контроль за соблюдением правовых актов муниципальное образования, участие в контроле за соблюдением законодательства на территории муниципального образования.
Муниципальные образования обеспечивают контроль за соблюдением своих уставов, общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования. В ведении муниципальных образований находятся вопросы контроля за использованием делегированного законодательства на территории муниципального образования. Они участвуют в охране окружающей среды на территории муниципального образования, а также осуществляют иную контрольную деятельное в соответствии с законодательством о местном самоуправление уставами муниципальных образований.
В ведении муниципальных образований могут находиться также отдельные государственные полномочия:
) в области регистрации актов гражданского состояния регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования; в области статистики - ведение статистического учета на территории муниципального образования;
) в области градостроительной деятельности, государственного архитектурно-строительного контроля - организация ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности, определения их правового статуса и др.;
) в области землепользования - ведение земельного кадастра и мониторинга земель муниципального образования и др.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями и в иных сферах государственной деятельности.
Вопросы правового регулирования предметов ведения местного самоуправления, как показывает практика, могут решаться по-разному.
В основу правового регулирования предметов ведения муниципальных образований может быть, например, положен принцип права, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Этот принцип утвердился в XIX в. в Великобритании. Правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления может осуществляться на основе и другого принципа: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов. Этот принцип лежит в основе правового регулирования объёма юридических прав органов местного самоуправления во Франции [36, с.55].
Органы государственной власти не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы, отнесенные к ведению мести самоуправления; осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Необходимо четко законодательно определить: за решение каких вопросов и в каком объеме отвечает каждый уровень власти. Важна также и дифференциация предметов ведения местного самоуправления на основе подразделения муниципальных образований виды в зависимости от их величины, социально-экономические положения и других факторов. При этом можно было бы выделить первичный уровень местного самоуправления со своим минимальным перечнем предметов ведения, признав его необходимым для всех субъектов Федерации.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом Конституция РФ устанавливает, что: а) наделение органов местного самоуправления должно осуществляться законом; б) одновременно органам местного самоуправления должны быть переданы необходимые для осуществления этих полномочий материальные и финансовые средства; в) реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Развивая эти конституционные положения, Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает, что:
а) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только отраслевым законодательством РФ, законами субъектов Федерации;
б) условия и порядок контроля за осуществлением органами
местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Федерации;
в) в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Федерации;
г) финансовые средства, необходимые для осуществления органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Федерации.
Более детально механизм передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и осуществления контроля за их реализацией должен определяться федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Наделение государственными полномочиями возможно только законом (федеральным или субъекта Российской Федерации). Ряд субъектов Федерации уже принял законы, устанавливающие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такие законы закрепляют: а) принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; б) требования, предъявляемые к порядку и условиям реализации отдельных государственных и финансовых средств; г) условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и др. Например, Закон Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл» устанавливает, что передача полномочий осуществляется на основе принципов: законности; социально-экономической обоснованности передачи полномочий; взаимной ответственности и подконтрольности реализации переданных полномочий; материально-финансовой обеспеченности полномочий [29, с.5].
Вместе с передачей полномочий в обязательном порядке осуществляется передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству: соответствующие государственные органы вправе давать указания органам местного самоуправления по существу переданных полномочий, органы местного самоуправления обязаны отчитываться перед органами государственной власти и несут перед ними ответственность. Однако эта ответственность зависит от материально-финансовой обеспеченности полномочий. Статья 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
Таким образом, предметы ведения местного самоуправления делятся на две большие группы:
) вопросы местного значения;
) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Вторым составным элементом предметов ведения местного самоуправления являются отдельные государственные полномочия, которые могут передаваться федеральными и региональными органами государственной власти органам местного самоуправления.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями производится в интересах социально-экономического развития муниципальных образований и с учетом того, что это право непосредственно может осуществляться на местном уровне.
Итак, сущность института местного самоуправления в Российской Федерации составляют следующие основные характеристики:
) Деятельность института местного самоуправления регламентируется Конституцией и законами, его власть имеет публичный характер.
) Местное самоуправление имеет обособленный характер, находясь вне органов государственной власти, а его структура формируется самостоятельно местным населением.
) Реализация местного самоуправления происходит двумя основными путями: непосредственно (сход, референдум) или опосредованно через представительные органы.
) Формирование и осуществление основных полномочий института происходит в соответствии с историческими и местными традициями.
В основу местного самоуправления Российской Федерации положены такие принципы как, самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения; организационное обособление в системе управления обществом и государством; многообразие организационных форм; соразмерность полномочий материально-финансовым ресурсам, что предполагает наличие достаточной экономической базы; ответственность органов и должностных лиц перед избравшим их населением.
Среди наиболее общих функций местного самоуправления можно выделить: а) обеспечение участия населения в решении местных дел; б) управление муниципальным хозяйством, финансовыми средствами, решение вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов; в) обеспечение развития территории, ее экономической инфраструктуры; г) предоставление населению социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услуг; д) охрану общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории; е) защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированных федеральным законодательством.
местный самоуправление федеральный нормативный
Глава 2. Правовое регулирование местного самоуправления
2.1 Конституция РФ и иные федерально-нормативные акты, регламентирующие местное самоуправление
Правовая организация местного самоуправления включает совокупность правовых норм, содержащихся в международных правовых актах, Конституции РФ, нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных правовых актах, регулирующих и обеспечивающих осуществление местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.
Юридическое определение местного самоуправления содержится в различных нормативных правовых актах и документах. Однако следует отметить, что Конституция Российской Федерации непосредственно не предлагает исчерпывающей юридической трактовки местного самоуправления, вследствие чего создается иллюзия допустимости чрезмерно широкой интерпретации данного феномена в российских условиях[58, с.227].
При такой «эластичности» конституционных понятий и категорий особое значение для уяснения сущности местного самоуправления имеет Европейская хартия местного самоуправления. В соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». [23, с.4466]. Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления не предусматривает градацию вопросов ведения на вопросы местного значения и государственные дела. Скорее хартией определяется, что вопросы местного значения являются частью государственных дел. В этом особенность понятия местного самоуправления, даваемого в настоящем документе. Отметим также, что Европейская хартия местного самоуправления «в свое время послужила ориентиром формирования национального законодательства в этой сфере, включая и проблемы юридической защиты местного самоуправления».
