Теоретические основы местного самоуправления

Теоретические основы местного самоуправления

Контрольная работа

Теоретические основы местного самоуправления

1. Местное самоуправление

Для обозначения института местной власти, имеющей определенную организационную обособленность от региональной и центральной власти и собственную компетенцию, в разных государствах существуют собственные термины (местная власть, местное управление, местное правление, местная автономия и т.п.), среди которых употребляется и термин «местное самоуправление», получивший закрепление сначала в советском 'законодательстве, а затем и в российском советского периода.

После распада СССР в период проведения конституционной реформы в постсоветской России этот термин был окончательно закреплен в ст. Зи 12 Конституции Российской Федерации (далее - Конституции РФ).

Подходы к определению понятия местного самоуправления были и остаются различными в разных странах, в разное время и у разных авторов. Поскольку это понятие является базовым в муниципальном управлении, рассмотрим некоторые из таких подходов более подробно.

По определению германского ученого Г. Еллинека, «самоуправление это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами,- управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц».

Среди российских земских деятелей широкое распространение получило определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления сданною местностью и ее населением».

Зарубежные теоретики И. Редлих и П. Ашлей определяют местное самоуправление как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву.

Разница в определениях во многом связана с бытовавшими ранее и существующими в настоящее время теориями местного самоуправления. Охарактеризуем вкратце основные из них.

В XIX в. возникла теория свободной общины, ставшая реакцией на чиновное управление. Согласно данной теории, к трем признанным конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо присоединить четвертую - общинную власть. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину; а признает ее. Отсюда следуют выводы:

—           крут общинных дел отличен от государственных;

—           община является субъектом специально принадлежащих ей прав, в связи с чем государственное вмешательство в ее дела недопустимо;

—           должностные лица местного самоуправления являются общинными, а не государственными и представляют не государство, а общество.

Изложенная теория обладает тем недостатком, что самоуправление не тождественно общинному управлению, и местное самоуправление в большинстве государств не только признано, но и регулируется государством. Полного невмешательства суверенного государства вдела местного самоуправления не существует нигде.

Хозяйственная теория базируется не только на признании самоуправляющейся общины отличным от государства субъектом прав, но и на содержании коммунальной деятельности. Согласно данной теории, дела и задачи самоуправления - строго хозяйственные. Этим оправдывается полная самостоятельность коммуны и отсутствие государственного надзора за деятельностью местного самоуправления. Хотя в реальных условиях на местное самоуправление повсеместно возлагается исполнение отдельных государственных обязанностей, а государство осуществляет контроль и надзор за его деятельностью.

С точки зрения теории «самоуправляющихся единиц как юридических лиц» (юридической теории), органы местного самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства как особого юридического лица, а общины. Все самоуправляющиеся единицы рассматриваются как субъекты предоставленных им в полное обладание государственных прав. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством. Теория имеет строгий логический характер, юридически безупречна, но не учитывает социальную составляющую местного самоуправления, будучи жестко «привязанной» к институту юридического лица.

В дореволюционной России господствовала так называемая политическая теория самоуправления, сущность которой состояла в противопоставлении общинного начала правительственно-бюрократическому. Согласно этой теории, должностные лица местного самоуправления не принадлежат к профессиональному чиновничеству, так как исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения. Привлечение общественного элемента зависит не столько от некоторого юридического принципа, сколько от политического приема. Самоуправление в этой теории - прежде всего самодеятельность граждан, не поступивших на государственную службу и потому свободных в своем волеизъявлении. Местное население и общественность в ней принимаются как нечто целое и солидарное, противостоящее правительству. В этой теории явно усматривается неизбежный антагонизм местного самоуправления и государства, что вряд ли продуктивно.

Государственная теория в противоположность предыдущим рассматривает местное самоуправление как часть государства. Само- управление сводится к возложению на местные выборные органы осуществления задач государственного управления. По этой теории, всякое управление публичного характера есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Теоретики местного самоуправления в России советского периода основывались именно на этой теории.

Наиболее точно признаки местного самоуправления, которые могут быть положены в основу его определения, в 20-х гг. XX в. сформулировал профессор JI.А. Велихов:

—           «различие в характере власти». Местное самоуправление - «власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью»;

—           «разграничение сфер компетенции... т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению»;

—           «самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав... раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач»;

—           «территориально-ограниченный, выборный принцип...».

