Управление суверенными фондами Российской Федерации
Контрольная работа
управление
суверенными фондами российской федерации
Содержание
1. Правовой статус органов управления суверенными фондами
Российской Федерации
. Источники формирования и направления расходования средств
суверенных фондов Российской Федерации
Список использованной литературы
Приложения
1. Правовой
статус органов управления суверенными фондами Российской Федерации
Перед тем, как перейти непосредственно к рассмотрению системы управления
суверенными фондами в Российской Федерации, в рамках нашей работы полагаем не
только возможным, но и необходимым обратиться к действующим системам управления
других стран. Такое широкое рассмотрение вопроса позволит не только
ознакомиться, хоть и точечно, с зарубежной практикой, но и с некоторой долей
критической оценки взглянуть на ту систему управления, которая сложилась в
Российской Федерации.
Следует отметить, что практика управления суверенными фондами не является
единообразной. В одних странах государство держит всю систему управления непосредственно
в своих руках, а в других - делегирует управление полностью или в части
специально созданным органам, инвестиционным компаниям, на первый взгляд
абсолютно независимым от государственной власти.
Начнём своё рассмотрение со стран, в которых система
управления суверенными фондами находится полностью в руках государства. И одним
из таких примеров является Республика Ботсвана. Суверенный фонд в данной
стране, «The Pula Fund», был учреждён в 1993 году и находится в управлении
государственного банка Республики Ботсвана. Величина активов, направляемых в «The Pula Fund», согласуется с Министерством финансов и планового
развития (the Ministry of Finance and Development Planning). Таким образом,
государственные полномочия в отношении управления суверенными фондами Ботсваны
распределены между двумя государственными органами.
Следующий пример - Республика Азербайджан, где в 1999
году в целях аккумулирования и эффективного управления нефтяными доходами был
учреждён государственный нефтяной фонд - «The State Oil Fund of the Republic of Azerbaijan» (далее - «SOFAZ»). Здесь влияние государства ещё более заметно.
Управление «SOFAZ» находится в руках Президента Республики. Он назначает на
должность и освобождает от должности исполнительного директора «SOFAZ» и его
заместителя.
Исполнительный директор является представительным
органом «SOFAZ», он осуществляет оперативное управление деятельностью «SOFAZ»,
управление и инвестирование активов фонда в соответствии с рекомендациями
Президента Республики Азербайджан, ежегодную подготовку программы использования
активов «SOFAZ» и её представление главе государства для утверждения, а также
назначает и освобождает от должности персонал (характерная функция для главы
экономического субъекта). Заместитель исполнительного директора выполняет
поставленные директором задачи и несёт персональную ответственность за их
выполнение.
Надзор за деятельностью «SOFAZ» осуществляет
Наблюдательный совет. Он рассматривает проект годового бюджета «SOFAZ»,
ежегодные доклады и финансовую отчётность вместе с заключением независимого
аудитора. Наблюдательный совет включает шесть представителей от законодательной
и исполнительной власти, включая министров и членов Парламента. Они назначаются
Указом Президента Республики Азербайджан.
Республика Ботсвана и Республика Азербайджан являются
примерами тех стран, где государство осуществляет управление суверенными
фондами непосредственно. Если в Республике Ботсвана нет места для манёвра
независимой от государства, государственных органов инициативы, то в Республике
Азербайджан на первый взгляд элемент независимости присутствует в лице
Исполнительного директора, пусть и назначаемого на должность Президентом
государства. Однако это далеко не так, поскольку, во-первых, он выполняет роль
исполнителя воли Президента, во-вторых, сам имеет отношение к государственной
власти, являясь председателем Государственной комиссии прозрачности добывающей
промышленности (the Government
Commission on the Extractive Industries Transparency Initiative).
В ряде стран государство допускает постороннее
экспертное мнение, оставляя, тем не менее, за собой право решающего голоса.
Такая система управления сформирована в Республике Чили. Страна имеет два
суверенных фонда: Пенсионный резервный фонд - «The Pension Reserve Fund» (далее - «PRF»), созданный в
2006 году, и Стабилизационный фонд - «The Economic
and Social Stabilization Fund» (далее - «ESSF»), созданный в 2007 году. Управление фондами осуществляет Центральный
банк Республики Чили, которому данные полномочия делегированы Министром финансов,
при участии Финансового комитета, созданного Министром финансов в целях
внесения предложений по конструкции инвестиционной политики.
Финансовый комитет состоит из шести известных и
опытных специалистов в сфере экономики и финансов. Для выполнения своих функций
в соответствии с законодательством они собираются не реже одного раза в шесть
месяцев для обсуждения и принятия рекомендаций, которые будут представлены
Министру финансов на утверждение.