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. в ст. 4 закрепляет перечень нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права. В соответствии с этим перечнем правовое регулирование местного самоуправления подразделяется на четыре уровня [9, с.3822]:
) международно-правовой, включающий общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, в их числе Европейскую хартию местного самоуправления;
2) федеральный, куда входят Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);
) региональный, включающий уставы (конституции) субъектов РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам местного самоуправления;
4) муниципальный, содержащий уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Все нормативные правовые акты, регулирующие местное самоуправление, находятся в иерархической структуре. Важнейшим направлением совершенствования муниципально-правового регулирования местного самоуправления является обеспечение соответствия нормативных правовых актов муниципальных образований, субъектов РФ федеральному законодательству о местном самоуправлении.
Конституция РФ относит установление общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Это влечет за собой принятие специального федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления и соответствующих ему законов субъектов РФ, регулирующих в пределах и порядке, определенных федеральным законом, отдельные элементы, относящиеся к общим принципам местного самоуправления. В самом федеральном законе могут быть определены правоотношения в сфере местного самоуправления, подлежащие регулированию иными федеральными законами. Вместе с тем, изменение общих принципов организации местного самоуправления допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в статутный федеральный закон. Таким образом, иные федеральные законы не должны затрагивать общие принципы организации местной власти. В частности, вопросы местного значения устанавливаются только ФЗ № 131-Ф3, и их изменение другими законами и иными нормативными правовыми актами не допускается.
Конституционные положения о местном самоуправлении находят свое развитие и конкретизацию в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ и муниципальных правовых актах конкретных муниципальных образований.
Итак, Конституция РФ занимает основополагающее место в системе правового регулирования местного самоуправления. Конституция РФ содержит ряд норм прямого действия, непосредственно регулирующих вопросы местного самоуправления. Местному самоуправлению посвящена отдельная глава 8 «Местное самоуправление», в которой закреплены основное содержание местного самоуправления и формы его осуществления (ст. 130), территориальные и организационные основы местного самоуправления (ст. 131), основные полномочия органов местного самоуправления и основы взаимодействия с органами государственной власти (ст. 132), гарантии осуществления местного самоуправления (ст. 133). Кроме того, местное самоуправление упоминается в отдельных статьях Конституции РФ (ст. 3, 8, 9, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 72), содержащих важнейшие характеристики этого института [42, с.122].
Если сравнить число конституционных норм о местном самоуправлении, то окажется, что их объем намного больше объема конституционного регулирования других отраслей права. Такого подробного конституционного регулирования местного самоуправления, как у нас, не знает ни одна конституция зарубежных федеративных государств.
Подробное конституционное регулирование местного самоуправления имеет свои причины и связано с особенностями возникновения и утверждения этого важнейшего демократического института гражданского общества в Российской Федерации. Как отмечает В.И. Васильев, регламентирование в Конституции федеративного государства местного самоуправления оправдано в той степени, насколько это соответствует политическим реалиям. Так в странах с развитой системой демократии муниципальные институты на федеральном уровне не регламентируются (США, Канада), в других (ФРГ, Франция) в конституции дается краткая обобщенная характеристика местного самоуправления и несколько норм о принципах организации и финансовых основах его функционирования. В Конституции РФ, которая закрепила контуры новой реальной Федерации, заменившей прежнюю формальную федеративную систему, достаточно было установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив самим субъектам Федерации урегулировать остальные вопросы. Однако надо учитывать, что местное самоуправление устанавливалось не снизу, а сверху. Поэтому необходима была общая конституционная модель местного самоуправления и достаточные конституционные гарантии его развития [42, с.123].
В соответствии с п. «н» ч.1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В Конституции заложена базовая модель местного самоуправления, основные принципы его организации, которые являются основой для правового регулирования местного самоуправления на уровне субъектов РФ [1, с.5].
Кроме того, необходимо отметить, что принятие Конституции РФ 1993 г. предшествовало подготовке к вступлению России в Европейский Союз, одним из условий которого должна стать ратификация Европейской хартии местного самоуправления. Поэтому большинство принципов местного самоуправления, предусмотренных этой Хартией, было закреплено в Конституции РФ.
Конституционная модель местного самоуправления в Российской Федерации базируется на следующих основных конституционных положениях [42, с.124].
1. Организационное обособление органов местного самоуправления в системе органов государственной власти и взаимодействие с органами государственной власти. В ст. 12 Конституции РФ определяется, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта конституционная норма вызывала и вызывает до сих пор споры принципиального характера. Являются ли органы местного самоуправления полностью самостоятельными и независимыми от органов государственной власти, и каковы пределы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти?
Местное самоуправление является особой формой децентрализации государственного управления. То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает, что местное самоуправление только организационно обособлено от государственной власти. Формирование органов местного самоуправления - дело населения соответствующего муниципального образования (МО).
Они не могут назначаться «сверху», их состав не должен согласовываться с органами государственной власти РФ или субъектов РФ или утверждаться ими. Органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности к органам государственной власти. Органы государственной власти могут действовать рядом с органами местного самоуправления, но не вместо них. Вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления органы государственной власти не могут.
Но при этом органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений. Организационно отделенные от государственной власти, они с ней связаны функционально. Само создание и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.
А.Н Кокотов и А.С. Соломаткин отмечают, что заложенная в Конституции модель вертикальной децентрализации власти подразумевает разделение категорий «публичная власть» и «государственная власть», которые раньше традиционно отождествлялись [42, с.125]. Местное самоуправление следует рассматривать в качестве негосударственного элемента публичной власти. Механизм публичной власти включает в себя государственную и местную (муниципальную) власть. Таким образом, местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя (наряду с государством) имеет источником своего существования не государственную, а конституционную волю.
Согласно другой позиции органы местного самоуправления и органы государственной власти на местах не следует противопоставлять. Можно относить их к единым местным органам власти.
При этом признается, что эта позиция противоречит ст. 12 Конституции РФ и предлагается изменить ее формулировку [42, с.127].
Конституционный механизм взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти предусматривает возможность их наделения законом отдельными государственными полномочиями. Обязательным условием наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132).
2. Самостоятельность населения как необходимое условие осуществления местного самоуправления и закрепление пределов такой самостоятельности. Конституция РФ гарантирует организационную, экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления.
Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130). Конституция РФ не содержит подробного перечня вопросов местного значения и называет в их числе управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов и охрану общественного порядка, иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132).
