Система местного самоуправление в России
Система местного самоуправление в России
1. Исторический путь
местного самоуправления России
В учебном пособии Бабуна Р.В.
приводятся факты, что самоуправление в России существовало на всем протяжении
ее истории в той или иной мере. Выделяются периоды ослабления и укрепления
основ местного самоуправления, при этом немаловажным обстоятельством является
то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение
самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое
неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь к истории Российского
государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития
самоуправления в России.
Существование
ранней модели самоуправления, которая складывалась на территориально-хозяйственной
общности и наличии родственных связей, было характерно еще для древнерусского
государства. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и
территориальных общин. Форма осуществления местного самоуправления была сначала
родовая, а затем непосредственная представительная демократия, которая
проявлялась в вечевом управлении.
С приходом
татаро-монгол вечевая власть была существенно подорвана на два с лишним века. К
XVI
веку образовались новые формы народовластия - крестьянская община и казачье
самоуправление.
Присущее славянским
племенам общинное управление было истинной моделью местного самоуправления -
имело экономическую основу и народовластие.
Судебник 1550 года
усилил государственную власть и привел к возникновению крепостного права, а
Иван IV отделил местное самоуправление от государства.
XVII век положил начало бюрократизации местного самоуправления.
Существовали две формы местного самоуправления: губернские и земские учреждения
и воеводская система управления. Городские реформы Петра I несли в себе элементы зарождения
земской модели местного самоуправления, однако, при сохранении сильного
государственного вмешательства Екатерина II провозгласила принцип
сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, издала несколько
актов, которые и определили систему местного самоуправления вплоть до введения
Александром II земских учреждений.
Наиболее значимыми
в историко-правовом аспекте были две реформы местного самоуправления: земская
1864 года и городская 1870 года. Система земства основывалась на все
сословности, но критерием выдвинут, был имущественный ценз. Земство имело
хозяйственную самостоятельность. Не являясь государственной структурой, земства
наделялись правом издавать для населения постановления, облагать его разного
рода сборами. Однако, создав земское самоуправление, правительство ограничило
его самостоятельность, издавая различные законы и разъяснения, усиливающие
зависимость земств от бюрократии. Временное правительство сделало ставку на
земства и заявило о намерении провести выборы земств всеобщим прямым, равным
тайным голосованием, положив, таким образом, в их основу демократический
принцип. Им был принят «Закон о земской реформе». Однако Октябрьская революция
принесла с собой ликвидацию земства и становление новой модели местного
самоуправления - советской.
После Февральской
революции 1917 года, Временное правительство расширило полномочия земских
органов власти, но в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться
более энергичные органы - городские Советы, которые наделялись более широкими
властными полномочиями. Окончательно и законодательно переход всей власти к
Советам подтвердил II съезд Советов. Таким образом, власть перешла в руки городских
Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих
губерний и уездов.
В основу
организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как
органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как
местные органы государственной власти и управления, являясь при этом
структурной частью единого централизованного аппарата управления. Таким
образом, образовалась единая государственная советская система управления.
Задачи местных
Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение
вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в
пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному,
культурному развитию территорий. Присутствовали прямые многоступенчатые выборы.
Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), являвшиеся
исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы являлись высшими органами
власти, которые удерживали в своих руках управление всеми сторонами жизни
общества. Исполкомы, в свою очередь, подразделялись на отделы и управления.
В 1933 году
принимается новое положение «О горсовете». В нем городские Советы приобретают
роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах.
Именно этот период ознаменовал собой окончательное огосударствление местной
власти. В годы Отечественной войны происходили структурные изменения, которые
были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и
военного руководства.
Период правления
Хрущева ознаменовав собой разделение Советов структурно на промышленные
(городские) и сельские. Централизованный контроль за колхозно-совхозной
системой в этот период ослаб, происходила реорганизация управления, которая
способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных
предприятий.
Согласно
Конституции 1977 года, основу местной власти и управления составили Советы
депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе
Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное
управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и
управления руководили отраслями и сферами местной жизни. Таким образом,
организационным принципом построения и функционирования местных органов являлся
демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы
осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на
местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли
Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов,
поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.
-е годы
ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного
самоуправления. В этой связи, решающим стало принятие закона СССР «Об общих
началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990
года. Данный закон определил основные направления деятельности местных органов
власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления.
Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю систему
управления, не дала положительных результатов. По сути, местное самоуправление
было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в
материальном, ни в правовом отношении. И только лишь Конституция Российской
Федерации 1993 года признала местное самоуправление, выступив в качестве
важнейшей правовой основы становления и развития новой модели местного
самоуправления.
Но тем не менее
период до конца 1995 года характеризовался доминированием исполнительной
власти. Только после принятия Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» началось действительное его
возрождение. За этот период почти везде были избраны и функционируют органы
местного самоуправления. Однако отставали финансово-экономические основы
местных структур.
Дальнейшее
совершенствование связано с Федеральным законом 2003 года №131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ». С 2003 года
субъекты Российской Федерации не имеют права самостоятельно определять вопросы
местного значения, решаемые муниципалитетами: все поселения независимо от
уровня доходов и бюджетной обеспеченности осуществляют одинаковый объем
полномочий, установленный Федеральным законом №131-ФЗ.
2.
Основные понятия и принципы местного самоуправления в РФ
2.1
Понятие местного самоуправления и его структура
Управление - это
внешнее воздействие, «поступающее» в систему извне.
Самоуправление -
это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.
Возможность и
необходимость создания органов местного самоуправления предусмотрена
Конституцией РФ (ст. 131, п. 1) и федеральным законом «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» (ст. 14, п. 6). Причем как принцип
местного самоуправления федеральное законодательство закрепляет норму, в
соответствии с которой структура органов местного самоуправления определяется
населением самостоятельно. Теперь можно дать определение понятию «местное самоуправление».
Местное
самоуправление - это самостоятельная деятельность граждан (под свою
ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию,
управлению и решению непосредственно или через формируемые ими органы местного
самоуправления, значительной части вопросов местного значения в интересах
населения данной территории, с учетом развития всего общества.
Структура органов
местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Граждане
Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в
городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в
соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем
референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через
выборные и другие органы местного самоуправления. Граждане Российской Федерации
имеют равные права на осуществление местного самоуправления как
непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы,
национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения,
отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления. Граждане Российской Федерации имеют право обращаться в
органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и
материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и
гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и
достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если
иное не предусмотрено законом.
2.2
Органы местного самоуправления и предметы их ведения и полномочия
В статьях 71 и 72
Конституции РФ приведён исчерпывающий перечень предметов ведения РФ и предметов
совместного ведения. Статья 73 Конституции РФ провозглашает, что вне пределов
ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты РФ
осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и
иных нормативных правовых актов. Порядок разграничения полномочий по предметам
совместного ведения установлен статьёй 76 Конституции РФ и состоит в том, что
по этим вопросам издаются федеральные законы, в соответствии с которыми
принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Представительный
орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в
соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется
уставом муниципального образования.
В исключительном
ведении представительных органов местного самоуправления находятся:
) принятие
общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования,
предусмотренных уставом муниципального образования;
) утверждение
местного бюджета и отчета о его исполнении;
) принятие планов и
программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их
исполнении;
) установление
местных налогов и сборов;
) установление
порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
) контроль за деятельностью
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
предусмотренных уставами муниципальных образований.
В отдельных
поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами
субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность
осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления
собраниями (сходами) граждан (ст. 15).
Исполнительный
орган - уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность
главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего
деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории
муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц
местного самоуправления. Глава муниципального образования и иные выборные
должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по
решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального
образования. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица
местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования
подотчетны населению непосредственно, а также представительному органу местного
самоуправления.
В уставе
муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных
лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы местного
самоуправления, и должностные лица местного самоуправления.
Наименование
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки
полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами
муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской
Федерации.
Образование органов
местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления
органами государственной власти и государственными должностными лицами не
допускаются.
Полномочия органов
местного самоуправления, как и всякое полномочие органа публичной власти,
включает в себя три компонента: нормативно-правовое регулирование,
финансирование и реальное предоставление тех или иных благ. В Федеральном
законе №131-ФЗ установлено, что «Все полномочия органов местного
самоуправление, не отнесённые данным законом к вопросам местного значения,
являются отдельными государственными полномочиями, предаваемыми для
осуществления органам местного самоуправления».
2.3
Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении
Конституция РФ (п.
