Административные правонарушения в сфере налогообложения

  • Вид работы:
    Дипломная (ВКР)
  • Предмет:
    Административное право
  • Язык:
    Русский
    ,
    Формат файла:
    MS Word
    77,1 Кб
  • Опубликовано:
    2018-02-26
Вы можете узнать стоимость помощи в написании студенческой работы.
Помощь в написании работы, которую точно примут!

Административные правонарушения в сфере налогообложения

СОДЕРЖАНИЕ

 

Стр.

Введение …………………………………………………………………...

5

Глава 1. Правовые основы и характеристика административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения ……...

9

1.1 Содержание и правовая регламентация ответственности за правонарушения в сфере налогообложения …………………………….

9

1.2 Основания привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения ……...

21

1.3 Вина как обязательное условие привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения ………………………………………………………….

27

Глава 2. Содержание и структура производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения …….

43

2.1 Понятие и сущность производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения …….

43

2.2 Процессуально-правовые основы привлечения к административной ответственности в сфере налогообложения ………

53

2.3 Порядок производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения …………………………...

63

Заключение ………………………………………..………………………

87

Список использованной литературы……………………………………..

90

 

 

 

 


Введение

 

Актуальность рассмотрения института юридической ответственности применительно к налоговым правоотношениям обусловлена, в первую очередь, самой сущностью налога, который, являясь важнейшим инструментом государственной политики, воздействует на самые значимые области общественных отношений. Данное обстоятельство предопределяет возникновение в процессе реализации государством своих фискальных интересов острых, и, порой, непреодолимых противоречий.

Налоговые правоотношения, как отношения, возникающие в сфере реализации публичных интересов, напрямую связаны с добровольно- принудительным изъятием определенной части принадлежащих собственнику материальных благ. Такая специфика указанных правоотношений влечет за собой неизбежную конфронтацию частноправовых и публично-правовых интересов, следствием чего, как правило, становится нарушение законодательства о налогах и сборах, и ответная реакция со стороны государства, выражающаяся в применении мер государственно-правового принуждения.

В этой связи трудно переоценить роль института административной ответственности во взаимоотношениях государства и налогоплательщика, ведь от того насколько эффективной и, в то же время, справедливой будет такая ответственность, во многом зависит добросовестность и правовая корректность обязанной стороны налоговых правоотношений, а, в конечном итоге, и уважение к принимаемым в Российской Федерации законам.

Вопросы содержания и применения юридической ответственности традиционно чаще, чем многие другие институты права, подвергаются всесторонним и достаточно подробным исследованиям, что говорит не только о значимости данного правового явления, но и о важности его изучения с точки зрения его практического применения. В этом смысле, административная ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах, в силу озвученных выше обстоятельств, в последние годы притягивает внимание многих исследователей.

Степень научной разработанности темы.

Проблемные вопросы содержания административной ответственности, административно-процессуальной деятельности становились предметом исследования в работах ученых-административистов: А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Е.В. Додина, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, М.Я. Масленникова, Н.П. Парыгина, JI.JI. Попова, Э.Н. Ренова, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, О.М. Якубы и др.

Некоторые аспекты проблем ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах, были предметом рассмотрения в исследованиях, проводимых: М.Е. Апенышевым, A.B. Гончаровым, A.B. Золотухиным, Е.С. Ефремовой, Л.Ю. Кролис, О.В. Панковой, A.B. Передерниным, Н.Б. Сердюковой, А.Н. Сердцевым, А.Ю. Шороховым и др.

Однако, несмотря на достаточно серьезное внимание, уделяемое в правовых кругах институту административной ответственности в сфере налогообложения, многие проблемы, касающиеся, в том числе, уяснения сущности указанной ответственности, а также ее реализации, по сей день остаются не решенными. Отдельные вопросы административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения (специфика оснований возникновения ответственности, процессуально-правовые основы производства по делам об административных правонарушениях, порядок реализации материально-правовых норм при привлечении к ответственности и др.) рассматриваются в правовой науке поверхностно, либо имеют, по нашему мнению, противоречивые решения, либо вообще не становились предметом комплексного исследования.

Целью исследования является проведение целостного системного анализа материальных и процессуальных основ института административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения, разработка теоретических и практических рекомендаций по дальнейшему развитию и совершенствованию данного института.

Для достижения поставленных целей, в рамках настоящего диссертационного исследования ставятся следующие задачи:

-   учитывая проведенный анализ научной литературы и действующего административного и налогового законодательства, раскрыть содержание ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах, определить ее правовую природу;

- провести исследование оснований возникновения ответственности в сфере налогообложения;

-   исследовать проблемные аспекты определения вины лица в совершении правонарушения в сфере налогообложения;

определить процессуально-правовые основы привлечения к административной ответственности в исследуемой сфере;

- исследовать содержание производства по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере;

-   провести анализ структуры производства по делам об административных (налоговых) правонарушениях, выявление сущностной специфики и проблем правового регулирования;

- выработать предложения по совершенствованию действующего административного и налогового законодательства.

Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией правовых норм, устанавливающих административную ответственность за правонарушения в сфере налогообложения.

Предмет исследования — нормы права, закрепленные в соответствующих правовых актах, регламентирующих ответственность за правонарушения в сфере налогообложения, в том числе и порядок производства по делам о таких правонарушениях; общая и специальная правовая литература, касающаяся исследуемых вопросов, а также правоприменительная практика.

Теоретическую основу исследования составили научные труды известных отечественных ученых в области общей теории права, административного, налогового, финансового, гражданского права. Среди них работы: С.С. Алексеева, Б.Т. Базылева, С.Н. Братуся, и др., посвященные проблемам регулирования административной ответственности за налоговые правонарушения.

Эмпирической базой исследования послужила практика применения норм и положений, посвященных вопросам ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы познания: сравнительно-правовой, системный, исторический, формально-логический, социологический, метод толкования, а также другие методы, нашедшие широкое применение в правовой науке.

Структура выпускной квалификационной работы. Поставленные цель и задачи дипломной работы определили ее структуру. Так, работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

 

Глава 1. Правовые основы и характеристика административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения

 

1.1 Содержание и правовая регламентация ответственности за правонарушения в сфере налогообложения

 

В силу своей специфики, юридическая ответственность, как и прежде, является одним из ключевых институтов, как в общей теории права, так и в отдельно взятых его отраслях. В связи с тем, что правовая наука до сих пор не выработала единого понятия юридической ответственности, общепринятого и общеприменяемого большинством ученых-правоведов, вопрос выяснения ее сущности продолжает оставаться дискуссионным.

Административно-правовая ответственность, являясь одним из видов юридической ответственности, также порождает многообразие взглядов, мнений и концепций, которые отнюдь не способствуют единому пониманию данного правового института.

Учитывая это обстоятельство, прежде чем обратиться к рассмотрению такой правовой категории как ответственность за правонарушения в сфере налогообложения, необходимо, на наш взгляд, определиться с сущностью самой юридической ответственности. Сложность института юридической ответственности, существующие проблемы в ее применении, влекут за собой появление различных, временами полярных, точек зрения и взглядов на суть данного явления. В этой связи, исследование указанной категории отечественной юриспруденции получило широкий отклик еще в советский период становления и развития юридической науки, что послужило основой для дальнейшего изучения вопросов ответственности, в том числе и административно-правовой наукой.

Юридическая ответственность, как правовое явление, представляет собой ущемление прав и свобод граждан, юридических лиц. В то же время это ущемление юридически правомерно, оно осуществляется уполномоченными государственными органами и от имени государства. По своему функциональному назначению, юридическая ответственность несет в себе правоохранную деятельность, она направлена на охрану и восстановление нарушенного правопорядка, является следствием неправомерного поведения субъекта правонарушения и влечет для него отрицательные последствия.

В теории права, при определении юридической ответственности принято выделять два принципиально различающихся подхода - активный (позитивный) и ретроспективный (негативный) . В активном аспекте ответственность представляет собой осознание личностью собственного долга перед обществом, классом, отдельным коллективом, другими людьми, осознания смысла и значения собственных поступков, согласование их со своими обязанностями, обусловленными социальными связями человека. Ответственность в ретроспективном смысле наступает за совершенные в прошлом проступки, выразившиеся в нарушении правовых норм.

Отдельные авторы (С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, А .Я. Сухарев и др.) склонны рассматривать юридическую ответственность в позитивном аспекте, то есть через обязанность ответить за правонарушение. Эта точка зрения подвержена, и по нашему мнению обоснованно, критике со стороны ряда ученых (О.Э. Лейст, В.Г. Головкин, М.Н. Марченко и др.), поскольку она приводит к выводу, что лицо, вина которого в совершении правонарушения не доказана, уже несет правовую ответственность, так как совершило его фактически, и, следовательно, обязано «отвечать»[1].

Нормативные дефиниции юридической ответственности в отечественной правовой системе отсутствуют, научные определения весьма разнообразны и противоречивы. Пользуясь данным обстоятельством, многие авторы неоправданно расширяют понятие юридической ответственности. В частности, это прослеживается и в позитивном подходе к определению ответственности как ответственности без правонарушения, игнорирующей даже этимологический смысл ответственности: «держать ответ», «отвечать за свои поступки». Нередки случаи, когда под юридической ответственностью понимают любую негативную реакцию государства на неправомерное поведение или даже обычное исполнение юридических обязанностей на основе государственного принуждения.

«Юридическая ответственность, - утверждает С.Н. Братусь, - это та же обязанность, но принудительно исполняемая, если лицо (гражданин или организация), на котором эта обязанность лежит, не исполняет ее добровольно» . Такой подход позволяет включать в сферу юридической ответственности и расформирование воинского подразделения в случае утраты боевого знамени, и досрочный роспуск парламента, и отставку должностных лиц и т.п. Ряд авторов даже рассматривают недоимку как принудительное осуществление обязанности, не выполненной налогоплательщиком, в качестве меры налоговой ответственности.

Что касается ретроспективного подхода, то и здесь среди его сторонников нет единого понимания юридической ответственности. Так, одна группа ученых (Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. и др.) определяет юридическую ответственность исключительно как применение к виновному установленных законом мер государственного принуждения, наказания, санкций. Другая группа авторов - рассматривает юридическую ответственность как охранительное правоотношение, как специфическую юридическую обязанность[2].

Достаточно интересное определение юридической ответственности, вобравшее в себя как позитивный, так и ретроспективный аспекты, дает A.A. Мусаткина, которая считает, что это нормативная, формально определенная, гарантированная и обеспеченная мерами государственного принуждения или поощрением, юридическая обязанность субъектов общественных отношений по соблюдению правовых предписаний, реализующаяся в правомерном поведении, влекущем одобрение или поощрение; в случае совершения правонарушения, выражается в обязанности лица, совершившего такое правонарушение, претерпеть осуждение и ограничения имущественного либо личного неимущественного характера, реализующиеся в охранительном правоотношении ответственности[3].

Однако при всей нестандартности подхода, считаем, что обязанность субъектов общественных отношений соблюдать определенные правовые предписания выходит за рамки понятия юридической ответственности, поскольку является элементом правомерного поведения. Только после невыполнения участником правоотношений каких-либо своих юридических обязанностей, нарушения норм и правил, установленных законодательно, может идти речь о юридической ответственности как таковой.

Итак, юридическую ответственностъ можно определить как применение к лицу, совершившему противоправное деяние, мер государственно-правового принуждения, заключающихся в негативном воздействии, которое должно претерпеть данное лицо посредством предусмотренных законодательством лишений личного либо имущественного характера.

Приведенные признаки в полной мере отражают сущность юридической ответственности и являются первичными также и для ее видов. Административная ответственность, как вид юридической ответственности, не является исключением и в полной мере обладает всеми указанными признаками.

Например, А.В. Кирин разделяет формирование современного понятия института административной ответственности на следующие периоды: 1917 - 1939 гг., 1940 - 1960 гг. и 1961 - 2001 гг[4]. Другие исследователи, например И.В. Тимошенко, выделяют такие исторические периоды: с 1917 г. по 23 октября 1980 г.; с 1984 по 2001 гг.; современный период[5].

Так, П.П. Серков определяет юридическую ответственность как особую правовую форму реакции государства на защиту публичных и частных интересов, заключающуюся в совокупности установленных государством материальных и процессуальных правовых норм в целях понуждения правонарушителя, добровольно не желающего соблюдать установленные нормы поведения, к должному поведению и возложения обязанности претерпевать неблагоприятные для него последствия, а также достижения цели предупреждения правонарушений[6].

Единой общенаучной, комплексной дефиниции рассматриваемого понятия не существует, в связи с чем в современной юридической литературе предпринимаются попытки дать такое определение данного правового института.

Например, Б.В. Россинский под административной ответственностью понимает вид юридической ответственности, которая выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему правонарушение[7].

О.В. Панкова отмечает, что административная ответственность выражается в применении к лицу, совершившему административное правонарушение, предусмотренной административно-правовой нормой закона меры принудительного воздействия в виде административного наказания, ограничивающего личные и имущественные права этого лица[8].

П.П. Серков понимает под административной ответственностью комплексный правовой механизм реагирования государства на проявление административной противоправности, содержащий материально-правовые основания и процессуальный порядок производства по делам об административных правонарушениях. Основу (основания) административной ответственности, по его мнению, составляют дифференцированная административная противоправность, состав административного правонарушения, административное наказание (материально-правовой аспект) и процессуальная форма[9].

Таким образом, ученые сходятся во мнении, что административная ответственность - это один из видов юридической ответственности, но каждый автор по-разному представляет ее конкретные специфические особенности.

При наличии юридического факта совершения административного правонарушения задействуется механизм санкции правовой нормы, и санкция из потенциальной возможности применения наказания преобразуется в действительное административное наказание.

В административном праве из всех многочисленных видов административного принуждения только назначение административного наказания влечет наступление административной ответственности. Следовательно, административная ответственность - это реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к виновным в совершении административного правонарушения физическим и юридическим лицам.

Использование термина «налоговая ответственность», как обозначение самостоятельного вида юридической ответственности, в настоящее время, нельзя признать обоснованным. В связи с чем, ответственность, установленную НК РФ, несмотря на отсутствие, на сегодняшний день, однозначного нормативного закрепления ее административно-правовой природы, целесообразней рассматривать как узкоспециальное обозначение административной ответственности за правонарушения в налоговой сфере, без отделения ее от последней.

В ходе своего исследования, при рассмотрении мнений и взглядов отдельных авторов, изучавших вопросы ответственности в сфере налогообложения, а также правовых позиций высших судебных органов, мы будем использовать термин «налоговая ответственность» только лишь исключительно в целях сохранения смысла и сути, положений содержащихся в соответствующих судебных актах и работах указанных авторов.

В целях получения целостной картины, относительно понимания правовой природы ответственности за правонарушения в сфере налогообложения, предлагаем рассмотреть сложившуюся, к настоящему времени, ситуацию по данному вопросу, а также существующие на этот счет в научных кругах позиции и взгляды.

Итак, на сегодняшний день, в системе российского законодательства сложилась весьма интересная и в тоже время парадоксальная ситуация, когда ответственность за отдельные виды правонарушений в сфере финансов, налогов и сборов, регламентирована сразу двумя кодифицированными актами - первой частью НК РФ[10] и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)[11]. Разумеется, об абсолютной компиляции правовых норм речь, в данном случае, не идет. Вместе с тем, веских оснований для отграничения правонарушений, предусмотренных указанными кодексами, полагаем, все же недостаточно.

По замыслу законодателя, КоАП РФ, судя по всему, должен регулировать вопросы привлечения к ответственности за правонарушения в налоговой сфере, совершенные должностными лицами. Это положение нашло свое отражение и в п.4 ст. 108 НК РФ, согласно которому привлечение организации к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц при наличии соответствующих оснований от административной, уголовной или иной ответственности, предусмотренной законами Российской Федерации[12].

НК РФ регулирует вопросы привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений организаций и физических лиц как участников налоговых правоотношений. Должностные лица, исходя из положений ст.9 НК РФ не отнесены законодателем к субъектам налоговых правоотношений и, соответственно, к субъектам налоговых правонарушений тоже. Данная позиция подтверждается и Высшим Арбитражным Судом РФ (далее - ВАС РФ), который считает, что при решении вопроса об ответственности должностных лиц организаций - налогоплательщиков (п.4 ст. 108) необходимо принимать во внимание, что указанные лица не являются субъектами налоговых правоотношений и не могут быть привлечены к ответственности в соответствии с положениями НК РФ. Названные лица при наличии оснований могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности. При этом следует иметь в виду, что круг обязанностей должностных лиц в сфере налогообложения определяется в зависимости от круга обязанностей, возложенных законодательством о налогах и сборах на организации - налогоплательщики и не может быть расширен[13]. Таким образом, казалось бы, можно выделить такую специфическую особенность применения мер ответственности за правонарушения в налоговой сфере, как разграничение сфер регулирования двух кодифицированных актов (НК РФ и КоАП РФ) по субъекту данной ответственности. Однако, такой вывод, как показывает анализ положений КоАП РФ, был бы не верным, поскольку данный кодекс регулирует вопросы привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере налогов и сборов не только в отношении должностных лиц. Так, санкцией ч.1 ст. 15.6 КоАП РФ (непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля), предусмотрено наложение взыскания также и на граждан, то есть на физических лиц. Следовательно, уже только учитывая данный факт, говорить о разграничении ответственности за аналогичные правонарушения в двух законодательных актах по такому признаку как субъект ответственности, можно лишь весьма условно. В тоже время потенциально сохраняется вероятность привлечения физического лица к ответственности дважды, как за нарушение, предусмотренное ч.1 ст. 15.6 КоАП РФ, так и за нарушение, предусмотренное ч.1 ст. 126 НК РФ.