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131). Под структурой органов местного самоуправления следует понимать и строение системы основных органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, и внутреннее устройство каждого из этих органов. Важно при этом учитывать, что конституционное положение о самостоятельном определении населением структуры органов самоуправления необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции, трактующими компетенцию разных органов в определении правового статуса местного самоуправления. Так, в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации системы местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Очевидно, что структура местного самоуправления, определяемая населением, должна соответствовать этим общим принципам.
Экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность. Конституция РФ признает и равным образом защищает муниципальную собственность наряду с другими формами собственности (ст. 8). В муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы (ст. 9). Экономическая самостоятельность обеспечивается правом органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законодательством и уставами МО, - население непосредственно.
Финансовая самостоятельность обеспечивается правом органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, а также устанавливать местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132).
3. Осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Это должно быть, поскольку местное самоуправление в целом и органы местного самоуправления в частности закреплены в качестве обязательного элемента конституционного механизма народовластия (ст. 3). Конституция РФ устанавливает первичные территории, в которых осуществляется местное самоуправление: городские и сельские поселения, а также другие территории с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131). Конституция РФ, определяя территориальные основы местного самоуправления, не дает исчерпывающий перечень территорий, где может осуществляться местное самоуправление. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» связывает самоуправленческие территориальные единицы с понятием «муниципальное образование».
Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131). Однако форма учета мнения населения в Конституции не определяется, это является предметом законодательного регулирования на уровне РФ и субъектов РФ.
4. Формы местного самоуправления. Конституция РФ закрепляет такие формы местного самоуправления, как референдум, выборы и т.д. через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Конституция РФ не дает исчерпывающего перечня форм прямого волеизъявления граждан. Он может быть расширен в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, а также муниципальных правовых актах.
5. Права местного самоуправления. В Конституции РФ предусмотрена отдельная специальная норма (ст. 133), гарантирующая местному самоуправлению право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, и запрещающая ограничения прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Лишь Российская Федерация вправе регулировать права и свободы человека и гражданина в сфере местного самоуправления. В исключительном ведении Российской Федерации находится судебная защита местного самоуправления, вопросы обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, конституционная, уголовная, гражданская ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Лишь Российская Федерация вправе вводить правовые ограничения в сфере местного самоуправления. В сфере ее исключительного ведения находятся вопросы правового регулирования особенностей местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях.
Большинство других вопросов организации и деятельности местного самоуправления относится к предмету совместного ведения при установлении приоритета федеральных законов. По предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ). Приоритет федерального закона относится также и ко всем иным федеральным нормативным правовым актам, изданным Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными государственными органами исполнительной власти. Это конституционное положение в полной мере реализовано в процессе проведения современной реформы местного самоуправления.
При разграничении полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления установлены довольно жесткие ограничения для субъектов РФ, которые вправе осуществлять правовое регулирование местного самоуправления только в случаях и порядке, установленном федеральным законом. Федеральное муниципально-правовое регулирование выступает на первое место, обеспечивая определенное единство и унификацию в правовом регулировании местного самоуправления, задавая основы для оптимальной модели местного самоуправления в Российской Федерации [42, с.129].
Все федеральные законы, регулирующие в той или иной степени муниципальные правоотношения можно разделить на три основных вида: статутные, или основополагающие; специализированные; отраслевые [42, с.130].
И.В. Выдрин предлагает называть такие законы систематизированными, поскольку они объединяют нормативные предписания различных отраслей права (гражданского, финансового, административного), подчиняя их задаче регулирования муниципально-правовых отношений. Законы данной группы выполняют самую значительную роль в определении статуса местного самоуправления и режима его функционирования [58, с.228].
Законом от 6 октября 2003 г. установлено, что в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ и настоящему Федеральному закону применяются Конституция РФ и настоящий Федеральный закон. Тем самым закрепляется его приоритет по отношению к другим федеральным законам, регулирующим местное самоуправление в России. Но, по мнению А.Н. Кокотова, этот приоритет присутствует при регулировании таких вопросов, как закрепление территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия). При регулировании иных правоотношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства. Так при регулировании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать соответственно Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ [58, с.229].
Здесь следует уточнить, что в статутном Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к принципиальным правовым положениям, которым не должны противоречить и нормы кодифицированных отраслевых законодательных актов, следует отнести перечень вопросов местного значения и полномочия, права и обязанности органов местного значения по решению этих вопросов. Проблема расширения предметов ведения и обязанностей органов местного самоуправления в иных федеральных законодательных актах отмечается в числе тех, которые привели к кризису местного самоуправления и необходимости проведения реформы местного самоуправления.
2. Специализированные федеральные законы. Они призваны регулировать отдельные вопросы организации и осуществления местного самоуправления. Можно выделить следующие федеральные законы данного вида:
«Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3;
«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ;
«Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. № 136-Ф3;
«О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178 ФЗ;
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ;
«О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. [42, с.134].
Следует отметить проблему разработки и принятия необходимых специализированных федеральных законов о местном самоуправлении. Так, статутный Федеральный закон 1995 г. предполагал, а в ряде случаев предписывал принятие достаточно большого числа специальных законов, регулирующих отдельные вопросы местного самоуправления. Одни из них в качестве проектов уже достаточно долго находятся на рассмотрении в Государственной Думе, другие так и не были разработаны и приняты, например: об основах статуса выборных лиц местного самоуправления в РФ, об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ, о государственных минимальных социальных стандартах, об общих принципах организации муниципальных органов охраны общественного порядка или о муниципальной милиции и некоторые другие.
Закон от 6 октября 2003 г. также предусматривает принятие отдельных специальных законов, например: об особенностях осуществления местного самоуправления в закрытых административнотерриториальных образованиях (ст. 80), в наукоградах (ст. 81), на приграничных территориях (ст. 82) [9, с.3822].
3. Отраслевые федеральные законы. Они непосредственно не регулируют вопросы местного самоуправления, но в них, как правило, содержатся указания на полномочия, права и обязанности органов местного самоуправления в соответствующей сфере общественной жизни и правового регулирования. Часто соответствующие муниципально-правовые нормы содержатся в кодифицированных законодательных актах. Выше мы уже говорили о соотношении статутного закона о местном самоуправлении и норм, входящих в состав кодексов, на примере Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ.
Полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе РФ, полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха - в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ, в градостроительной сфере - в Градостроительном кодексе РФ, в сфере гражданской обороны - в Федеральном законе «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ, в сфере образования - в Законе РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 и т.д [42, с.135].
На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и иными нормативными правовыми актами - постановлениями палат Федерального Собрания, указы Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, актами федеральных органов государственной исполнительной власти. Все эти акты являются подзаконными и составляют правовую основу местного самоуправления.