В ряде современных работ эти признаки (принципы) часто формулируются как подзаконность, собственная (выделенная) компетенция, собственные ресурсы, выборность и рассматриваются авторами как необходимые условия признания системы местной власти местным самоуправлением.

Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (далее - Закон о местном самоуправлении 1991 г.) местное самоуправление определяется как «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» (ст. 1), в то же время «местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы аласти - местные Советы народных депутатов (далее - Советы), соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения» (ст. 2).

То есть, с одной стороны, местное самоуправление - деятельность граждан, с другой стороны, осуществляется оно, в первую очередь, через местные органы власти и управления.

Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление (ст. 12), относя его к основам конституционного строя (ст. 16), не дает ему определения. Косвенно, прежде всего из ст. 3, ч. 2 Конституции РФ, следует, что органы местного самоуправления являются органами публичной власти, хотя и не входят в систему органов государственной масти (ст. 12). Их положение в системе публичной власти в России на основе Конституции РФ схематически представлено на рис. 1.

Рис. 1. Органы местного самоуправления в системе публичной власти

Принятый на основании Конституции РФ Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении 1995 г.) определяет, что «местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (ст. 2).

В официальном русском переводе ратифицированной Российской Федерацией Европейской Хартии местного самоуправления местное самоуправление определяется следующим образом:

под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

Принятым и вступившим в силу уже после ратификации Европейской Хартии местного самоуправления новым Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении 2003 г.) изменено определение местного самоуправления, данное ранее действовавшим одноименным Федеральным законом (ст. 1, ч. 2): «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами,- законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Таким образом, в российском законодательстве существуют два действующих одновременно определения местного самоуправления, имеющие как общие черты, так и определенные отличия. Кроме того, нельзя с точностью сказать, какому именно тексту Европейской Хартии местного самоуправления и насколько соответствует ее ратифицированная русская версия. В английском варианте речь идет о местных властях («local authorities»), во французском - о локальных (местных) коллективах или общинах «collectivit's locales»; оба варианта имеют и другие отличия. В результате не определен однозначно ни сам институт местного самоуправления, ни субъект права на местное самоуправление.

Рассмотрим теперь содержание понятия местного самоуправления с позиций политологии, точнее - с позиций политических систем и политических институтов (будем опираться на российскую действительность). Что же мы видим?

Существуют локальные территории с установленными органами государственной власти границами. Относительно жителей локальных территорий можно говорить как о значительном числе людей, выполняющих определенные политические роли: налогоплательщики (именно в местный бюджет), муниципальные служащие, сотрудники муниципальных органов охраны общественного порядка (по мере появления таковых в соответствии с законодательством), избиратели (на муниципальных выборах), участники территориального общественного самоуправления и т.д. Итак, на локальной территории есть политическое сообщество.

В пределах этой территории существует категория должностных лиц (выборные и другие должностные лица местного самоуправления), решения которых признаются членами политического сообщества (населением) как обязательные.

Можно говорить о режиме на этой территории, который определяется его уставом, общеобязательными правилами, принятыми представительным органом, нормативными актами местной администрации, местными традициями.

Обобщая, можно констатировать, что на локальной территории имеются все необходимые (с точки зрения теории политических систем) компоненты политической системы, системными качествами которой являются власть и наличие общего интереса жителей в удовлетворении основных жизненных потребностей, связанных с местом проживания.

Рассмотрим функционирование системы местного самоуправления на базе модели Истона (рис. 2).

На входе системы выделяются два рода требований и поддержки: со стороны населения (всех жителей, их групп и объединений, отдельных лиц) и со стороны государства (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов и организаций).

Поскольку основной задачей местного самоуправления в России в соответствии с ее законодательством является удовлетворение основных жизненных потребностей населения, требования со стороны населения заключаются в удовлетворении коллективных интересов жителей в части производства и общественно справедливого распределения услуг систем жизнеобеспечения, включая услуги организаций жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, культуры и др.

