Организационная структура в системе государственного и муниципального управления: проблема выбора, построения, совершенствования
Содержание
Введение
Глава
1. Теоретические основы организационной структуры государственного и
муниципального управления
.1
Сущность организационной структуры управления и факторы, влияющие на ее
формирование
.2
Организационные основания построения структур в системе государственного и
муниципального управления
.3
Основные принципы формирования организационной структуры государственного и
муниципального управления
Глава
2. Современное состояние организационной структуры власти в РФ и рекомендации
по ее совершенствованию
.1
Анализ современного состояния организационной структуры власти в Российской
Федерации
.2
Совершенствование организационных структур в системе государственных и
муниципальных органов
Заключение
Список
использованных источников и литературы
Введение
В условиях перехода современного хозяйства России на рыночные отношения и
формирования принципиально нового качества государственного устройства
актуальной проблемой становится задача создания эффективной организационной
структуры в системе управления на федеральном, региональном и муниципальном
уровнях.
Сегодня на структуру новых систем управления автоматически переносятся
основные элементы старых организационных структур, что не дает возможность
устранить их недостатки в полной мере, учесть новую систему ценностей и
ориентиров, адаптировать к изменению состояния внешних условий их
функционирования. Необходимо обеспечить проектирование и внедрение структур
управления на качественно новой научной основе.
В идеале, построенная на таких принципах, система государственного и
муниципального управления является преобразователем информации, осуществляющим
адекватное приспособление к постоянно меняющимся условиям жизнедеятельности и
выработку целесообразного и рационального поведения.
Объектом исследования является государственная и муниципальная система
управления. В качестве предмета исследования рассматривается организационная
структура в системе государственного и муниципального управления.
Проблемы формирования и развития организационных структур управления
являлись предметом научных исследований отечественных ученых, в частности, они
рассматривались в трудах Бернвальда А.Р., Долбилина А.С, Ермакова В.Ф.,
Жигалова В.Т., Наговициной Л.П., Семенова А.К., Теплова В.И., Чаянова А.В. и
др.
Практическая значимость совершенствования организационных структур
управления и недостаточное количество научных рекомендаций по данному вопросу
предопределили выбор темы и основные направления исследования.
Целью курсовой работы является анализ современного состояния организационной
структуры власти в РФ и разработка рекомендаций по ее совершенствованию.
Цель исследования обусловила постановку и необходимость решения следующих
взаимосвязанных задач:
изучить сущность организационной структуры управления и факторы, влияющие
на ее формирование;
описать организационные основания построения структур в системе
государственного и муниципального управления;
рассмотреть основные принципы формирования организационной структуры;
проанализировать современного состояния организационной структуры власти
в РФ;
представить рекомендации по совершенствованию организационных структур в
системе государственных и муниципальных органов.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных
источников и литературы.
Курсовая работа написана на основании изучения учебных пособий, анализа
монографий и статей периодических изданий. Список литературных источников
включает в себя 30 наименований.
Глава 1.
Теоретические основы организационной структуры государственного и муниципального
управления
1.1 Сущность
организационной структуры управления и факторы, влияющие на ее формирование
Субъектом государственного управления является государство в целом, но
это не означает что все его органы, предприятия, учреждения и организации участвуют
в управлении. Организационная структура государственного управления
представляет собой определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь
людей, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на
формирование и реализацию государственного воздействия и поддержание
жизнедеятельности самого субъекта управления.
В качестве системообразующего элемента организационной структуры
государственного управления выступает государственный орган, связанный с
формированием и реализацией государственно-управляющего воздействия.
Существуют различные характеристики государственного органа:
1. Функциональная - госорган как структура, выполняющая
определенные функции государства;
2. Юридическая - как структура, наделенная определенной компетенцией
(совокупностью функций и полномочий), государственно-властными полномочиями;
. Социологическая - госорган как коллектив людей, выделенный
обществом в порядке общественного разделения труда для выполнения задач в сфере
государственного управления и деятельности.
. Организационная - определенная структура рассматривается с
позиций организации ее элементов и их взаимосвязей в связи с принадлежностью к
государственному аппарату.
Государственный орган представляет собой формально созданную государством
структуру власти, для осуществления определенных функций государства и
наделением её властными полномочиями государства. В связи с этим надо различать
государственный орган, который создает и реализует управленческие решения, и
государственные учреждения, организации и предприятия, осуществляющие и
создающие материальные, социальные и духовные продукты и услуги.
Основой организационной структуры государственного управления являются
исполнительные органы власти. Именно они сосредотачивают в себе почти всю
управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения.
Поэтому именно от практической деятельности исполнительной власти зависит
фактическая направленность государственного управления, государственный режим и
т.п.
На организационную структуру государственного управления определенное
влияние оказывает состояние и размещение (или положение в общественной системе)
управляемых объектов. Традиционно по объекту в государственном управлении
различают следующие органы управления:
по управлению экономическими процессами;
по управлению социально-культурными процессами;
по управлению административно-политическими процессами.
Таким образом, конкретные очертания организационной структуры зависят от
различных объективных и субъективных условий и факторов, в числе которых
общественные функции государства и проводимая им государственная политика,
внутренние условия и факторы самого управления (человеческий потенциал,
информационное обеспечение, демократизм, стиль управления) и др.
1.2
Организационные основания построения структур в системе государственного и
муниципального управления
Существует большое количество организационных оснований, (типовых
модулей), для создания всевозможных государственных органов управления, с
учетом конкретных субъективных и объективных условий и факторов способных
успешно решать управленческие задачи.