К правовым актам Государственной Думы можно отнести постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и обеспечении конституционных прав на самостоятельное решение вопросов местного значения» от 10 июля 1996 г [42, с.136].
Указы Президента РФ определяют основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе направления государственной политики по развитию местного самоуправления. В ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ местному самоуправлению уделяется достаточно много внимания. Указами Президента РФ регламентируются и конкретные сферы муниципальной деятельности. Следует назвать такие указы Президента РФ [42, с.137]:
«О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г.;
«О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» от 21 марта 1994 г.;
«О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г.;
«О поэтапном формировании органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г.;
«О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» от 19 сентября 1998 г.;
«О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы» от 24 мая 1996 г.;
«Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» от 11 июня 1997 г.;
«Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г.
Можно также перечислить постановления Правительства РФ:
«О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» от 27 декабря 1995 г. № 1251;
«О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 17 июля 1996 г. № 871;
«Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области» от 11 октября 1996 г. № 1188;
«О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 августа 1997 г. № 1045;
«О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» от 19 января 1998 г.;
«О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» от 15 декабря 1999 г. № 1394;
«Об утверждении правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления» от 31 декабря 2004 г. № 903;
«Об утверждении положения о взаимодействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления» от 22 августа 2005 г. № 533;
«О порядке компенсации расходов органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, где нет военных комиссариатов, связанных с осуществлением в 2005 году первичного воинского учета» от 14 декабря 2005 г. № 766;
«О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» от 6 февраля 2006 г. № 75.
Вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в различных актах федеральных министерств и ведомств. Как правило, эти акты издаются в развитие и в целях реализации положений, предусмотренных постановлениями Правительства РФ, как, например, приказ Министерства регионального развития РФ «Об утверждении методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма» от 25 февраля 2005 г. № 17.
Таким образом, местное самоуправление отнесено к основам конституционного строя Российской Федерации, ориентированной на демократические и правовые ценности. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, одну из форм осуществления народовластия. Основной вектор правового регулирования местного самоуправления в России идет от федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» [9, с.3822]. Так, закон закрепляет территориальные, правовые, организационные, экономические основы местного самоуправления.
2.2 Нормативно-правовые акты субъектов РФ и местных органов власти, регламентирующих функционирование местного самоуправления(на примере Чувашской Республики)
На уровне субъектов Российской Федерации вопросы регулирования местного самоуправления находят отражение в их конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах.
В рамках предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъекты РФ вправе осуществлять правовое регулирование местного самоуправления только в случаях и порядке, установленном Законом от 6 октября 2003 г. Положения конституций (уставов) и иных законов, регулирующих отдельные вопросы организации и осуществления местного самоуправления не должны противоречить основополагающим началам и принципам, закрепленным в Конституции РФ и федеральном законодательстве [60, с.20].
Субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения и до принятия соответствующих федеральных законов. Однако после принятия федерального закона законы и иные правовые акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом в течение трех месяцев.
Закон 2003 г. к предмету правового регулирования со стороны субъектов РФ отнес следующие вопросы [9, с.3822]:
установление статуса муниципальных образований;
изменение границ муниципальных образований;
порядок подготовки и проведения местного референдума;
преобразование муниципальных образований;
наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ;
порядок проведения муниципальных выборов;
порядок голосования по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов;
порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления;
установление административной ответственности за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан;
наименования органов местного самоуправления;
установление дополнительных полномочий представительного органа муниципального образования;
условия контракта для главы администрации в части осуществления государственных полномочий;
установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы администрации;
правовое регулирование муниципальной службы;
требования к формированию, утверждению, исполнению местного бюджета, контролю за его исполнением;
предельные нормативы по оплате труда и численности выборных должностных лиц, депутатов, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений для МО, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности;
случаи осуществления расходов местных бюджетов на финансирование полномочий органов государственной власти субъектов РФ;
случаи и порядок финансирования за счет средств бюджета субъекта РФ финансовых обязательств органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
ставки по доходам от региональных налогов и сборов, зачисляемые в местный бюджет;
порядок расчета дополнительных нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты;
порядок образования фондов финансовой поддержки муниципальных образований и предоставления дотаций из них;
порядок отбора инвестиционных программ и проектов муниципальных образований для предоставления субсидий из фонда муниципального развития.
Следует отметить, что объем правового регулирования субъектами РФ вопросов в области организации и осуществления местного самоуправления в целом уменьшился по сравнению с прежним законом.
Законодательные акты субъектов РФ о местном самоуправлении можно разделить на две группы: статутные (базовые, или комплексные), специализированные или тематические.
. Статутные (базовые) законодательные акты субъектов РФ о местном самоуправлении следует отнести конституции республик и уставы других субъектов РФ, в которых, как правило, местному самоуправлению посвящена отдельная глава. Так, в Конституции Чувашской Республики местному самоуправлению посвящена глава 8 «Местное самоуправление» [2], в Уставе Омской области местному самоуправлению посвящена глава 6, в Конституции республики Северная Осетия - Алания - глава 10 «Местное самоуправление», в Уставе (Основном Законе) Саратовской области - глава 12 «Местное самоуправление в области». [60, с.22].
Кроме того, почти во всех субъектах РФ приняты базовые законы о местном самоуправлении. Как отмечает Е.С. Шугрина, структура законов о местном самоуправлении в регионах не отличается большим разнообразием [42, с.138]. Так, например законы Читинской области практически полностью повторяют структуру Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законы Омской области, Республики Тывы и Приморского края содержат нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению разными областями и сферами местной жизни. Как правило, законы субъектов РФ не регулируют подробно большинство вопросов местного самоуправления, оставляя это на усмотрение самих муниципальных образований. Однако есть достаточно подробные законы. Например, Закон о местном самоуправлении Ямало-Ненецкого автономного округа содержит 26 статей, а Закон Омской области включает 112 статей.
. Специализированные законы субъектов РФ. Они осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах деятельности, наделяют органы местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ, регулируют иные отдельные вопросы организации и осуществления местного самоуправления.
В числе таких законов, которые приняты в большинстве субъектов РФ, можно назвать законы о местном референдуме, о муниципальной службе, об административно-территориальном устройстве, о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, о собраниях и сходах граждан, об обращениях в органы местного самоуправления. о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ, об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и др. [42, с.145].
В состав региональной правовой базы о местном самоуправлении входят иные подзаконные нормативные правовые акты высших должностных лиц исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (губернаторов, глав администраций, председателей правительства субъекта РФ), а также акты органов исполнительной власти субъектов РФ.