На сегодняшний день, в налоговой сфере нормативно закреплены два вида ответственности: административная и, так называемая, ответственность за налоговые правонарушения, правовую природу которой, НК РФ не определил. При совершении налогового правонарушения, налогоплательщик подлежит обязательному привлечению к ответственности, установленной нормами НК РФ. Если виновным в совершении правонарушения является организация- налогоплательщик, при наличии оснований, также решается вопрос и о привлечении ее должностных лиц к административной ответственности.

Если же в качестве субъекта налогового правонарушения выступает предприниматель без образования юридического лица или физическое лицо, то они не могут быть привлечены за одно и тоже правонарушение и к административной и к ответственности за налоговые правонарушения, иначе для различных категорий налогоплательщиков будут устанавливаться неравные виды ответственности: так, организации привлекаются только к ответственности за налоговые правонарушения, а предприниматели и физические лица несут как административную, так и упомянутую выше ответственность, что вступает в противоречие со ст.19 Конституции РФ, согласно которой все равны перед законом[14].

Поскольку объективно составы административного и налогового правонарушений совпадают, возникает конфликт в квалификации таких правонарушений и, соответственно, возникают противоречия при применении административной ответственности и ответственности за налоговые правонарушения, что до конца не исключает возможности повторного привлечения к ответственности, по сути, за одно и тоже правонарушение.

Как справедливо замечает Р.В. Украинский: «Если налоговая и административная ответственность - это разные виды ответственности, - то ничто не препятствует привлекать физических лиц к ответственности и в соответствии с налоговым, и в соответствии с административным законодательством»[15].

Учитывая вышеизложенное, проблема видовой идентификации ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах представляется наиболее дискуссионной и практически значимой.

При рассмотрении проблематики ответственности за правонарушения в сфере налогообложения, необходимо выделить два основных подхода в уяснении данного вопроса, сформулированных в научной литературе. Согласно первому из них, - за правонарушения в сфере налогообложения существует только административная ответственность ; какие-либо основания для выделения в отдельный вид налоговой ответственности (включая употребление самого термина «налоговая ответственность») отсутствуют. В рамках данного подхода существует также мнение, что налоговую ответственность следует считать разновидностью административной, без отделения ее от последней[16].

Второй подход рассматривает налоговую ответственность как новый, самостоятельный вид юридической ответственности, обладающий значительной отраслевой спецификой. Однако, как и у приверженцев первого подхода, у сторонников второго, имеется точка зрения, согласно которой налоговая ответственность, будучи самостоятельной, по своей сути, тем не менее, является разновидностью более крупного института - финансовой ответственности[17].

Для придания ответственности за нарушение норм, закрепленных отдельными отраслями права качества самостоятельности, необходимо наличие обоснованных выводов, которые, в частности должны указывать на определенную сущностную специфику, находящую проявление в материально- правовых и процессуальных аспектах. Несомненно, данная специфика должна иметь качественно новый характер, исключающий отождествление с существующими и широко применяемыми традиционными видами юридической ответственности. В этой связи полагаем целесообразным более детальное рассмотрение института ответственности за совершение правонарушений в сфере налогообложения.

Практически каждый автор, рассматривающий налоговую ответственность в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, обосновывая само существование данной ответственности, пытается дать ей свое определение. Например, В.А. Свиридов полагает, что налоговая ответственность представляет собой основанное на налоговом правонарушении принуждение налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов и иных лиц к выполнению обязанностей путем осуществления уполномоченными органами налогового производства и применения налоговых санкций[18]. Другие авторы определяют налоговую ответственность как реакцию государства на налоговое правонарушение, которая фактически выражается в праве налогового органа через судебную систему предъявить обвинение налогоплательщику и применить к виновному лицу наказание в пределах санкций, установленных НК РФ . A.B. Брызгалин, в свою очередь считает, что «налоговая ответственность - это применение финансовых санкций за совершение налогового правонарушения. ..»[19].

Некоторые авторы считают налоговую ответственность не только разновидностью финансово-правовой ответственности, но и в некоторой степени даже отождествляют их[20]. В научной литературе высказываются различные точки зрения по этому вопросу. Одни авторы полагают, что недопустимо само применение такого термина «финансовая ответственность»[21]. Однако наиболее правильной представляется мысль других ученых, которые считают, что, обладая рядом присущих только ей специфических особенностей, указанная ответственность по предмету и методу регулирования все же является разновидностью административной.

Если предположить, что налоговая (финансовая) ответственность все же существует, то, в этом случае, нет никаких препятствий для формирования и выделения бюджетной, экологической, земельной и других видов ответственности, как самостоятельных видов юридической ответственности, то есть пойти по пути ее отраслевого дробления. Полагаем, что такое дробление было бы весьма сомнительным, если не абсурдным, поскольку терялся бы смысл существования самого института административной ответственности, независимо от отраслевой принадлежности . Однако, действующий КоАП РФ прямое подтверждение тому, что административная ответственность один из основных видов юридической ответственности и может охватывать совершенно разные по своей отраслевой принадлежности составы административных правонарушений.

В силу своей универсальности, административная ответственность применяется за нарушение норм не только административного, но и экологического, таможенного, земельного, финансового и других отраслей законодательства. Важно отметить при этом, что универсальный характер присущ и остальным, выделяемым правовой наукой традиционным видам юридической ответственности. В этой связи нельзя не согласиться с A.B. Деминым, который отмечает, что «универсальность, то есть межотраслевой характер, есть атрибутивное качество любой ответственности, претендующей на то, чтобы рассматриваться в качестве самостоятельного вида. Очевидно, этветственность за нарушения налогового законодательства указанным качеством не обладает».

Основываясь на проведенном исследовании вопросов содержания и правовой регламентации административной ответственности за совершение правонарушений в сфере налогообложения, можно с уверенностью говорить о том, что ответственность за совершение правонарушений в налоговой сфере, установленная НК РФ, обладает совокупностью признаков, присущих административной ответственности, что позволяет сделать вывод об административно-правовой природе ответственности за налоговые правонарушения.

 

1.2 Основания привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения

 

К одному из самых ключевых инструментов государственной политики традиционно относят налоги, которые в силу своей природы соприкасаются с самыми значимыми сферами жизни человека и общества, а сам процесс налогообложения, разработки налогового законодательства и его реализация неразрывно связаны с острыми противоречиями[22].

Базисом налоговых отношений, по большому счету, являются отношения связанные с изъятием определенной части стоимости принадлежащих собственнику материальных благ для финансового обеспечения государственной деятельности на всех ее уровнях. Уплата налога - социальная обязанность, вытекающая из права частной собственности. Таким образом, частная собственность опосредованно служит интересам общества[23]. Принудительный характер изъятия части доходов неизбежно вызывает противодействие со стороны плательщиков налогов и сборов, следствием чего нвляется нарушение законодательства о налогах и сборах и, в частности, уклонение от уплаты налогов. В качестве ответной меры, государство использует меры принуждения, необходимость применения которых не вызывает сомнений.

В этой связи, в целях определения сущности нарушений в сфере налогов и сборов, уяснения их правовой природы, представляется целесообразным обратиться к рассмотрению вопроса оснований привлечения к ответственности за совершение правонарушений в указанной сфере.

Не вдаваясь в углубленное исследование общих вопросов, касающихся оснований применения юридической ответственности в целом, и административной - в частности, хотелось бы обратить внимание на то, что в правовой литературе, при существующих различиях в подходах определения оснований административной ответственности принято выделять два основных - нормативное и фактическое[24].

Нормативное основание административной ответственности представляет юбой строго очерченный круг деяний, признанных на уровне государства тротивоправными и закрепленными в соответствующей правовой норме. А.В. Брызгалин считает, что нормативным основанием является «...норма, устанавливающая обязанности и санкции за их неисполнение»[25].

Фактическим основанием можно считать административное правонарушение, как неправомерное деяние конкретного субъекта, за которое может быть применено соответствующее административное наказание. Как справедливо отмечают Т.А. Ашомко и О.М. Проваленко «правонарушение является единственным фактическим основанием юридической ответственности»3.

Отдельными специалистами, в качестве основания применения административной ответственности выделяется также процессуальное действие, под которым понимается акт компетентного органа о наложении конкретного взыскания за конкретное правонарушение4. Однако выделение указанного основания в качестве «самостоятельного» основания административной ответственности, представляется не совсем оправданным, поскольку оно является лишь составной частью нормативного основания, которое, помимо прочего, устанавливает и процессуальный порядок привлечения к административной ответственности5.

Административное правонарушение как деяние представляет собой единство физического и психического, то есть это осознанный акт волевого поведения, выраженного в подконтрольном сознанию мотивированном действии или бездействии, предусмотренном конкретной статьей КоАП РФ. В области налогов и сборов это выражается в неисполнении либо ненадлежащем исполнении соответствующих обязательств перед бюджетом, а также в невыполнении иных обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.

Правонарушение, выраженное активным поведением лица, представляет собой деяние, нарушающее определенные правовые нормы. Это может быть занижение налоговой базы, иное неправильное исчисление налога, что в результате повлекло неуплату или неполную уплату налогов либо грубое нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения, выразившееся в искажении сумм начисленных налогов и сборов. Бездействие можно определить как пассивное поведение, заключающееся в воздержании от исполнения обязанности или совершения действий, предписанных законом.

Учитывая приведенные особенности правонарушения как деяния, не могут являться правонарушением мысли, чувства, политические, экономические, религиозные взгляды людей, не реализованные в фактических поступках. Не могут считаться противоправными какие-то личностные качества человека, черты характера, родственные или дружеские связи, если они не были воплощены в реальном поведении лица. Так, нельзя привлечь к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах гражданина, считающего несправедливой существующую систему налогообложения, но в тоже время исправно исполняющего свои обязанности как налогоплательщик.

Реалии отечественной правовой системы таковы, что на сегодняшний день, основаниями ответственности за правонарушения в сфере налогообложения выступают административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ, и налоговое правонарушение, ответственность за которое предусмотрена НК РФ.

Практически все ученые-административисты, в качестве фактического основания административной ответственности, рассматривают административное правонарушение, официальное определение которого было формулировано в ст.2.1 КоАП РФ в следующем виде: административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Теперь, в целях сравнения, обратимся к определению налогового правонарушения, закрепленному в ст. 106 Налогового кодекса РФ таким образом - это виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое Кодексом установлена ответственность.

Анализ соответствующих положений КоАП РФ и НК РФ, указывает на то, что о какой-то специфике налогового правонарушения в увязке с тем, что субъектом такого правонарушения выступает налогоплательщик, налоговый агент и иные лица, говорить не приходится. Очевидно, что в определении административного правонарушения дается более широкое понятие субъектов противоправного деяния, в категорию которых, без труда можно отнести и «узкоспециальных» субъектов налогового правонарушения. В этой связи, необходимо иметь в виду, что при рассмотрении административного правонарушения через призму такого его признака как противоправность, нельзя забывать о том, что указанный признак заключается, помимо прочего, в совершении деяния, нарушающего нормы не только административного, но и ряда других отраслей права, - конституционного, гражданского, финансового, налогового, таможенного, земельного, экологического, трудового. Главным здесь будет являться то, что соблюдение этих норм права охраняется мерами административной ответственности.

Целесообразность индивидуализации субъекта налогового правонарушения в лице налогоплательщика и налогового агента, выглядит весьма сомнительной еще и потому, что вместе с ними, субъектом таких правонарушений могут выступать также и иные лица. К таковым могут быть отнесены банки, на которые возложена обязанность исполнения поручений на перечисление налогов и сборов; органы, осуществляющие регистрацию организаций и индивидуальных предпринимателей, места жительства физических лиц, актов гражданского состояния, учет и регистрацию имущества и сделок с ним, которые должны сообщать налоговым органам сведения, предусмотренные ст. 85 НК РФ; лица, принимающие участие при проведении нлогового контроля (эксперт, специалист, переводчик) . Надо полагать, указанные «иные лица» не обладают, в данном случае, статусом налогоплателыцика и (или) налогового агента, а, соответственно, не являются участниками правоотношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, перечень которых дан в ст. 9 НК РФ. Следовательно, к ответственности за налоговое правонарушение могут быть привлечены лица, не являющиеся, собственно, участниками налоговых правоотношений, что, по нашему мнению, выходит за рамки НК РФ.

Таким образом, мы видим, что какие бы то ни было препятствия, которые не позволяли бы отнести налогоплательщика, налогового агента и тем более, ыных лиц, упомянутых в понятии налогового правонарушения, к более содержательному понятию субъекта правонарушения в административном праве, отсутствуют.

Учитывая изложенное, административное правонарушение в сфере налогообложения является универсальным основанием возникновения ответственности в указанной сфере. Налоговое правонарушение имеет смысл рассматривать только лишь как составную часть комплексного понятия административное правонарушение».

На сегодняшний день, под административным правонарушением в области налогов и сборов, на теоретическом уровне, по нашему мнению, следует понимать общественно вредное, противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, посягающее на общественные отношения в сфере налогообложения, за которое законодательством РФ установлена административно-правовая ответственность. На практике, исходя из полученных в ходе нашего исследования выводов, можно заключить, что данное законодательство представлено КоАП РФ и НК РФ, что неизбежно приводит к коллизии двух кодифицированных актов.

В этой связи, для придания административному правонарушению статуса единого и достаточного основания для применения ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах, носящей административно-правовой характер, требуется осуществление комплекса мероприятий по унификации положений об ответственности за правонарушения в налоговой сфере и закреплении их в КоАП РФ.

 

1.3 Вина как обязательное условие привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере налогообложения

 

Одним из важнейших принципов юридической ответственности был и остается принцип ответственности только за виновные деяния, нашедший свое выражение в обязательном наличии в составе любого правонарушения существенного элемента - субъективной стороны.

Вина - есть необходимое условие всякой ответственности. Без виновного совершения противоправного действия (бездействия) не может быть ни административной, ни дисциплинарной, ни уголовной ответственности. Д.Н. Бахрах называет вину ядром субъективной стороны состава о правонарушения. С точки зрения В.И. Гоймана, «правонарушением признается лишь виновное деяние, т.е. такие действия, которые в момент их совершения находились под контролем и сознанием лица»4.

В теории права под виной традиционно понимают психическое отношение субъекта к своему противоправному поведению и его результатам. Вина - это субъективное, психическое выражение негативного отношения правонарушителя к своим противоправным деяниям5.

C.B. Векленко достаточно глубокомысленно определяет вину как то, что достойно упрека, внутренняя причина которого заключена в том, что человек предопределен к свободному, ответственному, нравственному самоопределению и поэтому обладает способностью решать справедливо, выступая против несправедливого и избегая того, что запрещено»[26].

Ответственность за правонарушения в сфере налогообложения наступает не просто за сам факт совершения деяния, нарушающего нормы права и повлекшего за собой те или иные негативные последствия, но именно за виновное совершение такого деяния. Отсутствие такого признака правонарушения как вина, является обстоятельством, исключающим привлечение лица к ответственности. Необходимость установления вины лица в совершении правонарушения в сфере налогообложения в целях привлечения его с ответственности прямо предписана нормами как НК РФ (п. 2 ст. 109), так и нормами КоАП РФ (п. 1 ст. 1.5).

В налоговом законодательстве ответственность за вину получила свое нормативное закрепление только с принятием НК РФ. Ввиду чего, суды и налоговые органы до этого момента считали, что для привлечения к ответственности за правонарушения в сфере налогообложения необходимо и достаточно доказать сам факт совершения налогового правонарушения, наличие и форму вины устанавливать не обязательно. Подобной позиции придерживался и Высший Арбитражный Суд РФ, который неоднократно разъяснял - ответственность за правонарушения в сфере налогового законодательства не ставится в зависимость от наличия вины налогоплательщика; применение ответственности не учитывает того, имелся ли в действиях налогоплательщика умысел или нарушение стало следствием небрежности, неопытности или счетной ошибки[27]. Во многом данные установления, противоречащие одним из основополагающих правовых принципов привлечения к ответственности, явились следствием неопределенности вины, как признака состава налогового правонарушения, существовавшей в налоговом законодательстве того периода.

Отправной точкой в развитии института виновной ответственности в закоиодательстве о налогах и сборах стало принятие КС РФ постановления от 17.12.96 № 20-П, в котором, в частности было уделено внимание и рассмотрению вопроса субъективной стороны налоговых правонарушений. Так, КС РФ впервые определил налоговое правонарушение как предусмотренное законом противоправное, виновное деяние, совершенное умышленно либо по неосторожности. Также КС РФ указал, что при производстве по делу о залоговом правонарушении подлежит доказыванию не только факт совершения такого правонарушения, но и степень вины лица[28].