В формировании определенного типа структуры государственного управления
используется несколько организационных оснований:
Линейное основание - создается строго формализованная структура с
преобладанием вертикальной подчиненности государственных органов в виде строгой
иерархической пирамиды, с наличием строгого единоначалия и единства
распорядительства, устойчивая и эффективная для проведения властных требований.
При данном основании построении органа управления слабо выражены обратные
связи, наблюдается его узкая направленность, что снижает универсальность и
эффективность.
Функциональное основание - образуются государственные органы, специально
приспособленные к ведению конкретных функций управления, что позволяет
подбирать высоко профессиональных специалистов. Отрицательным является для
этого основания сложности в межфункциональной координации, которая ограничивает
достоинства специализации в ведении отдельных функций управления.
Линейно-функциональное основание - сочетание двух предыдущих оснований
дает возможность создавать структуру, в которой одни органы принимают и властно
проводят в жизнь управленческие решения, а другие обеспечивают их информацией
консультативного, статистического, координационного и другого свойства, что
позволяет повысить уровень государственного управления.
Программно-целевое основание - в основе создания структуры лежит
какая-либо цель (совокупность целей), комплексная программа, выполнению которых
подчиняются все элементы структуры и их взаимосвязи, что способствует
интеграции интеллектуальных, природных, производственных, информационных и иных
ресурсов для решения актуальных общественных вопросов. Это основание получило
развитие в конце прошлого столетия.
Матричное основание - тип структур, связанный, как правило, с
территориальным управлением. Сочетает в себе линейное и программно-целевое
управление. Обеспечивает комплексный подход в управлении на определенной
территории и дает возможность гибкого, быстро приспосабливаемого подхода к
активно развивающимся и динамичным управляемым объектам.
Принципиальная схема построения организационной структуры власти включает
следующие структурные подразделения:
руководство (например, министр, его заместители, коллегия министерства);
отраслевые подразделения (например, главки министерств);
функционально-отраслевые подразделения (например, управления и отделы
министерств, государственных комитетов);
вспомогательные и обслуживающие подразделения (например, секретариат,
канцелярии, экспедиционные комиссии).
Таким образом, упрощение и удешевление управленческого аппарата связано
со строжайшим соблюдением государственной штатной дисциплины, которая
предполагает определенный порядок установления и изменения штатов учреждения,
организаций и предприятий.
1.3 Основные
принципы формирования организационной структуры государственного и
муниципального управления
организационный структура власть муниципальный
Содержание процесса формирования организационной структуры в значительной
мере универсально. Оно включает в себя формулировку целей и задач, определение
состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность
работающих), разработку регламентирующих процедур, документов, положений,
закрепляющих и регулирующих формы, методы, процессы, которые осуществляются в
организационной системе управления. Этот процесс можно организовать по трем
крупным стадиям:
* формирование общей структурной схемы аппарата управления;
* разработка состава основных подразделений и связей между ними;
* регламентация организационной структуры.
Формирование общей структурной схемы во всех случаях имеет принципиальное
значение, поскольку при этом определяются главные характеристики управления, а
также направления, по которым должно быть осуществлено более детальное
проектирование как организационной структуры, так и других важнейших аспектов
системы (внутриорганизационного экономического механизма, способов переработки
информации, кадрового обеспечения). К принципиальным характеристикам
организационной структуры, которые определяются на этой стадии, можно отнести
цели производственно-хозяйственной системы и проблемы, подлежащие решению;
общую спецификацию функциональных и программно-целевых подсистем,
обеспечивающих их достижение; число уровней в системе управления; степень
централизации и децентрализации полномочий и ответственности на разных уровнях
управления; основные формы взаимоотношений данной организации с внешней средой;
требования к экономическому механизму, формам обработки информации, кадровому
обеспечению организационной системы.
Основная особенность второй стадии процесса проектирования
организационной структуры управления - разработки состава основных
подразделений и связей между ними - заключается в том, что предусматривается
реализация организационных решений не только в целом по крупным
линейно-функциональным и программно-целевым блокам, но и по самостоятельным
(базовым) подразделениям аппарата управления, распределение конкретных задач
между ними и построение внутриорганизационных связей. Под базовыми
подразделениями понимаются при этом самостоятельные структурные единицы
(отделы, управления и т.д.), на которые организационно разделяются
линейно-функциональные и программно-целевые подсистемы. Базовые подразделения
могут иметь свою внутреннюю структуру.
Третья стадия - регламентация организационной структуры - предусматривает
разработку количественных характеристик аппарата управления и процедур
управленческой деятельности. Она включает: определение состава внутренних
элементов базовых подразделений (бюро, групп и должностей); определение
проектной численности подразделении, трудоемкости основных видов работ и
квалификационного состава исполнителей; распределение задач и работ между
конкретными исполнителями; установление ответственности за их выполнение;
разработку процедур выполнения управленческих работ в подразделениях (в том
числе на основе автоматизированной обработки информации); разработку порядка
взаимодействия подразделений при выполнении взаимосвязанных комплексов работ;
расчеты затрат на управление и показателей эффективности аппарата управления в
условиях проектируемой организационной структуры.