В настоящее время организация местного самоуправления в Чувашской Республике регламентирована Законом Чувашской Республики от 18 октября 2004 года №19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике» [16]. Им определены правовые, территориальные, организационные и экономические основы организации местного самоуправления.
Предшественником Закона Чувашской Республики от 18 октября 2004 года №19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике» стал Закон Чувашской Республики «Об основах организации местного самоуправления в Чувашской Республике». (1993 г.). Он определял местное самоуправление как «самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через систему государственных органов вопросов, касающихся данной территории», что существенно ограничивало полномочия и предмет ведения местного самоуправления, ввиду его законодательного отнесения как части государственного управления [47, с.210].
Сегодня Закон Чувашской Республики от 18 октября 2004 года №19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике» определяет местное самоуправление как особую форму осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами Чувашской Республики, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [16].
Вместе с тем, согласно ст. 4 Закона Чувашской Республики от 18 октября 2004 года №19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике» правовую основу местного самоуправления в Чувашской Республике составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Конституция Чувашской Республики, Закон Чувашской Республики от 18 октября 2004 года №19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике», а также другие законы и иные нормативные правовые акты Чувашской Республики, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты [16]. Отметим некоторые из них из них [47, с.212]:
Закон Чувашской Республики от 5 октября 2007 года № 62 «О муниципальной службе в Чувашской Республике»;
Закон Чувашской Республики от 25 ноября 2003 года №41 «О выборах в органы местного самоуправления в Чувашской Республике»;
Закон Чувашской Республики от 28 апреля 2004 года №2 «О местном референдуме и голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления»;
Закон Чувашской Республики от 18 октября 2004 года №19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике»;
Закон Чувашской Республики от 24 ноября 2004 года №37 «Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом городского, сельского поселения, муниципального района и городского округа»;
Закон Чувашской Республики от 24 ноября 2004 года №38 «О совмещении выборов и продлении сроков полномочий органов местного самоуправления в Чувашской Республике»;
Закон Чувашской Республики от 29 марта 2005 года №7 «Об органах местного самоуправления вновь образованных городских и сельских поселений Чувашской Республики»;
Указ Президента ЧР от 23 марта 2004 года №19 «О мерах по совершенствованию межбюджетных отношений и развитию местного самоуправления на территории Чувашской Республики»;
Указ Президента ЧР от 1 февраля 2006 года №7 «О мерах по обеспечению развития местного самоуправления»;
Указ Президента Чувашской республики от 14 февраля 2006 года № 11 «О Совете глав районов и городов при Президенте Чувашской Республики».
Отметим, что в настоящее время система правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне проходит непростой процесс реформирования. Одними из последних изменений системы местного самоуправления в Чувашской Республики стали изменения, установленные Законом Чувашской Республики от 2 мая 2013 года №16 «О внесении изменений в Закон Чувашской Республики «О наделении органов местного самоуправления в Чувашской Республике отдельными государственными полномочиями» [12].
2.3 Проблемы дальнейшего совершенствования местного самоуправления: правовые и организационные
Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.
В России в ходе реформы создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. Эти задачи не удалось реализовать полностью, что, конечно, нельзя считать провалом реформы. За минувшие годы удалось добиться того, что было максимально достижимо в реальных российских условиях.
На реализации реформы и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался ряд существенных факторов и противоречий.
Концептуальная основа реформы подразумевала автономность местного самоуправления от органов государственной власти. Эта направленность реформы вошла в противоречие с курсом на централизацию власти в стране, ставшую необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации властных и финансовых ресурсов в более высоких эшелонах власти, - с другой. В регионах ресурсы и властные рычаги оказались сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Серьезное отрицательное влияние на реализацию реформы оказала и сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией.
Наряду с этим, проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах во многом не были решены. Значимым достижением реформы явилась двухуровневая система, создавшая институциональный ограничитель вертикальности власти. Тем не менее, поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить на нижестоящие структуры.
Концепция Федерального закона №131-ФЗ стремилась к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, оставляя мало места для учета местных особенностей. Необходимость четкого разграничения предметов ведения заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на условии четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой - на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих, к сожалению, двойственного толкования.
Необходимо констатировать, изменения налогового и бюджетного законодательства в последнее время ограничивают финансовую обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны в докризисные годы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. В последующие четыре года наметилась тенденция к росту этого показателя, который все-таки к 2011 году так и не смог достичь дореформенного уровня. В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными. Из доходных источников у местных бюджетов только два собственных налога - земельный и налог на имущество физических лиц. Транспортный налог исключен из системы местных налогов. Доля местных налогов в структуре налоговых доходов составляет по данным Минфина России 12,2 %. [56, с.347]. Остальные источники передаются в виде нормативов отчислений от федеральных и, по усмотрению субъекта Российской Федерации, - от региональных налогов. В структуре финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т. е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые считает необходимыми субъект Федерации. По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются как раз самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы.
Многочисленные предложения о способах увеличения местных бюджетов, среди которых были следующие: рост доли местных бюджетов в подоходном налоге, передача на местный уровень части транспортного налога, доли налога на прибыль организаций, единого налога на вмененный доход для субъектов малого бизнеса, введение единого местного налога на недвижимость - до сих пор не находят отклика в среде законодателей.
Из-за сложившейся схемы распределения налогов муниципалитеты зачастую лишаются движущих стимулов к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Вместо активного поиска дополнительных ресурсов и источников пополнения местных бюджетов муниципальные власти переходят в режим пассивного ожидания финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. В подобных условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти путем дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации.
Отметим также следующий важный факт: ряд расходных позиций местного самоуправления являются значительными и, вследствие этого, требуют дополнительного обеспечения. Речь идет, прежде всего, о решении таких вопросов, как разработка генеральных планов и правил землепользования и застройки, учет и оформление прав на муниципальное имущество, финансовое оздоровление предприятий ЖКХ и ликвидация задолженности по капитальному ремонту жилого фонда, сносу аварийного жилого фонда и т. п.
В связи с этим, ощущается нехватка обоснованной программы по разработке закона о местном налоге на недвижимость или расширению существующих доходных источников местных бюджетов. Необходимость изменения налогового законодательства в пользу института местного самоуправления признает большинство экспертов.
Кроме необеспеченности полномочий органов местного самоуправления финансами, стоит выделить и другие серьезные проблемы, в числе которых отметим давление со стороны муниципальных районов в отношении поселений и ущемление прав крупных городов.
Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. На практике же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (прежде всего в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Поэтому за рамками внимания закона оказались вопросы оптимизации самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.
Сегодня власти ряда муниципальных районов пытаются сохранить некую вертикаль власти, что противоречит самой идее местного самоуправления. Такое положение усугублялось в последнее время еще и тем обстоятельством, что районные власти распродавали муниципальное имущество и землю поселений перед передачей, разрешали строительство экологически вредных производств на территории поселений, разрушали медицинскую структуру, ЖКХ и т. д. [51, с.3].
Муниципальный район, в силу законодательства и на практике, представляет собой муниципальное образование, объединяющее несколько городских, сельских поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Как правило, муниципальные районы были созданы в границах «старых» районов, унаследованных от советской системы административно-территориального деления. В ряде случаев бывшие райцентры не захотели войти в состав муниципального района, что привело к ситуации, когда в районах осталось слишком малое количество населения и недостаточен сбор налогов, а бюджеты убыточны.
Сохранение районов в качестве муниципальных образований было вызвано потребностью в решении многих вопросов местного значения на межпоселенческом уровне. Поскольку Конституция РФ позволяет передавать исполнение отдельных государственных полномочий муниципалитетам, но не допускает передачу местным самоуправлением части своих полномочий государству, районы остались отдельным уровнем муниципальных образований, несмотря на выполнение ими многих государственных функций.
В настоящее время муниципальные районы в большинстве случаев являются распорядителями бюджетов на всей территории района, включая территории поселений: сельские поселения, входящие в район, нередко не имеют бюджетов, а лишь, сметы расходов. Это обстоятельство вызывает серьезные нарекания при реализации закона на практике.
С другой стороны, существует и следующий, обратный, тренд: во многих случаях вновь образованные поселения сами передают свои полномочия муниципальным районам по соглашениям. Подобная практика получила повсеместное распространение и сводит на нет саму идею муниципальной реформы - решать большинство вопросов жизнеобеспечения на местном поселенческом уровне.
Передача решения вопросов местного значения поселений муниципальному району на основе соглашений требует законодательного ограничения, поскольку это перераспределение приобретает односторонний характер в пользу муниципального района. В результате такое перераспределение вопросов местного значения означает фактический возврат к одноуровневой модели местного самоуправления.
Исследователи также отмечают, что «конфликт двух трендов - разграничения властных полномочий (2001-2005 гг.) и централизации власти в стране (2000-2009 гг.) сыграл «злую шутку» с реформой местного самоуправления в России». Эффективное достижение задач, сформулированных на вышестоящем властном уровне, оказалось невозможным без сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния в более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район), - с другой. Как результат, в абсолютном большинстве случаев муниципалитеты не смогли отойти от центростремительной системы властных отношений, в силу чего положения закона о местном самоуправлении реализуются скорее формально.
Нельзя в этой связи не согласиться с И.Ю. Юргенсом, который, резюмируя итоги переходного этапа реформы местного самоуправления сквозь призму централизации/децентрализации, считает, что в регионах «ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении» [56, с.344].
Многие регионы при реализации положений реформы на практике столкнулись с еще одной проблемой - ошибочностью принятой в законе концепции городского округа, в составе которого (в отличие от муниципального района) не могут существовать другие муниципальные образования. Согласно концепции множество поселков в пригородных зонах городов, в том числе крупных поселков, имеющих градообразующие предприятия, достаточную налоговую базу, инженерную и социальную инфраструктуру, эффективно работающие местные администрации, то есть все условия для создания муниципальных образований, не получили такого статуса и были включены в состав городских округов. С этой целью данные поселки пришлось либо преобразовывать в сельские населенные пункты, либо вообще исключать из государственного реестра населенных пунктов и трансформировать в микрорайоны городов, отстоящих от них иногда на десятки километров.
Фактически и то и другое противозаконно, поскольку сами населенные пункты как географические данности никуда не делись, а по профилю хозяйственной деятельности были и остаются городскими. Причина сложившейся ситуации в том, что закон допускает включение в состав городского округа только одного городского населенного пункта.
Проблемам местного самоуправления в России зачастую не уделяется должного внимания в связи с тем, что этот уровень власти, не отвечающий за постановку и решение глобальных стратегических задач, представляется многим малозначимым. Напротив, местное самоуправление, являясь нижним властным уровнем, выступает в качестве фундамента всей структуры общественно-властных отношений. Постольку пускать на самотек все связанные с ним процессы, и в первую очередь процессы преобразования этого института, нельзя.
Кроме глобальных проблем, современная система местного самоуправления испытывает и ряд локальных трудностей. Так, не может вызывать опасение, что в последнее время из перечня вопросов местного значения в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были исключены следующие важные положения:
вопросы социальной поддержки и социального обслуживания уязвимых групп населения;
вопросы опеки и попечительства;
вопросы участия в регулировании вопросов занятости и трудовых отношений на местном уровне;
вопросы расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством;
вопросы организации и осуществления экологического контроля объектов производственного и социального назначения на муниципальных территориях;
вопросы распоряжения городскими землями городами-административными центрами субъектов Федерации.
Анализ комплекса описанных проблем подтверждает, что реформирование местного самоуправления, официально перешедшее в новую фазу, должно продолжиться до момента, когда будут решены наиболее острые вопросы, стоящие сегодня перед институтом местного самоуправления.
Исходя из обозначенных выше проблем и тенденций, можно констатировать: столь масштабная реформа, проводящаяся в условиях динамично развивающейся экономики, социальных и управленческих практик, не могла задать незыблемые нормы. Процесс корректирования реформы по ходу ее реализации был поэтому неизбежен в прошлом и обязателен в будущем: необходима постепенная, последовательная и продуманная, модернизация существующей системы местного самоуправления.
Определим основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
В настоящее время утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Движение вперед требует также и разработки нормативного закрепления концепции новой российской муниципальной политики [56, с.344].
Существенным фактором становления местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Органы местного самоуправления должны предельно в большем объеме стимулировать инициативу, самостоятельность и ответственность граждан в делах местного сообщества. Добиться этого можно при умелом и заинтересованном использовании различных форм муниципальной демократии. Выделим некоторые формы участия населения в управлении развитием муниципального образования:
право жителей муниципального образования присутствовать на заседаниях представительного органа;
право гражданина быть выслушанным представительным органом муниципального образования, его главой и иными должностными лицами;
массовое обсуждение вопросов жизни муниципального образования;
совместное участие граждан вместе с должностными лицами в решении вопросов местного значения при отказе от властных методов взаимодействия и сотрудничества;
создание органов территориального общественного самоуправления; поддержка инициатив общественности и др.