Финансовый комитет является тем самым «элементом независимости»
в конструкции управления суверенными фондами страны. Несмотря на то, что
комитет не является центром принятия решений, его рекомендации учитываются,
если не ложатся в основу инвестиционной стратегии. Вероятно, целью создания
данного органа является квалифицированная помощь государству по вопросам
эффективного управления его активами.
Оставляя за собой управленческие полномочия, государство может передать
исполнение механических функций отдельной структуре. Например, в Канаде это
профессиональная инвестиционная компания. Она выступает в роли эксперта и
исполнителя, в то время как основной управленческий процесс сконцентрирован в
руках государственных органов (должностных лиц).
Так, суверенный фонд канадской провинции Альберта - «The Alberta Heritage Savings Trust Fund»
(далее - Фонд), учреждённый в 1976 году, находится в управлении и под
непосредственным руководством Министра финансов провинции (the Minister of Finance and Enterprise).
Именно он устанавливает инвестиционную политику Фонда, несёт ответственность за
его управление и подготовку бизнес-плана. В то же время некоторые процессы
управления Министр финансов делегирует Министерству финансов (the Department of
Finance and Enterprise) и инвестиционной компании «The Alberta Investment Management Corporation» (далее -
«AIMCo»).
Министерство финансов осуществляет разработку
инвестиционной политики в сотрудничестве с инвестиционной компанией, готовит
финансовую отчётность Фонда и годовой бизнес-план для утверждения Министром
финансов, осуществляет мониторинг ежемесячных, квартальных и годовых
показателей работы Фонда, поддерживает модель прогнозирования поступлений в
Фонд.
«AIMCo» реализует инвестиционную деятельность в
отношении 27 пенсионных, благотворительных и государственных фондов Альберты.
Во главе компании находятся Совет директоров, состоящий из 11 членов, каждый из
которых имеет опыт в сфере управления инвестициями. В отношении Фонда «AIMCo»
осуществляет функции по выполнению инвестиционных сделок, прогнозирование
экономического развития стран и инвестиционных рынков, а также вносит
рекомендации в отношении инвестиционной политики Фонда, разрабатываемой
Министерством финансов и утверждаемой Министром финансов.
Встречаются и другие конструкции рассматриваемой
системы, когда государство прибегает к помощи специалистов иным способом. Так,
суверенный фонд Республики Ирландия, «The Ireland
Strategic Investment Fund» (далее - «ISIF»), учреждённый в 2014 году, вероятно, до сих пор поделён между двумя
органами. Он был образован на базе активов прежнего пенсионного фонда «The National Pensions Reserve Fund»
(далее - «NPRF»), который находился частично в управлении Комиссии «NPRF» (the NPRF Commission), действующей через
Агентство «The National Treasury Management Agency»
(далее - «NTMA»), и частично в управлении под руководством Министра финансов.
В состав Комиссии «NPRF» входило 7 человек, после
принятия решения о создании нового фонда остался только исполнительный
директор, который отвечал за контроль и управление «NPRF» до полного
преобразования и передачи активов «ISIF». После завершения данной процедуры Комиссия «NPRF» упраздняется.
Агентство «NTMA» является государственным органом,
который осуществляет управление государственными активами, обязательствами и
другими национальными агентствами. Помимо этого, в полномочия «NTMA» входит управление «ISIF». Агентство состоит
из 9 членов, шесть из которых (независимые эксперты), включая председателя, назначает Министр
финансов, а трое других - государственные служащие (Secretary General of the Department of Finance, Secretary
General of the Department of Public Expenditure and Reform in Ireland, a former
director of the Irish Stock Exchange and a former member of the Trinity College
Foundation Board).
Последние рассмотренные примеры являются переходными для следующей
системы управления суверенными фондами, которая характеризуется делегированием
управленческих полномочий и функций специально сформированным для этих целей
органам.
Австралия - одна из тех стран, где управление
суверенным фондом «The Future Fund» (далее - Фонд), учреждённым в 2006 году специальным
Законом (The Future Fund Act 2006), находится в
управлении двух органов: Попечительского Совета (the Future Fund Board of Guardians) и Агентства (the Future Fund Management Agency).
Попечительский Совет является юридическим лицом, имеет
печать, может приобретать, владеть и распоряжаться имуществом. Он состоит из
председателя и 6 членов, которые назначается уполномоченными министрами -
Министром финансов (the Finance Minister) и главой Казначейства (the Treasurer)
на 5 лет (на условиях неполного рабочего времени) в соответствии с опытом в
инвестировании финансовых активов и корпоративном управлении. Попечительский
совет независим от Правительства, и его члены в Правительство не входят. Тем не
менее, решения принимаются в соответствии с направлениями, определёнными
Правительством.
