Прикладные компьютерные программы - 5
1. Цель, задачи, актуальность изучения дисциплины «Система государственного и муниципального управления», ее место в учебном процессе
Актуальность изучения курса. Россия переживает сложный период модернизации правовых, экономических, социальных основ демократического общества.
Сильная, дееспособная власть является первым условием успешных преобразований. Без нее не создать предпосылок экономического роста, невозможна подлинная демократия, высокая культура и нравственность. Государственность была и остается основной ценностью гражданина России.
С твердой государственной властью россияне связывают надежды на расцвет страны. От государственной власти ждут защиту жизни и безопасности личности, охрану здоровья, свободы, достоинства.
Прекращение в декабре 1991 г. существования СССР как единого союзного государства, субъекта международного права и геополитической реальности выдвинули проблему обеспечения России самостоятельного государственного существования и становления новой российской государственности. Крушение административно-командной системы, всеобъемлющий кризис власти и общества, последовавший за этим, выдвинули задачу строительства нового государства.
Процесс реформирования российского государства, начатый в 90-е годы XX столетия, позволил за относительно короткий период времени произвести перестройку административно-командной системы, изменить структуру и функции управления, заложить основы правового государства с рыночной экономикой. Россия во многом повторила путь Европы послевоенного периода, когда для предотвращения возможной реставрации тоталитарных режимов в основу новой европейской государственности были положены принципы децентрализации власти, приоритетного развития местного самоуправления, становления гражданского общества.
Неизбежным следствием отказа от планово- распределительной экономики и перехода к рыночной системе хозяйствования в России стала реформа властных институтов государства. Первым шагом на сложном и противоречивом пути трансформации государственного устройства страны, следует считать принятие Конституции Российской Федерации (1993 г.), которая определила основы конституционного строя России. За последние годы был принят ряд законодательных актов, прямо или косвенно затрагивающих вопросы реформирования системы государственного управления и местного самоуправления. С формальной точки зрения можно говорить, что создана определенная законодательная основа функционирования властных институтов гражданского общества.
Процесс укрепления российской государственности и социально-экономические преобразования, осуществляемые на современном этапе, предопределили необходимость модернизации системы государственного управления и местного самоуправления. В настоящее время происходит медленный и трудный процесс перехода государства к социально-ориентированному и цивилизованно- рыночному характеру экономики по сравнению с радикально-либеральной ориентацией предшествующего этапа на социальное расслоение и обогащение любой ценой незначительного меньшинства населения.
Важным элементом происходящей модернизации общественной системы управления стала административная и муниципальная реформы.
Административная реформа.
Под административными реформами понимается обычно изменение системы государственного управления потрем основным параметрам:
перестройка системы политических институтов и государственных учреждений;
реорганизация государственной службы, состава аппарата управления или бюрократии;
изменение характера отношений административной системы к обществу вообще и различным его социальным группам в частности.
Очевидно, что объем самого понятия административной реформы может быть различен в зависимости от характера отношений общества и государства, роли последнего в регулировании социальных процессов , наконец, от места административной власти в политической системе (оно принципиально различно в традиционной монархии, при режиме однопартийной диктатуры или в системе, претендующей на реализацию принципа разделения властей). Далее, необходимо учитывать особенности исторического этапа развития общества.
Это делает трудным непосредственное заимствование исторического опыта проведения административных реформ, однако позволяет использовать его на технологическом уровне.
Особенно важна реализация муниципальной реформы. Именно на местный уровень должен быть перенесен центр тяжести в решении проблем обеспечения жизнедеятельности населения. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим устойчивость и демократический характер развития общества и государства. Реализация конституционного права населения на достойную жизнь, безопасную и здоровую окружающую среду выдвигает на первый план задачи совершенствования системы управления муниципальными образованиями, их экономическими структурами, создания оптимальных моделей территориальной организации, рационального распределения полномочий между всеми уровнями власти. Это является одной из важнейших составляющих концепции национальной безопасности России в современных условиях.
Россия, обладая огромным национальным богатством: развитым человеческим капиталом, природно- ресурсным, научно- техническим и материально- производственным потенциалом, по уровню жизни значительно отстает от современных индустриальных держав мира. При всех положительных итогах реформирования, отмечается серьезный спад уровня жизни значительной части российских граждан, социальное расслоение среди российского населения.
Все эти проблемы стали фактом повседневной жизни на местном уровне: в конкретном регионе, городе, селе, районе, микрорайоне. Дальнейшее реформирование государственного и муниципального управления направлено на решение данных проблем.
Целью курса «Система государственного и муниципального управления» является исследование сущности и методов государственного и муниципального управления, рассмотрение структуры органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях, изучение государственной и муниципальной политики и инструментов претворения ее в жизнь.
Изучение данной дисциплины ставит задачи формирования у будущих специалистов, ценностных ориентиров, соответствующих современной цивилизации, освоение ими теории и практического опыта государственного управления и местного самоуправления.
В результате изучения дисциплины студенты и слушатели должны познакомиться с механизмами функционирования государственной и местной власти, научиться разбираться в структуре органов управления на всех уровнях, познакомиться с принципами и содержанием деятельности основных политических и социально-экономических институтов.
В рамках курса рассматривается исторический аспект реформирования административно- территориального устройства и местного самоуправления в России. Изучаются правовые и финансово-экономические основы местного самоуправления, вопросы формирования органов местного самоуправления и их взаимодействия с предприятиями и учреждениями. Анализируется структура органов местного самоуправления и система организации муниципальной службы.
2. Учебная программа курса
№ Темы занятийАудиторная работа (кол-во часов)ЛекцииСеминары1.Предмет и научные основы системы государственного управления Понятие, виды и методы государственного управления, основные научные школы, изучающие его. Системные характеристики государственного управления. Содержание процесса управления, его многогранность. Специфика государственного управления.12.Организационная структура государственного управления Сущностные черты организационной структуры государственного управления. Построение организационной структуры государственного управления. Структура государственного управления: институциональный, функциональный и организационный анализ.13.Формирование и реализация государственной политики. Форма государственного устройства и государственное управление. Формы правления. Государственно-политическое устройство. Государственно- территориальное устройство. Принципы федерализма. Конституционное разделение властей и государственное управление. Основные этапы становления российской государственности.14.Федеральные органы государственной власти Понятие государственной власти. Разделение властей: ветви и уровни государственной власти. Система государственной власти. Президент как глава государства. Совет Федерации и Государственная Дума. Правительство. Федеральные органы исполнительной власти. Судебная система РФ. Центральные органы с особым статусом.25.Организация государственного управления в субъектах Российской Федерации. Общие принципы регионального управления. Разграничение предметов ведения и полномочий. Органы государственной власти субъектов РФ. Государственная региональная политика.26Основы управления экономикой, социальной и духовной сферами. Управление конфликтными ситуациями. Основные направления государственного регулирования экономики: функции, методы и формы. Государственный контроль. Управление государственным имуществом. Государственное регулирование развития материального производства. Регулирование фондового рынка. Регулирование денежного обращения. Модернизация социально- трудовой сферы. Реализация Национальных проектов РФ.17.Круглый стол. Административная реформа в Российской Федерации: концепция и практика реализации.48.Теоретические основы исследования местного самоуправления и муниципального управления Предмет и задачи курса. Основные модели местного самоуправления: сравнительный анализ зарубежного опыта. Этапы становления и развития местного самоуправления в России. Конституционно-правовые основы местного самоуправления, его сущностные признаки. Взаимоотношения государственной и муниципальной власти, разграничение полномочий. Европейская хартия о местном самоуправлении.19Структура и организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления Формирование органов местного самоуправления. Характерные черты органов местного самоуправления, их структура и функции на примере города, района. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления.110.Экономическая основа местного самоуправления Муниципальное образование как социально-экономическая система. Природные, исторические, национальные, социально-демографические, экономические особенности муниципальных образований. Муниципальная собственность. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Структура муниципальной собственности и правовой статус ее объектов. Внешнеэкономическая деятельность органов местного самоуправления.211.Финансовые основы местного самоуправления Состав муниципальных финансовых ресурсов. Законодательная основа муниципальных финансов. Порядок формирования местных бюджетов, их доходов и расходов. Правовое регулирование местных налогов и сборов, образование муниципальных внебюджетных фондов. Укрепление финансовой базы развития муниципального хозяйства.212.Система местного самоуправления: совершенствование форм и методов Сочетание и взаимодействие на местном уровне институтов прямой и представительной демократии. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Ответственность органов местного самоуправления. Должностные лица местного самоуправления. Особенности муниципальной службы, кадровое обеспечение. Организация труда муниципальных служащих. Использование современных информационных технологий.113.Предоставление социально- значимых услуг населению- основное полномочие местного самоуправления. 114.Круглый стол: Основные положения и реализация Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления».4ИТОГО:168
.Содержание дисциплины
Изучение дисциплины «Система государственного и муниципального управления» предусматривает проведение лекционных и практических занятий.