В последующем, КС РФ продолжил уделять вопросам виновной ответственности за правонарушения в налоговой сфере значительное внимание. Так, была выработана правовая позиция, основывавшаяся на том, что отсутствие вины при нарушении обязательств в публично-правовой сфере является одним из обстоятельств, исключающих применение санкций, поскольку свидетельствует об отсутствии самого состава правонарушения. Иная трактовка состава правонарушения, в том числе налогового, как основания ответственности, по мнению КС РФ, противоречила бы самой природе правосудия. В силу чего суд, в связи с привлечением налогоплательщиков к ответственности за нарушение налоговых обязательств, исходя из принципов состязательности и равноправия сторон, не может ограничиться лишь формальной констатацией факта нарушения этих обязательств, не выявляя иные связанные с ним обстоятельства, в том числе наличие или отсутствие вины соответствующих субъектов, в какой бы форме она ни проявлялась.

В дальнейшем, сформулированные КС РФ позиции по данному вопросу, были учтены законодателем при разработке Налогового кодекса, в результате появились положения, регламентирующие вопросы субъективной стороны налогового правонарушения.

Заметим при этом, что в законодательстве об административных правонарушениях, в отличие от налогового законодательства, вопросам определения субъективной стороны правонарушения было уделено больше внимания. Вина с самого начала являлась обязательным условием привлечения с ответственности за административные правонарушения.

Ученые-административисты также придерживались однозначной позиции в отношении вины в административном правонарушении. Как в свое время отмечала О.М. Якуба, ответственность за административные правонарушения может наступать только в том случае, когда оно обладает еще и таким непременным признаком, относящимся к субъективной стороне деяния, как вина.

При выяснении вопросов о наличии в действии (бездействии) лица вины в совершении правонарушения в сфере налоговых правоотношений необходимо остановить форму вины. Традиционно принято выделять два основных вида виновного совершения противоправного деяния, выражающееся в форме умысла либо в форме неосторожности.

Наиболее содержательно, на наш взгляд, умышленная вина определена в КоАП РФ, ст. 2.1 которого гласит, что правонарушение признается совершенным умышленно, в том случае, если лицо, его совершившее, осознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. В Налоговом кодексе РФ понятие умысла в совершении правонарушения сконструировано в следующем виде - лицо, совершившее правонарушение, осознавало противоправный характер своих действий (бездействия) и желало либо сознательно допускало наступление вредных последствий таких действий (бездействия) (п. 2 ст. 110 НК РФ).

Как известно, неосторожная форма вины бывает нескольких видов: небрежность, когда лицо не предвидело возможности наступления негативных последствий, хотя должно было и могло их предвидеть, и самонадеянность, когда лицо предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий.

КоАП РФ, собственно и выделяет неосторожную вину в виде самонадеянности и небрежности, закрепляя ее в ст. 2.2 в следующем виде - административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

НК РФ, в свою очередь, признает налоговое правонарушение совершенным по неосторожности, в случае, когда лицо, его совершившее, не осознавало противоправного характера своих действий (бездействия) либо вредного характера последствий, возникших вследствие этих действий (бездействия), хотя должно было и могло это осознавать (ст. 110 НК РФ). То есть, законодатель по каким-то причинам не указал в НК РФ в качестве вида неосторожной формы вины самонадеянность. Вполне возможно, что он просто не увидел ситуаций, в которых мог бы проявиться этот вид неосторожной вины. Однако полностью исключать возможность возникновения таких ситуаций, как мы полагаем, было бы не совсем правильно. Поэтому отсутствие этого вида неосторожной вины - явный пробел в НК РФ.

В тоже время, большинство составов правонарушений, закрепленных как в КоАП РФ, так и в НК РФ, сформулированы без указания на какую-либо конкретную форму вины. И поэтому, как правило, для квалификации большей части правонарушений в сфере налогообложения не имеет значения, совершалось оно умышленно или неосторожно. Например, налогоплательщик может не подавать заявление о постановке на учет в налоговом органе по разным причинам:

- знает об этой обязанности и не желает попадать в поле зрения налоговых органов, чтобы в будущем не платить налоги;

- знает об этой обязанности, но игнорирует ее, считает несущественной, не имеющей значения, пока он не ведет предпринимательской деятельности;

В НК РФ не совсем четко урегулирован порядок определения вины лица в совершении правонарушения в ходе рассмотрения налоговым органом материалов налоговой проверки либо производства по делу о налоговом (административном) правонарушении. Действительно, в соответствии с подп.2 1.5 ст. 101 и подп. 2 п.7 ст. 101.4 НК РФ, налоговый орган должен установить, образуют ли выявленные нарушения состав налогового правонарушения. В принципе, учитывая данные положения, налоговым органом должна определяться и субъективная сторона правонарушения, то есть вина лица, что, как мы думаем, включает и ее формы. Однако формулировки, приведенные в указанных выше статьях НК РФ, во многом, позволяют налоговым органам формально подходить к вопросу определения вины лица в совершенном правонарушении, в том числе к форме такой вины. В результате чего, при наиболее благоприятных условиях, налоговые органы, в силу обязанности, закрепленной в подп. 4 п. 5 ст. 101, подп. 4 п. 7 ст. 101.4 НК РФ, будут выявлять обстоятельства исключающие вину лица в совершении правонарушения, не определяя, в то же время, форму самой вины.

Стоит отметить, что КоАП РФ, также обладая некоторыми изъянами в регламентации вопросов определения вины, делает, все же, больший акцент на установлении вины. Так, наличием в ст. 26.1 КоАП РФ среди обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении виновности лица, - тем самым, как мы полагаем, подразумевается не только обязанность выяснить указанное обстоятельство, но и, при наличии вины в действии (бездействии) лица, также определить и ее форму. Данное положение позволяет, в конечном счете, в зависимости от наличия умышленной или неосторожной вины правонарушителя, применять дифференцированный подход три наложении на него административного наказания, что, безусловно, обеспечивает в должном объеме соблюдение прав лица, привлекаемого к ответственности за правонарушения в налоговой сфере.

Именно поэтому мы считаем, что форма вины, может и должна иметь определяющее значение, как при квалификации деяния, так и при индивидуализации административных наказаний. И хотя совершение деяния три наличии неосторожной формы вины не относится к перечисленным в ст. 112 НК РФ и ст.4.2 КоАП РФ обстоятельствам, смягчающим ответственность, тем те менее, может быть признано таковым, поскольку перечень смягчающих обстоятельств, приведенный в указанных нормативных актах не является закрытым. Ввиду чего, мы, как и некоторые авторы, полагаем, что суд или налоговый орган, рассматривающий дело об административном (налоговом) правонарушении, может признать факт совершения правонарушения по неосторожности обстоятельством, смягчающим ответственность.

Рассматривая субъективную сторону правонарушений, считаем необходимым остановиться на более подробном исследовании проблемы определения вины юридических лиц в совершении правонарушений в сфере налоговых правоотношений. Данный вопрос, в силу его недостаточной изученности и проработки, продолжает вызывать острые дискуссии. Однозначной трактовки вины юридических лиц ни в правовой литературе, ни в законодательстве не выработано, что и создает известные проблемы в уяснении данного вопроса.

Проблема определения вины юридического лица, в настоящее время, является одной из самых сложных в практике привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения[30].

Вина как психическое отношение субъекта к своему деянию подразумевает наличие у правонарушителя таких качеств, как сознание и воля. И если их наличие у физических лиц не вызывает сомнений, то о субъективном, психическом отношении организаций к своему поведению и его последствиям говорить не приходится1.

В этом свете вполне логичной выглядит правовая конструкция вины юридических лиц, установленная в КоАП РФ, согласно которому юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но указанное лицо не приняло все зависящие от него меры по их соблюдению (п. 2 ст. 2.1. КоАП РФ).

Говоря о виновности юридического лица необходимо обратить внимание на то, что в научной среде принято выделять два подхода, определяющих суть данного явления. Первый подход представляет собой объективно-правовую концепцию вины юридического лица, второй - субъективно-правовую. В соответствии с первым подходом вина юридического лица в совершении правонарушения выделяется из его объективно противоправного поведения, нарушающего требования законодательства, когда оно признается виновным исходя из фактических действий (бездействия) - принятия либо непринятия всех мер, необходимых для исполнения возложенных законом обязанностей.

Второй подход определяет виновность юридического лица посредством установления виновности ее руководящих работников (администрации) либо уполномоченных представителей.

Как мы могли увидеть, КоАП РФ, при определении вины юридического лица, вобрал в себя первый - объективно-правовой подход, в то время как НК РФ, установив, что вина организации определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение налогового правонарушения (п. 4 ст. 110 НК РФ) - воплотил второй - субъективно-правовой подход, который для российского законодательства является новым.

Правоприменительная практика показывает, что использование конструкции вины организации, установленной в НК РФ, ставит, порой, неразрешимые задачи перед судами и налоговыми органами.

Кроме того, важно помнить, что должностные лица, учитывая норму, закрепленную в ст. 9 НК РФ, не являются участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, равно как и не являются субъектами налоговых правонарушений, соответственно, вопросы установления их вины, в рамках применения ответственности за налоговое правонарушение к организации, исследоваться не могут. Вопросы виновности должностных лиц, в данном случае, могут быть исследованы при производстве по делу об административном правонарушении в сфере налогообложения, поскольку нменно КоАП РФ устанавливает возможность привлечения к административной ответственности таких субъектов правонарушения, как должностные лица. В этих условиях, вопрос о порядке и способе определения вины юридического лица в совершении налогового правонарушения остается открытым.

Фактически, исходя из положения, закрепленного в п. 4 ст. 110 НК РФ, решение налогового органа о привлечении к ответственности налогоплательщика - юридического лица, будет указывать на виновность соответствующих должностных лиц организации. То есть вина должностных лиц будет установлена при производстве по налоговым правонарушениям, ведь привлечение организации к ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает ее должностных лиц от административной и уголовной ответственности (п. 4 ст. 108 НК РФ). Как следствие, неизбежные проблемы, связанные с тем, что вина должностного лица фактически будет установлена в несудебном порядке, хотя это не допускается ни КоАП РФ, ни УК РФ.

Не лишним также будет отметить и тот факт, что в практике налоговых, правоохранительных и судебных органов нередки случаи, когда юридическое лицо создается с заведомо противоправными целями, а должностными лицами или представителями налогоплательщиков-организаций являются лица, даже не подозревающие об этом, чьи установочные данные были использованы при совершении регистрационных действий без их ведома. То есть, вина должностных лиц, в данном случае, отсутствует, как следствие, установить вину организации в правонарушении, следуя конструкции вины, предусмотренной ст. 110 НК РФ, не представляется возможным. В итоге - имеет место факт противоправного деяния, но вина организации, по формальным основаниям отсутствует.

Конструкция вины юридического лица, предусмотренная КоАП РФ, хотя и имеет существенные отличия от понятия вины в классическом понимании, в сложившихся условиях, в силу специфики указанного субъекта правонарушения, представляется нам более правильной.

Учитывая изложенное, в целях устранения существующих в налоговом законодательстве недостатков и проблем правового регулирования процедуры привлечения к ответственности лиц, в том числе и установлении их вины в совершенном правонарушении, считаем необходимым и целесообразным осуществить ряд мероприятий на законодательном уровне. Реализация таких мероприятий возможна путем внесения соответствующих корректив в налоговое и административное законодательство, которые позволили бы не столько облечь конструкцию вины юридического лица в принципиально новые именно для налогового законодательства формы, сколько провести реформу указанной отрасли законодательства, в части сосредоточения норм, устанавливающих порядок привлечения к ответственности за правонарушения в сфере налоговых правоотношений и связанных с этим сопутствующих норм, в том числе и определяющих вину, в КоАП РФ.

Небезинтересным для рассмотрения представляется вопрос о презумпции невиновности и доказывании вины нарушителя законодательства о налогах и сборах. В связи с известной сложностью установления вины нарушителя, в том нисле умышленной ее формы, в арсенале налогового права некоторых зарубежных стран присутствует презумпция вины налогоплательщика.

Российское законодательство пошло по другому пути, закрепив в публично-правовых его отраслях - презумпцию невиновности.

Говоря о презумпции невиновности, A.B. Брызгалин отмечает, что: «... это явление, которое имеет исключительно процессуальную и формальную природу, так как только процесс и обеспечивает презумпцию невиновности. Эти два процесса неразрывно взаимосвязаны, причем презумпция невиновности является здесь первоосновой, так как процессуальные механизмы выступают своеобразной надстройкой над базисом» . В то время как виновность представляет собой субъективный фактор налогового правонарушения, презумпция невиновности является процессуальным требованием ко всем участникам налогового спора, связанным с доказыванием виновности и вытекающими из этого последствиями[31].

При производстве по делу об административном правонарушении в сфере налоговых правоотношений подлежит доказыванию, как сам факт правонарушения, так и вина лица.

В соответствии с п. 6 ст. 108 НК РФ лицо, считается невиновным в совершении налогового правонарушения, до тех пор, пока его вина не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке. Очевидно, что таким порядком, в данном случае, будет рассмотрение материалов налоговой проверки (ст. 101 НК РФ) и производство по делам о налоговых правонарушениях (ст. 101.4 НК РФ). Следовательно, лицо, чья вина будет доказана в рамках установленных указанными статьями НК РФ производств, будет считаться виновным в совершении налогового правонарушения. Можно предположить, что в случае оспаривания решения налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, в суде, лицо должно будет доказать свою невиновность, поскольку его вина уже установлена в предусмотренном законом порядке. Однако подобная практика противоречила бы самой природе правосудия в сфере публично-правовых отношений. Несмотря на то, что налоговыми органами вина лица уже доказана в рамках производства по делу о налоговом правонарушении либо в ходе рассмотрения материалов налоговой проверки, это не снимает с них обязанности, в случае обращения данного лица в суд, доказать обоснованность признания его виновным в совершении противоправного деяния.

Согласно требованиям ст. 1.5 КоАП РФ, лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в предусмотренном КоАП РФ порядке и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Нельзя обойти стороной и положение, закрепленное в п.1 ст. 104 НК РФ, согласно которому налоговый орган, до обращения в суд, обязан предложить налогоплательщику - физическому лицу, не являющемуся индивидуальным предпринимателем, а также в иных случаях, когда внесудебный порядок взыскания налоговых санкций не допускается, - добровольно уплатить соответствующую сумму налоговой санкции на основании полученного им требования налогового органа об уплате налога. Такая добровольная уплата лицом налоговой санкции, как мы считаем, будет служить косвенным подтверждением виновности лица в совершенном правонарушении. Вместе с тем вероятность того, что лицо согласится с выводами налогового органа о своей виновности, все же достаточно невелика.

Проводя анализ вопросов вины при совершении нарушений законодательства о налогах и сборах, представляется необходимым рассмотреть также и обстоятельства, ее исключающие. В налоговой сфере, условия, при которых лицо, совершившее деяние, содержащее признаки налогового правонарушения, признается невиновным, закреплены в ст. 111 НК РФ. До вступления в силу ФЗ от 27.07.2006 № 1Э7-ФЗ, к ним относились:

-  совершение деяния, вследствие стихийного бедствия или других презвычайных и непреодолимых обстоятельств;

-  совершение деяния налогоплательщиком - физическим лицом, находившимся в момент его совершения в состоянии, при котором это лицо не могло отдавать себе отчета в своих действиях или руководить ими вследствие болезненного состояния;

- выполнение налогоплательщиком или налоговым агентом письменных разъяснений о порядке исчисления, уплаты налога (сбора) или по иным вопросам применения законодательства о налогах и сборах, данных налоговым органом или другим уполномоченным государственным органом или их должностными лицами в пределах их компетенции.

Указанный перечень был закрытым и не подлежал расширительному толкованию. С принятием ФЗ от 27.07.2006 № 1Э7-ФЗ, перечень обстоятельств, исключающих вину лица в совершении налогового правонарушения, стал открытым. Теперь суды или налоговые органы, рассматривающие дело могут признать и другие обстоятельства, исключающие вину лица в совершении налогового правонарушения. Кроме того, основание, исключающее вину лица в совершении правонарушения, установленное подп. 3 п. 1 ст. 111 НК РФ, было законодателем в достаточной степени переработано и дополнено. В частности был уточнен круг лиц, как имеющих право на дачу разъяснений (в данном случае финансовый, налоговый или иной уполномоченный орган государственной власти), так и лиц, которые могут ссылаться при рассмотрении вопроса об исключении их вины в правонарушении на выполнение разъяснений уполномоченных государственных органов; также были определены конкретные случаи и условия применения указанного основания, исключающего вину в совершении налогового правонарушения.