В функции Попечительского Совета входит инвестирование
средств Фонда в соответствии с законодательством и осуществление полномочий в
отношении других государственных фондов. То есть, в отношении Фонда
Попечительский Совет несёт ответственность за принятие инвестиционных решений.
Для выполнения возложенных на Попечительский Совет функций организуется
заседание, решения на котором принимаются путём голосования и подтверждаются
большинством голосов. На заседании председательствует глава Попечительского
Совета. При его отсутствии члены Совета выбирают соответствующее лицо
самостоятельно.
Агентство создано в соответствии с Законом о создании
Фонда и юридическим лицом не является. Штат сотрудников включает председателя,
который является подотчётным лицом, и других должностных лиц. Для решения
отдельных задач могут привлекаться консультанты. Данный орган обладает
рекомендательными функциями и ответственен за предоставление рекомендаций и
необходимой информации Попечительскому совету в части инвестиционных стратегий
и их реализации. Агентством осуществляются все административные и операционные
функции, связанные с управлением Фонда.
Таким образом, в Австралии суверенный фонд находится в
управлении двух сформированных органов, в которые входят независимые
специалисты. Один занимается управлением, а второй реализует исполнительные
функции, не принимая никаких ответственных решений и предоставляя рекомендации.
Суверенный фонд Новой Зеландии (The New Zealand Superannuation Fund), учреждённый в 2001 году, является
примером соединения материальной и организационно-правовой категории. Для его
управления не создано специальной инвестиционной компании. Фонд и есть организация,
имеющая свои органы управления, которые независимы от Правительства страны, в
том числе в принятии инвестиционных решений, но подотчётны ему.
Организационная структура фонда включает Совет
директоров (5-7 человек), подразделения в форме комитетов (инвестиционный
комитет, комитет аудита и управления рисками и т.д.); управленческий персонал
возглавляет исполнительный директор. Ключевым лицом является Министр финансов,
по рекомендации которого назначаются члены Совета директоров (так называемые «попечители»),.
В ряде стран созданы специальные инвестиционные
управления. Так, суверенными фондами Кувейта руководит Инвестиционное
управление Кувейта «The Kuwait
Investment Authority» (далее - «KIA»). Суверенные фонды Кувейта считаются
одними из самых первых. На сегодняшний день их два: «The General Reserve Fund» (далее - «GRF») и «The Future Generations Fund» (далее - «FGF»).
«KIA» было учреждено в 1982 году в качестве
автономного государственного органа, осуществляющего управление активами
страны. Оно заменило Инвестиционный совет Кувейта («The Kuwait Investment Board»), созданный в далёком 1953
году.
Во главе «KIA» находится Совет директоров, в который
входят Министр финансов, Министр нефтяной промышленности, Управляющий
Центрального банка Кувейта, заместитель секретаря Министерства финансов и пять
специалистов из частных сфер, три человека их которых не должны занимать
государственную должность. В организационную структуру «KIA» также входят
Управляющий директор и Исполнительный комитет, подразделения внутреннего и
внешнего аудита, контрольные подразделения и подразделения, осуществляющие
управление рисками. По своей структуре «KIA» напоминает инвестиционную
компанию. Только в данном случае это государственное учреждение.
Похожий формат управления был выстроен в Ливии. В 2006
году при создании суверенного фонда было учреждено Инвестиционное управление «The Libyan Investment Authority» (далее
- «LIA»). Во главе организационной структуры «LIA» находится Совет попечителей
(The Board of Trustees), в который входят Премьер-министр,
Министр финансов, Министр экономики и промышленности, Управляющий Центрального
банка и два независимых эксперта, не занимающие государственных должностей.
Совет попечителей назначает Совет директоров, включая его председателя.
Отличительная особенность состоит в том, что «LIA»
является консорциумом, включающим около 550 компаний, которые входят в 5
филиалов «LIA». Активы и инвестиции расположены на трёх континентах,
штаб-квартиры находятся на Мальте, в Ливии и Великобритании.
Если абстрагироваться от специфики, то, безусловно,
система Ливии и Кувейта аналогичны. Активами суверенных фондов управляют
специально созданные организационные структуры, во главе которых стоят главы
министерств и Центрального банка.
Почти аналогичная система в Катаре и в Объединённых
Арабских Эмиратах. «The Qatar Investment Authority» (далее - «QIA»), инвестиционное управление Катара, было учреждено в
2005 году, а «The Abu Dhabi Investment Authority», инвестиционное управление
Объединённых Арабских Эмиратов, - в 1976 году.
Как в Катаре, так и в Арабских Эмиратах Инвестиционное
управление возглавляет Совет директоров, в который входят помимо лиц,
занимающих государственные должности, и крупных бизнесменов, члены королевской
семьи. В Катаре Председателем Совета директоров выступает заместитель и
преемник главы государства, в Арабских Эмиратах - непосредственно сам глава
государства (Эмир).