Лекционные занятия
Тема 1. Предмет и научные основы системы государственного управления
Понятие, виды и методы государственного управления, основные научные школы, изучающие его. Системные характеристики государственного управления. Содержание процесса управления, его многогранность. Специфика государственного управления.
Тема 2. Организационная структура государственного управления. Сущностные черты организационной структуры государственного управления. Построение организационной структуры государственного управления. Структура государственного управления: институциональный, функциональный и организационный анализ. Методы, принципы, функции государственного управления
Тема 3. Формирование и реализация государственной политики.
Форма государственного устройства и государственное управление. Формы правления. Государственно-политическое устройство. Государственно- территориальное устройство. Принципы федерализма. Конституционное разделение властей и государственное управление. Основные этапы становления российской государственности.
Тема 4. Федеральные органы государственной власти
Понятие государственной власти. Разделение властей: ветви и уровни государственной власти. Система государственной власти. Президент как глава государства. Совет Федерации и Государственная Дума: порядок формирования, полномочия и направления деятельности. Правительство РФ: порядок формирование, структура, полномочия, направления деятельности Федеральные органы исполнительной власти в субъектах Федерации. Институт Полномочного представителя Президента РФ. Государственный Совет при Президенте РФ, Совет Безопасности РФ. Судебная система РФ: Конституционный, Арбитражный, Верховный суды РФ. Система судов субъектов РФ: Конституционные, уставные и мировые суды. Прокуратура РФ. Центральные органы с особым статусом: Счетная Палата РФ, Центральная избирательная комиссия, Центральный Банк России.
Тема 5. Организация государственного управления в субъектах Российской Федерации.
Общие принципы реализации регионального управления. Федеративный Договор Российской Федерации: содержание, принципы, противоречия реализации. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и субъектов Федерации. Органы государственной власти субъектов РФ: порядок формирования, полномочия, направления деятельности. Государственная региональная политика. Формирование и реализации стратегии развития регионов. Разработка и реализация региональных программ социально- экономического развития.
Тема 6. Основы управления экономикой, социальной и духовной сферами. Управление конфликтными ситуациями.
Основные направления государственного регулирования экономики: функции, методы и формы. Государственный контроль. Управление государственным имуществом. Государственное регулирование развития материального производства. Регулирование фондового рынка. Регулирование денежного обращения. Модернизация социально- трудовой сферы. Реализация Национальных проектов РФ.
Тема 8. Теоретические основы исследования местного самоуправления и муниципального управления
Предмет и задачи курса. Основные модели местного самоуправления: сравнительный анализ зарубежного опыта. Этапы становления и развития местного самоуправления в России. Конституционно-правовые основы местного самоуправления, его сущностные признаки. Взаимоотношения государственной и муниципальной власти, разграничение полномочий. Европейская хартия о местном самоуправлении. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», № 131- ФЗ, 2003 г.: основные положения и итоги реализации. Самоуправление в современной России: социокультурная традиция и правовые основы.
Тема 9. Структура и организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления
Формирование органов местного самоуправления. Система органов местного самоуправления (МСУ). Характерные черты органов местного самоуправления, их структура и функции на примере города, района. Основные модели организации МСУ. Ответственность органов МСУ. Вопросы местного значения и полномочия поселений. Перераспределение полномочий. Делегирование государственных полномочий. Система муниципальных правовых актов.
Устав муниципального образования. Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вопросы местного значения и полномочия поселений. Перераспределение полномочий. Вопросы местного значения и полномочия поселений. Перераспределение полномочий. Делегирование государственных полномочий.
Тема 10. Экономическая основа местного самоуправления.
Муниципальное образование как социально-экономическая система. Природные, исторические, национальные, социально-демографические, экономические особенности муниципальных образований. Муниципальная собственность: сущность, принципы и механизмы формирования. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Структура муниципальной собственности и правовой статус ее объектов. Комплексное социально-экономическое развитие поселения как важнейшее полномочие муниципального образования». Внешнеэкономическая деятельность органов местного самоуправления.
Тема 11. Финансовые основы местного самоуправления
Состав муниципальных финансовых ресурсов. Законодательная основа формирования и управления муниципальными финансами. Порядок формирования местных бюджетов, их доходов и расходов. Правовое регулирование местных налогов и сборов, образование муниципальных внебюджетных фондов. Межбюджетные трансферты. Укрепление финансовой базы развития муниципального хозяйства.
Тема 12. Система местного самоуправления: совершенствование форм и методов.
Сочетание и взаимодействие на местном уровне институтов прямой и представительной демократии. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Ответственность органов местного самоуправления. Должностные лица местного самоуправления. Особенности муниципальной службы, кадровое обеспечение. Организация труда муниципальных служащих. Использование современных информационных технологий.
Тема 13. Предоставление социально- значимых услуг населению- основное полномочие местного самоуправления.
Модели оказания социально значимых услуг. Вопросы организации библиотечного обслуживания. Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами культуры. Охрана и сохранение объектов культурного наследия местного значения. Обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта. Создание условий для массового отдыха жителей поселения. Оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися гражданам.
Тема 1. Предмет и научные основы системы государственного управления
. Понятие, виды и методы государственного управления, основные научные школы, изучающие его
Исследование любого явления невозможно не только без четкого однозначного определения его сути, но и без определения среды его существования, без рассмотрения этого явления как части более сложной системы и, соответственно, без определения этой системы.
Главной особенностью государственного управления является то, что оно выступает предметом исследования различных наук. Философы изучают его как один из видов управления обществом, специфическое выражение самоуправляемых свойств последнего. Социологов интересует главным образом социальная природа и социальная функция государственного управления, их реальное и конкретное отражение в общественной жизни. Экономисты исследуют преимущественно роль государства в экономике, в управлении экономическими процессами, а также само государственное управление в качестве специфического вида труда. Государственное управление представляет большое поле деятельности также и для психологов. Автоматизирование управления, в том числе государственного, привлекает к нему внимание представителей математики, кибернетики и других наук. Отсюда следует, что изучение государственного управления следует вести в междисциплинарной плоскости.
Поэтому прежде чем вести речь о собственно государственном управлении, следует определить понятие самого система государственного управления, т.к. очевидно, что государственное управление есть разновидность управления в общем смысле.
Система - это множество элементов, частей находящихся в определенных отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство и порождающих новое качество.
Система обладает рядом обязательных признаков:
целостность,
-самоуправляемость,
наличие определенных структур, элементов, которые могут рассматриваться как подсистемы,
взаимосвязь элементов и внешней среды и др.
Свойства объекта как целостной системы определяется свойствами не только отдельных элементов, но и всей его структуры.
Строение и поведение системы характеризуется иерархичностью, многоуровневостью, отдельные уровни системы обусловливают определенные аспекты ее поведения. Любая система может выступать как элемент системы более высокого порядка. Целостное функционирование системы становится результатом взаимодействия всех ее сторон, уровней иерархии.
Единство системы государственной власти является основополагающим принципом государственного устройства РФ, согласно Конституции РФ. При этом предметы ведения и полномочия подлежат разграничению между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов РФ. При расширении властных полномочий органов власти субъектов Федерации в обход Конституции РФ единство системы нарушается.
Управление- есть деятельность, связанная с подчинением объекта управления целям и задачам субъекта управления.
Управление есть регулируемый, регламентируемый отношения субъекта и объекта управления процесс по поводу социально-экономического, социокультурного развития.