Поддержка со стороны населения осуществляется в виде выплаты местных налогов и сборов, поддержки должностных лиц на муниципальных выборах, участия в общественных работах, а также в деятельности органов территориального общественного самоуправления и выполнении принятых муниципальными органами решений.

Требования со стороны государства состоят в необходимости исполнения органами местного самоуправления отдельных возложенных на них государственных полномочий, соблюдения законности в деятельности.

Рис. 2. Функционирование системы местного самоуправления по модели Истона

Поддержка со стороны государства обеспечивается созданием правовой базы для деятельности местного самоуправления, закреплением источников доходов за местными бюджетами, передачей объектов государственной собственности в муниципальную собственность, передачей необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий ресурсов, реализацией программ государственной поддержки местного самоуправления.

Органы местного самоуправления, выполняя одновременно и функции власти и функции хозяйствующего субъекта, имеют в своем распоряжении два основных механизма удовлетворения коллективных потребностей населения: регулирование отношений между различными субъектами на находящейся в их юрисдикции территории и непосредственное предоставление необходимых населению услуг. Поэтому выходом системы местного самоуправления являются правовые акты и результаты хозяйственной деятельности.

Обратная связь между входом и выходом системы осуществляется посредством различных средств коммуникации, позволяющих выявить, как внешняя среда оценивает результаты деятельности системы, и внести коррективы в эту деятельность.

Оценка деятельности органов местного самоуправления населением выражается через местные средства массовой информации, выборных представителей населения в органах местного самоуправления, самими жителями, непосредственно участвующими в проведении сходов, собраний и других мероприятий, позволяющих выявить их мнение. В конечном итоге оценкой деятельности органов местного самоуправления и основным воздействующим фактором со стороны населения являются возможность выражения недоверия выборным лицам местного самоуправления (отзыва выборных лиц местного самоуправления) и его предпочтения на очередных муниципальных выборах.

Государство оценивает деятельность (выход системы) через контрольные и надзорные органы, имеет возможность изменять входящие факторы (исключать из компетенции органов местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий вместе с изъятием соответствующих ресурсов, изменять законодательство) и привлекать к ответственности должностных лиц местного самоуправления, нарушающих действующее законодательство, досрочно прекращать в судебном порядке полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления.

Преобразование (конверсия) требований и поддержки в конечные результаты (нормы и общественные услуги) возможно благодаря наличию внутри системы двух основных структур: структуры выработки норм и структуры управления муниципальным хозяйством. Элементы этих структур могут совпадать.

Входящие функции (политическая социализация и рекрутированные, артикуляция и агрегирование интересов, политическая коммуникация) аналогично политической системе государства в целом исполняются, как правило, внешними структурами (населением непосредственно, местными группами интересов, местными общественными объединениями, «муниципальными партиями»).

Исходящие функции (разработка норм, применение норм, контроль за соблюдением норм, а также предоставление и распределение общественно значимых услуг) исполняются «местным правительством» (представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, местной администрацией, муниципальными органами охраны общественного порядка и др.).

Таким образом, система местного самоуправления представляет собой сложную систему субъектов, объектов, отношений и взаимосвязей между ними, функционирующую в пределах имеющихся ресурсов и ограничений с целью удовлетворения коллективных потребностей населения путем регулирования отношений и предоставления в результате самостоятельной хозяйственной деятельности общественных услуг. Являясь подсистемой политической системы России, она обладает всеми необходимыми признаками политической системы, отличаясь масштабом территории, в пределах которой функционирует (локализацией), и степенью автономности, характеризующейся, с одной стороны, наличием собственной компетенции, организационной самостоятельностью, с другой - необходимостью действовать в рамках предписаний и установлений, исходящих от государственных органов.

Говоря о самоуправлении как об особом явлении, можно привести периодически повторяемый некоторыми исследователями тезис: «Самоуправление - это самоорганизация, самофинансирование, саморазвитие». Однако если применить такой подход к местному самоуправлению, то получим достаточно много несоответствий.

Можно говорить о частичной самоорганизации (о формах прямого участия населения в осуществлении местного самоуправления), но основная деятельность все же осуществляется формализованными структурами, т.е. органами, мало отличающимися от государственных. А говорить о самофинансировании в условиях формирования местных бюджетов в процессе межбюджетного регулирования при недостаточности собственных средств, превышающей 80%, а иногда и более, некорректно. Да и развитие территорий осуществляется за счет всех ресурсов в государстве, а не только за счет местных. При таком подходе к местному самоуправлению мы очень далеки от истины.