Для следующей системы управления, которую мы
рассмотрим, характерно полное делегирование управленческой функции в руки
профессионального менеджера.
Суверенный фонд Южной Кореи находится в управлении
инвестиционной компании «The
Korea Investment Corporation» (далее - «KIC»). Соответствующее соглашение было подписано в 2006
году с Центральным банком и Министерством финансов. Основными целями
деятельности «KIC» является эффективное управление
государственными активами по поручению Министерства финансов и Центрального
банка и содействие развитию внутреннего финансового сектора.
Во главе «KIC» находится Руководящий Комитет (The Steering Committee), в который входят 9 человек,
включая председателя комитета, 6 профессиональных специалистов из частного
сектора экономики, генеральный директор инвестиционной компании, Министр
финансов и Управляющий Государственного банка Южной Кореи.
В компетенцию Руководящего Комитета входит
инвестиционная политика (долгосрочная и среднесрочная), изменение капитала (его
увеличение или уменьшение), назначение на должность и освобождение от должности
должностных лиц, вверение капитала, бюджет, оценка эффективности управления
инвестиционной компанией.
«KIC»
не является государственным органом, это компания, однако зрительное отсутствие
государственной власти компенсируется наличием Министров, входящих в
управляющий орган инвестиционной компании.
В Сингапуре управление государственными фондами
денежных средств осуществляют две компании, владельцем которых выступает
государство в лице Министра финансов: «Temasek» и «The Government of Singapore Investment Corporation».
Компания «Temasek» создана в 1974 году для управления
инвестициями и активами, которыми ранее владело Правительства Сингапура. Целью
передачи активов являлось освобождение Министерства финансов от соответствующих
функций, чтобы позволить ему сосредоточиться на своей основной политической
роли. «Temasek» - это не государственное учреждение, а инвестиционная компания,
которая владеет и управляет активами на коммерческой основе, следуя
коммерческим принципам.
Управляющая компания «Government of Singapore
Investment Corporation» была открыта
в 1981 году. Она осуществляет управление большим объёмом государственных
активов, принимая инвестиционные решения самостоятельно без государственного
вмешательства.
Весьма интересен опыт следующей страны, с которой
специалисты (в качестве эталона) сравнивают Российскую Федерацию по
эффективности управление суверенными фондами. Королевство Норвегия имеет два
суверенных фонда: «Government Pension Fund Global» (далее - «GPFG») и
«Government Pension Fund Norway» (далее - «GPFN»).
«GPFG» был учреждён в 1990 году как фискальный экономический
инструмент, представляет собой депозит Министерства финансов Норвегии на
отдельном счёте в Государственном банке (The Norges Bank). Фонд находится в управлении банка,
который осуществляет права собственника и принимает инвестиционные решения независимо
от Министерства финансов.
«GPFN» находится в оперативном управлении
профессиональной инвестиционной организации «Folketrygdfondet». Она находится в
собственности Министерства финансов, и её основной задачей является управление
активами соответствующего фонда. Тем не менее, инвестиционные решения
принимаются независимо от Министерства, а совет директоров включает
специалистов, которые не являются государственными служащими и имеют
значительный профессиональный опыт,.
Таким образом, в Королевстве Норвегия между
управляющими субъектами поделены не активы фонда, как в Республике Ирландия, а
сами фонды. В отличие от Республики Ирландия вторым субъектом управления
является не государственный орган, а инвестиционная компания.
К рассматриваемой группе можно отнести и Соединённые
Штаты Америки. Суверенный фонд штата Аляска («The Alaska Permanent Fund») был создан в 1976 году. До
1980 года управление активами фонда осуществлялось Департаментом Министерства
финансов (The Department of Revenue Treasury
Division). В 1980 году для данных целей была создана компания «The Alaska Permanent Fund Corporation»
(далее - «APFC»).
«APFC»
является государственной корпорацией. В её управлении находятся активы и других
государственных фондов (например, The Alaska Mental Health Trust Fund). В Совет
директоров входят 6 членов, назначаемых губернатором, один из которых является
Комиссаром по доходам (The Commissioner of Revenue).
Все рассмотренные страны имеют весьма индивидуальную и
оригинальную систему управления суверенными фондами. Если предпринять попытку
сгруппировать данные системы, то на наш взгляд можно выделить два
основополагающих признака: субъект управления и степень его независимости от
государственной власти и государственных органов. Совместив эти признаки можно
получить следующую классификацию (рис. 1).
Рис. 1 Классификация систем управления суверенными
фондами
(на примере зарубежных стран)
Безусловно, вышеуказанная классификация не является безупречной. Вопрос
отнесения некоторых стран в ту или иную группу может быть дискуссионным.