В науке идет дискуссия о снижении роли государства в период глобализации и усилении управленческой роли глобальных сетевых организаций ( ТНК, общественные самоуправляемые организации, местное самоуправление). Например, Роудс утверждает, что государство потеряло способность управлять и что ныне источником управления становятся саморегулирующиеся сети различных организаций.
Гай Питерс отстаивая позицию о сохранению роли государственного управления в современном обществе, опирается на этимологию значения этого слова. Управление (goverment) предполагает вождение, то есть использование определенных механизмов, для того, чтобы направить общество на достижение результатов по обеспечению достойных условий жизни.
Цели и задачи конкретных действий субъекта управления определяются его положением в системе производственных отношений, заинтересованностью в изменении этого положения, т.е. экономическими интересами. Управленческая деятельность через реализацию целей и задач субъекта управления обеспечивает достижение его интересов. Интересы выступают побудительным мотивом, определяют поведение, действия людей в процессе производства.
Остановимся на точке зрения доктора экономических наук, профессора РАГС А.И. Радченко. Он на основе выделения трех составляющих окружающего нас мира: неживой природы, живой природы и человеческого общества, классифицирует управление техническими системами, управление биологическими системами и управление как воздействие на людей, их группы, коллективы, классы, т.е. социальное управление. Понятие «социальное управление» рассматривается в узком и широком значении слова.
В узком значении слова социальное управление определяется как процесс воздействия на коллективы людей для достижения поставленных целей. В широком смысле слова социальное управление рассматривается как сфера деятельности людей.
2.Системные характеристики государственного управления
Сложные динамичные системы способны к качественному изменению своего состояния, Переход системы из одного качества в другое путем воздействия на параметры ее элементов, является управлением системы, а значит, такие системы являются управляемыми.
Отсюда вытекает несколько важных положений.
1.всякое управление предполагает наличие управленческого воздействия, которое исходит от субъекта управления.
2.кроме субъекта управления должен быть объект управления.
.воздействие субъекта на объект управления должно быть целенаправленным.
Далее остановимся на понятие «государство». Как соотносятся друг с другом «Слова страна и государство»?
Государство - это в первую очередь особая система власти, установленная на определенной территории. Страна - это определенная территория, где установлена особая система власти.
Государство- возникает там и тогда, где и когда появляется разделение общества на определенные группы людей, отличающиеся друг от друга по отношению к собственности. Это институциональная и политическая организация общества. Основное его назначение состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.
Признаками государства выступают наличие определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, наличие права, закрепляющего систему санкционированных норм, наличие особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления.
Государственное управление как целостное социальное явление также представляет собой определенную систему, урегулированную правом.
Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочение, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Итак, мы дали определение понятиям: система, управление, государство, государственное управление. Теперь остановимся на понятии система государственного управления.
Государственное управление как целостное социальное явление также представляет собою определенную систему, урегулированную правом. В данном случае следует отличать собственно систему государственного управления от системы элементов государственного управления. Во втором случае государственное управление рассматривается как комплексное многомерное общественно-политическое явление, имеющее сложную внутреннюю структуру. А под элементами государственного управления понимаются взаимосвязанные понятия, определяющие те или иные стороны государственного управления, раскрывающие его сущность, составляющие вместе единое целостное «здание» управления.
Система элементов государственного управления
.Содержание процесса управления, его многогранность. Специфика государственного управления
В большинстве работ, посвященных вопросам государственного управления, его система рассматривается как в широком, так и в узком смысле слова.
В широком смысле слова система государственного управления включает в себя: субъект управления (управляющую систему) - взаимодействия - общественную систему (управляемую жизнедеятельность). Здесь в качестве субъекта управления понимается государство в целом, а в качестве общественной системы - общество. Важно отметить, что в условиях правового государства обе взаимодействующие стороны (управляющая система и общественная система) являются однокачественными, социально активными. Отношения между ними характеризуются глубоким взаимодействием и взаимовлиянием. По сути дела, в данном случае само понятие управляющая система является достаточно условным, т.к. управляющие воздействия в той или иной форме имеют место и с одной, и с другой стороны.
В узком смысле слова государственное управление рассматривается как собственно управление или как уже непосредственно реализуемое, практически осуществляемое управление. В данном случае система государственного управления включает в себя комплекс разноплановых элементов (которые в том или ином случае могут играть роль, как субъектов управления, так и объектов управления), а также системы взаимодействий. Отметим, что для нашего учебного курса интерес представляет именно государственное управление в узком смысле слова. Поэтому в дальнейшем под термином государственное управление мы будем понимать государственное управление именно в узком смысле слова.
Переходя к рассмотрению государственного управления в узком смысле, мы разграничиваем понятия государства как целостного системного субъекта государственного управления и его отдельных управляющих компонентов (подсистемы государственных органов, отдельные государственные органы, должностные лица и граждане, участвующие в управлении). Такой подход позволяет применять для исследования государственного управления отработанные в теории управления методы, рассматривать всю совокупность элементов системы государственного управления и взаимодействий между ними.
Предметом системы государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, социальную, духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической и экономической систем.
Непосредственного государственное управление выражается в практической деятельности по реализации политики государства, обеспечению его интересов.
Методы государственного управления. Основными методами являются системный анализ, синтез, аналогия, сравнение, наблюдение, эксперимент. Система государственного управления первостепенное значение придает социологическому анализу общественных явлений, социальных систем, поведения людей. Социологические исследования являются необходимым звеном в принятии управленческих решений, так как дают представление о социальной структуре общества, его состоянии в различных измерениях.
Общество представляет собой сложноорганизованную систему, нуждающуюся в управлении. Рычаги управления предоставляет власть. Общество наделяет властью государство, которое действует как власть и как субъект управления и служит единственным способом рациональной организации жизнедеятельности в масштабе страны.
Объективные законы, составляющие основу методологии систем государственного управления, в практической деятельности реализуются в виде следующих принципов эффективного управления.
·Единство экономики и политики при приоритете политики, так как она является концентрированным выражением экономики.
·Сочетание централизма и самостоятельности регионов и местных образований, общих и локальных интересов при приоритете интересов более высокого уровня.
·Подчинение нижестоящих вышестоящим органам управления как условие единства системы государственного управления.
В процессе управления реализуются законы и другие нормативные акты создаваемыми для этих целей органами и учреждениями с использованием соответствующих методов.
Контрольные вопросы
1.В чем состоит необходимость усиления влияния государства на развитие общества?
2.Дайте определение понятиям «система государственного управления».
.Рассмотрите методологию государственного управления.
.Дайте характеристику российской государственности.
.В чем специфика и, соответственно, потенциал государственного управления? Покажите на исторических примерах взаимозависимости между уровнем управления и состоянием общества.
Тема 2. Организационная структура государственного управления
1. Основные черты организационной структуры государственного управления
Структура государственного управления в принципе является единой для любого государства. Любое государство представляет собою совокупность, систему взаимосвязанных компонентов, подсистем, звеньев. Все его составляющие находятся в постоянном взаимодействии между собою. Любое государство, будь то монархия, теократическое государство, республика с президентской или парламентской формой правления, унитарное или федеративное государство, имеет иерархическую структуру. В любом из этих типов государств имеются управляющие воздействия со стороны вышестоящих органов в направлении нижестоящих, а также обратные воздействия.
В то же время в зависимости от принятых принципов организации государственной власти, в разных государствах оргструктура имеет свои специфические черты.
Согласно действующей Конституции, РФ является федеративной республикой с президентской формой правления. При этом Конституция закрепляет трехуровневую структуру государственной власти в России, а именно:
федеральное управление;
государственное управление субъектов РФ;
местное самоуправление.
Исходя из этого, структурную схему взаимодействия компонентов системы государственного управления в РФ можно представить так:
ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Управляющее Федеральное
Взаимодействие управление
Государственное
управление субъекта
Федерации
обратные связи
местное
самоуправление
2.Функции государственного управления
Как один из элементов государственного управления, функции государственного управления имеют важнейшее значение, которое определяется прежде всего тем, что функции государственного управления по своей сути являются основанием для установления компетенций государственных органов в сфере управления, их организационной структуры, форм и методов управленческой деятельности. Именно реализация функций позволяет судить о сущности государственного управления и его адекватности общественным запросам. Функции государственного управления олицетворяют главным образом реальные, необходимые взаимосвязи государства и общественной системы и могут быть определены как объективно обусловленные виды властных организующих и регулирующих воздействий государства, отличающихся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения и преобразования управляемых объектов и его собственных управляющих компонентов.