Первое из рассматриваемых оснований, исключающих вину лица в правонарушении, уже достаточно известно специалистам, поскольку ему в определенной мере соответствует такая административно-правовая категория, заимствованная, к слову, из уголовного права, как крайняя необходимость, получившая свое нормативное закрепление в ст. 2.7 КоАП РФ. Как считают некоторые авторы, понятие непреодолимой силы в НК РФ, в свою очередь, воспринято по аналогии из гражданского законодательства. Так, ст. 401 ГК РФ устанавливает: если иное не предусмотрено законом или договором, лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. В известной мере, правонарушение, совершенное вследствие стихийного бедствия или других чрезвычайных и непреодолимых обстоятельств, можно рассматривать, как совершенное в состоянии крайней необходимости.

Второе обстоятельство, исключающее вину в совершении налогового правонарушения, вне всяких сомнений тождественно понятию невменяемости, закрепленному в ст. 2.8 КоАП РФ, которое, в тоже время, более конкретно определяет подобную ущербность физического лица. Так, норма, закрепленная в указанной статье, устанавливает, что физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости, то есть не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики, не подлежит административной ответственности.

И.В. Орлов полагает, что невменяемость характеризуется двумя критериями: медицинским (биологическим) и юридическим (психологическим). Для признания лица невменяемым необходимо наличие, как минимум, одного признака медицинского критерия в сочетании хотя бы с одним признаком юридического критерия. Наличие только лишь психического расстройства без отсутствия способности лица отдавать себе отчет в своих действиях либо руководить ими, равно как и наличие признака юридического критерия без его обусловленности болезненными расстройством психики, не позволяет говорить о невменяемости, и такой субъект должен нести юридическую ответственность.

Не лишним будет отметить, что лицо, привлекаемое к ответственности, хотя и не должно доказывать свою невиновность в совершении правонарушения, в целях освобождения от ответственности по рассматриваемому основанию, скорее всего, все же будет вынуждено осуществить определенные действия, направленные на доказывание того, что при совершении правонарушения оно руководствовалось именно письменными разъяснениями, данными уполномоченным государственным органом. Тем самым, обязанность по доказыванию своей невиновности, в известной мере, будет нести лицо, привлекаемое к ответственности. Если такое лицо, займет в данной ситуации, пассивную позицию, либо, что случается гораздо чаще, по каким-либо причинам не сможет присутствовать при рассмотрении материалов налоговой проверки, полагаем, указанный факт не будет исследоваться налоговым органом при производстве по делу о нарушении законодательства о налогах и сборах (рассмотрении материалов налоговой проверки). При таких обстоятельствах, норма, содержащаяся в подп. 4 п. 5 ст. 101 и подп. 4 п. 7 ст. 101.4 НК РФ, согласно которой налоговый орган, в лице его руководителя, его заместителя) должен выявить обстоятельства, исключающие вину лица в совершении налогового правонарушения, превратится в пустую формальность.

Тем не менее, представляется, что в настоящее время, это единственный способ, которым может воспользоваться лицо для признания его невиновным в совершении правонарушения в рамках подп.З п.1 ст. 111 НК РФ. Объясняется это достаточно просто - налоговые органы, в принципе не заинтересованы в установлении доказательств, которые бы послужили основанием для освобождения налогоплательщика от привлечения к ответственности, хотя и должны в рамках рассмотрения материалов налоговой проверки выяснить наличие обстоятельств, исключающих вину лица в совершении правонарушения.

Учитывая результаты проведенного анализа вопросов установления вины в правонарушении, совершенном в области налогов и сборов, можно заключить, что при установлении, в ходе производства по делу, вины лица в совершении административного правонарушения в сфере налогообложения, первостепенное значение должно иметь определение формы такой вины. При этом установление формы вины важно как при квалификации деяния, так и при индивидуализации административных наказаний, что, несомненно, окажет положительное воздействие на соблюдение прав лица, привлекаемого к ответственности за правонарушения в налоговой сфере.

Конструкция вины юридического лица, использованная в НК РФ, не эффективна и не отвечает в должной мере основным правовым принципам, поскольку фактически сводит вину юридического лица к вине физического лица. В этой связи, конструкция вины юридического лица, предусмотренная КоАП РФ, будучи, в известной мере, альтернативной формой вины, представляет собой более разумный вариант определения виновности указанного субъекта правонарушения.

Глава 2 Содержание и структура производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения

 

2.1 Понятие и сущность производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения

 

Неоднозначность подходов специалистов к определению содержания и соотношения таких правовых категорий как «административный процесс» и «административное производство» порождает немало спорных тезисов и суждений. Выделяя за основу соотношение понятий «производство» и «процесс», большинство ученых придерживается точки зрения, что они соотносятся как общее и частное.

В частности, под «процессом» В.Д. Сорокин понимает совокупность производств, а производство - часть процесса. Как отмечает М.С. Студеникина, административный процесс является «формой жизни» всего материального административного права[32]. Ввиду чего, деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. В таком понимании он предназначен для обеспечения применения указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов, предполагаемых диспозициеи нормы, то есть соответствующих правил правомерного поведения.

С.Д. Князев отмечает, что административный процесс, в сравнении с традиционными процессуальными формами (гражданский, арбитражный и уголовный процесс), отличается более сложным внутренним построением и многоуровневой структурой. При этом его структуру образуют следующие компоненты: административный правотворческий процесс, оперативно- исполнительный процесс, административно-юрисдикционный процесс. Каждый из представленных компонентов наполнен собственным содержанием и состоит из ряда обособленных административных производств, под которыми понимают установленный порядок разрешения соответствующей категории дел в сфере управления.

Административный процесс, в практической деятельности органов государственной власти, уполномоченных ими должностных лиц, имеет несколько конкретных вариантов своего выражения. Так, в зависимости от характера, однородности индивидуальных дел формируется понятие административно-юрисдикционного производства, которым признается нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета.

В административно-правовой литературе принято, в частности, выделять следующие виды административно-юрисдикционных производств:

-  производство по делам об административных правонарушениях;

-  дисциплинарное производство;

-  производство по жалобам.

Таким образом, административно-юрисдикционное производство, рассматривают как часть административного процесса, представляющего, в том числе, совокупность процессуальных норм, регулирующих правоприменение по соответствующим делам об административных правонарушениях.

Производство по делам об административных правонарушениях как разновидность юрисдикционной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти, суда (судьи) и должностных лиц, представляет собой совокупность взаимосвязанных процессуальных действий по возбуждению, рассмотрению, обжалованию и исполнению решения по делу, вытекающему из административного правонарушения. А.П. Коренев, в свою очередь, определяет производство по делам об административных правонарушениях как основанную на законе и облеченную в форму правовых отношений деятельность органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать указанные дела, а также участвующих в ней органов и лиц, осуществляемую в особом административно- процессуальном порядке и проводимую в целях объективного разрешения дела в соответствии с законом[33].

А.П. Алехин определяет производство по делам об административных правонарушениях, как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по пресечению, объективному рассмотрению и законному назначению наказания шцу, совершившему административное правонарушение, а также его исполнению[34].

С точки зрения Н.Г. Салищевой, административное производство это процесс применения административно-правовых норм уполномоченными государственными органами в рамках их внутриорганизационной деятельности, в свою очередь административный процесс являет собой порядок разрешения споров по индивидуальным делам и применению мер государственного принуждения в сфере неслужебных отношений.

А.Б. Агапов отмечает, что административный процесс объединяет множество разновидностей процессуальных действий, регулируемых нормами административного права. Их перечень необычайно велик и включает все разновидности производства, возникающего в сфере деятельности органов исполнительной власти, либо участниками которого являются эти органы или уполномоченные ими должностные лица .

Мы разделяем убеждение О.В. Панковой о том, что основные направления общеправового научного поиска по вопросу определения понятия процессуального производства были восприняты и административно-правовой наукой, что явилось основой концепции широкого толкования административного процесса. Концентрированным выражением их сущности стала формула: административное производство - часть процесса, процесс - совокупность производств, составляющих фактическое содержание эазнообразной административно-процессуальной деятельности[35].

Приведенные выше теоретические построения исследуемых правовых категорий, позволяют сделать вывод, что на сегодняшний день, при всем многообразии различных трактовок, в науке административного права все еще не выработано общепринятого определения административного производства, не совсем ясны характер и сущность административного процесса, и его соотношение с указанным производством. Вместе с тем, представляется возможным сделать вывод о том, что административное производство, как определенный порядок деятельности, обладает всеми признаками, свойственными административному процессу как деятельности в широком смысле. Однако административный процесс обладает более содержательным процессуальным наполнением.

При этом необходимо учитывать, что каждый конкретный вид административного производства подчиняется общим принципам процесса, вместе с тем неся в себе различную смысловую и правовую нагрузку, обеспечивая тем самым, отличие от других видов производств.

Понятийный аппарат на ранней стадии процессуальной науки, как справедливо отмечает A.C. Жильцов, формировался в контексте административно-процессуального права учеными-административистами, что объективно предопределило влияние первого на развитие процессуальных норм налогового права. С учетом специфики рассматриваемого порядка производства по делам об административных правонарушениях, в целях уяснения сущности такого производства, необходимо обратиться также к понятиям налогового процесса и налогового производства[36].

К настоящему времени, правовая наука выработала несколько точек зрения на понятие налогового процесса, отличающихся своей полярностью, что служит ярким подтверждением отсутствия единообразного подхода в понимании этой категории. С позиции Е.Г. Лукьяновой, учитывая тот факт, что задачей процессуального права является устранение аномальных проявлений общественных отношений, налоговый процесс определяется как деятельность налоговых органов по выявлению, расследованию, рассмотрению и разрешению дел о налоговых правонарушениях и осуществлению иных мер налогового принуждения.

Такую трактовку налогового процесса следует признать достаточно узкой, не раскрывающей в полной мере содержание, в первую очередь процесса, как комплексного понятия. При этом, как отмечает И.В. Глазунова, за рамками налогового процесса необоснованно оставляется, в том числе, деятельность по учету и ведению реестра налогоплательщиков, предоставлению им информации по запросам, а также иная деятельность[37].

Обосновывая необходимость выделения налогового процесса как отдельной разновидности юридического процесса М.В. Давыдова, А..И. Пантелеев указывают на то, что налоговый процесс обладает всеми признаками, присущими юридическому процессу[38]. При этом указанный процесс всегда связан с реализацией нормативно закрепленных прав и обязанностей, в установленном законом порядке и временной последовательности, основывается на системе процессуальных норм налогового права, осуществляется уполномоченными субъектами - налоговыми органами (в ряде ?случаев таможенными органами), непосредственно связан с использованием ?специальных приемов и средств юридической техники, результаты всегда оформляются специальными процессуальными актами.

A.C. Жильцов, в свою очередь, под налоговым процессом понимает правоотношения, урегулированные процессуальными нормами налогового права, складывающиеся в процессе осуществления налоговым органом налогово-контрольного производства, включающего в себя налоговые проверки, иные отдельные контрольно-учетные действия и производство по делам о налоговых правонарушениях[39]. Исходя из приведенной трактовки налогового процесса, указанный автор предлагает ряд критериев, отличающих, по его мнению, указанный процесс от административного. Здесь, помимо специального субъекта, выделяются также следующие отличия:

- по выполняемым функциям государственных органов;

-   по правовым основаниям возникновение налоговых процессуальных отношений[40].

В поддержку первого из приведенных критериев обособления налогового процесса, автор приводит следующий довод. В налоговом праве осуществление налоговыми органами своей юрисдикции направлено на выполнение ими как правоохранительной, так и правовосстановительной функций. Административная же юрисдикция, по большому счету, служит целям правоохраны, что делает налоговую юрисдикцию, по мнению автора, шире по своему юридическому содержанию, чем юрисдикция административная. Данное высказывание, по нашему мнению, нельзя признать обоснованным.

A.C. Жильцов полагает, что налоговые процессуальные отношения возникают уже на стадии налогового контроля и иных контрольно-учетных действий процессуального характера, осуществляемых налоговым органом. При этом основаниями осуществления в отношении налогоплательщика соответствующего производства, являются как факты правонарушений, так и нормативно установленные предписания, возлагающие обязанность проводить мероприятия налогового контроля, зачастую не связанные с наличием состава налогового правонарушения. В то же время, продолжает свою мысль автор, административно-процессуальные правоотношения, возникают с момента получения информации о деянии, имеющем признаки нарушения, что является поводом и основанием к возбуждению и расследованию дела об административном наказуемом деянии. Отдельного производства в отношении налогоплательщика, носящего контрольно-проверочный характер вне связи с фактами, предполагающими наличие состава административного правонарушения, административный процесс не знает. Здесь мы вынуждены не согласиться с автором, поскольку возникновению административно- процессуальных отношений, в том числе и соответствующего административного производства, применительно к рассматриваемой сфере, будут предшествовать именно контрольно-проверочные мероприятия. Причем одна из особенностей производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов как раз и состоит в том, что началом его будет выявление, в ходе таких мероприятий налогового органа, фактов нарушений законодательства о налогах и сборах.

Одновременно с налоговым процессом в юридической литературе появился и такой широко употребляемый термин, как «налоговое производство», которое многими авторами признается самостоятельным отраслевым производством, элементом которого выступает производство по делам о налоговых правонарушениях. Также как и при осмыслении сущности налогового процесса, в понятие указанного производства, разными учеными вкладывается и разный смысл. Некоторые ученые считают, что налоговое производство не связано само по себе с порядком и процедурой рассмотрения нндивидуально-конкретных дел, обусловленных фактом совершения противоправного деяния в налоговой сфере. Так, по мнению A.B. Брызгалина, налоговое производство представляет собой установленную законодательством совокупность приемов, способов и методик, определяющих порядок исполнения юридических обязательств налогоплательщиков и иных лиц по исчислению и уплате в бюджет или внебюджетный фонд налога. Другими словами - это установленный налоговым законодательством порядок исполнения налогового обязательства.

Другими авторами предлагается несколько иное понимание сути налогового производства, в качестве которого рассматривается определенный законодательством о налогах и сборах процессуальный порядок деятельности налоговых, других контролирующих и правоохранительных органов во взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами по поводу исполнения ими налоговых или агентских обязанностей. Как мы видим, в понятие налогового производства не включена деятельность уполномоченных органов, связанная, непосредственно, с производством по делам о налоговых правонарушениях. По нашему мнению это объясняется тем, что многие авторы склонны рассматривать производство по делам о таких правонарушениях, как часть налогового процесса, зачастую даже отождествляя их.

Так, A.A. Козырев, выделяет в налоговом процессе такие стадии как: выявление факта налогового правонарушения и составление акта об этом нарушении; рассмотрение и принятие решения по делу; обжалование и пересмотр решения; исполнение решения о привлечении к ответственности за налоговое правонарушение. Таким образом, происходит смешение категорий производства по делам о налоговых правонарушениях и налогового процесса. Тем самым, на наш взгляд, автор без каких либо оснований сужает понятие процесса, в широком смысле, до одного из видов юрисдикционного производства - производства, в данном случае, по делам о налоговых правонарушениях.

В налоговом праве, под производством по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, по определению, данному И.И. Кучеровым, принято понимать деятельность уполномоченных органов, осуществляемую с соблюдением предусмотренных законодательством процедур, направленную на выявление, предупреждение, пресечение, расследование нарушений законодательства о налогах и сборах, привлечение виновных к ответственности, а также возмещение причиненного государству в результате их совершения ущерба . На сегодняшний день, данная трактовка наиболее полно отражает содержание понятия производства по делам о нарушениях законодательства в сфере налогообложения, вобрав в себя все основные черты и элементы, присущие производству по делам об административных правонарушениях в целом, обладая вместе с тем, сущностной спецификой налоговых правоотношений.

О.В. Еремин, давая достаточно схожее, с приведенным выше, определение указанному производству, в тоже время не включает в него расследование нарушений законодательства о налогах и сборах. Одновременно с этим, автор считает, что производство по материалам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, это также и деятельность процессуальных лиц «по всестороннему, полному, своевременному и объективному рассмотрению и разрешению дел о нарушениях законодательства о налогах и сборах», которое в рамках одного определения соседствует с деятельностью по «привлечению виновных лиц к ответственности. На наш взгляд такое определение является не совсем корректным, поскольку само привлечение к ответственности, будучи весьма емким, по своему смыслу, понятием, уже включает в себя и порядок рассмотрения индивидуально-определенных дел, основанный, в том числе, и на принципах всесторонности и объективности, а также порядок принятия по ним решения.

В соответствии с действующим законодательством, производство по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения осуществляется в рамках правил, установленных нормами НК РФ и КоАП РФ. В результате, первый устанавливает порядок производства по делам о налоговых правонарушениях, второй - по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, что с нашей точки зрения, не должно вводить в заблуждение относительно сущности предусмотренного НК РФ производства.

Тот факт, что производство по делам о налоговых правонарушениях регулируется именно нормами НК РФ, не может служить объективным подтверждением самостоятельности указанного производства или налогового процесса в целом. Производство по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере опосредованно реализует материально- правовые нормы административного и налогового права. Материально-правовая специфика производства предопределяется сущностью правонарушения, совершение которого влечет за собой применение санкций, имеющих особую административно-правовую специфику, выражающуюся в характере и способе охраны правопорядка[41]. В этой связи справедливо замечание А.Б. Агапова о том, что категория «административное производство» плюралистична по содержанию и обобщает различные виды производств в публично-правовой сфере, включая процессуальные действия, необходимые для разрешения коллизий[42].