2 ст. 130) предусматривает, что местное самоупрвление осуществляется гражданами
путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные
и другие формируемые органы местного самоуправления:
§ Непосредственная
или прямая демократия (референдумы, выборы и другие формы прямого
волеизъявления), когда сам гражданин непосредственно принимает участие в
решение того или иного вопроса;
§ Представительная
демократия (через выборные или другие органы местного самоуправления), когда
участие гражданина состоит в выборах своих представителей для решения вопросов.
Соглпасно
Федеральному закону 2003 года, формы непосредственной демократии делятся на две
группы.
Первая группа -
формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путём
принятия обязательных для исполнения решений: - местные референдумы;
муниципальные
выборы;
голосование по
отзовыу депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, по
вопросам изменения границ и преобразоваеия муниципальных образований;
сходы граждан в
малых муниципальных образованиях.
Вторая группа -
формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе
собственных инициатив. Ко второй группе относятся: участие в опросах граждан по
различным вопросам местной жизни, собрания и конференции, публичные слушания, правотворческая
инициатива граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, мирные
массовые акции населения, а также территориальное общественное самоуправление,
рассмотрение которого выделено в отдельную главу 8 Конституции РФ.
Рис. 1. Формы
участия граждан в местном самоуправлении
В Федеральном
законе 2003 года указано, что граждане вправе участвовать в осуществлении
местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих законодательству. То
есть перечень форм прямой демократии не ограничен. Участие граждан в местном
самоуправлении основывается на принципах законности и добровольности.
Государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица
местного самоуправления обязаны содействовать населению в осуществлении
местного самоуправления.
3.
Проблемы местного самоуправления
Федеральный Закон о
местном самоуправлении (ФЗ - №131) вступил в силу с января 2009 года. Закон
представляет собой универсальный стандарт модели местного самоуправления и
является обязательным для исполнения на всей территории РФ. Но на деле
исполнению этого федерального закона препятствует сложившаяся практика в
различных субъектах России.
И получается
парадокс: если формально исполнять все требования ФЗ-131, то во многих
субъектах федерации и местное самоуправление становится тоже чисто формальным
органом власти, мало выражающим интересы проживающих на его территории граждан.
Очень сложно все предусмотреть в одном законе, учитывая историческое
несовершенство органов местного самоуправления в России.
С другой стороны,
органы местного самоуправления являются властью на местах и должны действовать
в едином правовом пространстве всего государства. Если для каких-то территорий
делаются противоречащие закону исключения, то не может быть разговора и о
единстве всего государства. Это противоречит основному закону РФ - Конституции,
где преамбулой является равенство всех граждан России перед законом.
Вот некоторые
проблемы, которые встали на пути реализации ФЗ о местном самоуправлении:
1. В каждом
регионе формирование органов местного самоуправления зависит от менталитета
местного населения, специфики властных отношений и исторических и религиозных
традиций, а также влияния главы региона.
. Различия в
практике межбюджетных отношениях и передачи полномочий.
. Наличие в
регионе различных этносов и их совместимость на бытовом уровне. Закон
разрабатывался с учетом ментальности русского народа и близких ему этносов
народов Поволжья, потому что ФЗ-131 базировался на передовой, демократической
практике европейского местного самоуправления. Но многие регионы России,
особенно на Северном Кавказе, уже практически очищены от русских и
русскоязычных и процесс дальнейшего оттока русских из приграничных с Кавказом
областей и краев продолжается.
. Местное
самоуправление на практике оказалось очень ограниченным, если не чисто
формальным. Вертикаль власти от главы субъекта федерации и вниз до глав
районов, городских округов и глав поселений идет по принципу
начальник-подчиненный. Финансовая и функциональная зависимость органов местного
самоуправления в выполнении переданных им полномочий привела к практическому
огосударствлению местного самоуправления. По существу, администрации МСУ стали
территориальными администрациями субъекта федерации.
. Существует
ограниченный набор вопросов, которые может решить местное самоуправление без
вышестоящей вертикали власти, если, конечно, решение этих вопросов посильно для
местного бюджета.
. Налоговая
автономия органов местного самоуправления сильно ограничена, и основную,
подавляющую часть средств, муниципалитеты получают в виде финансовой целевой
помощи от вышестоящих бюджетных организаций.