И наконец, цели и задачи местной власти. Местная власть (местное самоуправление) необходима для решения следующих задач:

предоставление социальных и коммунальных услуг (обеспечение населения жильем, благоустройство территории, услуги ЖКХ, местного транспорта и связи, общее образование, здравоохранение, торговое, бытовое, культурное обслуживание населения). Приоритетность этого круга задач для местной власти вызвана соответствующими требованиями к ней со стороны населения и способностью местной власти оперативно и эффективно решать именно эти задачи с учетом местных условий;

привлечение местных ресурсов (природных, человеческих, географических и любых других, присущих только данному территориальному уровню) в силу потребности в увеличении налоговой базы, заинтересованности в снятии социальной напряженности, возможности развития территории без обращения за ресурсами к государству;

создание третьего центра публичной власти, непосредственно опирающегося на население, максимально ответственного перед ним, и вовлечение населения в решение общественных задач (преодоление иждивенческих настроений).

Таким образом, местная власть призвана решать те же задачи, что стоят перед государством в целом, но имеет в отношении этих задач несколько иные приоритеты (на первом месте - социальные задачи, затем - экономические и только потом - политические).

Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти (форма публичной власти), позволяющая населению локальных территорий (территориальным коллективам, местным сообществам) самостоятельно и под свою ответственность, непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, в числе которых в обязательном порядке имеются выборные органы, в пределах, установленных законом, за счет собственных и переданных государством финансовых и материальных ресурсов решать вопросы удовлетворения общих интересов жителей, обусловленных совместным проживанием на территории (вопросы местного значения), а также под контролем государства и с ответственностью перед государством за счет переданных государством ресурсов осуществлять возложенные на органы местного самоуправления законом отдельные государственные полномочия. Такое определение, при всей громоздкости, отражает существенные общепризнанные принципы, отличающие местное самоуправление от других форм местной власти и местного управления.

Положение местного самоуправления в политической системе России, в системе «государство - общество» можно охарактеризовать как пограничное и представить в виде схемы, изображенной на рис. 3.

Рис. 3. Положение местного самоуправления в системе «государство - общество»

2. Муниципальные образования

муниципальный полномочия местный самоуправление

ГК РФ содержит еще целый ряд норм, касающихся участия муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Из приведенных здесь и других норм ГК РФ следует, что термин «муниципальные образования» введен для обозначения специфического субъекта гражданских правоотношений, находящегося в одном ряду с такими субъектами этих отношений, как Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. Но Российская Федерация и субъекты Российской Федерации являются прежде всего субъектами публично-правовых отношений, в силу чего можно предположить, что и муниципальные образования относятся к таковым. Действительно, все последующее законодательство в сфере публично-правовых отношений рассматривает муниципальные образования именно в качестве субъекта публичного права.

Необходимость выдвинуть и обосновать такие предположения вызвана отсутствием в ГК РФ (который, собственно, и ввел в оборот термин «муниципальные образования») определения этого термина, его, видимо, не случайно, так как определение субъектов публичного права не является предметом гражданского законодательства, в профильном же законодательстве соответствующее определение к моменту принятия ГК РФ отсутствовало.

Примечательно, что термин «муниципальные образования» в ГК РФ соотнесен с терминами «городские поселения», «сельские поселения», точнее городские и сельские поселения и являются муниципальными образованиями, хотя предполагается существование также других муниципальных образований.

Эта цепочка рассуждений и предположений приводит нас к конституционной норме, устанавливающей, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях...».

Таким образом, муниципальные образования - это территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, причем территории обязательно населенные (городские и сельские поселения населены по определению, а «другие территории» - потому что иначе некому осуществлять местное самоуправление).

В результате мы приходим к выводу, что муниципальные образования это и населенные территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, и, что самое главное, публично правовые образования, самостоятельные участники различных отношений, субъекты гражданского и других отраслей права, но участники, имеющие определенные особенности, которые либо прямо вытекают из их публично-правовой природы, либо с ее учетом специально устанавливаются законодательством.