В современных условиях одна из главных задач муниципалитетов состоит в создании постоянно действующей системы информационного диалога власти и населения. Эта система должна обеспечивать оперативное и полное информирование населения о положении дел в органах власти и осуществлять постоянное изучение общественного мнения с целью повышения эффективности работы органов власти.
От муниципальной власти напрямую зависят возможности инновационного развития территории, качество реализации национальных проектов, эффективность оказания услуг жителям . Поэтому местное самоуправление нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне, через представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.
Прогрессивные муниципальные образования должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории - гарантии государственной поддержки. Городам же необходимы права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. В сельских же образованиях государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения. Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления.
В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко определить полномочия органов власти и самоуправления .
Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. По мнению экспертов, представляется возможным закрепить за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой .
Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальным образованиям необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления. Другими словами, законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов надлежит реализовывать на федеральном уровне. Федеральные органы государственной власти обязаны также обеспечивать соответствие законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству.
Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.
И наконец, в настоящее время эффективность решения проблем развития местного самоуправления на отдельной территории во многом зависит от эффективности управления конкретного муниципального образования. Муниципальные власти сегодня понимают, что повысить эту эффективность можно только применяя новейшие технологии муниципального управления. В целом реализация инновационных технологий муниципального менеджмента, адаптированных к конкретным условиям социально-экономического развития муниципального образования, сможет повысить эффективность муниципального управления в конкретном муниципальном образовании, поспособствует качественно более высокому уровню развития местного самоуправления во всей стране.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает Писарев А.Н., служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел. Условием развития местного самоуправления является глубокое понимание роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием [42, с.179].
Вступление 1 января 2009 года Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в юридическую силу в полном объеме - только один из этапов развития законодательства о местном самоуправлении [9, с.3822]. Очевидно, что развитие общества и государства потребуют дальнейшего совершенствования местного самоуправления. Вместе с тем, самые активные действия руководителей государства и отдельных регионов не смогут заменить заинтересованного участия населения в жизни своего муниципального образования, целенаправленной и последовательной работы их органов и должностных лиц по реализации принимаемых решений в сфере местного самоуправления.
На федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативно-правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях. В Российской Федерации построена современная унифицированная модель территориальной организации местного самоуправления с разными видами муниципальных образований, которая реализуется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, а также в городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Проведено разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления - с одновременной передачей большей части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, а также единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное и бюджетное устройство.
Вместе с тем, практика реформирования местного самоуправления в России выявила ряд проблем, требующих дальнейшего совершенствования законодательства и иных решений.
.Имеется в виду, прежде всего, создание условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований. В современных условиях важнейшей задачей становится, в этой связи, перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти путем дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации. Необходимо создать систему стимулирования муниципалитетов к развитию своей доходной базы, реализации комплексных программ устойчивого социально-экономического развития территорий. Установление долговременных критериев оценки и объективных индикаторов муниципального развития позволит повысить информационную открытость органов местного самоуправления, усилить их ответственность перед избирателями, успешно решать задачи распространения и популяризации положительного опыта и лучшей муниципальной практики.
.Следует вести целенаправленную работу по совершенствованию и корректированию федерального и регионального законодательств с целью разрешения содержащихся в них коллизий; предусмотреть возможность увеличения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, что послужит повышению экономической самодостаточности муниципальных образований. Органы местного самоуправления должны принять дополнительные меры по развитию собственной экономики и расширению налогооблагаемой базы, по оптимизации расходов бюджетов, вовлечению населения в решение вопросов местного значения, стимулированию гражданской активности и инициативы.
.Дальнейшее развитие местного самоуправления нуждается также в содействии советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, должны способствовать активизации межмуниципального сотрудничества в первую очередь по информационно-методическим и инновационным вопросам и популяризации лучшей практики муниципального управления.
Местное самоуправление несет большую функциональную нагрузку: укрепляет основы демократии, создает условия для обеспечения жизненных интересов населения, стабилизирует политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. Именно развитый институт местного самоуправления может стать одним из наиболее надежных гарантий обеспечения эффективности системы власти в России.
Анализ института местного самоуправления в теоретико-методологической плоскости позволяет резюмировать, что создание эффективной системы местного самоуправления является необходимым условием для развития правового государства в России. Указанный институт представляет собой совокупность органов и механизмов, с одной стороны, а также принципов и методов, - с другой, с помощью которых граждане реализуют закрепленное Конституцией России право на управление на местном уровне. Построение эффективной многоуровневой системы власти в современной России невозможно без подлинно самостоятельного механизма управления в муниципальных образованиях всех видов, основанного на осознанном и ответственном участии в нем граждан.
.Характерной чертой современного этапа развития многоуровневой системы власти в Российской Федерации является также поиск оптимальных путей централизации и децентрализации системы управления. В этой связи, необходимость построения эффективных отношений между государственной и местной властью приобретает особое звучание. Сегодня предпринимаются попытки найти оптимальный баланс в отношениях федеральной, региональной власти и органов местного самоуправления. Прежде всего, это касается разграничения полномочий между уровнями власти. Несмотря на неоднократные попытки регламентировать этот вопрос законодательно, он остается дискуссионным и в настоящее время.
Таким образом, реформирование местного самоуправления в Российской Федерации перешло психологически важный рубеж, который символизирует конец переходного этапа реформы. За последнее время в России удалось построить фундамент (и законодательный, и основанный на практическом опыте), который должен стать базой для поступательного развития отечественного института местного самоуправления.
Дальнейшее развитие института местного самоуправления видится как процесс, неотделимый от совершенствования системы власти в России в целом, укрепления основ российского федерализма и демократических институтов. Поэтому становление местного самоуправления - задача не только муниципальной, но и государственной власти.
Оптимизация института местного самоуправления в современной России требует дальнейшего его научного исследования и, на этой основе, разработки действенных эффективных механизмов его функционирования.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативные и иные правовые акты:
.Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. - 1993. - 25 дек. - С.3 - 6.; Российская газета. -2009. - 21 янв. - С.3 - 5.
.Конституция Чувашской Республики // Чувашская республика - Официальный портал органов власти [Электронный ресурс]. - Режим доступа: #"justify">.Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции (в ред. 21.07.2005 г.) - Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 35. - Ст. 3506. - Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ настоящий Федеральный закон признан утратившим силу с 1 января 2009 г.
.Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в ред. 09.11. 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 49. -Ст. 5497.
.Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (в ред. 14.06. 2012 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3814.
.Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. 23.07. 2013 г.) // Собраниe законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 4. - Ст. 251.
.Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред.02.07.2013 г.). - Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002 г. - № 24. - Ст. 2253.
.Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (в ред. 02.07. 2013 г.). - Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002 г. - № 48. - Ст. 4746.
.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. 07.12. 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
.Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. 02.07.2013 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - № 10. - Ст. 1152.
11.Закон Чувашской Республики от 30 ноября 2006 года № 55 «О наделении органов местного самоуправления в Чувашской Республике отдельными государственными полномочиями» (в ред. 05.10.2012г.) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: <#"justify">Материалы судебной практики:
18.Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - № 22. - Ст. 3239.
.Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 9 ноября 2010 г. по делу N А57-2593/2010 (извлечение) //
Научная и учебно-методическая литература:
20.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - 6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2007.
.Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации - М.: Проспект, 2010.
.Беликов П.П., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М., Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Комментарий к Федеральному закону Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (постатейный). - Справочная правовая система ГАРАНТ, 2012.
.Бутов В.Н., Васильева Г.Н. Основы местного самоуправления, учебное пособие. - Челябинск, 2007. - 281 с.
.Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. - 2 изд., перераб. и доп. - М.: Юстицинформ, 2012. - 680 с.
.Васильева С.В., Виноградов В.А, Мазаев В.Д. Конституционное право России Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. / С.В. Васильева, В.А. Виноградов, В.Д. Мазаев. - М.: Эксмо, 2011. - 560 с.
.Волков В.Э. Местное самоуправление: конституционные основания правового регулирования компетенции муниципальных образований. Диссертация кандидата юридических наук: 12.00.02. - Самара, 2007. - 196 с.
.Воробьева О.А. Местное самоуправление как уровень публичной власти / О.А. Воробьева // Вектор науки Тольяттинскогго государственного университета. - 2010. - №1(11). - С. 79 - 83.
.Гильметдинова З.М., Приклонская М.В. Конституционное право Российской Федерации. Электронное учебно-практическое пособие. Институт экономики, управления и права г. Казань. - 2010. - 141 с.
.Еремян В.В. Государственная и муниципальная власть: прошлое и современность / В.В. Еремян // Проблемы местного самоуправления. - 2012. - № 48.
.Иванец Г. и др. Конституционное право России. Энциклопедический словарь. - М., 2002
.Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право. Учебник для средних профессиональных учебных заведений - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2007. - 592 с.
.Комарова В.В. Формы непосредственной демократии. Учебное пособие. - 2-е издание. - М.: Проспект, 2011. - 142 с.
.Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М.: НОРМА, 2002.
.Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. - М.: НОРМА, 2007.
.Коршунова М.П. Учебно-методический комплекс по дисциплине Конституционное правосудие. - СПб.: Институт права, 2011. - 100 с.
.Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. - М.: Институт права и публичной политики, 2008.
.Лазарев Л.В. Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: Новая правовая культура, 2009.
.Марченко С.А. Местное самоуправление в России. Законодательство, действительность и пути развития /С.А. Марченко // Проблемы местного самоуправления. -2010 - № 41.
40.Медведев Д.А. Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: // <http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm>.
.Муниципальное право России: учебник. - Проспект, 2009.
.Муниципальное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям 030501 «Юриспруденция», 080504 «Государственное и муниципальное управление» / под ред. А.Н. Костюкова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. - 687 с.
.Некрасов С.И. Конституционное право Российской Федерации. Конспект лекций. - Москва Издательство: Высшее образование, 2011. -167.
.Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов // Интернет-интервью с Е.А. Кодиной, директором департамента развития, комплексной оценки деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Министерства регионального развития РФ. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: // КонсультантПлюс http://www.consultant.ru/law/interview/kodina/
.Реброва Н.М. Муниципальное право Российской Федерации: учебное пособие. Юж.- Рос. гос. техн. ун-т. - Новочеркасск: ЮРГТУ, 2011. - 254 с.
.Республика Чувашия. Кто мешает органам местного самоуправления. - Московский комсомолец. - 03.04.2013 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.asdg.ru/news/92265/index.php?print=Y
.Становление и развитие современной системы государственного управления и местного самоуправления в Чувашии // История государственного управления в Чувашии / А. П. Данилов, И. Г. Голышев, И. А. Димитриев, В. В. Павлов. - Чебоксары, 2007. - Гл. 5. - С. 210-223.
.Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление». - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. - 176 с.
.Совет муниципальных образований Чувашской Республики <http://www.cap.ru/Default.aspx?gov_id=158>
.Соколов И.А. Конституционное право Российской Федерации. Учебное пособие. - М.: МГИУ, 2010. - 260 с.
.Стукалов А.В. Правовые аспекты полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства и особенности их реализации / А.В. Стукалов // Административное право и практика администрирования. - 2012. - № 1. - С. 3 - 4.
.Тараканова А.Г. Местное самоуправление и другие уровни власти в современной России - фундаментальное противоречие / А.Г. Тараканова //Проблемы местного самоуправления. -2010. - № 40.
.Устав Лапсарского сельского поселения Чебоксарского района Чувашской Республики (Принят решением Собрания депутатов Лапсарского сельского поселения Чебоксарского района Чувашской Республики от ____ 2013 г. № ____.) - 38 с.
.Чистяков Б.М. Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации / Б.М. Чистяков //Проблемы местного самоуправления. - 2010. - № 38.
.Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. - М.: Юристъ, 2005. - 379 с.
.Шегаев И.С. Институт местного самоуправления: формы, признаки и трактовки / И. С. Шегаев // Молодой ученый. - 2013. - №8. - С. 343-344.
.Шегаев И.С. Трактовка категории «местное самоуправление» сквозь призму основных теорий его происхождения (политологический анализ) / И. С. Шегаев // Молодой ученый. - 2013. - №8. - С. 345-347.
.Шуба К.Д. Теоретические концепции сущности и содержания местного самоуправления / К. Д. Шуба // Молодой ученый. - 2010. - №4. - С. 227-231.
.Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. - М.: Норма, Инфра-М, 2010. -336 с.
.Щепачев В.А. Органы местного самоуправления как юридические лица / В.А. Щепачев // Право и политика - 2010. - № 1. - С. 20 - 25.