Функции государственного управления отличаются юридически-властным, организующим и регулирующим предметно-практическим преобразующим характером. Юридическая властность этих функций состоит в том, что они формируются государством (его органами) в соответствии с определенными нормами права, сами в большинстве выражены посредством таких норм, содержат в себе момент властеизъявления, оказывают преобразующее влияние через действие права, с его помощью, с использованием его возможностей, обеспечиваются при своем осуществлении всей силой государства.
Предмет функций государственного управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы (ее организация, состав, внутренние и внешние взаимосвязи, закономерности и формы функционирования и т.д.), подлежащие управляющему воздействию государства. Вычленение предмета функций обеспечивает ограничение их друг от друга, определение их регулирующих возможностей, характеристику и роль в управлении общественными процессами.
Содержание функций государственного управления выражает цель, смысл воздействий по сохранению или изменению общественных явлений, их пределы. Например, цель и смысл функции организации состоят в том, чтобы сформировать такую организационную структуру субъекта и объекта управления, так расположить их компоненты и взаимосвязи, чтобы в организационном аспекте было обеспечено выполнение ими соответствующих социальных задач. Пределы функций определяются пределами регулирующей роли государства в обществе и пределами его реальных возможностей влиять на общественную жизнь.
Способ реализации функций государственного управления раскрывает средства сохранения и преобразования компонентов и взаимосвязей субъекта и объектов управления.
Функции государственного управления являются сложнейшими правовыми образованиями, которыми охватываются как способы воздействия государства на общественную систему, так и способы поддержания стабильности и обеспечения функционирования самого государства. Поэтому существует значительное число самых разнообразных функций государственного управления, рассмотрение которых невозможно без их дифференциации по родовым признакам, без их классификации.
Юридической наукой предложено несколько способов классификаций функций государственного управления. Рассмотрим три важнейших способа.
Первый способ классификации основывается на том, что, с одной стороны, функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления. В то же время нельзя не учитывать, что государство представляет собой исключительно сложную, многоуровневую систему различных органов и других компонентов. Поэтому комплекс функций государственного управления получает определенную дифференциацию, распределение и «рассредоточение» в управленческих функциях различных государственных органов, звеньев и подсистем. Реально существуют, таким образом, очень сложные взаимосвязи между государством как организационной целостностью и общественной системой, а также между их отдельными компонентами. Эти взаимосвязи имеют различную природу, форму выражения и функции. Одни из них раскрывают основные, необходимые, объективно обусловленные самой природой государства линии взаимодействия между компонентами субъекта управления и управляемых объектов, другие устанавливаются самим субъектом, закреплены за определенными его компонентами. Поэтому есть основания различать функции государственного управления, связанные с государством как целостным субъектом управления, и с его отдельными элементами, т.е. в зависимости от генетической основы и способа выражения ввести разграничение понятий.
В теории государственного управления вводятся понятия «функции государственного управления» и «управленческие функции государственных органов», причем здесь понимается, что последнее понятие охватывает также управленческие функции подсистем органов или их внутренних подразделений и должностных лиц.
Различие между этими двумя понятиями проходит:
а) по субъекту воздействия - функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления; управленческие функции государственного органа - непосредственно данным, конкретным органом;
б) по объему (пределам) влияния - функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы;
в) по средствам реализации - функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства; управленческие функции государственных органов - теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу;
г) по характеру - функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы; управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией содержания управляющих воздействий данного органа.
Нельзя не заметить, что подобное разделение функций не в полной мере охватывает сегодняшние реалии Российского государства. Введение на практике института разделения властей, а также института Президента породило в России принципиально новые виды управленческих функций, связанных с деятельностью этих институтов, которые по своей сути не вписываются в вышеочерченные рамки. Так, например, при рассмотрении системы властных воздействий Президента Российской Федерации, с одной стороны, нужно учитывать, что они имеют объективную основу, т.е. определены самой сутью действующего сегодня правового механизма Российского государства, с другой стороны, не всегда осуществляются всей организационной структурой государства, а наоборот, нередко реализуются лишь структурами президентской власти. Подобно этому особое место занимают и функции государственного управления, реализуемые системой исполнительных, законодательных и судебных органов. Причем властные воздействия как органов, входящих, например, в систему исполнительной власти, так и исполнительной власти как единого субъекта управления, принципиально отличаются как от властных воздействий органов, входящих в систему законодательных органов, так и от воздействий самой системы органов законодательной власти.
Исходя из этого, представляется оправданным введение не двухуровневой структуры понятий функций государственного управления, а трехуровневой:
) интегральные функции государственного управления, которые осуществляются всей организационной структурой государства и представляют собою интегральное воздействие государства как единого субъекта на управляемую общественную среду;
) институциональные функции государственного управления, которые осуществляются институтом Президента, системами органов законодательной, исполнительной и судебной власти как целостными субъектами управления;
) управленческие функции государственных органов, которые осуществляются отдельно взятыми государственными органами.
При этом понятие институциональные функции государственного управления можно определить как юридически выраженное содержание властных, планово-организующих и регулирующих воздействий института Президента, систем органов законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществляемых постоянно и в условиях непрерывной взаимосвязи между собой и управляемыми объектами.
Второй способ классификации функций государственного управления основывается на том факте, что в своей совокупности органы президентской власти, системы органов законодательной, исполнительной и судебной властей и все государственные органы образуют сложную управляющую систему, которая оказывает воздействие на управляемые объекты и одновременно обеспечивает (точнее, призвана обеспечивать) собственное эффективное функционирование. Поэтому обосновано в государственном управлении разграничение двух основных сторон: внутреннее управление деятельностью самого государственного аппарата и внешнее управление общественной жизнедеятельностью. Исходя из этого, как институциональные функции государственного управления, так и управленческие функции государственных органов можно разделить на внутренние и внешние. При этом подчеркнем, что данное разделение справедливо только для институциональных функций государственного управления и управляющих функций государственных органов.
Внутренние управленческие функции отражают процесс управления самой сложно-организационной государственной управляющей системой. Их существование обусловлено многокомпонентным строением государства как субъекта управления, необходимостью управления его подсистемами и звеньями.
Внешние функции характеризуют непосредственно процесс воздействия Президента, ветвей власти и отдельных государственных органов на общественные процессы. В них - основной смысл и содержание государственного управления. Система внешних управленческих функций государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизонтальным строением организационной структуры государства, а с другой - особенностями содержания функционирования разных управляемых объектов (экономических, социальных, культурных, политических).
Третий способ классификации основывается на разделении всех функций государственного управления на общие и специфические.
Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное качественным разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в определенных сферах, отраслях и на участках государственного управления и детерминированы, в основном, запросами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы специфических функций в сфере политики, экономики, социальной сферы. Среди них функции обеспечения научно-технического прогресса, социального обеспечения, налогового регулирования и т.д.
Общими являются те функции (внешние и внутренние), которые преимущественно отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Общие функции - это всеобщие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами государственного управления, устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды управленческой деятельности вообще. Каждая функция управления объективно необходима и отличается устойчивостью, стабильностью. Эти функции имеют место практически в любом управленческом взаимодействии ветвей власти, государственных органов между собой и с управляемыми объектами, характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления.
По содержанию следует различать три группы общих функций:
а. Ориентирования системы:
прогнозирование;
планирование;
нормативное регулирование;
методическое руководство.
б. Обеспечения системы:
кадровая;
материально-технического обеспечения;
финансирования;
организационно-структурного обеспечения;
информационного обеспечения.
в. Оперативного управления системой:
непосредственного регулирования деятельностью (текущее распорядительство);
учета;
контроля;
оценки.
Следует подчеркнуть, что все вышеперечисленные общие функции в той или иной мере присущи и государству как единому субъекту управления, и системам ветвей власти, и отдельным государственным органам. То есть в зависимости от рассматриваемого субъекта управления они могут играть роль и интегральных, и институциональных функций государственного управления, а также управленческих функций государственного органа. С другой стороны, они могут быть как внутренними, так и внешними. При этом в каждом случае они приобретают свое своеобразие и особенности.