Производство по делам о правонарушениях в сфере налоговых правоотношений, регулируемое, как нормами НК РФ, так и КоАП РФ, берет свое начало в процессе реализации налоговыми органами своих контрольно- проверочных функций. Именно выявление в ходе мероприятий налогового контроля фактов, свидетельствующих о противоправном поведении налогоплательщика (иных лиц), является основным фактором, обуславливающим возникновение указанного производства.

Как известно, производство, осуществляемое в рамках, установленных правовыми нормами НК РФ, подразделяется на два вида, именуемых отдельными авторами, как общее и специальное:

- производство по делам о налоговых правонарушениях, выявленным в коде камеральной или выездной налоговой проверки;

- производство по делам о налоговых правонарушениях (за исключением правонарушений, предусмотренных ст.ст. 120, 122 и 123 НК РФ), выявленных в ходе иных мероприятий налогового контроля.

Административный процесс является родовым понятием для налогово- процессуальной деятельности. Для выделения в структуре юридического процесса особого налогового процесса и налогового производства, нет достаточных оснований. Само производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах является составным элементом административного процесса, в общем, и составной частью производства по делам об административных правонарушениях, в частности.

Также необходимо отметить, что производству по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере предшествует деятельность налоговых органов по осуществлению контрольно-проверочных мероприятий, образующих налогово-контрольное производство, являющееся частью административно-юрисдикцинного процесса.

 

2.2 Процессуально-правовые основы привлечения к административной ответственности в сфере налогообложения

 

Процессуально-правовые основы привлечения к административной ответственности в сфере налогообложения раскрываются посредством исследования ряда норм, закрепленных в административном и, факультативно, налоговом законодательстве, определяющих основные принципы и условия при которых осуществляется производство по делам о правонарушениях в указанной сфере. Производство по делам об административных правонарушениях, как часть административно-юрисдикционного процесса, формируется из достаточно многообразных элементов. Д.Н. Бахрах, в качестве таких элементов выделяет следующее: 1) задачи производства; 2) принципы производства; 3) круг его участников, их права и обязанности; 4) систему совершаемых действий, их последовательность, стадии производства; 5) сроки совершения действий; б) виды и условия использования доказательств; 7) подведомственность дел; 8) содержание и порядок оформления процессуальных документов (протоколов, постановлений); 9) виды, размеры и порядок применения мер процессуального принуждения; 10) порядок возмещения процессуальных расходов[43].

В рамках настоящего исследования, считаем возможным, рассмотреть пишь те элементы, которые носят, на наш взгляд, определяющий характер и первостепенное значение для уяснения процессуально-правовых основ производства по делам об административных (налоговых) правонарушениях.

Исходя из общих задач производства по делам об административных правонарушениях, закрепленных в ст. 24.1 КоАП РФ, применительно к сфере налоговых правоотношений, такими задачами будут являться - всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств совершенного противоправного деяния, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного решения, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений в указанной сфере. Нормативное закрепление задач производства по делам о налоговых правонарушениях, в налоговом законодательстве отсутствует. Однако данное обстоятельство не помешало отдельным авторам, основываясь, судя по всему, на системном толковании норм, содержащихся в указанной отрасли законодательства, определить следующие задачи производства по делам о налоговых правонарушениях: 1) охрана финансовых интересов государства; 2) своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела; 3) рассмотрение и разрешение дела в строгом соответствии с требованиями закона; 4) изобличение нарушителей и неотвратимое наказание виновных; 5) выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений; б) предупреждение правонарушений; 7) воспитание граждан в цухе соблюдения законодательства о налогах и сборах; 8) укрепление законности в сфере налогообложения[44].

Профессор Панов И.В. отмечает, что в задачах производства по делам об административных правонарушениях охранительная функция остается, а профилактическая - отсутствует, так как исследуемое производство - это, прежде всего, деятельность по разбирательству споров[45]. Данное высказывание выглядит более чем сомнительным, поскольку предметом данного производства является не какой-либо спор, а факт (событие) противоправного деяния, ответственность за которое установлена нормами КоАП РФ.

Производство по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения, так же как и любое иное производство, имеет своей целью оперативное, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, а также формирование законности и правопорядка, уважения к закону и органам государственной власти. Всесторонность и полнота исследования подразумевает выяснение всех обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела об административном правонарушении в налоговой сфере, необходимых для принятия по нему правильного решения.

В первую очередь, при этом, выяснению подлежат следующие обстоятельства:

1)   имело ли место административное правонарушение;

2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие);

3) виновно ли данное лицо в совершении противоправного деяния;

4) характер и размер ущерба, причиненный таким деянием;

5) имеются ли обстоятельства, отягчающие или смягчающие ртветственность;

6) обстоятельства, исключающие производство по делу;

7) другие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения[46].

Объективность рассмотрения обстоятельств дела требует равных, исключающих субъективный подход, отношений судьи, должностного лица налогового органа, со всеми участниками производства по делу. В этой связи не допускается заведомо обвинительный уклон, пренебрежение обстоятельствами, свидетельствующими в пользу лица, привлекаемого к ответственности.

Своевременность выяснения обстоятельств дела подразумевает осуществление всех административно-процессуальных действий в рамках сроков, предусмотренных административным и налоговым законодательством, по способствует неотвратимости наказания виновных, в совершении административно наказуемого деяния в сфере налогов и сборов, лиц, а также шляется, в какой-то мере, профилактикой правонарушений.

Реализация административной ответственности посредством привлечения лиц, совершивших правонарушения в области налогов и сборов, представляет собой совокупность определенных этапов, стадий развития процессуальной деятельности уполномоченных на то государственных органов (должностных лиц). Эта деятельность включает в себя следующие необходимые действия: возбуждение административного дела о нарушении законодательства о налогах и сборах, рассмотрение дела и вынесение постановления, пересмотр постановлений и решений, исполнение постановлений. Указанные процессуальные действия составляют производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, которое также является составной частью административной юрисдикции налоговых органов.

В НК РФ данные стадии прямо не фиксируются, что вызывает неоднозначный подход к проблеме.

Статья 10 НК РФ предусматривает:

- производство по делам о налоговых правонарушениях;

- производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки административных правонарушений;

В соответствии со статьями 101 и 101-1 НК РФ производство, подразделяется на:

- производство по делам о налоговых правонарушениях, совершенных налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами;

- производство по делам о налоговых правонарушениях, совершенных лицами, не являющимися налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами.

Анализируя, указанные в НК РФ, процедуры осуществления этих двух видов производств можно сделать вывод об их сильной схожести. Различия же касаются субъектного состава. В первом случае субъектами правонарушений являются налогоплательщики (плательщики сборов) и налоговые агенты, на которых непосредственно возлагается исполнение обязанностей по своевременному исчислению, удержанию, уплате или перечислению налогов и сборов. Во втором случае ими могут быть любые другие лица, например, органы регистрации (ст. 85 НК РФ) банки, не исполняющие обязанности, предусмотренные законодательством о налогах и сборах[47].

Установление в НК РФ особой административно-судебной процедуры разрешения дела о налоговом правонарушении обуславливает стремление ряда авторов к выделению дополнительной стадии судебного контроля.

Однако оснований для выделения самостоятельного порядка производства по делам о налоговых правонарушениях, отличного от порядка, предусмотренного Кодексом РФ об административных правонарушениях, не представляется возможным.

По нашему мнению, правовые отношения, складывающиеся в процессе привлечения к административной ответственности, наиболее полно отражает система стадий производства по делам об административных правонарушениях, закрепленная в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Конституция Российской Федерации определила обязанность граждан страны платить законно установленные налоги и сборы. В странах с рыночной экономикой налоги являются главным источником доходной части бюджета. Государство несет огромные экономические потери из-за укрытия больших сумм налоговых платежей налогоплательщиками[48]. Таким образом, невыполнение конституционной обязанности платить налоги и сборы — это противоправное умышленное невыполнение законно установленных обязанностей по уплате налогов. Налоговый кодекс РФ вносит понятие налоговое правонарушение, как виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое установлена ответственность[49]. В соответствии с гл. 16 НК РФ к налоговым правонарушениям относят: - нарушение порядка постановки на учет в налоговом органе; - нарушение срока представления сведений об открытии и закрытии счета в банке; - непредставление налоговой декларации и нарушение способа представления; - нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения; - неуплата или неполная уплата сумм налога (сбора); - невыполнение налоговым агентом обязанности по удержанию и перечислению налогов; - несоблюдение порядка владения, пользования и распоряжения имуществом, на которое наложен арест; - непредставление налоговому органу сведений, необходимых для осуществления налогового контроля. В борьбе с налоговыми преступлениями государство прибегает к различным мерам, в том числе и к использованию юридической ответственности. И. Н. Сенякин под юридической ответственностью представляет собой правовое отношение, возникшее из правонарушений, между государством и правонарушителем, который будет обязан испытать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за нарушение требований, которые содержатся в нормах права[50]. С точки зрения автора Мудрых В. В. налоговая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности, но имеет тесную взаимосвязь с видами юридической ответственности, напрямую с производством по делам о налоговых нарушениях не связанными[51]. Однако привлечение к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах невозможно без применения специальной процедуры, которая называется производством. Козырев А. А. понимает под производством по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах процессуальный порядок деятельности налоговых органов, других контролирующих и правоохранительных органов по выявлению, предупреждению, пресечению, расследованию нарушений законодательства о налогах и сборах, привлечению виновных к ответственности, а также возмещению государству причиненного в результате противоправных действий ущерба. Производство по делам о налоговых правонарушениях — это процессуальная форма реализации материально-правового содержания ответственности за указанные нарушения[52]. Налоговый кодекс РФ признает три вида производства по делам о налоговых преступлениях и доказывает, что в области налоговых отношений возможно использование трех взаимосвязанных, но самостоятельных вида юридической ответственности. Пункт 1 ст. 10 Налогового кодекса гласит, что «порядок производства по делам о налоговых правонарушениях осуществляется в порядке, установленном главами 14, 15 Налогового кодекса». Данная статья говорит о том, что налоговая ответственность это самостоятельный вид юридической ответственности, так как имеет основание, круг субъектов, порядок производства по правонарушениям, указанным в НК РФ и налоговую санкцию. Однако далее указаны другие виды юридической ответственности, которые предоставляют защиту прав и обязанностей субъектов налоговых отношений. В пункте 2 ст. 10 установлено, что «производство по делам о налоговых нарушениях, включающих признаки административного правонарушения или преступления, ведется в порядке, установленном законодательством РФ об административных правонарушениях и уголовно-процессуальным законодательством РФ». Следовательно, ответственность за указанные нарушения будет административной и уголовной. И далее, п.3 ст.10 отмечено, что «производство по делам о налоговых правонарушениях в связи с перемещением товаров через таможенную границу РФ ведется в порядке, установленном таможенным законодательством РФ». При рассмотрении статей НК РФ можно сделать вывод, что главной регулирующей нормой при привлечении к ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах является налоговое право. Интересную позицию высказывает автор Аветисян К. Р.. Он отмечает, что правовое регулирование производства по делам о правонарушениях в области налогов и сборов осуществляется материальными и процессуальными нормами административного права и налогового права, что вызывает коллизии при их практическом применении[53]. Производство по делам об административных правонарушений в области налогов и сборов и производство по делам о налоговых правонарушений обладают определенными особенностями, связанными как со спецификой регулируемых отношений, так и с необходимостью обеспечения гарантий прав и законных интересов субъектов ответственности[54]. Так, например, по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки руководитель налогового органа выносит решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или об отказе в привлечении к ответственности. В свою очередь, по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление о назначении административного наказания или о прекращении производства. Еще одним важным моментом, который следует отметить, является различие порядков обжалования правоприменительных актов, предусмотренных НК РФ и КоАП РФ. Так, апелляционная жалоба на решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения подается до момента вступления в силу обжалуемого решения. КоАП РФ устанавливает иные сроки обжалования постановления. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения постановления. Также отличием свидетельствует и различная форма выражения презумпции невиновности, установленной нормами КоАП РФ и НК РФ. В КоАП РФ частности, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана и установлена вступившим в законную силу постановлением должностного лица. Лицо, привлекаемое к ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. НК РФ также устанавливает принцип презумпции невиновности, а именно: лицо считается невиновным в совершении налогового нарушения, пока его виновность не будет доказана. Лицо, привлекаемое к ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих, о факте налогового правонарушения возлагается на налоговые органы. С позиции Козырева А. А. в налоговом процессе выделяются самостоятельные стадии: - определение факта налогового правонарушения и составление акта; - рассмотрение и принятие решения по делу руководителем налогового органа; - обжалование и пересмотр решения; - исполнение решения о привлечении к налоговой ответственности. Каждая из них подробно регулируется в НК РФ и по форме отличается от стадий, регламентируемых административным правом. Причем друг от друга стадии отличаются субъектами соответствующих административно-процессуальных отношений, а также специфическими правами и обязанностями, которыми эти субъекты наделены. Производство по делам о налоговых правонарушениях преследует такие цели: - охрана фискальных интересов государства; - своевременное и объективное выяснение обстоятельств дела; - рассмотрение дела в соответствии с законом; - наказание виновных; - выявление причин, которые привели к совершению нарушений преступления; - предупреждение нарушений и воспитание уважительного отношения к налогообложению; - — сохранение законности в указанной сфере. Поводом к возбуждению производства по делам о нарушении законодательства о налогах и сборах могут служить: - обнаружение должностными лицами материала, указывающего на наличие нарушения; - поступившие из государственных органов данные, содержащие события правонарушения; - сообщения от лиц, определяющие наличие нарушения[55]. Таким образом, процесс производства по делам о налоговых нарушениях заключается в исследовании причин и обстоятельств совершенного налогового правонарушения и применении к нарушителю предусмотренных законом мер восстановительного и карательного характера. В заключении хотелось бы добавить, что законодатель обоснованно использует административный процесс в налоговом праве. Рассмотрение дел о налоговых нарушениях и применение административных санкций производятся налоговыми органами в соответствии с административным законодательством РФ. Однако и в данной ситуации остро встает вопрос разграничения ответственности за правонарушения в области налогов и сборов и применение мер административной ответственности в процессе исполнительно-распорядительной деятельности налоговых органов.

 

2.3 Порядок производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения

 

Деятельность администратнвно-юрисдикционных органов по реализации материально-правовых норм в ходе совершения совокупности необходимых процессуальных действий, при наличии факта противоправного деяния, подвержена строгой правовой регламентации и подчинена определенной стадийности, обеспечивающей адекватную формализацию процедуры привлечения лиц, совершивших правонарушение, к ответственности.

Как стадия административного процесса возбуждение дела об административном правонарушении состоит в принятии уполномоченным должностным лицом решения начать действия, направленные на выяснение всех фактических обстоятельств правонарушения и установление виновности лица, его совершившего.

В научной литературе понятие «возбуждение дела об административном правонарушении» рассматривается как начальная стадия административного процесса, либо как отдельный процессуальный акт, который влечет за собой возникновение конкретного административно-процессуального отношения[56].

В литературе по налоговому праву название и содержание данной стадии производства по делу о налоговом правонарушении определяется по-разному.

А.В. Брызгалин называет ее налоговым расследованием, начальным этапом которого он считает возбуждение дела о налоговом правонарушении[57]. Ю.Ф. Кваша говорит об административном расследовании, выделяя его в самостоятельную стадию, которой предшествует возбуждение дела о налоговом правонарушении[58]. До принятия Кодекса РФ об административных правонарушениях некоторые авторы именовали начальную стадию производства как «первичные процессуальные действия», другие - «возбуждение дела».

Из содержания ст. 28.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях следует, что стадия возбуждения дела об административном правонарушении включает процессуальную деятельность по получению информации о правонарушении, ее процессуальному оформлению, а также проведению административного расследования, которое рассматривается в качестве этапа данной стадии и может назначаться в тех случаях, «когда с достаточной ясностью нельзя заключить о наличии или отсутствии материальных оснований к возбуждению дела».

Для начала производства по делу об административном (налоговом) правонарушении необходимо наличие двух условий:

- одного из поводов к возбуждению дела об административном (налоговом) правонарушении;

- достаточных данных, указывающих на наличие события административного (налогового) правонарушения.

Такие условия рассматриваются в качестве процессуального и материального оснований к возбуждению дела об административном правонарушении в области налогов и сборов.

Непосредственное обнаружение должностным лицом налогового органа факта совершения правонарушения может иметь место лишь при условии, что налоговый орган, обнаруживший признаки налогового правонарушения, ранее не располагал сообщением о его совершении. Непосредственное обнаружение признаков правонарушения приобретает значение повода только тогда, когда должностное лицо, полномочное принимать решение о возбуждении дела, убедится в наличии объективных данных, достаточных для вывода о совершении правонарушения.

Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 5 марта 2005 г. N КА-А41/1315-05 Инспекции МНС РФ по Талдомскому району Московской области отказано в удовлетворении заявления о взыскании с АОЗТ «Морозко» штрафа в размере 750 руб. на основании п. 1 ст. 119, п. 1 ст. 126 НК РФ.

