История государственного управления в России
История государственного управления в России <#"justify">Содержание
-1. Становление и развитие российской государственности IXХVIII вв. <#"justify">1. Становление и развитие российской государственности IX-ХVIII вв.
Среди проводимых в настоящее время в России реформ и преобразований одно из значимых мест занимает административная реформа. Современная Россия в который раз стремится найти оптимальную форму государственного управления. Сегодня как никогда очевидна потребность создания новых эффективных управленческих форм и систем. Однако развитие современного государства происходит с определенными трудностями, что отчасти вызвано недостаточной изученностью отечественного опыта организации власти.
На протяжении тысячелетней истории российского государства, в силу особенностей развития общества, система управления отличалась чрезмерной централизацией государственной власти, постоянным господством исполнительных структур, отсутствием развитой системы самоуправления. В то же время в истории России существовало достаточно много моделей и систем государственного и муниципального управления, давших положительный эффект комплексного социально-экономического развития территории.
История отечественного государственного управления отсчитывается с образования Киевской Руси. Вместе с тем возникновению Древнерусского государства предшествовало складывание таких ранних государственных образований, как Куяба, Славия, Артания. Нахождение и размеры этих государственных центров до сих пор вызывают споры среди историков. В IX в. большая часть славянских племен объединилась в территориальный союз с центром в Киеве, получивший название "Русская земля". Со временем Киевская Русь присоединила к себе территории других славянских племен: древлян, северян, радимичей, уличей, тиверцев, вятичей и др.
Первоначально княжеская власть не имела постоянного характера. Функции князя состояли в предводительстве дружины в период военных действий и в поддержании дипломатических и торговых отношений с соседями в мирное время. На местах все важные вопросы решались народным собранием - вечем. Процесс формирования института княжеской власти начался со сбора дани с населения: на поселения была наложена обязанность доставлять дань в единый центр - князю. Еще одним фактором, сплотившим племена вокруг центра, стала обязанность их представителей участвовать в оборонительных походах. Племена стали сливаться в единую древнерусскую народность - "Русь".
Высшая политическая власть в Киевской Руси была представлена великим князем, который выступал как законодатель, военный вождь, верховный администратор и судья. Взаимоотношения с другими князьями строились на основе договоров - крестных грамот, определявших взаимные права и обязанности. Со времен первых русских князей, Рюрика и Олега, княжеская власть стала индивидуально наследственной и, соответственно, стала восприниматься современниками как особая власть, присущая только избранным людям, что в итоге способствовало укреплению и росту престижа власти. Постепенно власть князя стала отождествляться с государственной властью.
По форме правления Древнерусское государство было типичной раннефеодальной монархией. Огромное значение для укрепления государственной власти имело принятие Русью христианства (988 г.). Церковь повышала авторитет князя, рассматривая его власть как богоданную. В Киевском государстве церковь была влиятельной не только в духовном, но и политическом отношении организацией. Во главе ее стоял назначаемый патриархом Константинопольским митрополит Киевский, в городах были поставлены епископы, которые руководили епархиями - обширными церковно-административными округами. Таким образом, власть митрополита простиралась на всю Русь и объединяла все духовенство страны. Именно православие всегда составляло сущность идеи русской государственности.
Опорой власти киевских князей была дружина. Если в родоплеменном обществе дружина существовала не на постоянной основе, а лишь для одноразового набега на соседей, то в руках киевского князя она стала средством принуждения и управления, взимания дани, защиты от врагов и охраны собственных интересов. Княжеская дружина была разнородна по составу, в ней служили и варяги, и пришлые люди из городов и селений. Формирование княжеской дружины внесло новое, сословное, начало в противовес прежнему, родовому, и тем самым повлияло на развитие государственности.
Все большее значение приобретала деятельность в области управления: назначение местной администрации и княжеских агентов, осуществление законодательной и судебной деятельности, руководство внутренними и внешними отношениями. Доходы князя состояли из повинностей его собственных земель, дани, судебных пошлин, штрафов, поборов и т.п.
Развитию государственной власти способствовали и первые административные и правовые реформы. Например, в X в. княгиней Ольгой была проведена "налоговая" реформа: устанавливались пункты и сроки для сбора дани, регламентировались ее размеры. В начале XI в. Владимир Святой установил "десятину", то есть налог в пользу церкви. В XII в. Владимир Мономах ввел устав о закупничестве, регламентирующий кабально-долговые и заемные отношения. Таким образом, постепенно создавался сборник княжеских законов, известных как Русская Правда. Этот текст записанного русского права появился в начале XI в. в правление князя Ярослава Мудрого, позднее он был развит его преемниками. Русская Правда устанавливала судопроизводство, определяла наказания за преступления (в основном денежные штрафы, размеры которых зависели от тяжести проступка и социального положения пострадавшего), ограничивала кровную месть, охраняла личную безопасность и собственность князя и его подданных.
