренду, распоряжении земельными участками, однако им не дается ход, хотя и принимаются многочисленные решения: о направлении в различные инстанции для проверок, об отказе в возбуждении уголовного дела.
Суть этих действий - уклониться от принятия законного решения, воспрепятствовать возбуждению уголовного дела, изобличению коррупционера. Такие действия могут быть квалифицированы по правилам единого продолжаемого преступления, например по ч. 1 ст. 285 УК РФ, а при наличии признаков других преступлений - и по иным статьям Особенной части УК РФ (ст. 290, 292).
Приговором суда признан виновным и осужден по ч. 1 ст. 285 УК РФ начальник криминальной, милиции К. за то, что давал указания своим подчиненным на сокрытие преступлений при наличии признаков преступлений, предусмотренных ст. 158, 159, 161 УК РФ (всего 8 преступлений), утверждал постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 8 месяцев.
Особой формой криминального «спасения» коррупционера от уголовной ответственности может быть его незаконное освобождение от уголовной ответственности, предусмотренное ст. 300 УК РФ.
С учетом изложенного следует отметить, что российское уголовное законодательство обладает определенным потенциалом противодействия коррупции. Вместе с тем повышению эффективности этих мер способствовали бы некоторые дополнения в уголовное законодательство, в том числе:
легальное определение коррупционного преступления;
специальная норма, предусматривающая уголовную ответственность за укрывательство коррупционного преступления путем совершения действий (бездействия) и принятия решений, препятствующих рассмотрению заявлений и материалов о таких преступлениях в установленном законом порядке, совершенное должностным лицом с использованием служебного положения.
Формальный состав данного преступления оправдан объектом уголовно-правовой охраны, сферой и последствиями такой деятельности, как, например, вынесение судьей заведомо неправосудного приговора, решения или иного судебного акта, ответственность за которое установлена ст. 305 УК РФ [8, с. 6].
2.2 Международный опыт борьбы с коррупцией
Страны, исходя из их экономического, культурного и политического развития, могут иметь три коррупционные модели: азиатскую, африканскую и западную.
В азиатской модели коррупция является не только привычным, но и общественно приемлемым культурным и экономическим явлением, которое связано с функционированием государства и основано на ряде культурных и религиозных традиций. Модели присущ клановый характер коррупционных сделок, основанный на сложившихся устоях между определенными группами (кланами) чиновников, бизнеса и населения.
Африканская модель предполагает, что государственная власть полностью подчиняется группе экономических кланов, синдикатов и политическими средствами обеспечивает надёжность и безопасность их функционирования и развития. Кроме того, развит институт землячества. В африканских странах чиновник зачастую поучает образование за деньги, собранные для него всей родной деревней. Став чиновником, он считает себя обязанным помогать односельчанам, которые к нему обращаются. Если он становится чиновником высокого ранга, он формирует подчиненный ему аппарат из земляков. Несмотря на то, что крупным чиновникам гарантируются достаточно внушительные доходы, важным источником их дополнительных доходов являются взятки. По некоторым подсчётам коррупция приносит чиновникам до одной трети их общих доходов [16, с. 56].
Западная модель характеризуется тем, что при попустительстве коррумпированного государства теневые и криминализированные сектора экономики достигают могущества, сравнимого с государственным. Мафия образует государство в государстве. В связи с политической нестабильностью реальным становится установление на волне борьбы с коррупцией диктатуры, после чего может быть переход к африканской модели.
Проблема борьбы с коррупцией носит транснациональный характер. Помимо национальных организаций и государственных органов существуют международные организации, специализирующиеся на проблемах борьбы с коррупцией. Среди них Организация экономического сотрудничества и развития, Transparency International, Группа государств против коррупции (GRECO), а также подразделения ООН, Мирового банка, ВТО, Евросоюза.
Появление этих институтов обусловлено в том числе необходимостью систематизировать старые и разработать новые индикаторы оценки уровня коррупции в странах, изучить влияние конкретных факторов, способствующих возникновению коррупции, а также принять участие в разработке рекомендаций для создания эффективного механизма борьбы с коррупционными проявлениями. Одним из показателей характеризующих состояние коррумпированности государства, является индекс восприятия коррупции (ИВК), расчет которого ежегодно производится Transparency International.
ИВК ранжирует страны по оценкам степени распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков (таблица 1). Это комплексный индекс, основанный на данных экспертных опросов и исследований, проводимых различными представительными организациями. ИВК отражает мнение предпринимателей и аналитиков из различных стран мира, в том числе экспертов, проживающих в стране, в отношении которой проводилось исследование. ИВК оценивается по шкале от 0 до 10 баллов, при этом 10 баллов - минимальный уровень коррупции, 0 - максимальный.
Таблица 1
Страны-лидеры по ИВК в 2005 году
СтранаИВК, баллыИсландия9,7Финляндия9,6Новая Зеландия9,6Дания9,5Сингапур9,4Швеция9,2Швейцария9,1Норвегия8,9Австралия8,8Нидерланды8,6
Среди перечня стран по ИВК в таблице полностью представлены скандинавские государства, проводимая политика правительств которых носит ярко выраженный социальный характер.
Однако ввиду того, что точность оценок и показателей (в том числе ИВК), характеризующих состояние коррупции, весьма приблизительна, так как проводимые международными организациями опросы не отличаются репрезентативностью, их использование для выработки конкретных мер национальной политики, как правило, ограничено. Правительства при выработке соответствующей стратегии борьбы с коррупцией в большей степени опираются на аналитические материалы правоохранительных органов и имеющийся обобщенный опыт. Примером может служить опрос, проводившийся в Бразилии в 2003 году Transparencia Brasil (составная часть Transparency International), которая, разослав опросный лист 3500 компаниям, получила ответ только от 92. Сами инициаторы опроса констатировали, что результаты ответов не могут быть репрезентативными и служить основанием для далеко идущих обобщений.
Несмотря на успехи, достигнутые в сфере борьбы с коррупцией, включая вступление в силу в 2005 году Конвенции ООН по противодействию коррупции, почти половина стран по ИВК набрали менее 3 баллов, что указывает на серьезность проблемы коррупции.
Анализ ситуации в странах, где широко развита коррупция, показывает, что существует связь между вовлечением государства в процесс мировой глобализации и уровнем коррупции. В наиболее развитых странах, таких как Финляндия, Швеция, Дания, имеющих зрелое гражданское общество, высокий уровень развития демократии и прозрачные действия правительственных органов, уровень коррупции минимален. В странах, где эти процессы менее развиты (Китай, Индия, Кения), этот уровень намного выше. В то же время специфика набора методов по борьбе с коррупцией, принимаемых каждой страной, уникальна и зависит не только от политической и экономической стабильности, но и от обычаев и традиций, а также от площади занимаемой территории, плотности, численности населения и доминирующей религии. В мире нет уникального набора механизмов борьбы с коррупцией, который оптимален для всех стран. Так, государства с большой площадью территории, федеральным устройством и высокой численностью населения отличаются значительным уровнем коррумпированности, прежде всего в правоохранительных органах и муниципальных органах власти. Государства, площадь занимаемой территории которых незначительна или же численность населения мала, напротив, отличаются низкой коррумпированностью местных органов власти, но более подвержены «политической» коррупции.
Ввиду компактности проживания и небольшой численности населения осознание гражданским обществом причиняемого вреда коррупционными проявлениями не только государству, но и общественным и личным интересам обусловлено нетерпимым отношением политиков, деловых кругов и всего общества к явлениям такого рода. Этот фактор наиболее существен, так как позволяет государству по поступающим от населения сигналам эффективно влиять на снижение коррумпированности при помощи различных механизмов.
