Формирование системы управления государственной службой Российской Федерации
Содержание
Введение
1. Концептуальные основы управления государственной службой4
. Основные принципы управления административной властью
. Субъекты и объекты управления
Заключение
Список использованной литературы
Введение
государственный служба административный власть
Государственная служба от имени и по поручению государства выполняет важную управленческую функцию, реализуя принятые политические решения. Но практика государственного управления показывает, что государственной службой как управляющей системой тоже необходимо управлять. Это прерогатива государства, его специальных органов власти.
Формирование системы управления государственной службой Российской Федерации вызвано к жизни потребностью современного этапа развития государства и общества. Для того чтобы сделать качественный скачок вперед во всех областях социально-экономического развития, наше общество должно быть стабильным, сильным. Для этого необходимо эффективное государство. Основным механизмом решения этой задачи является государственная служба, эффективность которой зависит от качества ее управляющей системы. Поэтому формирование системы управления государственной службой является на сегодняшний момент одним из приоритетных направлений реформирования и развития системы государственной службы России.
В процессе организации и функционирования государственной службы управляющая система, взаимодействуя с правовой, организационной, кадровой, финансовой и другими системами государственной службы, является определяющей по отношению к ним, поскольку именно она посредством своих организационных механизмов приводит в действие все вышеперечисленные системы и подсистемы государственной службы.
1. Концептуальные основы управления государственной службой
Эта проблема ввиду ее актуальности, практической значимости и новизны уже давно является предметом внимания ученых и практиков администрирования. Степень научной разработанности темы характеризуется рядом научных статей и журнальных публикаций, затрагивающих данную проблематику.
В октябре 2003 г. в Российской академии государственной службы при Президенте РФ прошел научно-практический семинар, специально посвященный вопросам управления государственной службой и перспективам ее развития. Пик научных дискуссий о состоянии и перспективах развития системы управления государственной службой в России пришелся на начало 2004 г., когда разрабатывался проект федерального закона о государственной гражданской службе. Сегодня, с выходом Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009- 2013 годы)», данная проблема приобрела новое звучание.
Термин «управление» является ключевым в исследовании темы. В современной практике управление часто отождествляется с англоязычным словом «менеджмент». Однако этот термин вряд ли может быть применим к государственному управлению и к управлению государственной службой, поскольку он имеет социально-экономическую природу.
В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо или кем-либо. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно.
Следует разделять понятия «государственное управление», «управление государственной службой», управление персоналом государственной службы», поскольку, хотя все они родственны, каждое имеет свою специфику, свою предметную область. Это разноуровневые научные понятия и социальные явления.
Управление государственной службой существует везде, где существует государство, независимо от политического режима. Оно осуществлялось и в условиях императорской России (Инспекторский департамент), и в советскую эпоху (организационные отделы партийных комитетов), осуществляется оно и сегодня.
В законодательной базе нет определения понятия «управление государственной службой». В научной и учебной литературе по вопросам государственной службы также не содержится однозначного ответа на вопрос, что представляет собой управление государственной службой и какова сущность этого процесса. Необходимость в таком определении очевидна, поскольку если рассматривать государственную службу как объект управления, то должен существовать и субъект управления - органы управления этой службой.
Речь идет прежде всего о проведении единой государственной политики в сфере деятельности государственного аппарата и работы с его персоналом, о формировании системы, обеспечивающей создание, сохранение и совершенствование структуры государственной службы, поддержание режима профессиональной деятельности государственных служащих.
Управление государственной службой можно рассматривать с двух сторон:
как практическую деятельность специально созданных государственных органов и соответствующих должностных лиц по выработке и реализации основных направлений реформирования и развития системы государственной службы;
как функцию государственных органов, которая осуществляется в определенных организационно-правовых формах и реализуется специально созданными органами и их структурными подразделениями.
Деятельность руководителей государственных органов, их структурных подразделений и служб по управлению персоналом государственной службы вряд ли можно рассматривать в качестве управления самой государственной службой. Это не управление государственной службой, а управление ее персоналом, и оно рассматривается в специальном курсе «Управление персоналом государственной службы». Они имеют разные предметы и объекты воздействия - в первом случае институт государственной службы, во втором - его персонал.
Основным смыслом управления (регулирования) государственной службой является утверждение ее в качестве правового, организационного и социального института, предназначенного для реализации политики и законов государства, защиты прав и свобод граждан. Иными словами, все, что относится к организации и функционированию государственной службы, составляет предмет, т.е. содержание управления государственной службой: учреждение должностей государственной службы и определение их статуса; установление классных чинов, воинских и специальных званий и порядка их присвоения; определение норм и правил прохождения государственной службы; решение задач по формированию кадрового состава государственных органов; проведение кадровых и организационно-штатных мероприятий.