При этом судебные инстанции исходили из того, что налоговым органом пропущен срок давности взыскания санкций, установленный п. 1 ст. 115 НК РФ[59].

В соответствии с п. 1 ст. 115 НК РФ налоговые органы могут обратиться в суд с иском о взыскании налоговой санкции не позднее шести месяцев со дня обнаружения налогового правонарушения и составления соответствующего акта (срок давности взыскания санкции).

Ссылка в кассационной жалобе на ст. 88 НК РФ несостоятельна, поскольку указанной статьей установлен срок проведения камеральной налоговой проверки с момента представления налогоплательщиком налоговых деклараций и документов, а в данном случае декларации и отчетность представлены не были.

При таких обстоятельствах отсутствуют правовые основания для исчисления срока давности с даты вынесения налоговым органом решения.

Таким образом, с заявлением в суд налоговая инспекция обратилась по истечении срока, установленного п. 1 ст. 115 НК РФ.

Информация об отдельных видах правонарушений может быть получена также из внешних источников, среди которых особо следует выделить:

- сообщения банков и регистрирующих органов, содержащие сведения, указывающие на наличие события налогового правонарушения. Такие сообщения они обязаны делать в соответствии с требованиями ст.ст. 85-86.2 НК РФ независимо от наличия либо отсутствия какого-либо специального запроса налогового органа.

- материалы проверок, поступившие из правоохранительных органов.

Поводы к возбуждению дела могут быть конкретизированы в зависимости от особенностей фактической стороны правонарушения и непосредственного объекта посягательства.

В соответствии со ст.89 НК РФ, налоговый орган «не вправе проводить в течение одного календарного года две выездные налоговые проверки по одним и тем же налогам за один и тот же период».

Формулировка указанной статьи Кодекса существенно ограничивает возможность налоговых органов по выявлению административных правонарушений в сфере налогообложения. В подобной ситуации основным препятствием для возникновения производства будет являться отсутствие у налогового органа правовых возможностей к получению достаточных данных, указывающих на событие налогового правонарушения.

Несоблюдение указанных требований ст. 89 НК РФ является достаточным основанием для законного воспрепятствования проведению выездной налоговой проверки со стороны подлежащего проверке налогоплательщика, либо обжаловании им принятого по результатам такой проверке решения. Вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью нижестоящего может быть проведена повторная налоговая проверка на основании мотивированного постановления этого органа. Общий срок, в течение которого должна быть проведена выездная налоговая проверка - 2 месяца. Этот срок может быть увеличен в отдельных случаях на один месяц:

- в исключительных случаях по мотивированному решению вышестоящего налогового органа,

- при осуществлении проверки каждого филиала или представитель ства проверяемой организации.

Возбуждение дела об административном правонарушении законодательства о налогах и сборах выражается в составлении протокола об административном правонарушении, что предусмотрено п.7 ст. 101 НК РФ.

В соответствии с этой статьей протокол должен быть оформлен после составления акта проверки, в котором зафиксированы правонарушения, и не ранее представленных налогоплательщиком объяснений и возражений по этому акту.

В соответствии со ст. 28.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях актом возбуждения дела об административном нарушении налогового законодательства может являться также протокол о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении или определение о возбуждении дела об административном правонарушении при назначении административного расследования. Например, при необходимости производства экспертизы или иных трудоемких и сложных административно-процессуальных действий производство по делу невозможно без вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, а по окончании расследования должен быть составлен протокол об административном правонарушении либо вынесено постановление о прекращении дела. Иначе говоря, составление протокола об административном правонарушении не всегда совпадает с возбуждением дела об административном правонарушении -в ряде случаев он может рассматриваться и как итоговый документ, подтверждающий окончание административного расследования.

В.Н. Иванова считает, что производство по делу о налоговом правонарушении начинается еще до окончания налоговой проверки без составления какого-либо документа - по устному решению уполномоченного должностного лица налогового органа, проводящего такую проверку. Отсутствие соответствующих норм в НК РФ она рассматривает как пробел налогового законодательства, который предлагает устранить, предусмотрев в ст. 89 НК РФ, регулирующей порядок проведения выездных налоговых проверок, обязанности уполномоченного должностного лица налогового органа возбудить дело о налоговом правонарушении немедленно после выявления факта его совершения путем составления протокола о налоговом правонарушении.

А.В. Брызгалин и В.М. Зарипов считают, что в случае обнаружения налогового правонарушения при производстве отдельного процессуального действия, осуществляемого в ходе выездной налоговой проверки, факт такого правонарушения необходимо фиксировать в протоколе соответствующего процессуального действия, составление которого, по-видимому, и будет являться процессуальным моментом возбуждения административного дела.

Акт выездной налоговой проверки фактически имеет юридическую силу протокола об административном правонарушении и влечет за собой возникновение конкретного административно-процессуального отношения. Но, в отличие от протокола, составление которого может совпадать с началом производства по делу об административном правонарушении либо свидетельствовать о завершении стадии возбуждения дела и окончании административного расследования, данный акт всегда имеет «двойственное процессуальное значение», так как, с одной стороны, фиксирует возбуждение дела о налоговом правонарушении, а с другой, - подтверждает окончание его расследования.

Из ст. 88 НК РФ следует, что при камеральной налоговой проверке основным источником информации, указывающей на признаки противоправного деяния, являются документы, которые условно могут быть разделены на три группы:

В.И. Балабин отмечал, что «истребуемые документы должны подтверждать правомерные действия налогоплательщика, а не способствовать установлению налоговых нарушений»[60].

Представляется обоснованной точка зрения Л.А. Голомазовой о том, что налоговый орган не вправе истребовать документы, находящиеся в распоряжении налогоплательщика или налогового агента и необходимые ему для ведения финансово-хозяйственной деятельности, в том числе первичные учетные документы, на основании которых ведется бухгалтерский учет, регистры бухгалтерского учета, договоры, правоустанавливающие документы[61].

Камеральная налоговая проверка проводится уполномоченными должностными лицами налогового органа в соответствии с их служебными обязанностями без какого-либо специального решения руководителя налогового органа на основе налоговых деклараций и представленных налогоплательщиком документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налога, а также иных документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа. Срок такой проверки не должен превышать 3-х месяцев со дня представления налогоплательщиком необходимых документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налогов (в соответствии со ст. 88 НК РФ). Сама камеральная проверка представляет собой логическую проверку корреспонденции цифровых данных, в соответствии с которыми налогоплательщик определяет сумму налога, подлежащую внесению в бюджет. В этой связи отмечается, что камеральные проверки осуществляются на предмет полноты и своевременности представления налогоплательщиком документов налоговой отчетности; визуального контроля правильности ее оформления (полноты и четкости заполнения всех необходимых реквизитов; правильности арифметического подсчета итоговых сумм налогов, подлежащих уплате в бюджет; обоснованности примененных налогоплательщиком ставок налога и льгот их соответствия действующему законодательству; правильности исчисления налоговой базы).

В соответствии со ст. 89 НК РФ выездная налоговая проверка проводится на основании решения руководителя налогового органа в отношении одного налогоплательщика (плательщика сбора), налогового агента по одному или нескольким налогам за конкретный период времени. Многие правонарушения в области налогов и сборов могут быть выявлены только в ходе таких проверок, так как имеется возможность исследовать первичные бухгалтерские документы. Причем НК РФ предусматриваются относительно жесткие ограничения на проведение таких проверок. Статья 87 НК РФ предусматривает, что как выездной, так и камеральной налоговой проверкой, могут быть охвачены только три календарных года деятельности проверяемого лица, непосредственно предшествовавшие году проведения проверки.

Статьи 91-92 НК РФ предусматривают возможность получения дополнительной информации и сбора доказательств, а также должностные лица налоговых органов могут провести в ходе проверки такие процессуальные действия, как осмотр (обследование) территорий, помещений, предметов и документов.

В силу пункта 1 статьи 93 НК РФ должностное лицо налогового органа, проводящее налоговую проверку, вправе истребовать у проверяемого налогоплательщика необходимые для проверки документы.

По смыслу указанных норм налоговый орган вправе затребовать у налогоплательщика не любые дополнительные сведения и документы, а только те, которыми подтверждается правильность исчисления и своевременность уплаты данного налога.

Постановлением Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11 июля 2005 г. N А29-1078472004а были отклонены требования налогового органа к закрытому акционерному обществу о предоставлении документов, необходимых для проведения камеральной налоговой проверки, так как указанные документы относятся к первичной документации и не имеют отношение к бухгалтерской и налоговой отчетности, на основе которых составлена налоговая декларация. Принимая это решение, суд первой инстанции руководствовался статьями 23, 54, 88, 346.32 НК РФ и сделал вывод о том, что право истребования документов, сведений и объяснений возникает у налогового органа лишь при выявлении в ходе проведения камеральной проверки ошибок либо противоречий в представленной налоговой декларации[62].

Выездная налоговая проверка позволяет со всех сторон исследовать обстоятельства финансово-хозяйственной деятельности проверяемого лица, выявить искажения и несоответствия в содержании исследуемых документов, фактов нарушения порядка ведения бухгалтерского учета, составления отчетности и налоговых деклараций, сформировать доказательственную базу по фактам выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и обеспечить документальное отражение этих нарушений.

Акт выездной налоговой проверки содержит изложение фактов, правонарушений в области налогов и сборов, документально подтвержденных, выявленных в процессе проверки, а также указание на вид совершенных налогоплательщиком правонарушений со ссылкой на статьи НК РФ. Таким образом, акт выездной налоговой проверки можно считать документом, аналогичным протоколу об административном правонарушении, посредством которого возбуждается производство по делу о налоговом правонарушении.

В случае если выявленные нарушения содержат признаки правонарушения в области налогов и сборов, предусмотренного Кодексом РФ об административных правонарушениях, то в соответствии со ст. 28.2. и ст. 28.5. Кодекса РФ об административных правонарушениях составляется протокол об административном правонарушении, с оформлением которого связывается возбуждение производства по делу об административном правонарушении.

НК РФ прямо обязывает инспекторов составлять акт по результатам выездных проверок. Конституционный Суд РФ своим постановлением от 14 июля 2005 года № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 113 НК РФ в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа» к налоговым проверкам для оформления результатов которых не требуется акт, фактически отнес камеральные проверки[63].

Конечно, в соответствии со ст. 101 НК РФ материалы проверки рассматриваются руководителем (заместителем руководителя) налогового органа. В случае представления налогоплательщиком письменных объяснений или возражений по акту налоговой проверки материалы проверки рассматриваются в присутствии должностных лиц организации-налогоплательщика либо индивидуального предпринимателя или их представителей. А ст. 88 НК РФ обязывает уведомить фирму обо всех обнаруженных в ходе камеральной проверки ошибках и противоречиях в ее декларации и документах и предложить внести в них исправления.

На наш взгляд, необходимо ст. 88 НК РФ пополнить таким пунктом: «результаты камеральных проверок оформляются в порядке, установленном статьей 100 настоящего кодекса». А п. 1 ст. 100 в новой редакции будет закреплять, что при выявлении налоговых правонарушений по результатам камеральной проверки в налоговой инспекции обязаны составить акт. Его должен подписать как составивший инспектор, так и руководитель проверяемой фирмы. В п. 2 этой статьи будет закреплен предельный срок для составления акта.

Таким образом, на современном этапе выездные и камеральные налоговые проверки являются основным источником получения информации о налоговых правонарушениях. Но НК РФ не закрепляет проведение ряда других проверок, которые необходимы для осуществления эффективного контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах. В нем отсутствуют проверки, проводимые с целью выявления организаций, уклоняющихся от постановки на налоговый учет, а также проверки соблюдения правил работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций.

В практике налогообложения до сих пор остается неразрешенным вопрос о том, как правильно налогоплательщику заявить об обнаружившейся переплате налогов. Переплата может произойти в результате неиспользования льгот, завышения налоговой базы или ставки налога и т.п.

Налогоплательщик может подать в налоговый орган новую налоговую декларацию, в которой будет указана итоговая, с учетом исправлений, сумма налога, подать дополнительную декларацию, в которой надо заявить только о переплаченной сумме налога, подлежащей возврату или налогоплательщик может не представлять никаких деклараций, а ему достаточно подать в налоговый орган заявление о возврате или зачете излишне уплаченной суммы налога. НК РФ не предусматривает проведения камеральных проверок в отношении деклараций о переплате (ст. 88 НК РФ). Камеральная проверка - это форма налогового контроля (ст. 82 НК РФ), позволяющая налоговым органам оценивать, каким образом налогоплательщик выполняет свои обязанности. Поскольку подача декларации о переплатах является правом, а не обязанностью налогоплательщика, и она не влечет возникновения обязанности по уплате налога, то обоснованность требований налогоплательщика о возврате (зачете) переплат должна проверяться в рамках специальных процедур, которые формами налогового контроля не являются.

Следует учитывать и то, что, проверяя факт переплаты, налоговый орган не может не затронуть те сведения, которые были отражены в первоначально поданной декларации. А это уже камеральная проверка, на которую отводится 3-месячный срок, такой же, как и для проверки первоначально поданной налоговой декларации (п. 2 ст. 88 НК РФ). Это обстоятельство также свидетельствует о необходимости применять специальный порядок, предусмотренный ст. 78 НК РФ.

Если в отношении первоначально поданной декларации проводилась камеральная проверка и принималось решение, то проверка дополнительной декларации в полном объеме и вынесение решения о каких-либо доначислениях (как в нашем примере) будет означать изменение налоговым органом им же принятого ранее решения. Однако закон этого не допускает.

С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что в отношении дополнительно подаваемой налогоплательщиком декларации, в которой указана меньшая сумма налога, чем в первоначально поданной, не может проводиться камеральная проверка с составлением акта и вынесением решения о доначислениях и санкциях. Такая декларация должна быть проверена в порядке ст. 78 НК РФ путем сверки, после чего вынесено решение о возврате (зачете) излишне уплаченной суммы налога либо об отказе в возврате (зачете).

При осуществлении контрольной деятельности налоговый орган получает и оценивает большой объем информации о налогоплательщике, поступающей из различных внешних источников. Это может быть информации, являющаяся поводом к возбуждению дела, отражающая существование факта, в отношении которого ставится вопрос о его противоправности, то есть о нарушении законодательства о налогах и сборах, а также информация, поступающая из государственных органов в соответствии с возложенной на них законом обязанностью по своевременному представлению данных, необходимых для осуществления налогового контроля.

Поводом к возбуждению дела об административном правонарушении в сфере налогов и сборов данная информация может являться в том случае, если налогоплательщики - организации, индивидуальные предприниматели и другие лица, обязанные обратиться в налоговый орган с заявлениями о постановке на учет либо представить предусмотренные законом сведения, не исполняют возложенных на них обязанностей, нарушая порядок осуществления налогового контроля.

Для установления фактов таких правонарушений проведения какого-либо расследования не требуется. Поэтому при наличии информации от указанных органов решение о начале производства по делу об административном (налоговом) правонарушении должно быть принято непосредственно после обнаружения правонарушения.

Возбуждение производства по делам о таких правонарушениях в отношении должностных лиц налогоплательщиков-организаций оформляется составлением протокола об административном правонарушении. Производство по делам о налоговых правонарушениях, за которые к ответственности привлекаются сами налогоплательщики, в действующем налоговом законодательстве не урегулировано.

Источниками информации, содержащими сведения о совершении административных правонарушений в сфере налогов и сборов являются также материалы и сообщения, свидетельствующие об уклонениях от уплаты налогов. Эти сведения поступают от налоговых органов по результатам проведенных ими проверок исполнения налогового законодательства, предусмотренных п.5 ч.2 ст.36 НК РФ.

В соответствии со ст. 28.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях, дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента вынесения уполномоченным лицом решения в форме определения, которое является основанием для проведения административного расследования.

Таким образом, стадия возбуждения дела заканчивается составлением протокола об административном правонарушении либо вынесением постановления о прекращении дела об административном правонарушении до передачи дела на рассмотрение.

Другая не менее важная стадия производства по делам об административных правонарушениях в сфере налогов и сборов - стадия рассмотрения дела, ее основная задача в объективном разрешении дела по существу, выяснении всех обстоятельств совершенного противоправного деяния.

Порядок рассмотрения данных дел регулируется нормами, главы 29 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Данная стадия совершается в три этапа: а) подготовка дела к рассмотрению; б) рассмотрение дела по существу; в) принятие решения и его оглашение.

Производство по делу об административном правонарушении на этой стадии осуществляется как в судебном, так и во внесудебном порядке.

Законодательство предусматривает возможность вынесения решения в отсутствие лица, в отношении которого осуществляется производство по делу об административном правонарушении. Обязательным условием подобного является соблюдение правила о надлежащем уведомлении лица о месте и времени рассмотрения дела.

Современная судебная практика не признает извещение лица о времени и месте рассмотрения дела надлежащим только при наличии факта отправления повестки по почте при отсутствии сведений о ее получении.

По делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов первоначальное уведомление о месте и времени рассмотрения материалов дела осуществляется должностным лицом инспекции ФНС России при составлении протокола об административном правонарушении, где предусмотрена соответствующая графа.