В Австралии, занимающей в 2005 году 9-е место по ИВК (8,8), основным направлением в борьбе с коррупцией является сбор обращений отдельных граждан или юридических лиц в целях дальнейшего доказательства факта коррупционного деяния и внесения соответствующих изменений в правовую базу. Это позволяет в дальнейшем пресечь возможную коррумпированность и сделать более прозрачным механизм принятия решения.
В Дании, которая занимает 4-е место по ИВК (9,5), считается, что безусловное законопослушание, соблюдение высоких моральных принципов всеми членами общества являются основой наиболее эффективного (соответственно менее затратного) способа управления обществом. Случаи нарушения административных и законодательных норм пресекаются на всех уровнях. Так, за небольшое превышение скоростного режима принц Йоахим, младший сын королевы Дании, был подвергнут штрафу на общих основаниях и резкой критике в прессе. Один из министров правительства ушла в отставку из-за того, что ее муж использовал для работы на собственной ферме иностранных работников без надлежащей регистрации.,
Отличительной особенностью антикоррупционной системы Финляндии, занимающей в рейтинге стран по ИВК 2-е место, является то, что в стране, базирующейся на социально-экономической модели общества, никогда не было специального закона о борьбе с коррупцией, а антикоррупционные нормы содержатся в разных правовых документах - в Конституции, УК, гражданском законодательстве и узкоспециализированных актах. В законодательстве термин «коррупция» не используется, вместо него применяется термин «взяточничество».
Среди азиатских стран, в которых антикоррупционные законы последовательно реализуются на практике, стоит выделить Сингапур. Так, еще в начале 50-х годов XX века это государство было бедной страной и отличалось высокой коррумпированностью бюрократического аппарата. Выработанная в 1960 году антикоррупционная стратегия, закрепленная в Акте о предотвращении коррупции, основывалась не на быстром искоренении этого явления, а на принципе контроля над коррупцией. Он заключается в том, что попытки искоренить коррупцию основывались на стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных деяний. Одним из механизмов реализации стратегии стало последовательное существенное повышение заработной платы государственным служащим, в том числе в целях уменьшения «утечки мозгов» в частный сектор, а также сокращение разницы между величиной заработной платы бюрократического аппарата и сотрудников коммерческих структур. Параллельно использовался сдерживающий эффект посредством ужесточения ответственности за это преступление (лишение свободы, крупные штрафы). Борьбой с коррупцией занимается специальное антикоррупционное агентство, имеющее широкий круг прав и полномочий, в том числе на проверку любых банковских, долевых и расчетных счетов лиц, подозреваемых в совершении этого преступления. Реализация совокупности принимаемых мер позволила Сингапуру занять 5-е место по ИВК.
Страны с большой площадью занимаемой территории и высокой численностью населения характеризуются ростом уровня коррумпированности. Примером может служить Канада, которая, несмотря на то, что в 1990 году „по эффективности борьбы с коррупцией занимала 5-е место в мире, в настоящее время опустилась до 14-го. Хотя Канада и характеризуется как страна с низким уровнем коррупции, однако этот пример показывает тенденцию к ее усилению и объясняется федерализмом и, как следствие, относительно низким уровнем транспарентности деятельности местных органов власти,- что приводит порой к узурпации некоторых властных полномочий отдельными должностными лицами.
Характерным для стран, где государство выступает в качестве регулятора ряда экономических процессов, в том числе в странах с регулируемой, а также переходной экономикой, является следующее. Зачастую спрос на государственные ресурсы значительно превышает имеющиеся возможности, а государственная помощь в результате распространения коррупции используется не по назначению. При этом объем регулятивных функций, которые принимает на себя государство, прямо пропорционален численности бюрократического аппарата. Отсутствие четкого и прозрачного механизма принятия решения, вызванного, как правило, громоздкой структурой государственных органов, а также отсутствие понятности и регламентированности нормативных правовых актов обусловливают некоторым должностным лицам возможность манипулировать возложенными на них функциональными (организационно-распорядительными) обязанностями. Это и приводит к коррупционным проявлениям при растущем спросе на данный вид криминальных «услуг» со стороны населения, в том числе субъектов хозяйственной деятельности.
Индия в 2005 году занимала 92-е место (2,9) среди 159 стран по ИВК. Из-за значительного развития системы выдачи лицензий, разрешений, квот и различного рода государственных инспекций при отсутствии прозрачности функционирования таких систем отмечается высокий уровень коррумпированности государственного аппарата. Кстати, в стране функционирует более 200 тыс. государственных ведомств и учреждений. Численность государственных служащих различных уровней власти, сотрудников государственных корпораций, компаний, образовательных и медицинских учреждений превышает 19,5 млн. человек, в том числе около 2 млн. чиновников, наделенных правом принятия решений.
В некоторых странах, например, в КНДР, вообще нет специальных законов, регулирующих борьбу с коррупцией, а правоохранительная деятельность в этой сфере ведется главным образом на основании внутриведомственных инструкций, носящих закрытый характер. Показательным является зависимость средств массовой информации в освещении ситуации по борьбе с коррупцией, а также отсутствие их доступа к документам органов власти.
Несмотря на то, что при рыночной экономике ресурсы внутри государства распределяются преимущественно неадминистративными методами, наличие механизма обязательного получения лицензий, разрешений и др. для осуществления законной деятельности, а также проведения различного рода приватизационных сделок, тендеров, носящих зачастую непрозрачный характер, способствует развитию коррупционных проявлений. В ряде стран институтами борьбы с коррупцией являются не множество отдельных подразделений государственных органов власти, а специальные антикоррупционные комитеты (органы), наделенные широкими полномочиями. Их сотрудники имеют высокую степень социальной защищенности и независимости, в том числе от исполнительной власти.
В мировой практике борьбы с коррупцией активно используется инструмент общественного контроля и контроля со стороны средств массовой информации, который помогает эффективно выявлять коррупцию во всех структурах власти. Однако действенность этого инструмента обусловлена наличием законов о свободе передачи информации, позволяющих проводить журналистское расследование, законов, запрещающих всякую цензуру и обеспечивающих финансовую независимость средств массовой информации, в том числе от правительства.
Кроме того, в ряде государств, например в Бельгии антикоррупционные программы нацелены на разработку и принятие специальных кодексов поведения (этики) для государственных (муниципальных) служащих. В разработанной программе GRECO и Глобальной программе против коррупции ООН рекомендуется детально регламентировать в кодексах модель поведения служащих, с тем, чтобы последние могли четко представлять свое поведение в том или ином случае, а также перечислять конкретные санкции за нарушение установленных в кодексе правил и механизм контроля над их соблюдением. Примером может служить предусмотренное в Глобальной программе против коррупции ООН введение открытых деклараций для судей и их родственников, а также правил деятельности судебных органов, которые содержали бы распределение дел между судьями по жребию, ротацию судей и судебных служащих, недопущение личного контакта сторон с судьей до судебного заседания, чтобы исключить возможность коррупционных связей.
Одним из направлений противодействия коррупции в мире является борьба с отмыванием денег. Среди организаций, занимающихся борьбой с этим злом, выделяется Международная группа по борьбе с отмыванием денег (FATF). Она создана в июле 1989 года странами - членами «большой семерки» с целью разработки мер по борьбе с отмыванием денег, а также содействия сотрудничеству государств в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, прежде всего с отмыванием доходов, полученных преступным путем. Так, в феврале 1990 года FATF разработала и предложила на рассмотрение всех заинтересованных стран «Сорок рекомендаций по борьбе с отмыванием денег» - конкретные предложения по совершенствованию законодательных систем и финансовых структур. Рекомендации направлены на повышение эффективности совместной борьбы государств с отмыванием денег, укрепление международного сотрудничества в этой области. В июне 1996 года рекомендации были пересмотрены с целью их адаптации к меняющимся мировым тенденциям в области отмывания денег, а также к динамике технологического прогресса в сфере финансовых услуг.