Со второй половины XI в. оформился новый этап в социально-экономическом и политическом развитии русских княжеств, вызванный появлением и обособлением вотчин (крупных частных земельных владений), который вошел в историю как период феодальной раздробленности. Феодальная раздробленность - это обособление в экономическом и политическом отношении отдельных частей государства, вызванное господством натурального хозяйства, отсутствием торговых связей между центром и отдельными землями, ростом экономического могущества отдельных бояр и ослаблением политической власти великого киевского князя.
В 30-х годах XII в. единая Киевская Русь распалась на 15 самостоятельных княжеств и земель. Удельные князья перестали платить дань Киеву и разорвали с ним экономические связи. Изменилась политическая структура и форма государственной власти. Была создана система коллективного сюзеренитета. Суть ее в том, что киевский князь выделял долю ("часть", "причастие") в южной Русской земле тому, кто признавал его старейшинство и власть, а также брал на себя обязательство "страдати за Русскую землю", "стеречи" ее от врагов. Такое решение великого князя утверждалось на съезде с другими южнорусскими князьями. Практикой стало обязательство киевского князя "думать о Русской земле", то есть управлять вместе с другими совладельцами[4] <#"justify">. Тенденции развития государственного управления в XIX в.
В XIX в. Россия вступила как самодержавная империя, занимающая первое место в Европе по численности населения и военной мощи, но вместе с тем имеющая феодально-крепостническую систему хозяйства. Несмотря на то что в начале XIX в. продолжал развиваться капиталистический уклад, Россия оставалась аграрной страной. Главной причиной, затруднявшей всестороннее развитие российского общества, современники называли крепостничество. Поэтому устранение крепостничества стало главной задачей управления страной, обеспечения ее поступательного развития.
Именно с необходимостью проведения этих преобразований и столкнулся вступивший в 1801 г. на престол Александр I. Император отменил многие распоряжения Павла I и восстановил решения Екатерины II, в том числе и действие Жалованной грамоты дворянству, а также вернул почти все учреждения местного управления. Структура городского самоуправления формально продолжала регламентироваться Жалованной грамотой городам 1785 г. Вместе с тем в 1808 г. помещикам запретили торговать крестьянами на ярмарках, а в 1809 г. было запрещено ссылать крестьян на каторгу.
В начале XIX в. также назрела необходимость переустройства государственного управления. Огромную роль в реформировании государственного строя сыграл М.М. Сперанский, который заложил основы профессионального управления государством. Подготовленный в 1809 г. проект коренного преобразования государственного порядка полностью не был реализован из-за новизны предложений, однако отдельные его части получили свое воплощение на практике.
Высшим законосовещательным органом стал Государственный совет, в функции которого на первых порах входило обсуждение законопроектов, подзаконных актов центральных органов управления, судебных решений и приговоров на предмет их соответствия ранее изданным законам. Впоследствии права Государственного совета были значительно расширены за счет предоставления ему функций исполнительной и частично законодательной власти.
Члены Совета (министры) назначались царем. В состав Государственного совета входило пять департаментов:
а) департамент законов, который обсуждал законы, а также уставы, подзаконные акты, административные дела (как правило, связанные с государственной службой) и судебные дела;
б) военный департамент рассматривал дела, связанные с военным хозяйством, регулировал вопросы снабжения армии оружием и продовольствием, контролировал военные расходы;
г) департамент экономики занимался составлением ежегодного государственного бюджета и отчета о его выполнении, установлением и изменением налогов, рассматривал вопросы финансирования промышленности и торговли;
д) департамент дел царства Польского был создан после польского восстания 1830-1831 гг.
В Совете также функционировали две комиссии: комиссия составления законов и комиссия прощений. Кроме того, при Государственном совете в разное время существовали различные комитеты, комиссии, временные присутствия.
Вторым высшим административным органом стал Кабинет министров, созданный в 1802 г. Кабинет министров рассматривал вопросы, относящиеся к компетенции нескольких министерств и поэтому требовавшие совместного обсуждения министров. Председательствовал на его заседаниях император. С 1812 г. Кабинет министров создал конкуренцию Государственному совету в делах обсуждения законов. Комитет стал рассматривать следующие вопросы:
) дела, которые не могли быть решены из-за отсутствия законов;
) дела других ведомств;
) законопроекты;
) дела, связанные с надзором за государственным аппаратом;
) личный состав правительственных учреждений;
) жалобы помещиков и крестьян;
) вопросы управления страной;
) дела о награждениях и взысканиях чиновников и т.п.
В результате преобразований Сенат получился как смешанное ведомство, соединившее в себе функции высшей судебной инстанции по делам гражданским и уголовным, суда ревизионного и кассационного и функции высшего административного учреждения, которое распоряжается обнародованием законов и наблюдает за их исполнением, устраняя противоречия в применении законов.