В завершение подчеркнем, что все виды функций государственного управления не только имеют свою специфику, но и значительные линии соприкосновения, пересечения. Общее в них проявляется, во-первых, в содержании, характере отражающих свойств управления, ибо и те, и другие являются управляющим воздействием государства; во-вторых, в направленности, целевом назначении - их смысл оказывать влияние на развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных задач. Все они являются частями одного целого.
Контрольные вопросы
1.Назовите основные черты организационной структуры государственного управления.
2.Раскройте сущность функций государственного управления.
Тема 3. Формы государственного устройства
. Формы государственного правления
Система государственного управления формируется с учетом принятой в стране формы государственного устройства. Различают формы государственного устройства, которые классифицируются по следующим критериям:
-по источнику власти (форма правления) - монархия, народовластие, теократия;
-по типу политической системы (государственно-политического устройства)- демократия, авторитаризм, тоталитаризм;
по характеру отношений между центром и составными частями (государственно-территориальное устройство) - конфедерация, федерация, унитарное государство.
Форма правления- это то как организована государственная власть.
Монархия - распространенная форма государственного правления, когда власть принадлежит одному монарху. «Государство -это я - Людовик XIV». Монарх олицетворяет суверенитет, целостность страны, соединяет воедино нацию, придает власти легитимность. Он отвечает за государство, не от кого не зависит, кроме долга, не представляет никакие партии.
Власть монарху может передаваться различными путями:
·народом на выборах- народная монархия;
·избранными представителями- аристократическая монархия;
·соборно всеми сословиями- сословная монархия;
·духовенством- теократическая монархия;
·по наследству- наследственная монархия.
В настоящее время существует 44 государства с монархической формой правления.
Есть абсолютная монархия, при которой власть монарха не ограничена. Эта модель государственного устройства существует в Катаре, Саудовской Аравии, Омане.
В большинстве стран монархия ограничена конституцией. Это конституционная монархия.
Конституционная монархия, как модель государственного устройства, характерна для Великобритании, Швеции, Дании, Японии, Марокко. Чаще всего при данном государственном устройстве монарх не имеет реальной власти и играет лишь роль символа государства. Страной управляет парламент и правительство.
Великобритания является старейшей демократией и самой чтимой монархией. Она является конституционной монархией, в которой монарх царствует, но не правит. Законодательная власть в стране принадлежит двухпалатному парламенту, состоящему из палаты общин и палаты лордов. Кабинет министров (исполнительная власть) формируется премьер- министром- лидером партии, победившей на выборах, занимающей парламентское большинство. Парламентское большинство сегодня представлено партией лейбористов.
В Британии действует прецедентное право, выработанное веками. В основе общего права лежит Великая хартия Вольностей, которая ограничивает власть монарха (1215 г.)
Монархия в Англии лишена реальной политической власти, тем не менее, она остается неотъемлемой частью британского образа жизни, определяет национальное сознание. Монархия соединяет настоящее поколение с историей Англией.
Правосудие вершится в королевских судах, существует королевская почта. Королева созывает и распускает парламент, дарует дворянские звания, награды.
Более половины стран мира являются республиками (от латинского RES- дело и publics- народный).
Республика характеризуется принадлежностью высшей государственной власти представительному органу. Выборы являются основным инструментом республиканской власти. Республика служит олицетворением народовластия, соединяет государственность с самоуправлением народа.
При такой системе власти все высшие органы управления выбираются непосредственно народом или формируются органами, которые были избраны.
Существуют:
президентские
парламентские
полу президентские республики.
Парламентская республика опирается на партийное большинство в высшем представительном органе власти. В ней обеспечивается взаимосвязь исполнительной и законодательной власти. Парламент поддерживает правительство, но может выразить ему недоверие. Исполнительная власть тоже может распустить парламент. Парламентская система открыта, гибка, маневренна. Многопартийность осложняет, но не снижает управляемость. Недостатком считают чрезмерную коллегиальность.
В президентской республике все ветви власти независимы друг от друга. Президентство сочетается с многопартийностью. Парламент может выразить президенту импичмент. При отсутствие поддержки в парламенте Президент может управлять с помощью указов.
Президентская республика может иметь два варианта:
Для первого характерно наличие чисто представительских функций президента.
Для второго -включение президента в структуру исполнительной власти.
Преимущество президентской республики - прямые выборы, раскрепощенность законодателей, не отвечающих за дела правительства. Но президентство тяготеет к авторитаризму, к монархии.
Отличий между ними много, но главное заключается в том, кто формирует правительство.
В президентских республиках правительство формирует президент, например, в США, Мексике, Российской Федерации, Бразилии, Аргентине. В парламентских - парламент, например, в Греции, ФРГ и др.
В некоторых странах права парламента и президента переплетены. Такие страны относят к полупрезидентским (Франция, Польша).
. Государственно-политическое устройство
Различают страны по типам государственно-политического устройства, т.е. каким образом осуществляется власть в стране.
Демократия как форма государственно-политического устройства базируется на свободе выбора, системе сдержек и противовесов, праве. В демократических государствах структура и деятельность власти соответствует воле большинства населения. Главной ценностью являются права и свободы граждан (неприкосновенность частной собственности, свобода слова, вероисповедания и др.). Непосредственная демократия встречается редко Базовыми элементами демократии являются свободные выборы, разделение властей, независимый суд, контроль за исполнительной властью, цивилизованные отношения власти и оппозиции. Большинство стран Европы, в США, Канада, Япония являются демократиями.
Авторитаризм- это система управления из единого центра, концентрация власти в руках первого лица (лиц), режим личной власти. Авторитаризм проявляется в различных модификациях: модель де Голля, восточная деспотия, военная диктатура, просвещенный авторитаризм и др.
Тоталитаризм есть система управления, при которой, государство контролирует все стороны жизни общества. Основные его проявления заключаются в следующем:
·жесткая централизация власти;
·культ вождя, который вместе с бюрократией контролирует общественную систему;
·политические движения действуют только на поле партии власти;
·мышление граждан трансформируется в соответствии с предначертаниями власти;
·подавление всего, что тормозит реализацию идеалов, намеченных планов.
В экономической сфере тоталитаризму свойственна централизация капитала, вертикальная интеграция производства, ограничение самостоятельности регионов. Капитал функционирует через единый финансовый центр, истощая инвестиционные ресурсы регионов.
Диктатура- власть, не ограниченная законами и опирающаяся непосредственно на насилие.
. Государственно - территориальное устройство
Страны различаются и формой государственно - территориального устройства, т.е. тем, какими правами обладают регионы и как региональные органы управления взаимодействуют с центральной власью.
Унитарное государство представляет собой единое государственное образование, состоящее из административно- территориальных единиц. Административно- территориальные единицы имеют хозяйственную, социально-культурную самостоятельность, но не обладают политической самостоятельностью. В таких государствах существует одна конституция, единые гражданские права, система законов, единая денежная, кредитная, налоговая система. Центральные органы власти руководят в меру своей компетенции местным самоуправлением. Взимание налогов, как правило , одноканальное: платежи поступают в центр, а потом распределяются по регионам. (Унитарными государствами являются Парагвай, Уругвай, Сальвадор, Индонезия.).
Характерными чертами унитарного государства являются:
·сильная президентская власть с правом назначения и смещения губернаторов или других местных руководителей;
·однопалатный парламент;
·централизация исполнительной власти;
·равное правовое положение всех граждан.
Унитарное устройство государства оказывается востребованным в качестве защитной меры от распада и других угроз стране; оно имеет место в странах с неустойчивыми демократическими традициями. В развитых странах Европы преобладание унитарных государств обусловлено размерами территорий, историческими и другими условиями, например, Швеция, Финляндия, Италия, Турция и др.
Федерация есть добровольное объединение нескольких самостоятельных государственных образований в одно государство. Отдельные регионы (субъекты Федерации) имеют хозяйственную самостоятельность, наделены значительными политическими правами (свои Конституции, уставы, законы, права контроля). Но при этом существует и сильная центральная власть, законы и права которой имеют верховенство перед региональными. (Россия, США, Мексика, ФРГ, Канада, Австрия и др.).