Единой классификации государственных органов в сфере государственного
управления не существует. Тем не менее, есть некоторые критерии, которые
позволяют группировать органы управления. К таким критериям относятся:
· Территориальный масштаб компетенции. На его основе выделяют:
федеральные (центральные) органы, субъектов федерации и их местные органы, а
также органы местного самоуправления.
· Соподчиненность органов между собой. Это позволяет разделить
органы на вышестоящие и нижестоящие.
· Порядок образования. Такое основание классифицирует органы на
образуемые (вышестоящим органом в пределах его компетенции) и избираемые
(населением или представительным органом).
· Характер и содержание полномочий приводит к разделению
органов управления на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной)
компетенции.
· Порядок разрешения вопросов компетенции разделяет органы
коллегиального и единоличного управления.
· Источник финансирования служит способом выделить бюджетные
органы и внебюджетные, экономически самостоятельные.
Различные основания формирования органов государственного управления
говорят о множестве видов государственных органов, различающихся между собой,
но одновременно все они имеют много общих черт и свойств.
Государственные органы, которые характеризуются одинаковым положением и
однородностью управленческих функций обозначаются как «звено
государственно-управляющей системы». Отнесение того или иного госоргана к
какому-либо звену возможно на основании (признаки, свойства) определенное
совпадение правового статуса, структуры и внешних взаимосвязей (с управляемыми
объектами и в рамках субъекта государственного управления). В качестве звена
организационной структуры государственного управления можно рассматривать:
Президента, Правительство, министерства, ведомства, аналогичные органы
субъектов федерации и исполнительные органы местного самоуправления.
Объединение государственных органов по конкретным направлениям
взаимосвязей, с учетом их специализации образует их определенную целостность по
отношению ко всей структуре государственного управления. Эта целостность
образует соответствующую подсистему органов государственного управления. Определяющими
признаками для отнесения отдельных органов (звеньев) управления к той или иной
подсистеме являются:
Компетенция, когда она сформулирована по одному ведущему признаку
(экономика, производство, сфера услуг, комплексная программа развития, территория,
функция государства и т.п.).
Субординация. Между органов одной подсистемы существует прямые
структурно-функциональные связи, имеется соподчиненность органов.
Внутренняя организация. Каждая подсистема имеет самостоятельную
структуру, обособленную от других подсистем с самостоятельным центром
управления подсистемой.
Устойчивость, постоянство подсистемы, которое позволяет ей выступать
вовне (в управляющем воздействии на объект управления и внутри структуры) и
восприниматься другими субъектами управления и управляемыми объектами как
специфическое единое целое.
Специфика взаимодействия. Каждая подсистема имеет только ей присущие виды
взаимодействия с управляемыми объектами или другими подсистемами
государственных органов. Подсистемы могут быть вертикальные (федеральные органы
исполнительной власти) и горизонтальные (органы территориального управления
субъекта федерации, города, района).
Между звеньями и уровнями управления в государственных
и муниципальных органах складываются следующие виды взаимоотношений:
· Вертикальные управленческие
отношения;
· Горизонтальные управленческие
отношения;
· Диагональные управленческие
отношения.
Вертикальные отношения предполагают прежде всего
взаимоотношения между руководителями и его подчиненными, когда часто
вырисовывается так называемая линейная субординация: все нижестоящие по уровням
управления звенья находятся в подчинении у руководителя, находящегося на более
высоком уровне управления. Это так называемые линейные отношения.
Вертикальные отношения в системе государственных и
муниципальных органов существуют не только между линейными звеньями
организационной структуры, но и между функциональными звеньями, связанными
отношениями субординации. Такие взаимоотношения проявляются тогда, когда,
например, управленческие звенья, предназначенные для выполнения определенной
функции управления, реализация которой является их профессиональной (служебной)
деятельностью (финансовой, правоохранительной, кадровой и др.), находятся в функциональном
(по роду профессиональной деятельности) подчинении у аналогичного вышестоящего
управленческого звена.
Таким образом, приведенный пример показывает сложную
иерархию вертикальных взаимоотношений. Помимо этого они включают в себя и так
называемые отношения управленческого аппарата, работающего в виде института
советников и помощников под началом линейного или функционального руководителя.
Должностные обязанности советников (помощников) при этом состоят в разработке
рекомендаций и советов.
Но вместе с тем им предоставляются порой определенные
права и полномочия. Например, советнику (консультанту) линейного руководителя
может быть разрешено вступать в отношения с начальниками отделов того же
подразделения от имени и по поручению линейного руководителя, выражая волю и
желания последнего. В этом случае помощник осуществляет полномочия, которыми
обладает линейный руководитель. Не располагая лично этими полномочиями,
помощник не принимает решения, но его обязанность состоит в предоставлении
рекомендаций своему непосредственному руководителю по тем или иным
оперативно-служебным вопросам. Поэтому к его мнению начальники отделов могут
отнестись как к возможному мнению начальника управления.
Это хороший метод обучения и подготовки из помощников
будущих руководителей, способ экономии рабочего времени высшего звена
руководителей, освобождение их от рутинной, чисто административной работы.
Горизонтальные отношения могут быть двух категорий-
Во-первых, коллегиальные - отношения между сотрудниками одного отдела, находящимися
в подчинении у одного начальника. Во-вторых, параллельные - отношения между
сотрудниками разных отделов, занимающими одинаковое положение в организации, у
которых возникает необходимость обмена информацией, идеями и мнениями.
Диагональные отношения - это отношения, возникающие
между звеньями управления, находящимися на различных уровнях системы
управления, не состоящими в отношениях прямого подчинения, но
взаимодействующими между собой во исполнение решений вышестоящих уровней.