В рамках сотрудничества с FATF Правительство Египта обязало коммерческие банки владеть информацией о своих клиентах, знать источник происхождения средств владельцев счетов, иметь сведения о бенефициаре. Коммерческим банкам запрещено открывать неименные счета и счета на предъявителя. Банкам предписывается обращать особое внимание на крупные денежные переводы с последующим обналичиванием, на факты регулярного внесения, на счета наличных денег, несоответствие декларированной деятельности владельца счета с характером банковских операций, открытие документационных аккредитивов, не соответствующих роду деятельности владельца счета. Учету подлежат платежи, по которым конечными бенефициарами являются неизвестные банку иностранные лица.
В настоящее время активизированы усилия по борьбе с коррупцией в финансовой сфере в Индонезии: основными актами, регламентирующими эту деятельность, являются законы №15 2002 года и №15 2003 года. Они устанавливают уголовное преследование лиц, пытающихся легализовать доходы, полученные, в том числе в результате коррупции. Однако, по мнению индонезийского, руководства, в борьбе с коррупцией активно должны участвовать как гражданское общество, так и средства массовой информации.
Еще одним витком в борьбе с коррупцией стала Конвенция ООН против коррупции 2003 года (далее - Конвенция), вступившая в силу в 2005 году. Ее принятие послужило своеобразным продолжением общемировой борьбы с коррупцией, т. е, таких нормативных правовых актов, как конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года и о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 года, а также Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года. В основу Конвенции положен комплексный подход, отражающий сложную социально-правовую природу коррупции, разнообразие мер и многоуровневый характер борьбы с этим явлением. Конвенцией предусмотрены широкий спектр мероприятий по профилактике коррупции в сфере государственной службы и в частном секторе, принципиальное положение о том, что активы от коррупционных деяний возвращаются в страну происхождения с использованием гражданско-правовых и административных механизмов, а не только уголовно-процессуальных. Конвенция детально регламентирует взаимную правовую помощь, выдачу лиц, совершивших коррупционное преступление, а также сотрудничество правоохранительных органов, включая обмен информацией и опытом, совместное проведение расследований, подготовку и повышение квалификации кадров, взаимодействие в материально-техническом обеспечении правоохранительной деятельности.
Как уголовно наказуемое деяние Конвенция оценивает подкуп национальных публичных должностных лиц, иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций, хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, злоупотребление влиянием в корыстных целях, злоупотребление служебным положением, подкуп и хищение имущества в частном секторе, отмывание доходов от преступления и воспрепятствование отправлению правосудия. Конвенцию подписали 120 государств, ратифицировали - 22. Государственная дума РФ ратифицировала Конвенцию 17 февраля 2006 г.
формирование принципов работы государственной власти на основе публичности и открытости; возможность доступа граждан, общественности и средств массовой информации к документам органов государственной власти;
государственное финансирование политических партий, исключающее возможность их финансирования из иных источников, в том числе коммерческих;
отсутствие в системе государственного аппарата «политических» должностей; небольшая численность бюрократического аппарата при четкой его структурированности;
закрепление должностных полномочий в соответствующих регламентах;
разработка специального кодекса поведения должностных лиц, закрепляющего жесткие рамки контакта государственного служащего с гражданами;
наличие у государственного чиновника права на собственное обоснованное мнение, которое может отличаться от мнения начальника и в случае принятия руководителем «политического» решения, отличающегося от предложения подчиненного, служит основанием (при отсутствии на документе визы) считать документ юридически недействительным;
материальная и социальная обеспеченность чиновников. Вместе с тем государственным служащим не запрещено заниматься бизнесом, владеть и управлять акциями коммерческих компаний и получать дивиденды. Все коммерческие доходы декларируются, и с них выплачиваются налоги. При этом существует правило «конфликта интересов», т. е. запрет лоббировать интересы своего бизнеса;
снижение иммунитета высших должностных лиц;
обеспечение действующей системы конфискации имущества должностных лиц в случае выявления факта их коррумпированности;
систематическое повышение заработной платы государственным служащим;
упрощение административных процедур, в которых участвуют граждане; установление требований, предъявляемых к ним; систематический отзыв пересекающихся инструкций и нормативов;
государственный и общественный контроль доходов и расходов должностных лиц, контроль личных банковских счетов должностных лиц и членов их семей;
внесение изменений в национальное законодательство с учетом рекомендаций FATF, в том числе направленных на ужесточение процедур открытия, закрытия и денежных переводов в части идентификации личности [5, с. 96].
2.3 Антикоррупционная политика России
Комплексное общественно опасное явление в сфере политики, государственного управления, выражающееся в преступном умышленном использовании должностными лицами доверенных им прав и властных полномочий обогащения или получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме. В уголовном законодательстве России нет единого самостоятельного состава преступления, и понятие коррупции собирательное. УК РФ охватывает часть преступлений коррупционной направленности (взятка, злоупотребление должностными полномочиями, служебный подлог и др.). В справочном документе ООН, посвященном борьбе с коррупцией, коррупция - злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Включает в себя взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции доходных, выгодных должностей родственниками или «своими людьми»), незаконное присвоение публичных средств для частного использования. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят Генеральной Ассамблеей ООН 17.12.1978) коррупция - совершение или несовершение должностным лицом какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов, их незаконное получение каждый раз, когда имеет место такое действие либо бездействие. Определение междисциплинарной группы по борьбе с коррупцией Совета Европы шире. Коррупция - взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других.
Коррупция ведет к экономической неэффективности и неоправданным расходам. Прибыль, полученная через коррупционные связи, в основном используется в секторе потребления. Несправедливое распределение поднимает цену товара или услуги, снижая его качество, негативно сказываясь на конкурентоспособности подобного рода отношений. Наиболее опасны не отдельные проявления коррупции, а коррупция как система, дерзнувший не подчиняться ее неписанным законам убирается. Организованная преступность процветает в коррумпированных обществах. В цивилизованных странах имеет место опасная ситуация. Коррупция является существенной частью политической жизни, борьба с подобным злом используется в клановом противостоянии либо кадровых перестановках, но реальных мер предпринимается недостаточно, По оценке российского Совета по внешней и оборонной политике, ежегодные потери от коррупции в России составляют 10-20 миллиардов долларов. Коррупция в России достигла масштаба угрозы национальной безопасности страны, делая невозможными серьезные экономические реформы и как следствие более высокое экономическое развитие страны.
Рыба гниет с головы. Столичный пример построения коррупционных связей, вертикали управления с элементами личной заинтересованности, семейно-клановой иерархии. Успешно принимается остальными субъектами Российской Федерации. Помимо традиционных проявлений коррупции как получение взятки и злоупотребление служебным положением процветают коррупционные деяния, не наказуемые уголовным законом:
использование должностными лицами подставных лиц и родственников в приближенных лоббируемых коммерческих структурах.
бюрократический рэкет, вымогательство материальных средств у коммерческих структур. Возмездное участие чиновников в конкурентной борьбе.
лоббирование при принятии нормативных актов в интересах подконтрольных структур либо за вознаграждение.
использование служебного положения для «откатного» распределения государственных средств.
различного рода злоупотребления служебным положением в процессе приватизации, посреднические «откатные» схемы сдачи муниципальной недвижимости в аренду, лицензирование, квотирование, предоставление жилья и т. п.