Например, Королевство Норвегия, с одной стороны, имеет смешанную систему
управления суверенными фондами, поскольку одним фондом управляет
государственный орган, а другим - инвестиционная компания. Но, с другой
стороны, если рассматривать управление не как сформировавшуюся картину в целом,
а как механизм, созданный для руководства отдельным объектом - фондом, то
данное государство является примером существования одновременно двух видов
систем - первой и третьей.
Корпорация штата Аляска, в управлении которой находится суверенный фонд,
формально не является инвестиционной компанией, что не даёт основания относить
соответствующую систему управления к третьей группе. Однако, если рассматривать
функционал корпорации, то он состоит в управлении государственным капиталом,
что характерно для инвестиционной компании. Оснований склоняться ко второй или
первой группе, на наш взгляд, нет по причине того, что имеет место всё-таки не
государственный орган или специально учреждённое управление.
В целом, вместе с отмеченными сходствами и выделенными специфическими
чертами в рассмотренных нами примерах, можно констатировать следующий факт. Ни
в одной из исследованных стран не построено абсолютно независимой от
государства системы управления. Имеет место либо руководство государственным
органом, который выступает центром принятия решений, либо управление происходит
через специально созданную структуру, во главе которой находится коллегиальный
орган, включающий должностных лиц государства - Министров финансов, глав
Центрального банка и так далее. Что касается инвестиционных компаний, то они
также находятся под опекой государства, которое является их учредителем и
акционером, а иногда участвует в принятии решений через уполномоченных
должностных лиц посредством их участия в управлении компанией. Российская
Федерация тоже не является исключением.
Систему органов, причастных к управлению российскими суверенными фондами
можно представить следующим образом (рис. 2).
Рис. 2. Общая система государственных органов, задействованных в
управлении суверенными фондами Российской Федерации
Следует отметить, что проиллюстрированная на вышеуказанном рисунке
система органов, весьма широка. Непосредственное управление средствами фондов
осуществляет Министерство финансов Российской Федерации в порядке,
установленном Правительством Российской Федерации (п. 1 ст. 96.11 БК РФ) с
привлечением Центрального банка Российской Федерации и Федерального
Казначейства.
Президент Российской Федерации на начальных этапах становления суверенных
фондов в Российской Федерации сыграл политическую и стратегическую роль,
поставив в 2001 году перед Федеральным Собранием задачу создания резерва, о чём
мы говорили ранее. Роль главы государства и в современной политической жизни
весьма высока, именно поэтому он выделен в нашей системе.
Правительство Российской Федерации устанавливает порядок управления
средствами как Резервного фонда, так и средствами ФНБ,: предельные доли
разрешённых финансовых активов, требования к указанным активам, страны, в
долговые обязательства которых могут размещаться средства фондов. Кроме того,
предоставляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации
и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отчётность, о чём
будет сказано далее.
Министерство финансов Российской Федерации устанавливает нормативные доли
разрешённых финансовых активов Резервного фонда и ФНБ, утверждает нормативную
валютную структуру средств Резервного фонда и ФНБ, текущие сроки до погашения
выпусков долговых обязательств для размещения средств Резервного фонда и ФНБ.
По согласованию с Центральным банком Министерство финансов устанавливает
перечень иностранных государственных агентств, в долговые обязательства которых
могут размещаться средства Резервного фонда и ФНБ. Кроме нормотворчества данный
орган осуществляет расчёты и перечисление средств в связи с формированием и
использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета,
средств суверенных фондов (п. 3 ст. 96.12 БК РФ). Ежемесячно Министерство
финансов публикует сведения о формировании и использовании дополнительных
нефтегазовых доходов федерального бюджета, величине активов Резервного фонда и
Фонда национального благосостояния на начало отчетного месяца, о зачислении
средств в указанные фонды, их размещении и использовании в отчетном месяце (п.
6 ст. 96.12 БК РФ).
Перейдём к рассмотрению вспомогательных органов управления. Согласно п. 4
ст. 96.12 БК РФ учёт операций со средствами суверенных фондов осуществляется в
порядке, установленном для учета операций со средствами федерального бюджета.
На основании закреплённых бюджетных полномочий, отражённых в ст. 166.1 БК РФ,
учёт операций по кассовому исполнению федерального бюджета производит Федеральное
казначейство. В рамках данной функции Федеральное казначейство осуществляет
целый спектр полномочий:
обработку и учёт поступлений;
подготовку, формирование информации и отчетности о движении средств федерального
бюджета в части нефтегазовых доходов, средств Резервного фонда и Фонда
национального благосостояния;
покупку иностранной валюты.