Примерами таких отношений являются взаимное информирование при доставке
товаров, направление запросов, обязательных для исполнения, по вопросам
осуществления правоохранительных функций и т.п.
Если в организации (службе, системе органов и т.п.)
наблюдаются только линейные взаимоотношения, то организационная структура
управления в ней называется линейной. Если же на линейные взаимоотношения
накладываются функциональные, то организационная структура управления в такой
организации называется линейно-функциональной или просто функциональной. В
последнем случае подразумевается, что линейные взаимоотношения и линейные
структуры управления всегда при этом присутствуют естественным образом.
Аналогично при создании в рамках линейной структуры
управления института помощников и советников, которые готовят соответствующие
рекомендации руководителю, организационная структура управления получает
название линейно-штабной.
Линейная и функциональная организационные структуры
управления наиболее характерны для вертикальных управленческих взаимоотношений.
Опора в управленческой деятельности на развитие
горизонтальных взаимоотношений чаще всего приводит к так называемым
программно-целевым (матричным) организационным структурам управления. В данных
структурах вся совокупность работ по реализации заданной конечной цели
рассматривается не с позиции иерархии подчинения, а с точки зрения достижения
той цели, которая предусмотрена программой.
Формирование сбалансированной организационной структуры государственного
и муниципального управления, достижения целостности подсистем и их эффективное
объединение в организационную структуру обеспечивается взаимосвязями ее частей,
в числе которых можно отметить:
· Взаимосвязи построения, через которые происходит установление (создание)
и преобразование (изменение) как всей организационной структуры, так и ее
подсистем, отдельных органов, их внутренней организации и состава.
· Функциональные взаимосвязи, отражающие каналы формирования и
реализации внутренних управленческих функций государственных органов и
обеспечивающие целостность структуры и ее составных частей.
· Взаимосвязи по типу «обратная связь», позволяющие
осуществлять постоянный контроль активности и целесообразности движения
отдельных звеньев и органов, подсистем, а также проверять их соответствие
объективным запросам (нужны или нет те или иные органы государственного
управления).
· Информационные взаимосвязи, создающие условия взаимообмена
информацией между всеми компонентами организационной структуры государственного
управления.
Каждый государственный орган имеет собственную структуру, под которой
понимается совокупность его подразделений, должностей, схема распределения
между ними функций и полномочий, возложенных на орган, а также система
взаимоотношений подразделений и должностей. Структура любого государственного
органа зависит от его места в организационной структуре государственного
управления, объема и содержания его компетенции, роли в управлении
общественными процессами. Построение структуры органа осуществляется сверху
вниз, или на основании штатного расписания. Структура каждого государственного
органа должна быть приспособлена для эффективного решения его главных
специфических управленческих задач во взаимосвязях с управляемыми объектами и
обеспечения эффективного руководства деятельностью собственного аппарата. Для
этого организационной структуры государственного управления необходимо:
Мобильность. Численный состав и количество внутренних подразделений
устанавливаются по оптимальным критериям управляемости.
Экономичность. Стоимость содержания аппарата управления и затрат на
управленческую деятельность его сотрудников.
Оперативность. Своевременность принятия, качество и быстрота исполнения
управленческих решений, быстрота и качество прохождения информации, сложность
внутренних и внешних связей государственного органа.
Потенциальная норма управляемости. Способность справиться со своими
целями, является достаточной и может гарантировать необходимый уровень
управления соответствующими процессами, отнесенными к сфере деятельности
данного органа.
Для осуществления руководящим звеном государственного органа
(руководством) функций и властных полномочий создаются структурные
подразделения. Они сами не осуществляют компетенцию государственного органа, а
в профессиональном отношении обеспечивают деятельность руководящего звена.
В рамках закрепленных за ними объемов и видов управленческой деятельности
подразделения выполняют необходимые управленческие действия. Существует
несколько подходов к определению структуры и построению подразделения:
при
горизонтальной структуре создается крупная группа должностей во главе с одним
руководителем (1+6);
при
вертикальном построении в структуре подразделения создаются небольшие группы
должностей с подчиненностью нескольким руководителям, несколько секторов во
главе с начальником отдела (1 + (1+2) + (1+2).
Оптимальной численностью для подразделения считается 7 человек.
Вертикальная структура имеет много отрицательных моментов как
объективного, так и субъективного характера:
♦ увеличение времени прохождения команд, информации и их искажение;
♦ удаление исполнителя от руководящего звена снижает его
исполнительность;
♦ слабость горизонтальных связей между сотрудниками (координация
усилий сотрудников);
♦ появление конкуренции за влияние на реализацию компетенции
государственного органа;
♦ вероятность проявления доминирования группового интереса над
интересом государственного органа и др.
Важное место в организационной структуре государственного и
муниципального органа занимает выделение и описание должностей и рабочих мест.
Между этими понятиями существует определенные различия. По должности
выполняется деятельность, которая в той или иной степени, но непосредственно
связана с реализацией компетенции государственного органа, с обслуживанием
властных полномочий руководящего звена. Должность описывается через
управленческие обязанности и полномочия по ней и она исполняется. Исполнение
должности измеряется соотнесением усилий сотрудника с компетенцией
государственного органа и их влиянием на ее осуществление. Рабочее место
представляет собой вид и объем деятельности по обслуживанию и обеспечению
управленческих процессов (содержание помещений, техническое обслуживание
информационных систем, обеспечение необходимыми ресурсами и т.п.).