П.П. Сергун отмечает, что извещение лица должно фиксироваться в протоколе[64]. Это необходимо, так как на практике возникают вопросы относительно правомерности притязаний налогового органа к налогоплательщику без надлежащего извещения лица.

В Постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 29 апреля 2005 г. N А39-5094/2004-394/10 Суд установил, что налоговый орган правомерно начислил налогоплательщику суммы заниженного единого социального налога и пени, отклонив ссылку заявителя кассационной жалобы на неизвещение о времени и месте рассмотрения материалов налоговой проверки. Ссылка ООО в кассационной жалобе на неизвещение о времени и месте рассмотрения материалов проверки, что привело к нарушению его прав при привлечении к налоговой ответственности, является несостоятельной, так как Кодекс не предусматривает составление акта по итогам проведения камеральной проверки[65].

В соответствии со ст. 23.1. Кодекса РФ об административных правонарушениях, дела о правонарушениях в области налогов и сборов (ст. 15.3.15.9., 15.11. Кодекса РФ об административных правонарушениях), субъектом которых является физическое лицо, рассматриваются мировыми судьями. К подведомственности судей районных судов отнесены дела о правонарушениях в области налогов и сборов, если по ним проводилось административное расследование.

НК РФ для организаций и индивидуальных предпринимателей предусматривает иной порядок рассмотрения дел о правонарушениях законодательства о налогах и сборах (ст. 116 - 129.1, 132 - 135.1 НК РФ).

Налоговые органы в соответствии со ст. 101, 101-1 и 104 НК РФ рассматривают дело по существу и выносят решение о привлечении лица к ответственности, а взыскание налоговых санкций, производится только в судебном порядке, если лицо, привлекаемое к ответственности, добровольно не уплатит такую санкцию или пропустит срок уплаты.

Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 29 июня 2005 г. N КА-А41/5765-05 отказано в удовлетворении требования МРИ МНС N 2 по МО (правопреемник МРИ ФНС РФ N 2 по МО) о взыскании с ООО «Интерком» налоговой санкции. В соответствии с п. 2 ст. 148 АПК РФ суд оставляет исковое заявление без рассмотрения, если истцом не соблюден претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора с ответчиком, если это предусмотрено федеральным законом или договором. Доказательством соблюдения такого порядка являются требование об уплате налога, которое в соответствии со ст. 70 НК РФ выставляется налогоплательщику в соответствии с решением Инспекции по результатам налоговой проверки, и должно быть направлено ему в десятидневный срок с даты вынесения соответствующего решения; почтовый реестр и почтовая квитанция, в которых должны быть указаны: полное наименование (или ФИО) плательщика, его точный адрес[66].

Согласно ст. 104 НК РФ до обращения в суд налоговый орган обязан предложить налогоплательщику добровольно уплатить соответствующую сумму санкции. В соответствии с ч. 2 ст. 213 АПК РФ заявление о взыскании платежей и санкций подается в арбитражный суд, если не исполнено требование заявителя об уплате взыскиваемой суммы в добровольном порядке или пропущен срок, указанный в таком требовании.

Рассмотрение дела об административном правонарушении состоит из подготовительной части, рассмотрении дела по существу, постановлении по делу об административном правонарушении и оглашении постановления. Эти стадии сопровождаются решением конкретных, специфических задач в соответствии с поставленными определенными целями.

Подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении в сфере налогообложения включает в себя определение компетенции по данному делу, выявление обстоятельств, исключающие возможность рассмотрения данного дела, оценку правильности оформления процессуальных документов, наличие ходатайств. В соответствии со ст. 26.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях подлежат выяснению следующие обстоятельства: наличие или отсутствие события административного правонарушения; причины и условия его совершения; лицо, совершившее правонарушение; его виновность в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность; последствия, наступившие в результате совершения правонарушения, в том числе характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Считаем необходимым, обратить внимание на то, что судья при подготовке дела к рассмотрению в случае выявления недостатков составления протокола об административном правонарушении в сфере налогов и сборов, а также при невосполнимой неполноте представленных на рассмотрение материалов имеет право возвратить все материалы по делу для устранения имеющихся недостатков.

Налоговый же Кодекс РФ такой возможности руководителю налогового органа не представляет, хотя она явно необходима, поскольку позволяет исправить очевидные недостатки материалов проверки. Это было бы лучше, чем направление материалов по результатам рассмотрения дела по существу на дополнительную проверку в порядке проведения дополнительных мероприятий налогового контроля.

Из смысла ст. 112 НК РФ при вынесении решения налоговый орган не вправе учитывать обстоятельства, смягчающие либо отягчающие ответственность, поскольку эти обстоятельства могут быть установлены только судом.

Необходимо, на наш взгляд, наделить налоговые органы правом самостоятельно увеличивать или уменьшать размер налагаемых санкций. Иначе возможно применения наказания, несоразмерного тяжести совершенного правонарушения, а также степени вины правонарушителя, а это противоречит указаниям Конституционного Суда РФ от 11.03.98 №8-П* и от 15.07.99 №11-П, в соответствии с которыми санкции штрафного характера должны отвечать вытекающим из Конституции требованиям справедливости.

Что касается срока давности привлечения к административной ответственности, то в Кодексе РФ об административных правонарушениях по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов срок увеличен до одного года со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - со дня обнаружения.

Давностный срок, установленный НК РФ, равен трем годам и начинает исчисляться со дня совершения правонарушения, а по делам о правонарушениях, предусмотренных ст. 120 и 122 НК РФ - со дня, следующего за окончанием того налогового периода, в котором было совершено правонарушение.

И налоговый орган, и судья должны рассматривать такие дела в двухнедельный срок со дня получения ими всех материалов дела. Но при производстве в порядке, установленном НК РФ, лицу предоставляется двухнедельный срок для представления объяснений или возражений по акту налоговой проверки, а в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях дело рассматривается судьей непосредственно в течение двух недель со дня поступления всех материалов по делу, но указанный срок может быть продлен не более чем на месяц, при необходимости дополнительного выяснения обстоятельств по делу, либо в случае поступления ходатайств от участников производства.

По нашему мнению, Кодекс РФ об административных правонарушениях наиболее полно и широко регулирует процессуальную деятельность по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, необходимо распространение соответствующих положений Кодекса РФ об административных правонарушениях на процессуальные отношения по привлечению лица к ответственности в порядке, установленном НК РФ.

Рассмотрение дела в налоговом органе носит, можно сказать, упрощенный характер, поскольку нередки случаи, когда материалы проверки не подвергаются критической оценке даже в случае, если имеют место возражения со стороны привлекаемого к ответственности лица по акту проверки. Присутствие лица, в отношении которого проводилась проверка, не предусматривается. В ст. 101 и 101-1 НК РФ речь идет лишь о праве лица или его представителя присутствовать при рассмотрении материалов налоговой проверки и лишь в том случае, если им представлялись письменные объяснения или возражения по акту такой проверки.

Лицу, привлекаемому к ответственности, НК РФ не предоставляет возможности заявлять ходатайства, что в свою очередь влияет на полноту, объективность и всесторонность рассмотрения дела об административном правонарушении в налоговой сфере.

НК РФ устанавливает строго фиксированные размеры налоговых санкций, а институт освобождения от ответственности при малозначительности проступка ему неизвестен. Из-за этого появляется возможность наложения взыскания, превышающего размер причиненного ущерба.

Поэтому необходимо закрепить в НК РФ, право налоговых органов освобождать лицо, совершившее административное правонарушение в области налогов и сборов, от административной ответственности и соответственно уплаты налоговой санкции в том случае, если характер совершенного правонарушения не представляет большой общественной опасности, а ущерб, причиненный таким правонарушением, является малозначительным.

Рассмотрение дела по существу завершается принятием и оглашением постановления по делу.

По результатам рассмотрения дела о налоговом правонарушении руководитель налогового органа или его заместитель выносит решение о привлечении к ответственности, либо об освобождении от ответственности, либо о проведении дополнительных мероприятий налогового контроля. Понятие «дополнительные мероприятия налогового контроля» в НК РФ не раскрываются.

В соответствии со ст. 104 НК РФ налоговый орган до обращения в суд с исковым заявлением о взыскании налоговой санкции, обязан предложить лицу, привлеченному к ответственности, добровольно ее уплатить. Если же правонарушитель отказался или пропустил установленный срок добровольной уплаты штрафа, взыскание осуществляется в судебном порядке, но не позднее шести месяцев со дня составления соответствующего акта налоговой проверки. Получается, что решение налогового органа о привлечении лица к ответственности за совершение налогового правонарушения в отличие от постановления о назначении административного наказания не является юридически обязательным для исполнения лицом, совершившим правонарушение.

Постановление по делу об административном правонарушении в области налогов и сборов должно быть надлежащим образом оформлено. То есть должно соответствовать требованиям ст. 29.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

НК РФ не содержит конкретных предписаний относительно структуры решения, не называет исчерпывающих требований, которым оно должно отвечать. Наиболее общие указания на этот счет закреплены в п. 3 ст. 101 НК РФ.

Главой 30 Кодекса РФ об административных правонарушениях установлен порядок подачи жалобы с целью обжалования, опротестования и пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях.

Систему этапов стадии пересмотра дела об административном правонарушении можно представить:

- подача жалобы, вынесение протеста;

- рассмотрение жалобы, протеста на постановление по делу;

- вынесение решения;

- доведение решения до сведения.

Некоторые ученые часто указывают на факультативный характер стадии пересмотра дела, считают, что она присутствует в производстве по делам об административных правонарушениях не во всех случаях, а лишь тогда, когда имеет место обжалование или опротестование вынесенного решения. Так, например, Д.Н. Бахрах и Э.Н. Ренов отмечают, что в отличие от других, стадия пересмотра является факультативной, необязательной. Эту же точку зрения разделяют А.П. Шергин и М.Я. Масленников.

В пределах стадии пересмотра осуществляется контроль за производством и решаются задачи по установлению обоснованности жалобы, по выявлению причин и условий, повлекших нарушение прав и свобод лиц, участвующих в производстве, по восстановлению нарушенных прав. Целью института обжалования постановлений, как отмечает А.П. Шергин, является не только отмена незаконного акта органа административной юрисдикции, но и реальное восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан.

Им охарактеризован данный институт как важнейшая предпосылка твердого соблюдения гарантий прав личности в административно-юрисдикционном процессе.

Первый этап стадии связан с наличием материальных, процессуальных оснований. В качестве материального основания выступает появление новых доказательств, рассмотрение которых полностью или частично изменило решение суда, органа. Процессуальное основание - это нарушение судом, органом установленного порядка производства, не соблюдение установленной формы и содержания процессуальных документов.

Жалоба должна быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления (ст. 30.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

В соответствии со ст. 30.9, 30.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях устанавливается порядок апелляционного производства, т.е. обжалования решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, а также принесения протеста прокурором на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и последующее решение по жалобе. А также предусматривается возможность пересмотра постановлений, вступивших в законную силу, надзорной инстанцией, прокурором или судами, в том числе Верховными Судами РФ и субъектов РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ.

Заключительная стадия производства по делу об административном правонарушении состоит из двух этапов:

- обращение постановления к исполнению;

- приведение в исполнение постановления по делу.

Первый этап стадии исполнения постановления начинается сразу же после принятия решения по делу либо после рассмотрения жалобы, протеста. Второй этап заключается в непосредственном исполнении стороной постановления по делу.

Порядок исполнения решения о взыскании налоговой санкции не нашел своего четкого закрепления в НК РФ. Помимо указания на то, что исполнение вступивших в законную силу решений судов производится в порядке, установленном законодательством об исполнительном производстве, а также возможности лица добровольно уплатить сумму налоговой санкции в срок, указанный в соответствующем требовании, направить которое правонарушителю является обязанностью налогового органа, Кодекс не содержит иных положений.

Раздел V Кодекса РФ об административных правонарушениях достаточно полно и четко закрепил правовое регулирование исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.

Штраф выплачивается только после вступления в законную силу постановления в течение тридцати дней. Штраф может быть выплачен как в добровольном, так и в принудительном порядке.

Сумма административного штрафа уплачивается в федеральный бюджет путем внесения или перечисления лицом, привлеченным к административной ответственности, в банк или иную кредитную организацию.

В соответствии со ст. 31.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях, постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению по истечении года со дня его вступления в силу.

С момента исполнения постановления и его возвращения с отметкой об исполнении производство по делу о нарушении законодательства о налогах и сборах считается законченным.

Подводя итог, необходимо отметить, что процессуальные аспекты производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов целесообразно регулировать в большей части статьями Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, на сегодняшний день, не представляет собой единое производство, несмотря на единую - административно-правовую природу ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах.

НК РФ в отличие от Кодекса РФ об административных правонарушениях четко не определяет момент возбуждения дела о нарушении законодательства о налогах и сборах.

Необходимо ст. 88 НК РФ дополнить таким пунктом: «результаты камеральных проверок оформляются в порядке, установленном статьей 100 настоящего Кодекса».

Все вышесказанное позволяет говорить о необходимости унификации производства по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах. 

Заключение

 

Таким образом, на основании изложенного, можно сделать следующие выводы:

Ответственность за совершение правонарушений в налоговой сфере, установленная НК РФ, обладает совокупностью признаков, присущих административной ответственности, что позволяет сделать вывод об административно-правовой природе ответственности за налоговые правонарушения.

Использование термина «налоговая ответственность», как обозначение самостоятельного вида юридической ответственности, в настоящее время, нельзя признать обоснованным. В связи с чем, ответственность, установленную НК РФ, несмотря на отсутствие, на сегодняшний день, однозначного нормативного закрепления ее административно-правовой природы, целесообразней рассматривать как узкоспециальное обозначение административной ответственности за правонарушения в налоговой сфере, без отделения ее от последней.

Под административным правонарушением в области налогов и сборов, на теоретическом уровне, по нашему мнению, следует понимать общественно вредное, противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, посягающее на общественные отношения в сфере налогообложения, за которое законодательством РФ установлена административно-правовая ответственность.

При установлении, в ходе производства по делу, вины лица в совершении административного правонарушения в сфере налогообложения, первостепенное значение должно иметь определение формы такой вины. При том установление формы вины важно как при квалификации деяния, так и при индивидуализации административных наказаний, что, несомненно, окажет положительное воздействие на соблюдение прав лица, привлекаемого к ответственности за правонарушения в налоговой сфере.

Конструкция вины юридического лица, использованная в НК РФ, не эффективна и не отвечает в должной мере основным правовым принципам, поскольку фактически сводит вину юридического лица к вине физического лица. В этой связи, конструкция вины юридического лица, предусмотренная КоАП РФ, представляет собой более разумный вариант определения виновности указанного субъекта правонарушения.

Административный процесс является родовым понятием для налогово- процессуальной деятельности. Учитывая данное обстоятельство, для выделения в структуре юридического процесса особого налогового процесса и налогового производства, достаточные основания отсутствуют.

Производству по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере предшествует деятельность налоговых органов по осуществлению контрольно-проверочных мероприятий, образующих налогово - контрольное производство, являющееся частью административно- юрисдикцинного процесса.

Производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах является составным элементом административного процесса, в общем, и составной частью производства по делам об административных правонарушениях, в частности.

Производство по делам об административных правонарушениях в фере налоговых правоотношений, обладает целостной структурой, включающей четыре стадии: возбуждение дела; административное расследование; принятие постановления (решения); пересмотр (обжалование) постановления (решения). Исполнение постановлений как часть исполнительного производства, является отдельным производством административно-юрисдикционного процесса, и, по этой причине, выходит за структуру производства по делам об административных правонарушениях.

Налоговое законодательство предусматривает возбуждение дела об административном правонарушении, по выявленным, в ходе проведения мероприятий налогового контроля, признакам такого правонарушения, только в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки (производства по делу о налоговом правонарушении).

Административное расследование входит в структуру производства по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере, в качестве факультативной стадии. Назначается в случае необходимости проведения процессуальных действий, которые не могут быть осуществлены в пределах двух суток с момента выявления соответствующего правонарушения. Необходимо разграничивать процедуру совершения, а также конкретные виды действий, выполняемых в рамках налогово-контрольного производства с аналогичными, но уже процессуальными действиями, совершаемыми на данной стадии производства.

В силу объективного сходства ответственности за правонарушения в налоговой сфере с административной ответственностью в целом, а также для придания административному правонарушению статуса единого и достаточного основания для применения ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах, носящей административно-правовой характер, необходимо проведение комплекса мероприятий по унификации положений об ответственности за правонарушения в налоговой сфере и включении их в сферу регулирования Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Список использованной литературы

 

Нормативные правовые акты

 

1.   Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 18.07.2017) // Собрание законодательства РФ. - № 31. – 1998. - ст. 3824.

2.   Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // Собрание законодательства РФ. – 2002. - N 1 (ч. 1), ст. 1.

3.   О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации : Постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 57 // СПС «Консультант Плюс» (Документ опубликован не был).

 

Специальная литература

 

4.   Аветисян, К. Р. Особенности возбуждения дела об административном правонарушении в налоговой сфере / К. Р. Аветисян // Административное и муниципальное право. — 2011. — № 3. – С. 23.