. Вместе с
тем, муниципалитеты стали ответственными за вопросы, которые должны решаться на
федеральном государственном уровне, как то: образование, медицина, пожарная
охрана и пр. При этом муниципалитеты не обладают для решения этих
государственных вопросов средствами и не имеют юридического права
самостоятельно принимать решения.
Существующая
система выборов депутатов и глав администраций органов местного самоуправления,
а также процедура отзыва депутатов и удаление в отставку глав администраций
способствует полному огосударствлению органов местного самоуправления. Далее на
практике происходит подмена понятия «местное самоуправление» на «органы местной
власти», а последняя не вполне и не всегда выражает интересы населения данной
территории.
За этим следует еще
более нехорошее и опасное для стабильности в стране явление - лояльность к
вышестоящей власти взамен на вседозволенность. Это, по существу, повторение уже
дважды пройденных Россией этапов своего исторического развития - при императоре
и при ЦК КПСС, с последующими губительными для российского народа явлениями. Но
в настоящее время личная лояльность представителей разных уровней власти, не
основанная на законодательной основе, влечет за собой и возможность незаконного
личного обогащения и порождает несокрушимую коррупционную вертикаль.
самоуправление
полномочие гражданин депутат
Заключение
Я рассмотрела правовые и
экономические основы местного самоуправления.
Обязательным условием
функционирования и развития любого демократического государства является
существование в его рамках местного самоуправления.
Практика применения ФЗ выявила ряд
проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного
самоуправления, в числе которых:
) нечеткость в определении
компетенции муниципальных образований;
) неопределенность территориальной организации
местного самоуправления;
) возможность формирования структуры
органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам;
) несоответствие ресурсов
исполняемым обязанностям;
) удаленность органов местного
самоуправления от населения;
) непроработанные механизмы
взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления.
Основным условием развития местного
самоуправления, проявления его настоящей сущности является действующий механизм
реализации полномочий органами местного самоуправления в целях удовлетворения
основных жизненных потребностей населения на территории конкретного
муниципального образования. Нормальное функционирование местного самоуправления
зависит, прежде всего, от эффективно работающих органов местного самоуправления
и достаточной финансово-материальной базы местного самоуправления. Задача
государства - проявить должный интерес и политическую волю в развитии и
укреплении местного самоуправления. Вопросы местного самоуправления неотделимы
от государственного интереса. Но влияние государства на муниципальную власть -
категория относительная, и в соответствии с общепризнанными конституционными
принципами построения демократического и правового государства недопустимо
императивное, руководящее влияние государственных органов на органы местного
самоуправления. Эффективным и правомерным представляется влияние в форме
координации и стимулирования, что требует установления четкого правового
механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления, как на федеральном уровне, так и уровне субъекта Российской
Федерации.
1. Конституция и государственная символика Российской Федерации.
- М.: Эксмо, 2009. - 64 с.
2. Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон РФ от
06.10.2003 №131-ФЗ // Российская Газета. - 2003. - Допвыпуск №3316.
3. Бабун Р.В. Организация
местного самоуправления: учебное пособие. - / Р.В. Бабун - СПБ.: Питер, 2005. -
192 с.
. Кабашов С.Ю. Организация
муниципальной службы: Учебник. - / С.Ю. Кабашов - М.: ИНФРА-М, 2010. - 478С.
. Компетенция местного
самоуправления / К.А. Панько, Н.А. Долгова, А.В. Заварзин и др.; отв. ред. А.Н.
Васильев. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - 315 с.
. Васильев В.И. Организационно-правовые
проблемы местного самоуправления / В.И. Васильев // Журнал российского права. -
2008. - №11.
. Гущин В.З. Предмет ведения
и полномочия местного самоуправления / В.З. Гущин // Проблемы МСУ: Интернет
журнал. - 2005. - №4 (16)
. Богданов М.С. Местное
самоуправление в России на современном этапе / М.С. Богданов // Проблемы МСУ:
Интернет журнал. - 2013. - №55.
. Чистяков Б.М. Актуальные
проблемы местного самоуправления в РФ / Б.М. Чистяков // Проблемы МСУ: Интернет
журнал. - 2010. - №38.
. Савватеев А.И. Местное
самоуправление как институт развития гражданского общества: автореферат
диссертации кандидата политических наук: 22.11.05