Таким образом, в построении структур государственного и муниципального
органа используются те же основания, что и в построении организационной
структуры государственного управления в целом применительно к особенностям
органа: линейное, функциональное, линейно-функциональное, программно-целевое.
Дополнительно линейно-штабное, когда в органе создается подразделение для его
интеллектуально-информационного обеспечения.
Глава 2.
Современное состояние организационной структуры власти в РФ и рекомендации по
ее совершенствованию
2.1 Анализ
современного состояния организационной структуры власти в Российской Федерации
Наиболее активно в РФ ведется деятельность по совершенствованию
организационной структуры власти. Даже целью административной реформы объявлено
повышение эффективности деятельности федеральных органов власти и создание
благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав
и интересов.
Структура федеральных органов исполнительной власти РФ меняется по
несколько раз в год. Однако до марта 2004 г. эти изменения носили бессистемный
характер. После принятия Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 "О
системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" новая
структура была сформирована на основе определенных принципов и рекомендаций,
которые выработаны в процессе мировой практики разработки и применения программ
функциональных обзоров. Однако если на федеральном уровне присутствует хоть
какое-то осознание сущности проводимых реформ, то на региональном и местном
зачастую лишь слепо копируется принятая на федеральном уровне система
разграничения функций государственных органов. Реструктуризация осуществляется
региональными органами власти и/или их структурными подразделениями в основном
интуитивно и без каких-либо исследований.
Всего выделяется пять основных видов функциональных обзоров:
"чистые" обзоры политики или программ; "чистые" обзоры
эффективности; обзоры программ и эффективности на более высоких уровнях
иерархии; промежуточные функциональные и ведомственные обзоры; обзоры на более
низких организационных уровнях и перестройка процесса деловой активности.
С учетом первоочередных задач реформирования государственного управления,
а также сокращения расходов и повышения результативности управления бюджетом и его
исполнения наиболее подходящей методикой реструктуризации исполнительной власти
в РФ представляются промежуточные функциональные и ведомственные обзоры. Их
цель - создать возможности для перестройки действующих исполнительных органов.
При этом выявляются некоторые функции - с тем, чтобы подвергнуть их
последующему обновлению при относительном сохранении прежних масштабов и
стабильности или придать им коммерческий характер; проводится децентрализация
ряда других функций с последующим переводом на иные уровни государственной
власти; еще ряд функций потенциально подлежат простому устранению и т.д.
Очень важно быстро накопить опыт проведения подобных функциональных
обзоров в России и ускоренными темпами перейти к выполнению их рекомендаций.
Целесообразно также стимулировать проведение этих обзоров на уровне отдельных
региональных администраций, поскольку большая часть ответственности за
предоставление услуг в таких ключевых областях государственных расходов, как
образование, здоровье и социальная сфера сосредоточена на нижних уровнях
публичной власти. Кроме того, региональные власти получили в управление
значительную часть государственной собственности: имущества, природных ресурсов
и общегосударственных экономических компетенций. Это обстоятельство диктует приоритетность
вопросов упорядочения отношений собственности, природопользования (в том числе
землепользования), бюджетно-налоговых отношений, всех видов
финансово-экономической поддержки отраслей и регионов, взаимоотношений
территориальных органов власти и управления с хозяйствующими субъектами.
Методика, предлагаемая Всемирным банком, может быть адаптирована к
российским условиям следующим образом. Во-первых, должно быть сокращено
количество этапов преобразований. Во-вторых, в наших органах многие функции сформулированы
не совсем корректно, чаще всего они не соответствуют понятию функции по своему
содержанию. В некоторых случаях в Положениях о региональном или местном органе
власти вообще отсутствует раздел "Функции". В-третьих, принятие
решения о сохранении или ликвидации функции необходимо производить после
переформулирования и определения вида функции (программная, регулирование и
т.д.) - это существенно сокращает время на анализ.
Первый этап работы по проведению обзоров заключается в выделении функций,
осуществляемых органами власти, и их анализе в целях прекращения оказания тех
услуг, которые могут быть ликвидированы, в сокращении масштабов или снижении
качества тех услуг, которые не могут быть ликвидированы, и в определении
основного перечня необходимых функций.
При разбивке функций на отдельные компоненты, как правило, применяется
следующая типология:
. Политические функции: стратегическое планирование, составление проектов
юридических документов, разработка контрактов о достижении результатов
деятельности, минимальных стандартов и норм, анализ и оценка политики,
прогнозирование. Эти функции обычно считаются "неотъемлемо
государственными". Они требуют специальных навыков и осуществляются
отраслевыми органами (министерствами).
. Функции координации, надзора и мониторинга результатов деятельности:
координация отношений между различными органами, мониторинг результатов
деятельности нижестоящих органов, содействие и обеспечение возможности дочерним
организациям для достижения ими своих плановых показателей результативности
деятельности. Эти функции также, как правило, считаются "неотъемлемо
государственными" и осуществляются министерствами.
. Функции предоставления услуг: предоставление товаров или услуг
внутренним (другие государственные органы) или внешним (население и
организации) клиентам. Эти функции часто осуществляются посредством заключения
контрактов. Если они реализуются правительством, их обычно выполняют
контролируемые организации или исполнительные органы.