Федерация может быть договорной (договор подписывается всеми субъектами), конституционной (единая конституция закрепляет федеративные отношения). Федерация может формироваться по территориальному и национальному принципу. Выделяют симметричную (члены федерации имеют единый правовой статус) и асимметричную федерацию (характерно неравенство правового положения субъектов),
Характерные черты федерации:
·двухуровневая система органов государственной власти;
·компетенция федерации и ее субъектов устанавливается конституцией или федеративным договором;
·верховенство федеральных законов;
·двухпалатное построение парламента;
·двухканальная система налогов;
·отсутствие права выхода из федерации;
·двойное гражданство;
·верховная, законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным органам. Вооруженные сил едины;
·субъекты федерации имеют свои органы представительной, исполнительной и судебной власти, принимают свои конституции, уставы, другие акты;
·разграничение компетенции между центром и субъектами.
Конфедерация- добровольный союз нескольких государств, равноправных и независимых друг от друга, образованный для обеспечения их общих интересов. Определенные полномочия делегируются центру, по другим приоритет остается за государствами.
Характерные черты конфедерации:
·отсутствие общих законодательных, исполнительных, судебных органов власти;
·создание совместных единых органов управления для решения только определенных экономических, оборонных и др. задач;
·установление прозрачных границ между входящими в конфедерацию государствами;
·возможность введения единой денежной системы, кредитной политики, таможенных правил
·возможность выхода из союза;
·не обсуждение вопроса гражданства входящих в конфедерацию государств
4.Основные этапы становления Российской государственности
Российская государственность имеет тысячелетнюю историю. Из курса истории государственного управления в России, мы помним нелегкий процесс становления российской государственности.
Основные этапы становления российской государственности.
этап - становление раннефеодальной монархии. IX- XIV вв.
этап - формирование сословной монархии. XV -XVII вв.
этап - становление и развитие абсолютной монархии. XVIII в. -XIX в.
этап - конституционная монархия. 1905 г. по февраль 1917 г.
этап - начало формирования парламентской республики. февраль 1917 - октябрь 1917 г.
этап- с октября 1917 г. до 1991 г.- Советская республика.
этап- с декабря 1993 г., когда была принята Конституция РФ до настоящего времени строительство Президентской республики.
Современное Российское государство - это не СССР и не Российская империя до 1917 г., хотя оно и унаследовало от Российской империи свое название.
С распадом СССР не стало и России, существовавшей как единое могучее государство, великая держава на протяжении 500 лет.
Россия в современных границах образовалась на основе одной республики, РСФСР, потеряв при этом 50% территории населения, столько же экономического потенциала, 25% территорий в наиболее благоприятных южных широтах, которыми владела Россия до 1917 г. и СССР до 1991 г., потеряла основные порты в Балтийском и Черном морях .
Сегодня уже всем ясна оценка формирования новой Российской государственности- это итог борьбы в высших эшелонах власти . Никаких объективных причин необходимости распада СССР не было, более того процесс распада противоречил общемировым тенденциям экономической и политической интеграции.
В июне 1990 г. съезд народных депутатов РСФСР принимает Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. 31 октября 1990 г. - Верховный Совет РСФСР принимает закон «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР». (Фактически Закон разрушал Центр, переводил под юрисдикцию России все, что находилось на ее территории, объявлял раздел собственности, в том числе и золото- валютный, алмазный запас СССР, между республиками). Ноябрь 1991 г. принимается решение о ликвидации министерств и ведомств Союза.
декабря 1991 г. три республики обнародовали соглашение о создании Содружества Независимых государств. Единогласно депутаты республиканских советов проголосовали за денонсацию Договора об образовании в 1922 г СССР, ратифицировали соглашение о создании СНГ. С 1992 г. начинается парад суверенитетов. Тува , Татарстан, Краснодарский край, Дагестан, Чечня создавали свои силы безопасности, подписывали международные соглашения. Якутия ввела английский язык в качестве официального, Бурятия, Карелия Осетия приняли законы, дающие право введения Чрезвычайного положения. Башкорстан признал суверенитет грузинской обособившейся территории. Вопреки мировой практике государственного регулирования органы российского управления оставляли все сферы экономики, отпуская российскую экономику в свободное плавание стихийно формировавшихся рыночных отношений. В этот период началось проведение неподготовленной политики разгосударствления и приватизации. Все это способствовало сепаратизму, растаскиванию бюджетных средств, уклонения от налогов, незаконной приватизации государственной собственности.
В этих условиях наиболее оптимально для России формой государственного устройства могла быть только Федерация. В марте 1992 г. подписан Федеративный договор. Его подписали все республики, кроме Чечни и Татарстана, и все края, области, автономии.
Федерацию образовали административно- территориальные и национально- территориальные единицы: республики, края, области. Города федерального значения, автономные области, автономные округа, которые стали субъектами РФ.
декабря 1993г. была принята Конституция РФ, которая закрепила принципы федеративного государства как единства правового поля. Она определила основные принципы федеративного устройства: верховенство Конституции РФ и федеральных законов, соответствие законов, конституций республик и уставов других субъектов Конституции РФ. Незыблемость территориальной целостности государства. Недопустимость одностороннего изменения статуса субъекта , общность экономического пространства: система налогов, пошлин, таможенных границ и др.
После 1993г. был принято ряд законов, направленных на укрепление системы государственного управления.
Однако федерация с самого начала строилась непоследовательно, больше починяясь политической целесообразности, без четкой стратегии. Поэтому современный федерализм имеет переходную форму:
·Не преодолены последствия первых лет реформирования, которые ослабляли центральную власть.
·Продолжают действовать факторы угрожающие целостности РФ.
·Наличие анклавных территорий.
·Сохраняется нестабильность в Чечне.
·Сохраняется сложность внутреннего и внешнего экономического и геополитического положения.
·Низкий уровень жизни у большинства населения.
·Амбиции политических лидеров. В последние годы в научных и политических дискуссиях не однократно поднимался вопрос о создании Уральской, Дальневосточной Русской республик, о приобретении за долги дальневосточных территорий иностранными кредиторами, иностранцам были предоставлены полномочия по извлечению полезных ископаемых из недр.
В последние годы приведены в действие факторы укрепляющие централизованное начало государственного управления. Что было сделано:
устранены несоответствия между федеративными и региональными законами.
Указом Президента от 13 мая 2000 г. утвержден перечень семи федеральных округов. Создан институт полномочных представителей Президента в субъектах РФ с надзорными функциями, который преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах.
принятие правового механизма федерального вмешательства в деятельность глав региональной исполнительной власти и представительной власти.
повышение доли средств направляемой в федеральный бюджет.
Россия во многом повторила путь Европы послевоенного периода, когда для предотвращения возможной реставрации тоталитарных режимов в основу новой европейской государственности были положены принципы децентрализации власти, приоритетного развития местного самоуправления, становления гражданского общества. В настоящее время идет процесс централизации власти, а это значит и укрепление государственности.
Административная реформа, которая проводится в Российской Федерации в настоящее время, включает:
-реформирование высших органов государственного управления.
-Распределение полномочий между уровнями власти
Реформирование государственной службы.
. Методы государственного управления
Государственное управление является производным от формы государственного устройства и политической системы и в то же время имеет самостоятельное значение. С одной стороны, с помощью системы управления власть реализует свои распорядительно- разрешительные функции, направленные на исполнение законов, других нормативных актов, политических решений..Властные отношения здесь базируются на распоряжении, подчинении, вплоть до принудительного исполнения, т.е. без учета интересов управляемых объектов. С другой стороны, управление служит особым видом творческой деятельности, использует инновации, убеждение, разум, гуманизм.
Вспомним теорию управления и ответим на вопрос: как реализуется управление?
Управление реализуется во взаимодействии субъекта и объекта управления.
От субъекта (управляющего) поступает командная информация (что, как, в каком объеме делать), а от объекта (управляемого) - информация обратной связи (после исполнения команды.)
. Основополагающим в управлении является определение места, роли человека как объекта управления. По этому критерию различают демократический и авторитарный стили управления.
Демократическое управление. Данный стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставление большой самостоятельности, привлечение к принятию решений.
Авторитарное управление. Ответственность и контроль сосредоточены в основном на верхнем уровне, складывается режим личной власти в разных формах: от мягких ,сочетающихся с элементами демократии, до диктатуры. Элита демонстрирует преданность лидеру, все готовы выполнять его указания.