На фоне финансирования региональными властями правоохранительной системы и Федеральных судов (Памятником в честь грубейшего нарушения Конституции РФ, запрещающей финансирование судебной системы региональным властям, служит шикарное здание Московского городского суда, построенное Правительством г. Москвы) не удивляет отсутствие уголовных дел коррупционной направленности, жалобы и обжалование действий бездействий чиновников не имеют своего законного разрешения. Огромный коммерческий развлекательный комплекс «Трансвааль-парк» принимавший тысячи посетителей, усилиями правоохранительных органов и СМИ не нашел владельца за три года следствия и разбирательства. Страх сказать правду и привлечь истинных виновных в гибели 29 человек и причинения физического вреда более ста человек, плата за коррупцию. Первый антикоррупционный бунт в Москве произошел в 1648 г., сожгли часть города вместе с жителями, царем на растерзание толпы были отданы два коррумпированных «министра» - главы Земского и Пушкарского приказов.
Все громче звучат высказывания за ужесточение санкций к коррупционным субъектам. Иван Грозный первый российский царь, который ввел смертную казнь за чрезмерность во взятках. Периодически возникают вспышки кампаний очередной борьбы с коррупцией, в основном уголовно-правового характера, поймать и наказать, причем жесточайшим образом. «Многие убеждены: решение проблем коррупции лежит через прямые репрессии и отрывание голов. Страна устала без расстрелов». В отношении кнута как средства борьбы с коррупцией мнения расходятся лишь по поводу его размеров. А ведь долгая история человечества учит нас, что тюрьмы не инкубаторы для разведения гложущего червя чистой совести, и развитие чувства вины и исправление ситуации сильнее всего было заторможено именно суровостью наказания. Расширяя рамки насилия под флагом благих целей, родится не меньшее зло - произвол карательных органов.
Центральным объектом исследования и воздействия должны быть правила принятия решений, и без глубокого, в том числе исторического и международного анализа вряд ли можно понять суть проблемы, а главное сделать нужные и правильные выводы, в результате которых было бы улучшение благосостояния всего общества и снижение коррупционных проявлений, так как абсолютная победа над коррупцией невозможна. Абсолютного идеала нет, есть лишь относительная ценность и предпочтительные варианты.
Россия ратифицировала Европейскую Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию, участниками являются 32 государства. В Уголовном кодексе должны появиться новые составы преступлений, относящихся к коррупционным проявлениям: лоббизм, фаворитизм, протекционизм, непотизм, взносы на политические цели, предоставление конфиденциальной информации, обучение детей государственных чиновников за счет частных спонсоров и другие, завуалированные коррупционные формы, имеющие широкое распространение в России. Как показывает практика борьбы с коррупцией, рационально принятие специального федерального закона о противодействии коррупции с одновременным внесением поправок в действующее законодательство. Закон должен дать основные понятия, принципы, направления, способы и конкретное ведомство, ответственное за исполнение. В ряде государств подобные законы приняты (США, Украина, Беларусь). Конвенция ООН о противодействии коррупции от 31.10.2003 г. регламентирует создание специального органа по противодействию и предупреждению коррупции, осуществляющего надзор и координацию проведения политики противодействия.
Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (ст. 8) требует финансового контроля над доходами и имуществом должностных лиц и их семей. В России распространена практика коррупционеров регистрировать имущество на своих близких. Во всем цивилизованном мире данное положение нашло законодательное закрепление.
Практика ведения бизнеса иностранными гражданами в России и российскими за рубежом требует отдельного внимания. С одной стороны, иностранцы в России жалуются на мздоимство, препятствующее нормальному ведению дел, с другой - налоговое законодательство ряда зарубежных стран не препятствует или даже поощряет подобные «традиции». В России не поднимался вопрос о введении уголовной ответственности за коррупцию государственных чиновников за рубежом, проводящих сделки по продаже оружия, нефти, газа, других сырьевых ресурсов, регулирующих вопросы долга страны. Глобализация коррупции требует транснациональной борьбы с ней. Рекомендательные международные документы о противодействии коррупции недостаточны. Первый уголовный закон о противодействии иностранной коррумпированной практике появился в США в 1977 г. Великий китайский реформатор Ванг Анши отмечал два источника коррупции «плохие законы и плохие люди». Законодательная пробельность усугубляет деградацию нравственности в обществе. Известный шведский ученый Г. Мюндаль, возглавляющий Европейскую экономическую комиссию ООН, заявлял, «из-за плохих законов мы стали народом ловкачей».
В арсенале международной практики борьбы с коррупцией можно отметить операцию «Шейх» 70-х гг. США. Агенты ФБР под видом богатых арабов предлагали взятки крупным чиновникам, конгрессменам, губернаторам. Многим пришлось поставить крест на карьере. Аналогичная акция в Италии 1992 г. «Чистые руки», арестованы десятки крупных и множество мелких чиновников и представителей финансового мира. По словам координатора акции Джерардо Д. Амброзо, итальянцы стали относиться к коррупции, как к преступлению, а раньше относились как к норме жизни. Программа «Чистые руки» в Литве, в ходе которой рассматривались анонимные сообщения по телефону о злоупотреблениях чиновников. 40% жалоб, рассмотренных прокуратурой, подтвердились.
Необходимы кардинальные изменения, как структуры государственного аппарата, так и механизмов выработки государственной политики. Само реформирование требует вовлечения представителей структур гражданского общества и гражданского процесса подготовки решений на самых ранних стадиях.
Существенной проблемой остается слабость судебной власти как независимого беспристрастного института, защищающего законность в стране, в том числе законность действий всех ветвей и уровней власти.
Антикоррупционная стратегия должна строиться и основываться на всеобъемлющей административной реформе. Если не реформировать чиновничий аппарат и систему управления, не будут убраны основные причины коррупции:
Избавление государственных чиновников от избыточных функций. Вычленение тех функций, которые могут осуществлять не чиновники, а другие субъекты: саморегулируемые, самоокупаемые общественные организации. По примеру реорганизации государственного нотариата в систему частных нотариусов перевод, к примеру, санитарно-эпидемиологической службы, государственного пожарного надзора, вневедомственной охраны и т. п.
Поиск и анализ оптимального соотношения политических и информационных начал. Развитие аналитических, прогностических, контрольных, оценочных функций с целью повышения качества подготовки и принятия решений. Совершенствование информационных и телекоммуникационных технологий. Прозрачность при обратной связи с гражданами. Опасно иметь службу, замкнутую на себя. Обязательное законное реагирование правоохранительных органов на разоблачительные антикоррупционные публикации СМИ и оперативное судебное разбирательство.
Создание более плоских структур, ведь самая лучшая система управления в мире, созданная Римской католической церковью, имеет всего четыре ступени административной иерархии.
«Прозрачность» и общественный контроль, т.е. подконтрольная гражданам государственная служба с возможностью знакомиться с широким кругом государственных документов, прямое интернеттранслирование заседаний органов управления. Прозрачная система регистрации бизнеса.
Прекращение миграции профессионалов между государственной службой и бизнесом. Необходимо законодательно ограничить переход в течение нескольких лет после отставки без разрешения правительства в фирмы, с которыми чиновник ранее был связан по службе. Проблема противодействия коррупции и ее последствий организованной преступности одна из первоочередных задач общества и государства. Это заразная, болезнь, которая без специального лечения прогрессирует. Не нужно тешить себя иллюзиями, будто Вас эта проблема не коснется [15, 69].
3. Основные проблемы борьбы с коррупцией как негативным социально-правовым явлением
.1 Уголовно-правовые проблемы борьбы с коррупцией
Общественная опасность коррупции общеизвестна. Она оказывает разлагающее влияние на все стороны жизни общества и влечет негативные экономические, социальные и политические последствия. В докладе Счетной палаты РФ об итогах социально-экономического развития России за январь-сентябрь 2005 г., представленный в Правительство РФ, констатируется, что сложившаяся в стране экспортно-сырьевая модель экономического развития (несмотря на чрезвычайно высокий уровень мировых цен на энергоресурсы) исчерпала свои возможности по обеспечению экономического подъема страны. По мнению Счетной палаты, есть три главные причины негативных тенденций в экономике: коррупция, безответственность и непрофессионализм чиновников [11, с. 3].