Взаимодействие Федерального казначейства и Министерства финансов в сфере
управления средствами суверенных фондов сводится, в частности, к проведению
расчётов и перечислению средств в связи с формированием и использованием
средств суверенных фондов, расчёту и зачислению процентов, начисляемых на
денежные средства, размещённые на счетах по учёту средств суверенных фондов,
проведению операций по счетам по учёту средств суверенных фондов в процессе
управления ими и так далее. Действует целый ряд подзаконных актов - приказов
Министерства финансов, регулирующих данное взаимодействие:
приказ Министерства финансов Российской Федерации от 14 февраля 2008 года
№ 25н «Об утверждении Порядка взаимодействия Министерства финансов Российской
Федерации и Федерального казначейства при проведении расчетов и перечислении
средств в связи с формированием и использованием нефтегазовых доходов
федерального бюджета, нефтегазового трансферта, средств Резервного фонда и
Фонда национального благосостояния»;
приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 января 2008 года
№ 12н «Об утверждении Порядка расчета и зачисления процентов, начисляемых на
денежные средства, размещенные на счетах по учету средств Фонда национального
благосостояния»;
приказ Министерства финансов Российской Федерации от 15 января 2008 года
№ 5н «Об утверждении Порядка расчета и зачисления процентов, начисляемых на
денежные средства, размещенные на счетах по учету средств Резервного фонда»;
приказ Министерства финансов Российской Федерации от 17 января 2008 года
№ 8н «Об утверждении Порядка взаимодействия Министерства финансов Российской
Федерации с Федеральным казначейством при проведении операций по счетам по
учету средств Резервного фонда в процессе управления средствами Резервного
фонда»;
приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 января 2008 года
№ 14н «Об утверждении Порядка взаимодействия Министерства финансов Российской
Федерации с Федеральным казначейством при проведении операций по счетам по
учету средств Фонда национального благосостояния в процессе управления
средствами Фонда национального благосостояния».
Центральному банку Российской Федерации (далее - Центральный банк)
согласно п. 1 ст. 96.11 БК РФ отведены отдельные полномочия по управлению
средствами суверенных фондов. Средства суверенных фондов в иностранной валюте
(доллар США, евро, фунт стерлингов) размещаются Министерством финансов Российской
Федерации на валютных счетах в Центральном банке,. Он осуществляет обслуживание
соответствующих счетов (п. 1 ст. 96.12 БК РФ), а также участвует в
правоотношениях с Международным валютным фондом на основании соглашения с
Министерством финансов Российской Федерации.
Палаты Федерального Собрания Российской Федерации выступают органами
отчётности. Правительство Российской Федерации предоставляет в Государственную
Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Совет Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации отчётность:
1) ежеквартальный и годовой отчет о формировании и использовании
дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета;
2) ежеквартальный и годовой отчет о формировании и использовании
средств суверенных фондов;
) ежеквартальный и годовой отчет об управлении средствами
указанных фондов в составе отчётности об исполнении федерального бюджета (п. 5
ст. 96.12 БК РФ).
Счётная палата Российской Федерации является контрольным органом,
осуществляющим внешний государственный аудит. Наряду с большим объёмом функций,
поименованных в Федеральном законе от 05 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной
палате Российской Федерации» она проводит оперативный анализ исполнения и
контроля за организацией исполнения федерального бюджета, готовит ежеквартальные
оперативные доклады о ходе исполнения федерального бюджета. Поскольку отчёты об
управлении суверенными фондами включаются в состав отчётности об исполнении
федерального бюджета, объектом контроля Счётной палаты служат и Резервный фонд,
и ФНБ.
Бюджетный кодекс РФ допускает передачу средств одного из суверенных
фондов (Фонда национального благосостояния) в доверительное управление
специализированным финансовым организациям (п. 4.1 ст. 96.11 БК РФ). В
отношениях в связи с учреждением доверительного управления от имени Российской
Федерации выступает Министерство финансов Российской Федерации.
В отношении доверительного управления средствами суверенного фонда
установлены следующие условия. Передача средств фонда в доверительное
управление не влечёт перехода права собственности на них к доверительному
управляющему. Доходы от доверительного управления средствами фонда не являются
собственностью доверительного управляющего и относятся на прирост средств
фонда. Доверительный управляющий обязан вести отдельный учёт средств
суверенного фонда и активов, полученных в процессе управления ими, чтобы
обособить средства суверенного фонда от собственного имущества и от имущества
третьих лиц, переданного ему в доверительное управление. Перечень, структура
объектов доверительного управления, а также требования к ним указываются в
инвестиционной декларации, которая является неотъемлемой частью договора
доверительного управления средствами суверенного фонда и утверждается
Министерством финансов Российской Федерации.
Доверительный управляющий обязан предоставлять отчёт о деятельности по
управлению средствами фонда Министерству финансов Российской Федерации в
установленные сроки и несёт ответственность перед учредителем доверительного
управления в порядке, предусмотренном законодательством (гражданская
ответственность). Он имеет право на вознаграждение, предусмотренное договором
доверительного управления, а также на возмещение необходимых расходов,
произведённых при управлении средствами суверенного фонда, но не за счёт
доходов от использования имущества, переданного в доверительное управление.