. По характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами система государственного управления может быть координационной или субординационной.
Координационное управление реализуется в форме федерации или конфедерации. Россия является федеративным государством, включает 87субъектов федерации.
Субординационное управление. Базируется на жестком административном подчинении. Оно характерно для унитарного государства, где нет федеративных единиц, а территория подразделяется на административно-территориальные единицы. ( области, районы), В унитарном государстве органы власти всех уровней действуют по единым нормативам, разделение властей фактически отсутствует. (примером субординационного управления является СССР).
.По критерию использования форм собственности и владения имуществом различают федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление.
Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов федерации. (региональная собственность). Органы местного самоуправления имеют тоже свою собственность. Для управления объектами собственности каждого уровня образуются соответствующие органы. Объектами федеральной собственности являются6 природные ресурсы, недра земли, естественные монополии, акции приватизированных предприятий (государственный пакет акций). Объекты регионального и муниципального управления определяются на основе соглашений между органами субъекта федерации и местного самоуправления.
3.По воздействию на управляемый объект. Выделяется отраслевое и территориальное управление.
Отраслевое управление предполагает наличие вертикали от центра до предприятия, через министерства, которые проводят единую промышленную и техническую политику. В последнее время роль отраслевого управления снижается.
Территориальное управление - осуществляется тремя источниками власти: федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта РФ, местным самоуправлением. Это управление предполагает разграничение прав и ответственности между федеральными и региональными, законодательными и исполнительными органами власти.
4.По способу учета интересов объектов управления различают административное и экономическое управление.
5.В зависимости от срока исполнения принимаемых решений различают оперативное, тактическое и стратегическое управление.
.Выделяют антикризисное и доверительное управление.
Основные принципы государственного управления.
.сочетание полномочий с ответственностью.
. выделение ведущего звена.
7.комплексность
8.соподчиненность
.единоначалие
.инициативность и профессионализм
.соответствие цели средствам ее достижения.
.своевременность принятия решения.
.сочетание линейных и функциональных служб.
.предупреждение проблем. Анализ и предотвращение всевозможных рисков, включая социальные риски.
.нравственность (Конфуций писал «Возвеличь низких и низведи благородных и государство будет уничтожено»).
В России нельзя строить систему управления умозрительно, согласно чьим-то представлениям об идеальной демократии. В стране 2/3 территории - Север и зоны рискового земледелия, громоздкие затратные инфраструктура и транспортная сеть, значительная протяженность государственной границы, серьезные диспропорции в развитии территорий. Надежное функционирование и воспроизводство хозяйства страны требует эффективной системы государственного управления по вертикали и горизонтали, жесткой централизации оскудевших бюджетных средств, консолидации общества.
Для России с ее огромной территорией, множеством национальностей, существенными различиями между регионами федерация является оптимальной формой государственности, условием стабильности, единства страны. В России проживает 130 этносов, 26 народов, каждый из которого насчитывает примерно по 100 тыс. человек., а 26 народов Севера в сумме составляет 200 тыс. чел.
Контрольные вопросы
.Что представляет собой парламентская республика?
.Назовите характерные особенности президентской республики.
.Назовите характерные черты федерации, конфедерации, унитарного государства.
.Сравните демократический и авторитарный стили государственного управления.
.Назовите основные этапы становления российской государственности.
.Дайте характеристику принципам государственного управления.
.Назовите методы государственного управления.
Лекция 4. Федеральные органы государственной власти
.Основные принципы федерализма. Понятие государственной власти. Разделение властей: ветви и уровни государственной власти
Согласно Конституции РФ Россия - федеративное государство. Федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов страны.
Субъекты федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой субъекты федерации равноправны.
Федерализм предполагает единство ветвей власти в центре и на местах, недопущение парада суверенитетов, недопущение приоритета национальных или территориальных интересов над государственными, недопущение политического, экономического , правового сепаратизма.
Центр должен разрабатывать общенациональную стратегию с учетом обеспечения экономического федерализма: воспроизводство, развитие внутреннего рынка, организация финансовой , кредитной денежной систем.
С экономическим федерализмом. непосредственно связан бюджетный федерализм. Сущность его заключается в установлении таких принципов межбюджетных отношений, при котором гражданам гарантируется социальный минимум независимо от территорий проживания. Определение доли налогов на федеральный и региональный уровень. Распределение функций и полномочий, подкрепленных финансами и закрепление меры ответственности.
РФ формировалась не на пустом месте, а в рамках федеративного государства, бывшего СССР, наполнив прежнюю форму новым содержанием.
Для этого приняты правовые акты, законы о собственности, бюджете, денежном обращении, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней,.
Понятие государственной власти. В широком смысле власть - способность одного субъекта подчинять себе поведение и волю другого субъекта.
В качестве субъекта можно представить личность, коллектив, организацию.
Государственная власть предназначается для управления обществом, людьми и действует в пределах правовой компетенции с ответственностью перед народом, страной, историей.
Различают ветви и уровни власти. Ветви: законодательная, исполнительная, судебная (в других странах - есть надзорная, экзаменационная). Уровни власти мы определили: государственная власть имеет два уровня: федеральный и региональный. Есть еще местный уровень власти- это самостоятельный уровень власти. Местная власть действует в МО, организуемых по территориальному и поселенческому принципам.
Основоположники теории разделения властей Джон Локк (Англия) и Шарль Монтескье (Франция) отметили, что абсолютная власть портит человека и необходимо ограничение любой власти.
Для выполнения своих функций ветви власти формируют государственные органы и учреждения. Система органов государственной власти определяется Конституцией и принятыми на ее основе нормативно-правовыми актами. Система власти включает совокупность высших и региональных органов. осуществляющих единые функции государственной политики.
Функции государственного органа обеспечивают государственные служащие и государственные учреждения. Государственное учреждение- это аппарат, не имеющий властных полномочий, но выполняющий государственные функции по реализации управленческих решений.
.Система государственной власти в российской Федерации. Президент как глава государства. Совет Федерации и Государственная Дума
Государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание(две палаты: Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство РФ, суды РФ, органы государственной власти субъектов РФ. (Таблица 1.)
Действуют также организации, не входящие непосредственно в систему органов государственной власти, но выполняющие разнообразные государственные и общественные функции. Это: Прокуратура, Центробанк, центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека
Президент РФ. Его полномочия определяются Конституцией РФ
(глава 4). Избирается на 6 лет прямыми, демократическими выборами.
-глава государства;
-гарант конституционных прав и демократических свобод;
обеспечивает взаимодействие органов государственной власти;
определяет внешнюю и внутреннюю политику;
гарант национальной безопасности, суверенитета и независимости государства, государственной целостности;
формирует и возглавляет Совет Безопасности;
представляет РФ на международной арене;
издает указы. Подписывает ФЗ;
главнокомандующий.
Таблица 1.
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
(структура федеральных органов власти)
Президент РФ формирует федеральные органы власти или участвует в их формировании. Назначает выборы в Государственную Думу и распускает ее в случаях предусмотренных Конституцией. Назначает Председателя Правительства с согласия Думы. По предложению Правительства назначает заместителей председателя и министров.
-Администрация Президента действует на правах государственного органа управления. (основные функции обеспечение осуществления полномочий Президента )
-Совет безопасности формирует Президент. Данная структура решает вопросы обеспечения жизненно важных интересов личности, общества, государства, защиты от внутренних и внешних угроз. Осуществляет контроль за реализацией органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ стратегии в области внутренней, внешней и военной политики.
(Таблица 2.)
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, назначается и освобождается от должности Президентом и подотчетен ему. Аппараты полномочных представителей входят в структуру администрации Президента. В Российской Федерации 7 федеральных округов.
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства и осуществляет функции:
Анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов, состояние кадровой обеспеченности в них.
-Организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления, политическими партиями и общественными и религиозными объединениями.
Разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического воздействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территории.
Организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента и Правительства.
Государственный Совет - совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам согласованного функционирования органов власти. (Председатель Государственного совета-
Президент РФ, члены Совета- высшие должностные лица субъектов Федерации)
Таблица 2.