В Уголовном кодексе РФ нет состава преступления, который бы назывался коррупция. Обзор уголовного законодательства зарубежных государств (в основном европейских) позволяет сделать вывод о том, что под коррупцией (этот термин употреблялся там тоже не во всех уголовных кодексах) понимается сочетание двух известных российскому законодательству преступлений. Это злоупотребление должностными полномочиями, совершаемое из корыстной или иной личной заинтересованности, и взяточничество.
Наиболее распространенным преступлением в сфере коррупции является взяточничество. В обществе складывается убеждение, что за вознаграждение
Можно решить любые проблемы. Наступает разочарование в демократии. Распространяются взгляды о необходимости возврата к диктатуре. По данным аналитического фонда ИНДЕМ, ежегодный оборот взяток составляет порядка 40 млрд. долл. Эта сумма в основном складывается из взяток, получаемых чиновниками от предпринимателей (деловая коррупция) а затем и у граждан (бытовая коррупция) [9, с. 8].
В докладе названного фонда «Динамика российской коррупции: «2001-2005 годы» отмечается, что в этот период в три раза увеличился масштаб коррупционного давления чиновников на население (бытовая коррупция: 2001 г. - 25,7%, 2005 г. - 35%, в два раза (в долларовом исчислении) увеличился размер средней взятки).
Взяточничество относится к преступлениям, латентность которых чрезвычайно высока. По оценке исследователей (они называют ее самой оптимистичной), в России регистрируется не более 1% взяточничества от действительного количества этих преступлений.
Очевидно, что количество привлеченных к уголовной ответственности за взяточничество и осужденных за это преступление - «капля в море» среди чиновного мира, занимающегося мздоимством. В связи с этим представляет интерес карательная практика судов с точки зрения достижения целей наказания и особенно общей превенции.
Проводившееся исследование показало следующие результаты:
) более половины из числа лиц, признанных виновными в даче взятки (ч. 1 и 2 ст. 291 УК РФ), были осуждены к лишению свободы условно;
) более «впечатляющие» результаты дает анализ карательной практики по делам о получении взятки при особо отягчающих обстоятельствах (ч. 4 ст. 290 УК РФ), т.е. получение взятки группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, сопряженное с ее вымогательством или в крупном размере. Это преступление относится к категории особо тяжких. Две трети из числа лиц, признанных виновными в названном преступлении, осуждены к лишению свободы условно;
) из числа признанных виновными по делам о получении взятки лиц, занимающих государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ либо главы органа местного самоуправления (ч. 3 ст. 290 УК РФ), четыре пятых (80%) осуждены к лишению свободы условно. А это преступление является тяжким.
Фемида оказалась чрезвычайно милосердной к высокопоставленным чиновникам, призванным своему служебному положению пресекать различного рода злоупотребления, но которые, пользуясь своим положением забираются в государственный карман и не брезгуют получением взяток в особо крупных размерах. В качестве примера можно назвать бывшего министра юстиции В. Ковалева, обвинявшегося в получении взяток и хищении 2 млрд. неденоминированных рублей (более полумиллиона долларов США), который осужден к 9 годам лишения свободы условно.
Обращает на себя внимание благосклонность Фемиды к беловоротничковой преступности. Можно привести ряд примеров, ограничимся двумя. Бывший заместитель главы Госкомрыболовства Ю. Москальцев осужден за незаконную добычу и продажу крабов на 234 млн. руб. к 3 годам лишения свободы условно. Г. Олейник, бывший начальник Главного управления военного бюджета и финансирования Министерства обороны РФ, осужденный за растрату средств из военного бюджета на сумму 500 млн. руб., был освобожден от наказания по амнистии сразу же после вынесения приговора. За продажу облигаций внутреннего валютного займа, принадлежащих Министерству обороны, по заниженной цене (за 4 млн. долл. вместо 54 млн. долл.) он осужден к 5 годам лишения свободы. Освобожден условно-досрочно по отбытию половины срока наказания [6, с. 8].
Ничтожно малое количество лиц, изобличенных в получении взяток, и либеральная карательная практика по делам о взяточничестве привели к тому, что борьба со взяточничеством (мягко выражаясь) оказалась неэффективной.
В средствах массовой информации (хотя и редко) публикуются мнения о том, что подобную карательную практику можно признать нормальной потому, что высокопоставленный чиновник, осужденный за взятки или многомиллионные хищения условно либо к другой, но явно мягкой мере наказания, никогда больше не станет занимать высокие должности и поэтому не сможет больше совершать аналогичные преступления. Все это действительно так. Но целью наказания является не только специальное, но и общее предупреждение преступлений. Наказание, назначенное виновному, должно воздействовать на других лиц и предупреждать их преступную деятельность под страхом наказания. Упомянутая карательная практика взяточников не пугает, наоборот, успокаивает. Риск быть изобличенным невелик. Единственное наказание, которого они боялись, - конфискация имущества - Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. отменена.
Сложившееся положение объясняется еще и тем, что взяточничество, как ни странно, было легализовано в относительно небольшом размере. 5 июля 1995 г. Государственная Дума РФ приняла ФЗ «Об основах государственной службы», в ст. 11 которого были перечислены ограничения, связанные с государственной службой. В пункте 8 этой статьи было сказано, что государственный служащий не вправе получать от физических и юридических лиц любые вознаграждения (подарки, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и т.д.), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию. Обращает на себя внимание строгость запрета. Какие-либо материальные подношения государственный служащий не может принимать не только во время нахождения на государственной службы, но даже после ухода на пенсию.
Но эта строгость была недолгой. Прошло примерно полгода. 22 декабря 1995 г. Государственная Дума РФ приняла часть вторую Гражданского кодекса РФ, ст. 575 которого - «Запрещение дарения» - в п. 3, вопреки своему точному названию, разрешала государственным служащим и служащим органов муниципальных образований принимать, кроме обычных подарков, и подарки, стоимость которых не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда (МРОТ) «в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей».
Сложилось совершенно ненормальное положение. Один закон запрещает принимать подарки упомянутой категории должностных лиц, а другой разрешает, требуя соблюдать только одно условие: не превышать размера «подарка» в стоимостном размере.
В названной норме гражданское законодательство взяло на себя не свойственную ему функцию. Оно определило предмет преступления («подарок», цена которого дороже пяти минимальных размеров оплаты труда). По существу это было поощрение мздоимства, но с условием - «берите, не бойтесь, но знайте меру».
Упомянутая норма была возвращением к системе «кормления» чиновников, существовавшей в России в XVII в. Отличие только в том, что в настоящее время чиновник (помимо «кормления») получает заработную плату и даже премии. В XVII в. дьякам и подьячим платили жалование в зависимости от количества челобитчиков. Чем больше было челобитчиков, тем больше они получали от них «почестей» в виде материального вознаграждения и тем меньше им платили жалования от государства. Некоторые категории подьячих вообще жалования не получали. Существовавшая система «кормления» была порочной, приносила государству «вред и убыток» и Указом Петра I «О воспрещении взяток и посулов» (декабрь 1714 г.) была отменена. Дьяки и подьячие стали получать жалование.
декабря 1997 г. Государственная Дума РФ приняла ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», в ст. 11 которого предусматривались ограничения, связанные с муниципальной службой: муниципальным служащим запрещалось принимать от физических лиц любые подарки и другие вознаграждения, связанные с исполнением ими должностных обязанностей.
Противостояние законов по одному и тому же вопросу (можно или нельзя должностным лицам получать подарки от физических или юридических лиц в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей) оставалось прежним.