. Вспомогательные функции: финансовое управление, кадровое управление,
информационные системы, инфраструктура, подготовка кадров, анализ
эффективности, ревизия управления, секретарские услуги. Эти функции все чаще
передаются на сторону, кроме случаев, когда по соображениям безопасности или
другим причинам они считаются "неотъемлемо государственными".
. Функции регулирования: лицензирование, сертификация, выдача разрешений,
аккредитация, инспектирование, проверка выполнения действующих требований и
финансовый аудит. Эти функции также часто относятся к "неотъемлемо
государственным" и осуществляются статуарными учреждениями и другими
официальными органами внутри центрального правительства. Широкое
распространение получило мнение, согласно которому функции регулирования должны
быть отделены от политических функций, определяющих нормативные акты, и функций
предоставления услуг клиентам.
Необходимыми функциями являются следующие:
* функции, необходимые для охраны общественной безопасности;
* функции, в предоставлении которых имеется острая необходимость;
* функции, поддерживающие другие государственные приоритеты;
* функции, установленные национальным или международным законодательством
или конституцией;
* функции, связанные с государственными приоритетами, которые не могут
быть реализованы посредством регулирования, налогообложения, трансфертов
региональным и местным властям или субсидий.
Кроме того, необходима определенная оценка масштабов выполнения этих
функций.
Следующий вопрос - операционные условия выполнения выявленных необходимых
функций. Предстоит принять решения о том, должны ли эти функции рассматриваться
как неотъемлемо государственные и сохраняться на уровне данного уровня
исполнительной власти, подлежать передаче на более низкие уровни
государственного управления или децентрализации, быть переданы из частного или
некоммерческого сектора в государственный на договорной основе или остаться в
частном либо некоммерческом секторе.
Количество функций, являющихся неотъемлемо государственными в силу того,
что они не могут быть переданы в другие сектора на договорной основе, невелико.
Можно сказать, что функции считаются "неотъемлемо государственными",
когда проводимая политика подвержена частым коренным изменениям, когда рынок
услуг практически отсутствует (услуги не могут быть конкретизированы или не могут
оказываться на конкурентной основе), когда непредоставление услуги недопустимо,
когда требуется беспристрастное выполнение регулирующих функций и когда
необходимо "прощение" (и готовность государственных служащих
учитывать долгосрочную перспективу) в случае непредсказуемого финансирования.
После распределения функций между операционными средами встает вопрос о
том, как структурировать "неотъемлемо государственную" среду.
Предстоит решить, кто должен осуществлять "неотъемлемо
государственные" функции: одно из министерств; статуарное учреждение или
независимый регулирующий орган (в российской практике - служба); контролируемая
организация или исполнительный орган (в российской практике - агентство);
государственное предприятие или учреждение.
В итоге логическая схема проведения функционального обзора для органа
власти выглядит следующим образом:
. Понятие и основные направления деятельности рассматриваемого органа.
. Особенности деятельности и ее регулирования.
. Основные проблемы.
. Функциональный обзор.
. Функции новых органов и подразделений.
. Переходы сотрудников при изменении структуры.
2.2
Совершенствование организационных структур в системе государственных и
муниципальных органов
Анализ сложившихся в системе государственных и
муниципальных органов организационных структур управления позволяет
сформировать следующие требования к ним.
. Простота и экономичность. Очевидно, что чрезмерно
сложная организационная структура усложняет работу органов управления, ведет к
увеличению расходов на его содержание. Поэтому новые структурные подразделения
создаются в тех случаях, когда эффективность реализации ими какой-либо
служебной функции заведомо будет более высокой по сравнению с эффективностью
осуществления этой функции сотрудниками, работающими в других подразделениях.
Осуществляемые контроль и стимулирование работы сотрудников должны требовать
минимальных усилий и экономических затрат.
Организационная структура управления должна
способствовать самоконтролю и наличию у работников внутренней мотивации, т. е.
минимальное количество сотрудников должно тратить время на
организационно-управленческие вопросы.
Если в любой организации часть усилий управленцев и
рядовых работников так или иначе приходится направлять "вовнутрь", то
эти затраты должны быть как можно меньше.
Прежде всего необходимо, чтобы оргструктура
развивалась и оформлялась не сама по себе, а в процессе развития деятельности.
. Ясность. Каждое подразделение, каждый сотрудник
должен четко знать, где он находится, куда ему обращаться за информацией, а
также кто принимает управленческие решения. Ясность структуры нельзя путать с
простотой. Наоборот, сложные структуры могут быть ясными.
. Определенность. Оргструктура должна помогать каждому
сотруднику понимать свою собственную задачу. Для этого она должна обеспечивать
минимальную потерю информации на пути от вышестоящих уровней управления до
нижестоящих.
. Управляемость. Оргструктура должна облегчать процесс
принятия решения. В плохой оргструктуре решения принимаются
"сверху-вниз" в хорошей - "снизу-вверх".
. Устойчивость. Оргструктура одновременно должна быть
стабильной. Каждый работник нуждается в наличии определенного круга общения,
где он занимает определенное место. Человек не может работать, постоянно
чувствуя себя как на вокзале. Организация должна обладать устойчивостью во
времени и способностью к самообновлению и саморазвитию. Этого можно достичь
прежде всего за счет профессионального и личностного развития специалистов,
новых лидеров.
. Гибкость. Понятие гибкости появилось лишь в
последнее время и характерно для открытых социальных систем.