Порядок возмещения данных расходов устанавливается Правительством Российской
Федерации.
В 2013 году были предприняты шаги по практическому использованию
установленной законом возможности доверительного управления - созданию
специализированной финансовой организации в форме открытого акционерного
общества (Росфинагентства) со 100-процентным участием государства. В первом
чтении законопроект был одобрен, а в дальнейшем подвержен серьёзной критике,
что привело к отказу от выбранного направления.
Помимо противоречивости в полномочиях, во многом критика сводилась к
неудачному выбору организационно-правовой формы, которая не гарантирует
надёжную защиту капитала суверенного фонда. Открытое акционерное общество
отвечает по долгам всем своим имуществом, и возникает проблема разграничения
собственного имущества и переданного в управление и контроля. Связанные с этим
риски усугубляются вопросами защищённости и иммунитета средств при
инвестировании за рубеж.
Стоит повториться, что ещё в 2001 году, перед созданием суверенных фондов
в Российской Федерации, столкнулись с вопросом выбора органа управления, и
вариант доверительного управления специализированным агентством был отвергнут.
Небезосновательно было предложено передать управленческие функции Центральному
банку, на этом мы подробно останавливались во второй главе работы. Тогда и в
более позднее время специалисты отмечали, что именно средства иностранных
Центральных банков имеют наибольшую защиту (абсолютную неприкасаемость) при
осуществлении инвестиций.
Таким образом, Российская Федерация по составленной нами классификации
относится к странам первой группы. Система управления суверенными фондами в
нашей стране подконтрольна государству и реализуется через его органы.
Бюджетным законодательством не исключается возможность передачи средств одного
из суверенных фондов в доверительное управление специализированной организации.
Однако на практике реализовать данную возможность оказалось невозможным.
2. Источники
формирования и направления расходования средств суверенных фондов Российской
Федерации
суверенный фонд актив резервный
Основным источником доходов суверенных фондов Российской Федерации служат
нефтегазовые доходы федерального бюджета, к которым относятся:
1) налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья
(нефть, газ горючий природный, газовый конденсат из всех видов месторождений
углеводородного сырья);
) вывозные таможенные пошлины на нефть сырую;
) вывозные таможенные пошлины на природный газ;
) вывозные таможенные пошлины на товары, выработанные из нефти (ст.
96.6 БК РФ).
На формирование суверенных фондов они направляются не полностью, а в
части, которая именуется «дополнительными нефтегазовыми доходами федерального
бюджета». Дополнительные нефтегазовые доходы представляют собой разницу между
нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из прогнозируемой цены на нефть
либо поступившими в федеральный бюджет за отчетный финансовый год, и
нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из базовой цены на нефть (п. 4 ст.
96.9 БК РФ). Понятия прогнозируемой и базовой цены на нефть связаны с
экономическими расчётами, к которым мы не будем обращаться в рамках данной
работы, этот вопрос в качестве приложенной информации вынесен в дополнительные материалы
к настоящей работе (Приложение 2).
Формирование Резервного фонда Российской Федерации (далее - Резервный
фонд) и Фонда национального благосостояния Российской Федерации (далее - ФНБ)
взаимосвязано, и данная связь состоит в следующем. ФНБ прирастает ресурсами
только в том случае, если Резервный фонд достигает нормативной величины. То
есть, в ФНБ направляются сумма превышения над нормативной величиной Резервного
фонда (п. 3 ст. 96.10 БК РФ), но не полностью. Соответствующая часть средств
используется в объёме 50% на финансовое обеспечение инфраструктурных и других
приоритетных проектов с ограниченным сроком их реализации (при условии
увеличения в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на
текущий финансовый год и плановый период общего объема расходов федерального
бюджета на сумму дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета,
направляемых на финансовое обеспечение указанных проектов), а остальная часть
направляется на формирование ФНБ.
Нормативная величина Резервного фонда устанавливается ежегодно
Федеральным законом о федеральном бюджете в размере 7 % прогнозируемого на
соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта, указанного
в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый
период (п. 2 ст. 96.9 БК РФ). На 2015 год нормативная величина была установлена
в сумме 5 146 050 000,0 тыс. рублей, на 2016 год её размер равен 5 507 110
000,0 тыс. рублей, что на 361 060 000, тыс. рублей больше, чем в 2015 году.