февраля 2000 г. Пленум Верховного Суда РФ принял постановление «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе», где содержались разъяснения по многим вопросам, относящимся к применению закона об ответственности за получение и дачу взятки. Однако там ни слова не было сказано о том, как разрешить противоречия между федеральными законами, запрещающими должностным лицам принимать подарки, и ст. 575 ГК РФ, разрешающей это делать в сумме не более пяти МРОТ. Если Пленум был неправомочен сказать о приоритете одного из законов, (а Пленум действительно таким правом не обладает), то Верховный Суд РФ, наделенный согласно ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы по вопросам своего ведения, в порядке подготовки к рассмотрению этого вопроса на Пленуме мог войти с законодательным предложением об устранении существующих противоречий. Но не сделал этого и все накопившиеся сомнения Пленум оставил на усмотрение местной судебной практики.
Работники правоохранительных органов неоднократно критиковали ч. 3 ст. 575 ГК РФ, рассматривая ее как легализацию взятки.
Свое слово сказали и представители гражданского права. В Комментарии к Гражданскому кодексу РФ, подготовленному известными учеными в области гражданского права, говорится, что ч. 3 ст. 575 ГК РФ, разрешающая государственным служащим принимать подарки, является неверной с точки зрения систематического толкования закона. Поскольку гражданское законодательство не может вторгаться в сферу публично-правового регулирования, отменять или изменять существующие в нем запреты и ограничения, ч. 3 комментируемой статьи «не должна применяться к ситуациям, возникающим при осуществлении государственной службы, как противоречащая другим федеральным законам».
Вывод цивилистов: ч. 3 ст. 575 ГК РФ применять нельзя. Однако названную гражданско-правовую норму никто так и не отменил.
июля 2004 г. Государственная Дума РФ приняла ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», вступивший в силу, за исключением отдельных статей, через шесть месяцев после его опубликования. Этот Закон в части ограничений и обязательств в одинаковой степени распространяется как на государственных служащих, так и служащих муниципальных образований (п. 2 ст. 7 Закона). В статье 17 Закона «Запреты, связанные с гражданской службой» сказано, что гражданскому служащему запрещается «получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения).
Отдельную регламентацию получил порядок получения подарков в связи
) протокольными мероприятиями;
) служебными командировками;
) другими официальными мероприятиями.
Казалось бы, все ясно, однако ч. 3 ст. 575 ГК РФ осталась в неизменном состоянии.
О взяточничестве говорят многие, негодуют представители политических партий, общественные деятели, средства массовой информации. Но все остается по-прежнему. Да и останется прежним, пока в отношении взяточников не изменится недопустимо либеральная карательная практика, не будет устранено упомянутое противостояние законов и не будут приняты другие меры.
Рассматривая вопросы активизации борьбы со взяточничеством, представляется необходимым пересмотреть вопрос о предмете взятки. Согласно закону (ст. 290 УК РФ) предметом взятки могут быть деньги, ценные бумаги, иное имущество или выгоды имущественного характера и, как отметил Пленум Верховного Суда РФ по делам упомянутой категории, эта выгода и услуги «должны получить в приговоре денежную оценку» [7, с. 18].
Представляется, что закон отстает от реалий жизни. Предметом взятки могут быть и результаты интеллектуальной деятельности. Предположим чиновнику за какие-то деяния в интересах заинтересованного лица или его близких купили не путевку на зарубежный курорт, а написали от его имени мемуары, где он выглядит в самом лучшем свете или «подарили» диссертацию на соискание ученой степени кандидата наук. В последних случаях (по точному смыслу закона) содеянное не может рассматриваться как получение взятки, хотя по существу это тоже получение взятки.
Интересен опыт борьбы со взяточничеством в Германии. Там действует «Положение о борьбе с коррупцией в системе государственного управления», в соответствии с которым на специально уполномоченные органы возлагается обязанность постоянно изучать складывающуюся ситуацию и выявлять должности, которые с учетом возлагаемых на них функций наиболее уязвимы в коррупционном влиянии. По результатам изучения принимаются необходимые меры, в частности, на такие должности назначаются лица, которые по своей прежней работе зарекомендовали себя как честные и неподкупные работники. Но, несмотря на отмеченные положительные качества, не позднее чем через 5 лет эти лица должны обязательно меняться.
Самую большую опасность для государства и общества представляет коррупция в верхних эшелонах власти, или, как ее называют, коррупция правящей элиты. Правоохранительные органы не всегда имеют возможность провести объективное расследование в отношении этих лиц, даже если оно осуществляется под личным контролем Генерального прокурора РФ. Достаточно вспомнить судьбу бывшего Генерального прокурора Ю.И. Скуратова, отстраненного от занимаемой должности в нарушение ч. 2 ст. 129 Конституции РФ за поведение, расцененное как недостойное для лица, занимающего такой высокий пост. Совет Федерации РФ дважды отклонял представление бывшего Президента РФ Б.Н. Ельцина об освобождении Ю.И. Скуратова от должности Генерального прокурора РФ, однако он так и не был восстановлен.
В связи с этим, на наш взгляд, представляется необходимым решить вопрос об учреждении должности независимого прокурора. Это должностное лицо, как свидетельствует зарубежный опыт, назначается или избирается в порядке особой процедуры и наделяется правом проведения расследования в отношении высших должностных лиц государства. Такой институт, например, эффективно действует в США.
Центром антикоррупционных исследований фонда ИНДЕМ вносилось предложение о введении в законодательной практике анализа принимаемых законов на их коррупциогенность. Представляется, что это предложение Центра заслуживает внимания.
В последнее время в юридической литературе появился новый термин «инициативный подкуп», означающий, что предложение о взятке, особенно в сфере экономических отношений, исходит от взяткодателя, полагающего, что за представление чиновнику материальных благ значительно проще и выгоднее заниматься «бизнесом», чем делать это с соблюдением установленных правил, условий и требований. Судебная практика знает случаи, когда чиновники находились «на содержании» у «бизнесменов», представляющих чаще всего криминальные структуры.
В подобного рода «сообществах» обеспечивается высокая конспирация, разработаны меры по «отмыванию» преступных доходов. Разоблачение названных преступных организаций представляет значительные трудности. Однако оно возможно и судебной практике известны случаи изобличения таких сообществ. Одним из способов выявления подобных преступных связей является гражданский контроль. В Китае в целях борьбы со взяточничеством и злоупотреблением служебным положением чиновников используют информацию, получаемую от населения. За информацию лицо получает вознаграждение, которое находится в прямой зависимости от стоимости имущества, конфискуемого по делам о коррупции.
Подобная практика существовала и в России. После ликвидации института «кормления» Петр 1 ввел Должности фискалов, определил их компетенцию и размер материального вознаграждения (четверть из штрафных денег). Император разрешал всем людям, независимо от их чина, доносить ему лично о лихоимстве. За справедливый донос могло быть назначено вознаграждение: «...богатство того преступника, Движимое и недвижимое, отдано будет, если доносчик будет достоин», то ему мог присваиваться чин выявленного преступника.
В настоящее время в России подобная практика вряд ли приемлема хотя бы потому, что люди помнят трагические годы прошлого столетия, когда в результате доносов, получивших неправильную юридическую оценку, гибли невиновные люди. Сама мысль о доносительстве, сложившемся в обществе, получает в одних случаях скептическую, а в других - презрительную оценку.
И все же в ряде государств Америки и Европы подобного рода гражданский контроль помогает выявлять чиновников, занимающихся мздоимством.
В период советской власти за получение взятки при отягчающих обстоятельствах вводилась смертная казнь. Однако суровые меры уголовной репрессии не привели к ликвидации взяточничества. Ограничению мздоимства в известной степени способствовала не названная строгая кара, а социальный контроль над личностью человека (в том числе и над государственными служащими), существовавший в стране в виде народного контроля, партийного контроля и т.д.