Исходя из сказанного, можно сформулировать цели управления государственной службой. Стратегическая цель управляющей системы любого государства состоит в обеспечении эффективности государственной службы как механизма государственного управления, претворяющего в жизнь задачи и функции государства. Исходя из того что современная Россия - федеративное государство, важнейшей целью управления государственной службой является обеспечение единства государственной службы (а значит, и государственной власти) по ее уровням и видам. Согласно Конституции РФ Россия есть демократическое, правовое государство, одна из главных целей управления государственной службой - обеспечение взаимодействия государства и структур гражданского общества.
Анализ действующего законодательства, теории и практики организации и функционирования государственной службы показывает, что основными задачами системы управления государственной службой Российской Федерации являются:
координация деятельности государственных органов при прохождении служащими государственной службы;
общее руководство развитием нормативно-правовой базы государственной службы;
общее руководство и контроль государственной кадровой политики в сфере государственной службы;
формирование кадрового резерва и его рациональное использование для замещения должностей государственной службы;
упорядочение организационной структуры государственной службы (департаментализация);
оптимизация численного состава корпуса государственных служащих;
правовая и социальная защита государственных служащих, финансирование государственной службы;
комплексная оценка персонала государственной службы;
профессиональное развитие государственных служащих;
вневедомственный контроль за соблюдением в органах государственной власти законодательства о государственной службе;
ведение Сводного реестра должностей государственной службы и Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации.
Исходя из содержания, целей и задач государственной службы, представляется возможным определить ее функции. Проблема определения и классификации функций управления - наиболее сложная.
К основным, универсальным функциям управления в первую очередь следует отнести: планирующую, регулирующую, распорядительную, нормативно-правовую, организационную, кадровую, контрольную, финансовую, социальную, воспитательную функции. Эти функции в полной мере относятся к процессам управления государственной службой и реализуются в них.
Специфические функции управления государственной службой являются своего рода рабочим инструментарием осуществления основных функций. Они менее консервативны по сравнению с универсальными и более подвижны. С изменением политических условий, места и роли государства и государственной службы в обществе функции управляющей системы расширяются или сужаются в зависимости от общественных потребностей и возможностей государства.
В содержании управления государственной службой, на наш взгляд, в первую очередь реализуются следующие специфические функции:
)прогнозирование - управляющая система должна своевременно определять и знать потребности государственной службы в организационном, кадровом, нормативно-правовом, финансово-экономическом и другом обеспечении;
)координирования, заключающаяся в том, чтобы согласовывать и координировать деятельность государственных органов и их аппаратов по уровням, видам государственной службы и по ветвям государственной власти;
)административная, обеспечивающая соответствие деятельности государственных органов и должностных лиц по управлению государственной службой и ее персоналом действующему законодательству и обеспечивающая необходимый уровень распорядительства в структуре государственной службы;
)социально-стимулирующая, или функция мотивации, которая обеспечивает условия, повышающие социальный статус государственной службы и государственных служащих, побуждающие корпус государственных служащих действовать более добросовестно и производительно; материальные и моральные методы воздействия;
)информационно-аналитическая, обеспечивающая использование современной информационной базы и аналитических материалов в управлении государственной службой и ее персоналом.
В условиях продолжающейся реформы государственной службы России происходят развитие и обогащение управленческих функций органов государственной власти, в том числе в сфере управление государственной службой.
. Основные принципы управления административной властью
Общие принципы управления сформулировал уже упоминаемый Анри Файоль, назвав в качестве таковых: разделение труда, власть, дисциплину, единство командования и руководства, централизацию, иерархию, справедливость, постоянство персонала и т.д. Он писал: «Без принципов мы во тьме... Принцип - это маяк, помогающий ориентироваться: служить он может только тем, кто знает путь в порт». Действительно, принципы управления - это исходные идеи, отправные положения организации управленческой деятельности.
К основным принципам управления государственной службой современной России следует отнести:
законность, т.е. верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами в правовом регулировании государственной службы;
федерализм, т.е. единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной государственной службой и государственной гражданской службой субъектов РФ;
демократизм, заключающийся в разделении ветвей государственной власти и функционирующих в них ветвей государственной службы, а также в признании прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью;
системность управления государственной службой, поскольку государственная служба и управление ею - это системы и система управления государственной службой входит в систему государственной службы как часть в целое;
равный доступ граждан к государственной службе:
стабильность кадров государственной службы;
единство требований, предъявляемых к государственной службе и государственным служащим; правовых, организационных, финансово-экономических основ государственной службы России; адекватность по ее уровням, видам и ветвям; идентичность квалификационных требований равноуровневым должностям государственной службы;
гласность управления государственной службой, открытость как для рядовых государственных служащих, так и для гражданского общества.