СТРУКТУРА АППАРАТА Совета Безопасности
Федеральное Собрание. Законодательная власть есть принятие обязательных для всех законов, отражающих волю народа. Её осуществляет Федеральное собрание страны. Федеральные законы могут принимать только уполномоченные представители народа. Поэтому законодательную власть называют представительной.
Законодательная власть формируется на основе всеобщих выборов депутатов всем населением или делегирования представителей легитимными государственными органами.
В федеративных государствах парламент состоит из двух палат. Одна формируется на основе территориального представительства, вторая на основе прямых выборов.
Особенность законодательной власти в том, что законодательные органы власти федеральные и субъектов Федерации не находятся в иерархии и не подчиняются друг другу напрямую. Их подчиненность выражается только через законодательные акты, которые не должны противоречить актам, имеющим более высокую юридическую силу.
К полномочиям парламента относятся:
·Законодательная инициатива
·Формирование государственных органов
·Утверждения бюджета (финансовая функция)
·Участие в формировании внутренней и внешней политики (ратификация или денонсация международных договоров)
·Контроль за исполнением законов.(контрольная)
Парламент РФ- Федеральное собрание. Состоит из двух палат. В Государственную Думу избираются депутаты. Совет Федерации формирует победившая на выборах в законодательные органы власти субъектов РФ партия.
Законодательные (представительные) органы формируются и на уровне субъектов Федерации.
Совет Федерации и Дума заседают отдельно. Заседания открытые, но могут быть и закрытыми. Регламенты формируются отдельно. В них создаются комитеты и комиссии.
Совет Федерации избирает председателя и заместителей. Тоже и Дума.
Совет Федерации. Формируется по принципу паритетного представительства субъектов Федерации. Каждый субъект Федерации представлен в палате двумя членами, избранными законодательным органом субъекта РФ по представлению, победившей на выборах в регионе партии. В совете Федерации 168 членов Совета Федерации. (субъектов РФ -84). 168 -это общее количество членов, которое необходимо для определения долей при принятии решений совета Федерации или групповых инициатив его членов.
Решение законодательного органа субъекта Федерации принимается тайным голосованием и оформляется решением указанного органа.
К ведению Совета Федерации относятся
·Утверждение изменения границ субъектов РФ. Утверждение указов Президента о введении ЧП, военного положения.
·Решение о возможности использования Вооруженных сил за пределами РФ.
·Назначение выборов Президента.
·Отрешение Президента от должности.
·Назначение на должность судей Конституционного суда, Верховного суда. Высшего Арбитражного суда.
·Назначение на должность и отрешение от нее Генерального Прокурора.
·Назначение на должность и освобождение Председателя Счетной палаты и половины ее членов- аудиторов.
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации принадлежат Федеральные законы:
·О федеральном бюджете.
·Федеральных налогах и сборах.
·Статус и защиты государственной границы.
·Войны и мира.
·Финансового, валютного, таможенного. Кредитного регулирования. денежной эмиссии.
·Ратификации и денонсации международных договоров.
Государственная Дума. Является основным законотворческим органом. Любой законопроект независимо от субъекта законодательной инициативы поступает вначале в Думу, где рассматривается, изменяется. Отклоняется или принимается.
Государственная Дума сформирована по пропорциональной системе- избрано 450 депутатов. В Государственную Думу проходят те политические партии, за которых проголосовали не менее 7 %.
К ведению Государственной Думы относятся:
Законодательная инициатива.
выражение согласия на назначение Председателя Правительства.
-решение вопроса о доверии Правительству.
-назначение на должность и отрешение от должности председателя и половины ее членов.
Назначение на должность и освобождение уполномоченного по правам человека.
Объявление амнистии.
Назначение и отрешение от должности Председателя Центрального банка РФ.
Выдвижение обвинений против Президента для отрешения его от должности.
Федеральные законы принимаются после процедуры чтений. Согласований большинством депутатов. В течение 5 дней передаются в Совет Федерации.
ФЗ считается принятым, если за него проголосовало больше половины членов Совета Федерации. Либо если он в течение 14 дней не был рассмотрен Советом Федерации.
В случае отклонения Советом Федерации может быть создана согласительная комиссия. После этого ФЗ подлежит вторичному рассмотрению Государственной Думы.
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации, ФЗ будет принят, если за него проголосовало не менее двух третей членов Государственной Думы.
Политическая деятельность Государственной Думы осуществляется в партийных фракциях. Законотворческая в комитетах и комиссиях.
В Думу входят партии, которые прошли 7% барьер КПРФ. ЛДПР. Единая Россия, Справедливая Россия.
Государственная Дума вправе ставить вопрос о недоверии всему Правительству, но не отдельным членам. Её отношение к Правительству выражается в отклонении законопроектов, инициируемых Правительством, парламентскими слушаниями и запросами депутатов.
. Исполнительная власть
Исполнительная власть составляет в государстве наиболее разветвленную систему. Все действия исполнительных органов направлены на исполнение законов.
Особенность их заключается в том, что они объединены в иерархическую систему и между ними существует жесткая подчиненность.
Система исполнительных органов опирается на значительные людские, материальные, финансовые, технические ресурсы. И на силовые структуры. Согласно мировой практике исполнительная власть ответственна перед законодательной и выполняет распорядительные, регулирующие и контрольные функции.
Распорядительные функции распространяются на государственный сектор, естественные монополии, АО, где контрольный пакет у государства
Регулирующие функции осуществляются мерами кредитной, финансовой, инвестиционной политики государства. Там, где это необходимо действует государственный надзор и контроль.
Исполнительная власть выступает с законодательной инициативой, а также издает собственные нормативные правовые акты.
Конституционные полномочия Президента РФ свидетельствуют о наличии у главы государства функций исполнительной власти. Он возглавляет и формирует высшую исполнительную власть, Президент является высшим должностным лицом. В теории СГМУ отмечается, что Президент не является субъектом исполнительной власти. В практической жизни все больше формируются черты полупрезидентской республики.
Ежегодные послания Президента формируют задачи внешней и внутренней политики государства Федеральному собранию Российской Федерации.
. Правительство. Федеральные органы исполнительной власти
Правительство есть высший федеральный орган исполнительной власти, т.е. руководит большинством сфер и отраслей управления, обеспечивает общее социально-экономическое развитие страны, обеспечение жизнедеятельности всех звеньев хозяйства и сохранение национальной безопасности. Правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные Конституцией и федеральными законами к ведению России.
Структура Правительства:
Центральные исполнительные органы -Федеральные Министерства- разрабатывают стратегию, философию, стратегию.
Федеральные службы реализуют функции исполнения
Федеральные Агентства - функции контроля
Исполнительная власть регионального уровня- осуществляется администрациями субъектов федерации.
Правительство РФ- осуществляет самостоятельно государственную власть вместе с Президентом, Парламентом, судами и органами власти субъектов РФ.
Правовое положение Правительства, его состав, порядок формирования определяются Конституцией РФ и ФЗ. В своей деятельности
Правительство руководствуется указами и распоряжениями Президента. Действует в пределах срока полномочий Президента.
Полномочия Правительства РФ.
-Разрабатывает и представляет ГД федеральный бюджет, обеспечивает его выполнение.
-Обеспечивает проведение реальной единой экономической политики, политики в области культуры, образования, науки, здравоохранения, экологии, социального обеспечения.
Осуществляет управление федеральной собственностью.
Осуществляет меры по обеспечению обороны страны, реализации внешней политики
Осуществляет еры по обеспечению законности, прав и свобод, борьбе с преступностью и иные полномочия
Координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в реформах: экономической, социальной, ЖКХ, региональной политике и т.д.
Правительство осуществляет свои полномочия с помощью разработки целевых программ, принятия нормативных актов и организации их реализации.
В экономической сфере - осуществляет социально-экономическое прогнозирование, осуществляет регулирование экономических процессов, разработку и реализацию национальных проектов, осуществляет государственную политику в области экономического сотрудничества с зарубежными странами. Обеспечивает единство экономического пространства.
В социальной сфере- разрабатывает социальные минимальные стандарты и политику социальной защиты наиболее уязвимых слоев населения, создает условия для реализации прав населения на создан ие достойных условий жизни.
-Деятельность Правительства осуществляется по трем направлениям: нормотворчество, стратегическое планирование, оперативное руководство.