5.   Аветисян, К. Р. Производство по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов: дис.... канд. юр. наук / Аветисян К. Р. — Москва, 2012. – С. 14.

6.   Агапов, А.Б. Административная ответственность : Учебник. - М. : Статут. - 2016. - С. 29.

7.   Административная ответственность (общая часть). Учебное пособие / Под ред. Д.Н. Бахраха. - Екатеринбург: Изд-во Урал, уи-та. - 2014. - С. 69.

8.   Арсеньева, Н. В. Административная и налоговая ответственность за правонарушения в области налогов и сборов: возможность консолидации норм и последствия / Н. В. Арсеньева // Административное и муниципальное право. — 2011. — № 3. 4. – С. 14.

9.   Архипенко, T.B., Макаров, A.B. Соотношение налоговой и административной ответственности // Финансовое право. - 2004. - № 5. - С. 58.

10. Базылев, Б.Т. Юридическая ответственность (теоретические вопросы). - Красноярск: Изд-во Красноярского уи-та, 1985. - С. 70. // URL: #"ЮрИнфоР". - С. 143.

31. Макаров, A.B., Архипенко, T.B. Характеристика налоговой ответственности. Санкции за нарушение налогового законодательства // Финансовое право. - 2005. - № 6. - С. 20-23.

32. Мудрых, В. В. Ответственность за нарушение налогового законодательства: учебное пособие для вузов / В. В. Мудрых. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. — 319 с.

33. Мусаткина, A.A. Финансовая ответственность как вид юридической ответственности / А. А. Мусаткина // Журнал российского права. - 2005. - № 10. - С. 103.

34. Налоговый юрисдикционный процесс (производство по делам о налоговых правонарушениях) // Финансовая Россия. — 1999. – С. 29.

35. Панкова, О.В. Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях: Научно-практ. пособ. / Под ред. Н.Г. Салищевой. - М., 2009. - С. 10.

36. Панкова, О.В. Производство по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения / Дис. ...канд. юрид. наук. - M. - 2002. - С. 16.

37. Пантюшов О.В. Процедура привлечения к налоговой ответственности / О. В. Пантюшов // Налоговая политика и практика. - 2007. - № 2. - С. 25.

38. Россинский, Б.В. Административная ответственность: Курс лекций. - М., 2004. - С. 1.

39. Сазонова, Г. Устранить «двойную» ответственность / Г. Сазонова // Законность. - 2000. - № 11. - С. 17-18

40. Саттарова, H.A. Налоговое правонарушение как основание принуждения в налоговом праве / Н. А. Саттарова // Современное траво. - 2005. - № 11. - С. 10.

41. Свиридов, В.А. Становление налоговой ответственности / В. А. Свиридов // Проблемы теории и практики правового регулирования : Сб. тр. Самар. гуманит. академии. Вып. 7. - Самара. - 2000. - С. 175.

42. Сенякин, И. Н. Теория государства и права: Курс лекций / И. Н. Сенякин, А. А. Малько, Н. И. Матузов. — М.: НОРМА, 2000. — С 5.

43. Сергун, П.П. Охрана прав и свобод личности в производстве по делам об административных правонарушениях: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 1987. -- С. 13.

44. Серков, П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы: монография. - М. : Норма, Инфра-М, 2012. - 480 с.

45. Серков, П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2010. - С. 6.

46. Студеникина, М.С. Пути кодификации административного законодательства / М. С. Студеникина // Государство и право. - 1998. - №8. - С. 22.

47. Тимошенко, И.В. Понятие административной ответственности // Северо-Кавказский юридический вестник. - 2009. - N 2. - С. 74.

48. Украинский Р.В. Налоговый кодекс о налоговой ответственности / Р. В. Украинский // Законодательство. - 1999. - № 5. - С. 41

49. Цветкова, Е.А. Способы защиты прав и законных интересов налогоплательщиков в налоговых спорах / Е. А. Цветкова // Финансовое право. - 2016. - N 7. - С. 28 - 33.

 

Материалы судебной и юридической практики

 

50. О практике разрешения споров, связанных с применением налогового законодательства : Информационное письмо ВАС РФ от 23.11.1992 N С-13/ОП-329 // Вестник ВАС РФ. - N 1. – 1993. – п. 3.

52. По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа : Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2005 N 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - N 4. – 2005.

53. Налоговые органы могут обратиться в суд с иском о взыскании налоговой санкции не позднее шести месяцев со дня обнаружения налогового правонарушения и составления соответствующего акта (срок давности взыскания санкции) : Постановление ФАС Московского округа от 05.03.2005, 03.03.2005 N КА-А41/1315-05 // СПС «Конультант Плюс» (Документ опубликован не был).

54. В удовлетворении иска о взыскании задолженности по договору поставки и процентов отказано правомерно, т.к. сделка заключена неуполномоченным лицом и нет доказательств последующего одобрения ответчиком этой сделки : Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 29.04.2005 N А11-1742/2003-К1-10/164 // СПС «Консультант Плюс» (Документ опубликован не был),

55. Превышение затрат по договору над доходом, полученным в виде оплаты стоимости выполненных работ, не является основанием для признания понесенных расходов экономически не оправданными и непринятия их в состав расходов, уменьшающих налоговую базу по налогу на прибыль. Оплата работ за счет денежных средств головной организации истца не является основанием для отказа в применении налогового вычета по налогу на добавленную стоимость. Ответственность за непредставление налоговому органу сведений, необходимых для осуществления налогового контроля, применяется только за непредставление документов, прямо поименованных в законодательном акте о налогах и сборах : Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 11.09.2006 по делу N А29-10809/2005а // СПС «Конультант Плюс» (Документ опубликован не был).

56. Суд правомерно удовлетворил заявление о признании недействительным ненормативного акта налогового органа в части доначисления платы за пользование водными объектами, пени, штрафа, штрафа за непредставление налоговой декларации за пользование водными объектами, доначисления налога на землю, пени, штрафа за непредставление налоговой декларации по налогу на землю, пени, штрафа за неполную уплату НДС, т.к. отсутствуют основания для привлечения налогоплательщика к ответственности за данные правонарушения : Постановление ФАС Московского округа от 29.06.2006 N КА-А41/5591-06 по делу N А41-К2-6946/05 // СПС «Консультант Плюс» (Документ опубликован не был).

 


[1]  Белошапко, Ю.Н. Проблемы ответственности в финансовом и налоговом праве Российской Федерации : Учебное пособие. – Владивосток : Изд-во Дальневост. ун-та. - 2003. — С. 8

[2] Галаган, И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). - Воронеж. - 1970; Коваль, Л.В. Административно-деликтное отношение. - Киев. - 1979; Базылев, Б.Т. Юридическая ответственность (теоретические вопросы). - Красноярск: Изд-во Красноярского уи-та, 1985. - С. 70

[3]Мусаткина, A.A. Финансовая ответственность как вид юридической ответственности / А. А. Мусаткина // Журнал российского права. - 2005. - № 10. - С. 103

[4] Кирин, А.В. Административно-деликтное право. - М., 2012. - С. 52 - 77.

[5] Тимошенко, И.В. Понятие административной ответственности // Северо-Кавказский юридический вестник. - 2009. - N 2. - С. 74.

[6] Серков, П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2010. - С. 6.

[7] Россинский, Б.В. Административная ответственность: Курс лекций. - М., 2004. - С. 1.

[8] Панкова, О.В. Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях: Научно-практ. пособ. / Под ред. Н.Г. Салищевой. - М., 2009. - С. 10.

[9] Серков, П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования. - С. 14.

[10] Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 18.07.2017) // Собрание законодательства РФ. - № 31. – 1998. - ст. 3824.

[11] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // Собрание законодательства РФ. – 2002. - N 1 (ч. 1), ст. 1.

[12] Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 18.07.2017) // Собрание законодательства РФ. - № 31. – 1998. - ст. 3824.

[13] О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации : Постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 57 // СПС «Консультант Плюс» (Документ опубликован не был).

[14]Сазонова, Г. Устранить «двойную» ответственность / Г. Сазонова // Законность. - 2000. - № 11. - С. 17-18

[15]Украинский Р.В. Налоговый кодекс о налоговой ответственности / Р. В. Украинский // Законодательство. - 1999. - № 5. - С. 41

[16]Бахрах, Д.Н. Административное право России : Учебник для вузов. - М. : Изд-во «НОРМА». - 2015. - С. 574-577; Демин, A.B. Указ. соч. - С. 13-19; Кролис, Л.Ю. Административная ответственность за нарушение налогового законодательства : Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург. - 1996; Украинский, Р.В. Указ. соч. - С. 39-46 и др.

[17] Кучеров, И.И., Судаков, О.Ю, Орешкин, И.А. Налоговый контроль и ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах / Под ред. И.И. Кучерова. - М. : АО Центр "ЮрИнфоР". - С. 143; Гусева, T.A. За налоговые правонарушения - административная ответственность? / Т. А. Гусева // Финансы. - 2001. - № 12. - С. 38-41

[18] Свиридов, В.А. Становление налоговой ответственности / В. А. Свиридов // Проблемы теории и практики правового регулирования : Сб. тр. Самар. гуманит. академии. Вып. 7. - Самара. - 2000. - С. 175

[19]Брызгалин, A.B. Указ. соч. - С. 452

[20]Гусева, T.A. Указ. соч. - С. 40-41

[21] Макаров, A.B., Архипенко, T.B. Характеристика налоговой ответственности. Санкции за нарушение налогового законодательства // Финансовое право. - 2005. - № 6. - С. 20-23.

[22] Саттарова, H.A. Налоговое правонарушение как основание принуждения в налоговом праве / Н. А. Саттарова // Современное траво. - 2005. - № 11. - С. 10.

 

[24] Налоги и налоговое право / Под ред. A.B. Брызгалина. - С. 452

[25]  Агапов, А.Б. Административная ответственность : Учебник. - М. : Статут. - 2016. - С. 29.

[26] Векленко, C.B. Сущность, содержание и формы вины в уголовном праве / С. В. Векленко // Правоведение. - 2002. - № 6. – 129.

[27] О практике разрешения споров, связанных с применением налогового законодательства : Информационное письмо ВАС РФ от 23.11.1992 N С-13/ОП-329 // Вестник ВАС РФ. - N 1. – 1993. – п. 3.

[28] По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части юрвой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» : Постановление КС РФ от 17.12.96 № 20-П // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 1. - ст. 197.

[29] Ильинов, O.A. К вопросу о вине как необходимом условии привлечения к налоговой ответственности / О. А. Ильинова // Налоги и налогообложение. - 2007. - № 5. - С. 52.

[30] Архипенко, T.B., Макаров, A.B. Соотношение налоговой и административной ответственности // Финансовое право. - 2004. - № 5. - С. 58.

[31] Брызгалин, A.B. Презумпция невиновности в налоговых отношениях: сущность и вопросы практического :рименения / А. В. Брызгалин // Хозяйство и право. - 1999. - № 9. - С. 52-62.

[32] Студеникина, М.С. Пути кодификации административного законодательства / М. С. Студеникина // Государство и право. - 1998. - №8. - С. 22.

[33] Коренев, А.П. Административное право (Общая и Особенная части) : Учебник. - M. : МВД СССР. - 1986. - С. 236.

[34]  Агапов, А.Б. Административная ответственность : учебник. - М. : Изд-во «Статут». - 2016. - С. 231-246.

[35] Панкова, О.В. Производство по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения / Дис. ...канд. юрид. наук. - M. - 2002. - С. 16.

[36] Жильцов, A.C. Налоговый контроль как самостоятельное производство налогового процесса / А. С. Жильцов // Финансовое право. - 2004. - № 5. - С. 32.

[37] Глазунова, И.В. О понятии налогового процесса / И. В. Глазунова // Финансовое право. - 2005. - № 7. - С. 6.

[38] Давыдова, M.B., Пантелеев, А.И. Понятие и предмет налогового процессуального права // Финансовое право. - 2006. - № З. - С. 14, 15.

[39] Жильцов A.C. Указ. соч. - С. 35

[40] Административное право Российской Федерации : Учебник / Под ред. Алехина А.П. - С. 281.

[41] Пантюшов О.В. Процедура привлечения к налоговой ответственности / О. В. Пантюшов // Налоговая политика и практика. - 2007. - № 2. - С. 25.

 

[43] Административная ответственность (общая часть). Учебное пособие / Под ред. Д.Н. Бахраха. - 1катеринбург: Изд-во Урал, уи-та. - 2014. - С. 69.

[44] Кучеров, И.И. Налоговое право России : Курс лекций. - М. : «Центр ЮрИнфоР». - 2001. - С. 275.

[45] Панкова, О.В. Производство по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002. - С. 109.

[46] Воронов, А.М. Некоторые вопросы теории административного расследования по делам о нарушениях налогового законодательства / А. М. Воронов // Финансовое право. - 2010. - N 1. - С. 33 - 35.

[47] Цветкова, Е.А. Способы защиты прав и законных интересов налогоплательщиков в налоговых спорах / Е. А. Цветкова // Финансовое право. - 2016. - N 7. - С. 28 - 33.

[48] Козырев, А. А. Некоторые особенности производства по делам о налоговых правонарушениях / А. А. Козырев // Финансовое право. — 2004. — № 1. – С. 11.

[49] Налоговый кодекс Российской Федерации: фед. закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1998. — 3 августа.

[50] Сенякин, И. Н. Теория государства и права: Курс лекций / И. Н. Сенякин, А. А. Малько, Н. И. Матузов. — М.: НОРМА, 2000. — С 5.

[51] Мудрых, В. В. Ответственность за нарушение налогового законодательства: учебное пособие для вузов / В. В. Мудрых. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. — 319 с.

[52] Налоговый юрисдикционный процесс (производство по делам о налоговых правонарушениях) // Финансовая Россия. — 1999. – С. 29.

[53] Аветисян, К. Р. Производство по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов: дис.... канд. юр. наук / Аветисян К. Р. — Москва, 2012. – С. 14.

[54] Арсеньева, Н. В. Административная и налоговая ответственность за правонарушения в области налогов и сборов: возможность консолидации норм и последствия / Н. В. Арсеньева // Административное и муниципальное право. — 2011. — № 3. 4. – С. 14.

[55] Аветисян, К. Р. Особенности возбуждения дела об административном правонарушении в налоговой сфере / К. Р. Аветисян // Административное и муниципальное право. — 2011. — № 3. – С. 23.

[56] Аветисян, К.Р. Особенности возбуждения дела об административном правонарушении в налоговой сфере / К. Р. Аветисян // Административное и муниципальное право. - 2011. - N 3. - С. 64 - 67.

[57] Серков, П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы: монография. - М. : Норма, Инфра-М, 2012. - 480 с.

[58] Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации, частям первой и второй / Под ред. Ю.Ф. Кваши. - М., 2009. - С. 275.

[59] Налоговые органы могут обратиться в суд с иском о взыскании налоговой санкции не позднее шести месяцев со дня обнаружения налогового правонарушения и составления соответствующего акта (срок давности взыскания санкции) : Постановление ФАС Московского округа от 05.03.2005, 03.03.2005 N КА-А41/1315-05 // СПС «Конультант Плюс» (Документ опубликован не был).

[60] Балабин, В.И. Налоговое право: теория, практика, споры. - М., 2009. - С. 6.

[61] Аветисян, К.Р. Особенности возбуждения дела об административном правонарушении в налоговой сфере / К. Р. Аветисян // Административное и муниципальное право. - 2011. - N 3. - С. 64 - 67.

[62] Превышение затрат по договору над доходом, полученным в виде оплаты стоимости выполненных работ, не является основанием для признания понесенных расходов экономически не оправданными и непринятия их в состав расходов, уменьшающих налоговую базу по налогу на прибыль. Оплата работ за счет денежных средств головной организации истца не является основанием для отказа в применении налогового вычета по налогу на добавленную стоимость. Ответственность за непредставление налоговому органу сведений, необходимых для осуществления налогового контроля, применяется только за непредставление документов, прямо поименованных в законодательном акте о налогах и сборах : Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 11.09.2006 по делу N А29-10809/2005а // СПС «Конультант Плюс» (Документ опубликован не был).

[63] По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа : Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2005 N 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - N 4. – 2005.

[64] Сергун, П.П. Охрана прав и свобод личности в производстве по делам об административных правонарушениях: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 1987. -- С. 13.

[66] Суд правомерно удовлетворил заявление о признании недействительным ненормативного акта налогового органа в части доначисления платы за пользование водными объектами, пени, штрафа, штрафа за непредставление налоговой декларации за пользование водными объектами, доначисления налога на землю, пени, штрафа за непредставление налоговой декларации по налогу на землю, пени, штрафа за неполную уплату НДС, т.к. отсутствуют основания для привлечения налогоплательщика к ответственности за данные правонарушения : Постановление ФАС Московского округа от 29.06.2006 N КА-А41/5591-06 по делу N А41-К2-6946/05 // СПС «Консультант Плюс» (Документ опубликован не был).

Похожие работы на - Административные правонарушения в сфере налогообложения

 

Не нашел материал для своей работы?
Поможем написать качественную работу
Без плагиата!