. Субъекты и объекты управления
Социальное управление включает обязательные субъектно-объектные отношения.
Для современной России характерны многосубъектность и разно-объектность управления государственной службой. В этом особенность сегодняшней ситуации. В советскую эпоху, наоборот, был один субъект управления аппаратом государственных и партийных органов - КПСС и один объект управления - партийно-советский аппарат. КПСС как правящая партия, проводя свою классовую кадровую политику, монопольно руководила административной ветвью государственной власти, которая в то время не называлась государственной службой. Руководство советским партийным аппаратом являлось главным условием сохранения и упрочения власти в стране.
В новых условиях субъектами управления государственной службой Российской Федерации являются (сверху вниз): народ, государство, государственные органы, государственно-политическая и государственно-административная элита, линейные руководители структурных подразделений государственных органов. Каждому субъекту управления соответствует свой предмет ведения и объект на государственной службе. Народ, будучи согласно Конституции РФ (ст. 3) носителем суверенитета и единственным источником власти в стране, является, хотя и в значительной мере декларативно, первосубъектом управления государственной службой. Реальным управляющим своей государственной службой является государство - главный субъект управления административной властью в стране.
Общим объектом управления является государственная служба как, во-первых, профессиональная служебная деятельность государственных служащих, как правовой, социальный и организационный институт и как публично-правовое отношение между государством и служащими. В данном случае эти грани государственной службы суть конкретные объекты управления.
В учебной литературе часто допускаются крайности: либо анализируется управление профессиональной деятельностью служащих в отрыве от других сторон государственной службы, либо наоборот. Учет всех сторон государственной службы как объекта управления позволяет более четко определить задачи и функции управляющих органов государственной службы, а также средства и методы управления государственной службой и служащими.
. Субъект управления государственной службой как профессиональной служебной деятельностью. Это руководители государственных органов (представители нанимателя) и другие должностные лица в соответствии с иерархией государственных должностей (линейные руководители). Для управления профессиональной деятельностью служащих должностные лица наделяются соответствующими организационно-распорядительными функциями, властными полномочиями, правом совершать юридические действия. Управлением государственной службой как профессиональной деятельностью занимаются органы государственной власти, их руководители, работники кадровых служб. Эта работа направлена на организацию нормальной работы служащих, на качественное выполнение задач, стоящих перед государственным органом.
Управление персоналом государственных органов является преимущественно внутриорганизационным процессом в системе управления государственной службой. Управление профессиональной деятельностью охватывает широкий круг проблем, решение многих практических задач: профессиональный отбор и наем на службу, расстановку кадров, планирование и реализацию карьеры, зачисление в резерв, оценку профессиональных и деловых качеств работников, профессиональное обучение кадров, стимулирование эффективности служебной деятельности и т.д.
Наряду с этим в управление профессиональной деятельностью входят такие текущие вопросы: планирование работы государственных служащих, постановка задач, организация их труда, регулирование и координирование работы, финансовое, материально-техническое, информационное обеспечение, контроль, соблюдение служебного распорядка, поддержание служебной дисциплины и т.д.
.Субъект управления государственной службой как правовым институтом. Это прежде всего законодательные органы государственной власти: Федеральное Собрание Российской Федерации и региональные законодательные собрания. Наряду с этим определенные правовые функции как субъекта управления выполняют исполнительные и судебные органы власти. В Администрации Президента РФ, федеральных министерствах и ведомствах, имеющих право выступать с законотворческой инициативой, разрабатываются законопроекты о государственной службе, которые затем направляются в парламент. В президентской Администрации разрабатываются проекты указов и распоряжений Президента РФ, утверждаемые им. Правительство России принимает постановления, федеральные министерства и ведомства - свои нормативные правовые акты, касающиеся государственной службы и управления ею.
В законодательной ветви власти депутаты принимают нормативные правовые акты, касающиеся государственной службы, а гражданские служащие в аппаратах решают задачи экспертного, информационного, интеллектуального и иного обеспечения законодательного процесса. Исполнительная власть претворяет принятые законы в жизнь. Судебная власть и прокуратура выполняют правоохранительные функции; на основе Уголовного, Административного, Гражданского, Трудового кодексов защищают правопорядок в сфере государственной службы.