Организационная структура управления, даже самая
большая и сложная, не должна быть "застывшей", раз и навсегда
определенной. Гибкость структуры дает возможность организации (предприятию)
быстрее реагировать на изменения внешних условий и приспосабливаться к ним.
Разумеется, это не означает, что любое незначительное изменение должно
приводить к пересмотру всей структуры. В этом далеко не всегда есть
необходимость.
. Производным от устойчивости и гибкости является
такой показатель организационных структур управления, как гомеостатичность, т.
е. способность системы вырабатывать автоматические реакции по поддержанию
внутреннего равновесия. Чем меньше в структуре возникает отклонений из-за
различного рода "разовых" возмущений, тем эта структура устойчивее. В
то же время структура должна учитывать динамические условия своего развития и
совершенствоваться "по большому счету", т. е. видоизменяться при
существенных, неслучайных, больших, многократных и однотипных разовых
возмущениях.
. Чем сложнее структура, чем больше ветвей в ней, тем
большую роль в управлении начинают играть следующие факторы:
· Передача полномочий. Начальник
управления, например, отвечает за деятельность всего управления. Однако он
вынужден передавать часть функций заместителям начальника, начальникам отделов.
Те, в свою очередь, перепоручают решение частных задач группам подчиненных или
конкретным специалистам, которые отвечают перед ними за выполнение этих задач;
· Координация. Чем большее число
специалистов участвует в выполнении поставленной задачи, тем более
согласованными должны быть их усилия. Здесь и передача информации с одного
уровня на другой, и обмен информацией по горизонтали;
· Компетентность. Круг ответственности
каждого сотрудника должен быть строго определен. Компетентность руководителя
проявляется в том, как он может организовывать работу своего подразделения.
Руководитель должен быть уверен в компетентности своих сотрудников;
· Централизация. Чем больше функций и
непосредственно подчиненных специалистов находятся "в руках"
начальника управления (подразделения), тем больше степень централизации его управленческой
деятельности. Каждый руководитель совместно с нижестоящими звеньями структуры
управления должен определить для себя, какой объем полномочий остается за ним,
а какой передается нижестоящим звеньям.
Необходимо при этом отметить, что наряду с рассмотренными
формальными (официальными) существуют неформальные (неофициальные) структуры.
Они больше характерны для низовых звеньев структур управления, где официальная
структура - это только "часть айсберга", которая видна; 9/10 этого
"айсберга" составляют личные взаимоотношения сотрудников. Они
невидимы, "находятся под водой" и являются неофициальной структурой
организации.
Таким образом, руководители любого уровня должны уметь
"строить" двойную структуру своей организации: материальную
(организационные структуры управления) и психологическую (превращение различных
звеньев организационной структуры в коллективы, обеспечение высокой мотивации
сотрудников, предупреждение и регулирование конфликтных состояний и т.п.).
Иными словами, задача руководителя сводится не только
к тому, чтобы "усадить в одну лодку" сотрудников, но и создать
необходимые условия для того, чтобы они могли чувствовать себя членами данного
коллектива. Естественно, что решение этой задачи во многом зависит от взглядов
руководителя на управленческий процесс, от развития у него так называемого
управленческого мышления, умения строить отношения с подчиненными, а также
решения других управленческих вопросов.
Заключение
Из изложенного материала можно сделать следующие выводы.
Основой организационной структуры государственного управления являются
исполнительные органы власти. Именно они сосредотачивают в себе почти всю
управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения.
Поэтому именно от практической деятельности исполнительной власти зависит
фактическая направленность государственного управления, государственный режим и
т.п. Конкретные очертания организационной структуры зависят от различных
объективных и субъективных условий и факторов, в числе которых общественные функции
государства и проводимая им государственная политика, внутренние условия и
факторы самого управления.
Принципиальная схема построения организационной структуры власти включает
следующие структурные подразделения:
руководство (министр, его заместители, коллегия министерства);
отраслевые подразделения (главки министерств);
функционально-отраслевые подразделения (управления и отделы министерств,
государственных комитетов);
вспомогательные и обслуживающие подразделения (секретариат, канцелярии,
экспедиционные комиссии).
Содержание процесса формирования организационной структуры в значительной
мере универсально. Оно включает в себя формулировку целей и задач, определение
состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение, разработку
регламентирующих процедур, документов, положений, закрепляющих и регулирующих
формы, методы, процессы, которые осуществляются в организационной системе
управления. Этот процесс можно организовать по трем крупным стадиям:
* формирование общей структурной схемы аппарата управления;
* разработка состава основных подразделений и связей между ними;
* регламентация организационной структуры.
Между звеньями и уровнями управления в государственных
и муниципальных органах складываются следующие виды взаимоотношений:
· Вертикальные управленческие
отношения;
· Горизонтальные управленческие
отношения;
· Диагональные управленческие
отношения.
Каждый государственный орган имеет собственную структуру, под которой
понимается совокупность его подразделений, должностей, схема распределения
между ними функций и полномочий, возложенных на орган, а также система
взаимоотношений подразделений и должностей. Структура любого государственного
органа зависит от его места в организационной структуре государственного
управления, объема и содержания его компетенции, роли в управлении
общественными процессами. Построение структуры органа осуществляется сверху
вниз, или на основании штатного расписания. Структура каждого государственного
органа должна быть приспособлена для эффективного решения его главных специфических
управленческих задач во взаимосвязях с управляемыми объектами и обеспечения
эффективного руководства деятельностью собственного аппарата.