Вторым источником формирования суверенных фондов Российской Федерации,
согласно действующему законодательству, являются доходы от управления
средствами суверенных фондов (п. 3 ст. 96.9, п. 3 ст. 96.10 БК РФ). Фактически
соответствующие нормы не применяются с 2010 года. Вначале их действие было
приостановлено до 1 февраля 2014 года, затем до 1 февраля 2015 года в 2011
году, до 1 февраля 2016 года в 2013 году. В настоящее время доходы от
управления средствами Резервного фонда и ФНБ направляются на финансовое
обеспечение расходов федерального бюджета и по факту не являются источниками
дохода соответствующих фондов до 1 февраля 2017 года.
Средства Резервного фонда, согласно Бюджетному кодексу Российской
Федерации (п. 7-9 ст. 96.9 БК РФ) могут использоваться на следующие цели:
1) покрытие дефицита федерального бюджета (объём средств устанавливается
федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и
плановый период);
2) досрочное погашение государственного долга Российской Федерации
(предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной
финансовый год и плановый период);
) замещение не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета
доходов федерального бюджета (за исключением нефтегазовых доходов федерального
бюджета) и замещение источников финансирования дефицита федерального бюджета с
соответствующим уменьшением объема средств, подлежащих перечислению в Резервный
фонд (объём устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период, федеральным законом о внесении
изменений в указанный федеральный закон);
) замещение не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета
дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, предусмотренных на
замещение государственных заимствований Российской Федерации (предусматривается
федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и
плановый период).
Средства ФНБ, согласно п. 2 ст. 96.10 БК РФ, могут направляться на
следующие цели:
1) обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений
граждан Российской Федерации;
2) обеспечение сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета
Пенсионного фонда Российской Федерации.
Соответствующий объём средств устанавливается Федеральным законом о
федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Однако
законом о внесении изменений в Бюджетный кодекс и иные законодательные акты
Российской Федерации в 2010 году установлено, что средства ФНБ, как и средства
Резервного фонда, направляются на финансовое обеспечение расходов федерального
бюджета. Сначала срок такого использования средств был установлен до 1 февраля
2014 года, затем неоднократно продлевался и остаётся действующим до сих пор
вплоть до 1 февраля 2017 года, что регламентировано уже другим законом.
На наш взгляд, использование средств ФНБ на финансирование обеспечения
расходов федерального бюджета незаконно, поскольку такой возможности Бюджетным
кодексом Российской Федерации в отношении ФНБ не установлено. Тем не менее, в
2016 году запланировано выделить из средств ФНБ почти 12 млрд. рублей (11 951
618,3 тыс. рублей) на покрытие дефицита федерального бюджета.
Если обратиться к сведениям о движении средств ФНБ, опубликованным
Федеральным Казначейством, то среди расходов как на конец 2014, так и на конец
2015 года покрытие дефицита федерального бюджета не значится. Напротив, на
софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан, поименованную
законодательством цель, в 2015 году было выделено 9,428 млрд. рублей
(Приложение 3).
Нельзя не коснуться источников, при помощи которых обеспечивается
дополнительный доход суверенных фондов от управления их ресурсами. С некоторой
точки зрения это также направление использования средств, только не
безвозвратно, а с целью преумножения имеющихся активов.
Выбор ресурсов, в которых могут быть размещены средства суверенных
фондов, не может быть произвольным. Бюджетным кодексом Российской Федерации
установлен соответствующий перечень (ст. 96.11 БК РФ). Правила размещения
средств суверенных фондов Российской Федерации устанавливаются постановлениями
Правительства Российской Федерации и приказами Министерства финансов Российской
Федерации (Приложения 4-5).
Как средства Резервного фонда, так и средства ФНБ могут размещаться в
иностранную валюту, долговые обязательства иностранных государств, агентств,
центральных банков. В отличие от Резервного фонда, средства ФНБ могут
размещаться в долговые обязательства и акции российских юридических лиц, паи
инвестиционных фондов (таблица 1).
Из приведённой таблицы видно, что сферы вложения средств ФНБ несколько
шире установленных возможностей для Резервного фонда. Средства Резервного фонда
не вкладываются в российские компании и инвестиционные фонды. По факту на
средства Резервного фонда приобретается иностранная валюта (доллар США, евро,
фунт стерлингов), которая размещаются Министерством финансов Российской
Федерации на валютных счетах в Центральном банке.
Средства ФНБ кроме валюты вложены в акции российских банков (АО
«Газпромбанк», АО «Россельхозбанк»), транспортных и энергетических компаний
(ОАО «РЖД», АО «АЭК»), облигации компаний добывающей и нефтехимической
промышленности (ОАО «Ямал СПГ», ООО «ЗапСибНефтехим»), облигации инвестиционных
компаний (ООО «Инфраструктурные инвестиции-3», ООО «Инфраструктурные
инвестиции-4»), а также размещены на депозитах ПАО «Банк ВТБ», АО
«Газпромбанк», государственной корпорации «Внешэкономбанк».
Таблица 1.