В ходе управления государственной службой как правовым институтом особое внимание должно уделяться соблюдению законности, искоренению таких противоправных явлений, как коррупция, злоупотребление служебным положением, предательство интересов государственной службы, которые влекут за собой по отношению к государственным служащим не только дисциплинарную, но и уголовную ответственность.
.Субъект управления государственной службой как социальным институтом. Управление в этом аспекте означает решение федеральными и региональными органами власти таких задач, как обеспечение принципа равного доступа граждан к государственной службе, создание нормальных условий работы, отдыха и оплаты служебной деятельности государственных служащих, повышение уровня их профессионального образования, правовой и социальной защиты - всего того, что называется социальной сферой. Корпус государственных служащих - это отдельная и большая социальная группа граждан России, имеющая свои корпоративные интересы.
Субъектами управления государственной службой как социальным институтом в западных странах являются специальные министерства и ведомства. В нашей стране ввиду отсутствия таковых субъектами являются различные государственные органы и их структурные подразделения.
Так, законодательные органы власти (Государственная Дума, законодательные собрания субъектов РФ) определяют в государственном, региональных бюджетах отдельной строкой расходы на государственное управление и государственную службу, в том числе на материальное содержание и социальную поддержку государственных служащих. Исполнительные органы (Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, администрации субъектов РФ) реализуют эти бюджетные деньги на практике, обеспечивая социальные права и гарантии государственных служащих. Управление государственной службой как социальным институтом осуществляло Министерство труда и социального развития РФ, а теперь этим вопросом должна заниматься Федеральная служба по труду и занятости, подведомственная Министерству здравоохранения и социального развития РФ.
.Субъект управления государственной службой как организационным институтом. В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации это специальные федеральные и региональные органы по вопросам государственной службы. Эти органы должны непосредственно организовывать, координировать и направлять систему управления государственной службой.
В 1995 г. на основании Федерального закона № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. и указа Президента РФ от 1 декабря 1995 г. № 1208 был образован первый в своем роде межведомственный федеральный орган управления государственной службой страны - Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Но он, к сожалению, по ряду объективных и субъективных причин оказался неработоспособным и 1 февраля 2005 г. был упразднен. В ходе проводимой административной реформы и реформы государственной службы в 2004 г. в соответствии с указом Президента РФ № 490 от 6 апреля 2004 г. в Российской Федерации была образована новая структура - Управление Президента РФ по вопросам государственной службы как самостоятельное подразделение Администрации Президента РФ. Но, судя по полномочиям данного Управления, оно не предназначено для управления всей системой государственной службы страны.
.Субъект управления государственной службой как публично-правовыми отношениями между государством и служащим. В данном случае субъектом являются руководители государственных органов (представители нанимателя), кадровые службы государственных органов, а также судебные органы, профсоюзы, которые регулируют отношения между работодателем - государством и наемными работниками - государственными служащими, определяя их взаимные права и обязанности. В рамках государственных органов должны действовать установленные законодательством комиссии по урегулированию конфликтов интересов и комиссии по служебным спорам. Важную роль здесь должны играть профсоюзы, которые призваны снимать и разрешать конфликтные ситуации, не доводя их до суда. В крайнем случае все спорные и конфликтные ситуации между руководством государственного органа и государственным служащим по поводу служебно-трудовых отношений рассматриваются в суде.
Заключение
В целях совершенствования управления государственной службой необходима реализация механизма научно-методического обеспечения данного процесса. В качестве научно-методических рекомендаций, которые должны исходить от административных и научных структур и способствовать улучшению качества управления государственной службой, следует назвать прежде всего:
разработку методик применения инновационных кадровых технологий в системе государственной службы;
разработку методики анализа кадровых процессов в государственной службе и мониторинга кадрового состава органов государственной власти и управления;
разработку НИР по вопросам кадровой политики и практики.
С помощью механизма научно-исследовательского обеспечения
управления государственной службой мы также можем решать задачи, способствующие совершенствованию системы управления государственной службой. Это прежде всего приоритетные темы научных исследований на уровне диссертационных работ, научных статей, аналитических записок. На основе полученных научных результатов необходимо разработать и утвердить современную концепцию системы управления государственной службой, механизмы ее реализации, а также комплекс мер по научному и методическому обеспечению управления государственной службой.
Список использованной литературы
Управление государственной службой Российской Федерации: Материалы науч.-практ. семинара / Под ред. А.И. Турчинова. М.: РАГС, 2004.
Основы государственной службы России: Учеб. пособие /Под ред. В.М. Соколова. М.: РАГС, 2010.
Турчинов А.И. Субъект управления государственной службой России: проблемы формирования // Государственная служба. 2012. № 1.
Черепанов В. В. Государственная служба: от модели управления к системе // Наша власть. 2012. № 1.