Организационная структура была сформирована на основе определенных
принципов и рекомендаций, которые выработаны в процессе мировой практики
разработки и применения программ функциональных обзоров. Всего выделяется пять
основных видов функциональных обзоров: "чистые" обзоры политики или
программ; "чистые" обзоры эффективности; обзоры программ и
эффективности на более высоких уровнях иерархии; промежуточные функциональные и
ведомственные обзоры; обзоры на более низких организационных уровнях и
перестройка процесса деловой активности.
Очень важно быстро накопить опыт проведения подобных функциональных
обзоров в России и ускоренными темпами перейти к выполнению их рекомендаций.
Целесообразно также стимулировать проведение этих обзоров на уровне отдельных
региональных администраций, поскольку большая часть ответственности за
предоставление услуг в таких ключевых областях государственных расходов, как
образование, здоровье и социальная сфера сосредоточена на нижних уровнях
публичной власти.
Логическая схема проведения функционального обзора для органа власти
выглядит следующим образом:
. Понятие и основные направления деятельности рассматриваемого органа.
. Особенности деятельности и ее регулирования.
. Основные проблемы.
. Функциональный обзор.
. Функции новых органов и подразделений.
. Переходы сотрудников при изменении структуры.
Анализ сложившихся в системе государственных и
муниципальных органов организационных структур управления позволяет
сформировать следующие требования к ним: простота и экономичность, ясность,
определенность, управляемость, устойчивость, гибкость, гомеостатичность,
Таким образом, руководители любого уровня должны уметь
"строить" двойную структуру своей организации: материальную и
психологическую. Иными словами, задача руководителя сводится не только к тому,
чтобы "усадить в одну лодку" сотрудников, но и создать необходимые
условия для того, чтобы они могли чувствовать себя членами данного коллектива.
Естественно, что решение этой задачи во многом зависит от взглядов руководителя
на управленческий процесс, от развития у него так называемого управленческого
мышления, умения строить отношения с подчиненными, а также решения других
управленческих вопросов.
Список
использованных источников и литературы
1.
Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12
декабря 1993 года. М.: Юридическая литература, 1993.
2. Приказ
Министерства культуры и массовых коммуникаций от 8.11.2005 №536 «О типовой
инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти» //
Российская газета. 2005. 18 декабря.
3. Указ
Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 14 апреля.
4. Федерального
закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 15 ноября.
5. Федеральный
закон от 31.12.2005 г. № 199 - ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
разграничения полномочий» // Российская газета. 2006. 18 января.
2. Литература
6. Бабун
Р. Современные проблемы местного самоуправления // Муниципальная власть. 2008.
№4. С. 5-18.
7. Бернвальд
А.Р. Планирование деятельности: структура и стратегия. М.: Финансы и
статистика. 2007. С. 248.
. Воронин
А. Основные принципы формирования структуры управления муниципальным
образованием.// Городское управление. 2005. № 1. С. 12-16.
. Выдрин
И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: НОРМА. 2011. С. 368.
10. Глухов
В.В. Менеджмент: Учебник. СПб.: СпецЛит. 2009. С. 364.
11. Дойль
П. Менеджмент: стратегия и структура. СПб. 2008. С. 235.
12. Долбилина
А.С. Как улучшить управление организацией: пособие для руководителей //
Экономист. 2007. №2. С. 48-58.
13. Ермакова
В.Ф. Организационная структура в государственных органах. М. 2006. С. 548.
. Жигалов
В.Т. Государственные и муниципальные финансы. М. 2010. С. 345.
15. Зиновьев
В. Роль и функции руководителя в управлении государством // Менеджмент сегодня.
2006. №2. С. 4-9.
16. Искусство
решения государственных проблем / под ред. К.Мослевского. М.: Мир. 2006. С.
220.
17. Конов
В. Экономическая политика региона в аспекте реформ. М.: Экономист. 2007. С.
307.
18. Масютин
С.А., Леонтьев С.И. Изменение организационной структуры государства:
целесообразность и возможности // ЭКО. 2008. №4. С. 15-26.
19. Наговицина
Л.П., Семенова А.К. Тактика и стратегия государственного и муниципального
управления. СПб. 2010. С. 158.
20. Осипова
Э.В. Управление персоналом через формирование организационной структуры //
Справочник по управлению персоналом. 2008. №8. С. 31-34.
21. Основы
нормативно-правового регулирования местного самоуправления / Под общей
редакцией Воронина А.Г. М. 2007. С. 560.
22. Пикулькин
А.И. Система государственного управления. М. 2007. С.300.
23. Портер
М. Международная конкуренция: конкурентные преимущества стран: перев. с англ.
М.: Международные отношения. 2006. С. 199.
24. Постюшков
А. Концепция экономического реформирования в РФ // Консультант директора. 2010.
№23. С. 7-12.
. Румянцева
З.П. и др. Общее управление государством: принципы и процессы. М.: ИНФРА-М.
2005. С. 546.
26. Савранская
О.Л. Территориальное общественное самоуправление // Местное самоуправление:
проблемы и пути их решения. 2009. №6. С. 15-19.
27. Теплов
В.И. Организационная структура: за и против // Экономист. 2006. №8. С. 15-21.
. Широков
А. Рекомендации по формированию структуры органов местного самоуправления.//
Городское управление. 2009. № 2. С. 4-16.
. Шугрина
Е.С. Муниципальное право. М.: Дело. 2009. С. 496.