Святейший Синод оставался высшим законосовещательным, административным и судебным правительственным учреждением по делам Русской православной церкви. Однако процесс сближения церковного управления с государственными структурами (включение Синода в состав Министерства духовных дел и народного просвещения) привел к лишению Синода ряда функций публичной власти.
Важную роль в государственном аппарате в это время играла Собственная Его Императорского Величества канцелярия (возглавляемая до 1825 г. А.А. Аракчеевым), связывавшая царя со всеми правительственными учреждениями.
В этот период произошло реформирование не только государственных, но и местных органов управления. Так, в целях упорядочения различных повинностей Александром I был издан указ "Предварительное положение о земских повинностях", в котором впервые на законодательном уровне определялось понятие "земство". Земские повинности отличались от государственных тем, что отбывались именно на местах.
В период правления Александра I большое внимание уделялось устройству и местному управлению Сибири. В 1822 г. были приняты два законодательных акта "Учреждение для управления Сибирских губерний" и Устав "Об управлении инородцев Сибири", которые создавали систему управления с учетом местных особенностей.
В 1838 г. была проведена реформа местного самоуправления в среде государственных крестьян: сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении, его органами являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей) и сельская расправа. В задачу органов крестьянского общественного самоуправления входило: "народоисчисление", контроль за делами веры, охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль, а также обеспечение мер по врачебному делу, благоустройству, народному продовольствию, противопожарной безопасности, управлению хозяйством сельских сообществ, сбор податей и выполнение повинностей, прежде всего рекрутской [19] <#"justify">3. Советское государственное управление
Октябрьский переворот (1917 г.) привел к необходимости реформирования всей структуры управления в стране. В этой связи Лениным провозглашался переход от управления народом к самоуправлению народных масс и была поставлена цель создания системы Советов сверху донизу. В.И. Ленин так определял характер новой власти: "Местные Советы - свободно объединяются на началах демократического централизма в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную советскую власть" [26] <#"justify">Список литературы
1.Авдеев В.В. Психология решений проблемных ситуаций. - М., 2002. - С. 275.
.Арсеньев Ю. Н. Организационное поведение. - М., 2005.
.Барабашев Г.В., Шеремет К.В. Советское строительство. - М.: Юристъ, 1988.
.Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 2003.
.Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика / А.Н. Буров. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2000.
.Верхайен Т., Добролюбова Е., Широкова Ю., Гусарова М., Иванова Н. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления. - М., 2006.
.Геллер М. Я. История Российской Империи: В 3 т. / М.Я. Геллер. - М.: ЭКСМО, 2007.
.Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. - М.: Изд-во РАГС, 2000.
.Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения / Н.А. Емельянов. - М.; Тула: Тигимус, 2007.
.Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII-XX вв.). - М.: Новый юрист, 2001.
.Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России / Н.П. Ерошкин. - М.: ЭКСМО, 2007.
.Институты самоуправления: историко-правовое исследование. - М.: ЭКСМО, 2005.
.История государственного управления в России / отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов-на-Дону: СКАГС, 2009.
.История государственного управления в России / под общ. ред. Р.Г. Пихои. - М.: РАГС, 2001.
.История государственного управления и муниципального самоуправления / К.В. Барышкова, А.А. Подсумкова. - М.: Омега-Л, 2008.
.Карамзин Н.М. История государства российского. В 2 т. / Н.М. Карамзин. - М.: ЭКСМО, 1991.
.Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации: В 2 т.: учебник. - М., 2002. - С. 194.
.Краснов Ю.К., Мокрый В.С. Государственное строительство в России: история и современность / Ю.К. Краснов, В.С. Мокрый. - М.: ЗАО "Самарский информационный концерн", 2006.
.Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика: учеб. пособие. - СПб., 2004
.Магомедов К. Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы // Государственная служба. - 2005. - №6. - С. 43.
.Наумов С.Ю. Система государственного управления. - М., 2010. - С. - 393.
.Пикулькин А.В. Система государственного управления. - М., 2007. - С. 471
.Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Постатейный). - М. : Ось-89, 2007.
.Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Оптимизация взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях // Государственное и муниципальное управление в России: реформы и перспективы развития. - Волгоград, - 2005. - С. 61.
.Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика / Н.В. Постовой. - М.: Изд. центр "Федоров", 1995.
.Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и политическими процессами. М., 2005.
.Социальная конфликтология: учеб. пособие для вузов / под ред. А.В. Морозова. - М., 2002. - С. 185.
.Социальные технологии: толковый словарь. - 2-е изд. - М., 1995. - С. 45.
.Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика / А. И. Черкасов. - М.: ЭКСМО, 1998.
.Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М.: Проспект, 2007.
.Юшина Е.А. Муниципальное управление. - М.: Юристъ, 2003.
.Verheijen T., Rabrenovic A. 2005.
35.Civil Service Systems in Central and Eastern Europe and the CIS, Swimming with the Tide? Paper presented at the Conference Civil Service Systems in a Comparative Perspective, Virginia Tech, Blacksburg.