Несмотря на неоднозначное отношение к подобной форме контроля, следует заметить, что гражданский контроль, наряду с другими средствами борьбы с коррупцией, поможет ограничить ее масштабы, оцениваемые средствами массовой информации как достигшие размеров «национальной опасности» [12, с. 68].
3.2 Эффективность использования правовых средств в борьбе с коррупцией
Действия на основе закона - и по смыслу и по форме - должны ограничить это зло. В Российской Федерации постепенно формируется антикоррупционное правовое обеспечение управленческой, экономической и социальной деятельности.
Отрадно, что в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» есть ряд норм, применение которых позволяет предотвращать и преодолевать коррупционные проявления. Среди обязанностей государственного служащего выделим соблюдение Конституции РФ и законодательства, исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом, соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, неразглашение сведений, охраняемых федеральным законом, представление сведений о доходах и имуществе (ст. 15). Ограничения и запреты, связанные с госслужбой (ст. 16, 17), являются непосредственно антикоррупционными нормами. Имеются в виду такие «грехи» чиновников, как полученные вознаграждения в связи с исполнением должностных обязанностей от физических и юридических лиц, работа на платной основе
в коммерческой организации, использование не по назначению государственных средств и имущества.
Новизной отличается порядок урегулирования конфликта интересов
на гражданской службе, когда личная заинтересованность служащего может повлечь необъективное исполнение им должностных обязанностей (ст. 19). Одним из важных способов недопущения и устранения такой ситуации служат комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов. Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 утверждено Положение об этих комиссиях.
Как видно, набор средств предотвращения и устранения коррупционных проявлений в деятельности государственных служащих достаточно велик. Добавим к ним известные меры административных и уголовных санкций за соответствующие правонарушения. Теперь нужно:
а) обеспечить усвоение всеми служащими своих прав и обязанностей и их правильное использование;
б) добиться соблюдения правил служебного поведения;
в) строго оценивать деятельность и поведение служащих с антикоррупционной точки зрения во время приема их на работу (назначения, конкурсов, выборов) и проведения периодической аттестации кадров;
г) последовательно применять набор мер воздействия к служащим, допускающим отступления от установленных норм;
д) соблюдать запрет замещать после увольнения с гражданской службы в течение двух лет должности и выполнять работы в организациях, если ранее к функциям служащего относились руководство или контроль за ними.
Все большее влияние на преодоление коррупции в целом ряде государств оказывают международно-правовые акты. Так, в «Международном кодексе поведения государственных служащих», утвержденном резолюцией Генеральной ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г., установлено, что государственная служба должна быть основана на доверии и подразумевает обязанность действовать в публичных интересах. Государственные служащие должны стремиться к тому, чтобы исполнять свои обязанности эффективно, действенно, честно и в соответствии с законами или административными актами. Они должны всегда обеспечивать эффективное и действенное использование тех публичных средств, которые находятся под их контролем. Госслужащие должны быть внимательными и честными при исполнении своих функций и, прежде всего, в отношениях с общественностью. Особо выделены конфликт интересов и дисквалификация, раскрытие активов, недопустимость принятия подарков и других ценностей, сохранение конфиденциальной информации [18, с. 16].
Рассматривая коррупцию как угрозу для правового государства, прав человека и справедливости, Комитет министров Совета Европы принял 11 мая 2000 г. Рекомендации «О кодексах поведения для государственных служащих». Содержащиеся в них правила во многом воспроизведены в нашем законодательстве, но в меньшей степени реализованы в реальной деятельности. Нужны большие усилия в этом направлении.
Предупреждению коррупционных проявлений способствует не только упорядочение служебной деятельности, но и правильное установление статуса органов публичной власти. Применительно к органам исполнительной власти речь идет, прежде всего, об обеспечении высокого качества таких актов, как положения о госорганах, где должны быть четко определены цели и задачи органа (министерства, службы, департамента, - управления), его функции, полномочия, взаимоотношения, основания и виды ответственности. Такая регламентация позволит устранить расплывчатые нормы типа «может», «рассматривает» и ввести строгий порядок принятия решении и управленческих действий.
В этом же плане следует использовать большой позитивный потенциал административных регламентов, которые сейчас активно разрабатываются и вводятся в условиях административной реформы. Эти регламенты определяют порядок реализации государственных функций и оказания публичных услуг, т. е. последовательность действий, информированность клиентов, затраты времени, перечень документов, обжалование решений. Открытость и предсказуемость управленческих действий и решений резко ограничивают поле коррупционных проявлений.
Следует обратить внимание на наиболее распространенные коррупционные факторы при установлении статуса органов исполнительной власти, которые могут проявляться в разных ситуациях:
) при подготовке статусных актов нередко проявляется субъективизм, давление, отсутствие единого подхода к формированию компетенций и четкой схемы соответствующих законов и положений;
) изменение статусных актов происходит под влиянием реформ и пересмотров тематического законодательства;
) на эти акты нередко влияют новые взаимоотношения власти с бизнесом. В результате часть функций, ранее выполняемых органами исполнительной власти, передается саморегулируемым организациям. Этот процесс также потенциально коррупциогенен;
) при реализации статусных актов действуют такие же и новые коррупционные факторы, связанные с осуществлением компетенции.
Коррупциогенность статусных актов может влечь за собой, с одной стороны действия и решения уполномоченных лиц, совершаемые в легальной форме, но противоправные по мотивам и результатам использования; а с другой - противоправные действия и решения, совершаемые взамен установленных в законе.
Эти нарушения можно выявить следующим образом:
) проанализировав соответствие фактически совершенных действий нормативно установленной компетенции органа, должностного лица;
) оценив полученные материально-финансовые блага и оказанные услуги для заинтересованных лиц, а также их соответствие нормативным основаниям;
) проанализировав соответствие фактического круга «клиентов» нормативно установленному;
) оценив соотношение между нормой закона (по видам действий и кругу лиц) и фактическими результатами ее применения.
Анализ и оценку осуществления компетенции государственного органа рекомендуется проводить с использованием следующих средств:
а) установление компетенции в статусных законах, положениях и иных актах, сравнение отдельных элементов (предметов ведения, статуса субъектов, полномочий, взаимоотношений, ответственности);
б) изучение объема бюджетного финансирования и реальных расходов в рамках целевых программ;
в) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) с реально осуществленными мерами, в том числе в соответствии с административными процедурами;
г) анализ содержания и видов правовых актов, принятых в рамках тех или иных функций;
д) рассмотрение документов, оформленных в рамках функций, включая сопоставление потоков, «входящих» и «исходящих» (по субъектам и содержанию);
е) рассмотрение оснований и содержания материально-финансовых, организационных, технических действий;
ж) выявление удельного веса устных решений;
з) определение меры участия общественных и саморегулируемых организаций в выполнении функций органа.
Особое значение приобретает содержательный анализ коррупциогенности правовых актов. Один из авторов данной статьи участвовал в разработке соответствующей методики. В ней дана характеристика коррупционных факторов, которые могут создавать юридические условия для коррупционных решений и действий. К их числу относятся две группы факторов. Первая охватывает ошибки технико-юридического свойства - это множественность вариантов диспозиций правовых норм, широкие рамки принятия ведомственных и локальных актов, коллизии правовых норм, а также правовые пробелы и лакуны. Ко второй группе относятся неверное определение компетенции госоргана, госслужащего, широта дискреционных полномочий, отсутствие административных и конкурсных процедур, завышенные требования к лицу при реализации им своих прав, отсутствие специализированных запретов, ограничений для госслужащих, отсутствие оснований и видов ответственности госслужащих, отсутствие контроля как такового.
Данная антикоррупционная методика рассчитана, прежде всего, на анализ и оценку проектов законов. Следующим шагом должно стать, распространение ее действия на все виды правовых актов. Естественно, потребуется детализировать индикаторы коррупциогенности применительно к нормативным и ненормативным актам, особенно в части их соотношения между собой, к актам региональных и муниципальных органов.
Методические рекомендации подобного рода не должны быть достоянием только ученых, напротив, их надо активно использовать. Первый шаг - это включение требований проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ, законодательных органов субъектов РФ. Аналогичным требованием следовало бы дополнить регламенты организации и взаимодействия органов исполнительной власти в части подготовки правовых актов и административные регламенты.
Причем проведение аналитической работы на этапе подготовки правового акта нужно сочетать с анализом возможной коррупциогенности на этапе его реализации. Здесь придется использовать более широкую и специальную информацию, в том числе документальную, материалы правоохранительных органов, сигналы общественности.
Возникает вопрос: как обеспечить необходимое единообразие в работе по анализу коррупциогенности правовых актов? Если этого не сделать, то многие органы и палаты Федерального Собрания РФ, и правительственные и ведомственные структуры, и Генеральная прокуратура РФ, и Счетная Палата РФ, и региональные органы могут давать оценки одних и тех же актов на основе разных критериев. К сожалению, пока в ряде регионов появились «копии» упомянутой выше Памятки. Принятие же общей методики позволит другим органам действовать на ее основе и с учетом той специфики, которая может быть отражена в их рекомендациях (указаниях).
Ситуация в целом едва ли будет меняться кардинальным образом, если реагировать только на текущие события и факты. Отрицательные тенденции удается изменить лишь путем предвидения коррупционных ситуаций в будущем, по мере социально-экономического развития. Уже теперь стали очевидными коррупционные риски, которые неизбежны при определенных обстоятельствах. К последним можно отнести:
а) некоторые сферы деятельности, например, торговлю, распределение финансовых средств, решение налоговых вопросов, оказание услуг, решения по госзакупкам;
б) отдельные должности, использование которых потенциально может побуждать к коррупционным действиям;
в) пункты, где пересекаются потоки массовых обращений граждан (выдача разрешений и т. п.);
г) дефицит продукции, товаров и услуг, который может возникать в ходе социально-экономического развития;
д) реформы и перестройки управления, хозяйствования и обслуживания, в ходе которых могут возникать «правовые вакуумы».
Все это требует от ученых и практиков повышенного внимания к анализу и предвидению коррупционных рисков и принятию мер по их предотвращению или минимизации последствий коррупции. И тут многое зависит от использования правового мониторинга с применением специальных юридико-диагностических средств. Сочетание его с активизацией общественного контроля будет способствовать сужению объема коррупционных действий. Помогут отчеты органов и должностных лиц, изучение ситуаций общественными объединениями, публичные информации о решениях, широкий доступ граждан к документам публичных органов в соответствии с рекомендациями Совета Европы.
Таким образом, противодействие коррупции должно идти по всему правовому фронту. Само право по своей природе органически чуждо коррупции, и нет сомнений в его победе [13, с. 49].
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итак, коррупция как социально-правовое явление зародилась еще в глубокой древности, в период формирования первых государственных образований. Сегодня коррупция уже вышла за рамки отдельных преступлений, совершаемых властными органами, и может быть отнесена к одному из самых опасных и всепроникающих социально-негативных явлений. На первый взгляд может показаться, что коррупцию победить не возможно. Действительно к победе над коррупцией можно отнести лишь сведение ее до минимального уровня.
Если говорить о международном опыте борьбы с коррупцией, то огромный шаг вперед сделала западная модель. Здесь помимо национальных организаций и государственных органов существуют международные организации, специализирующиеся на проблемах борьбы с коррупцией. Среди них Организация экономического сотрудничества и развития, Transparency International, Группа государств против коррупции (GRECO), а также подразделения ООН, Мирового банка, ВТО, Евросоюза.
Появление этих институтов обусловлено, в том числе необходимостью систематизировать старые и разработать новые индикаторы оценки уровня коррупции в странах, изучить влияние конкретных факторов, способствующих возникновению коррупции, а также принять участие в разработке рекомендаций для создания эффективного механизма борьбы с коррупционными проявлениями.
Говоря о России, необходимо отметить, что по сравнению с опытом прошлых лет, в сфере борьбы с коррупцией сделано очень много. Но, несмотря на частые выявления фактов совершения коррупционных преступлений, наказания остаются достаточно мягкими.
В Уголовном кодексе РФ нет состава преступления, который бы назывался коррупция. Обзор уголовного законодательства зарубежных государств (в основном европейских) позволяет сделать вывод о том, что под коррупцией (этот термин употреблялся там тоже не во всех уголовных кодексах) понимается сочетание двух известных российскому законодательству преступлений. Это злоупотребление должностными полномочиями, совершаемое из корыстной или иной личной заинтересованности, и взяточничество.
В заключение хотелось бы отметить, что России необходимы кардинальные изменения, как структуры государственного аппарата, так и механизмов выработки государственной политики. Само реформирование требует вовлечения представителей структур гражданского общества и гражданского процесса подготовки решений на самых ранних стадиях.
Существенной проблемой остается слабость судебной власти как независимого беспристрастного института, защищающего законность в стране, в том числе законность действий всех ветвей и уровней власти.
Антикоррупционная стратегия России должна строиться и основываться на всеобъемлющей административной реформе. Если не реформировать чиновничий аппарат и систему управления, не будут ликвидированы основные причины коррупции, а, следовательно, победа над коррупцией будет невозможна.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1.Гыскэ А.В. Теоретико-методологические аспекты обеспечения общественной безопасности в РФ. М., 2000. - 447 с.
2.Демидов А.И. О методологической ситуации в правоведении // Правоведение. - 2001. -№4. - с. 17.
.Долгова А.Н. Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. - 324 с.
.Дорохов Н.И. Некоторые аспекты оценки коррупции как социально-правового явления // Военно-юридический журнал. - 2006. - №4. - с. 28-26.
.Жукома М.Ю. Международный опыт борьбы с коррупцией // Современное право. - 2006. - №8. - с. 96-101.
.Коррупция растет // Российская федерация сегодня. - 2005. - №15. - с. 8-9.
.Лунев В. Тенденции современной преступности и борьбы с ней в России // Государство и право. - 2004. - №1. - с. 18
.Макаров С.Д. Уголовная ответственность за укрывательство коррупционных преступлений // Уголовный процесс. - 2007. - №1. - с. 6-11.
.Нетреба Т. Подножный корм для депутата // Аргументы и факты. - 2005. - № 15. - с. 8-9.
.Поляков А.В. Общая теория права: проблемы и интерпретации в контексте коммуникативного подхода. Курс лекций. СПб., 2004. - 368 с.
.Сенаторы помогут Счетной палате // Российская газета. - 2005. - № 8. - с. 3-5.
.Скобликов П. Уголовная ответственность за коррупцию: Условное осуждение // Уголовное право. - 2003.- № 3. - с. 68.
.Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. - 2007. - № 5. - 39-52.
.Толкачев В.В. Методология исследования коррупционных отношений в контексте современной теории права // Государство и право. - 2006. - №7. - с. 14-20.
.Трунов И.Л. Антикоррупционная политика России. - 2006. - №11. - 69-73.
.Чертков В.Л. Чиновничество тропической Африки // Народы Азии и Африки. - 1984. - № 2. - с. 56-59.
.Чичнева Е.А. Философия права в эпоху постмодерна, или новое правовое мышление // Историко-философский ежегодник. М., 2001. - 590 с.
.Широков В.А. Уголовно-правовые проблемы борьбы со взяточничеством // Закон и право. -2006. - № 9. - с. 16-19.