В связи с изложенным кажется вполне правомерным определение, данное в ст. 1 Закона о местном самоуправлении 1995 г.: «Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных обшей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

В данном определении имеются ключевые слова, которые должны были бы раскрыть понятие «муниципальное образование»: населенная территория, местное самоуправление, муниципальная собственность, местный бюджет, органы местного самоуправления (понятия «муниципальная собственность», «местный бюджет», «органы местного самоуправления» будут рассмотрены ниже).

Однако такое определение не представляется исчерпывающим. Более того, его практическое применение может вызвать (и вызывало) негативные последствия.

Нельзя, безусловно, отказаться от требования «населенности» территории, но то, что очевидно для поселений и их частей, не очевидно для «иных территорий». Между поселениями (населенными пунктами) находятся территории, на которых нет проживающего населения. Даже если предположить хозяйственное использование отдельных территорий населением городских и сельских поселений, то нельзя не учесть, что не все территории (земли) находятся в хозяйственном обороте. Тем более это касается малонаселенных северных и аналогичных территорий. В таком случае к территориям муниципальных образований следует отнести лишь места проживания и хозяйственной деятельности населения, а остальные территории вывести из юрисдикции местного самоуправления. И это, в принципе, возможно, но есть законодательное требование об осуществлении местного самоуправления исключительно на всей территории России.

Отнесение к муниципальным образованиям частей территорий поселений (как правило, районов в городах) создает ситуацию существования в границах одного населенного пункта нескольких субъектов бюджетных, налоговых, имущественных прав, различного правового регулирования отношений в различных частях населенного пункта, вызывает неизбежные противоречия, приводит к разрыву единства городского хозяйства и другим негативным явлениям.

Фактическое декларирование наличия муниципальной собственности, местных бюджетов, органов местного самоуправления в качестве критериев для признания населенной территории муниципальным образованием прямо противоречит общепризнанным принципам местного самоуправления, согласно которым наличие этих атрибутов является не условием, а следствием получения субъектом права на местное самоуправление. Опасность перестановки местами условий и следствий подтверждена практикой в ряде субъектов Российской Федерации: некоторые региональные органы государственной власти отказывали в наделении поселений статусом муниципальных образований на том основании, что сами же и не наделили их имуществом и источниками доходов местных бюджетов, не позволили провести выборы в органы местного самоуправления.

Неопределенность в вопросе об обязательности наделения статусом муниципального образования тех или иных территорий, в первую очередь поселений, привела к тому, что в одних субъектах Российской Федерации права на местное самоуправление были лишены поселения, в других - районы. В случае же введения требования об обязательности признания муниципальными образованиями всех поселений, поскольку они прямо названы в Конституции РФ и на это есть указания Конституционного Суда Российской Федерации, надо учитывать, что в соответствии с действовавшим на тот период законодательством понятие «поселение» было тождественно понятию «населенный пункт» (а в научном обиходе эта тождественность сохраняется), следовательно, необходимо наделить статусом муниципального образования все населенные пункты, что вряд ли целесообразно.

Итак, существует определение, которое ничего, по сути, не определяет, а только порождает еще большие проблемы.

Выход из этой ситуации - установление практически реализуемых принципов территориальной организации местного самоуправления, формирование на основе этих принципов территориальных единиц, наделение их статусом муниципального образования и формулирование определения термина «муниципальное образование», не предшествующего формированию муниципальных образований на его основе, а фиксирующего сложившуюся практику. Такой подход реализован в Законе о местном самоуправлении 2003 г.

Установив обязательность в общем случае «двухуровневой» территориальной организации местного самоуправления (поселения - муниципальные районы) и достаточно подробные требования к формированию территорий поселений и муниципальных районов, выделив особые категории муниципальных образований (городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) и сформулировав условия отнесения отдельных населенных территорий к этим категориям. Федеральный закон отразил все предусмотренные категории муниципальных образований. Согласно ст. 2 ч. 1 Закона, приняты следующие определения:

•              сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

•              городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

•              поселение - городское или сельское поселение;

•              муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

•              городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

•              внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

С учетом этих частных определений дано общее определение: «муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения».

Для понимания причин построения такого пространственно правового каркаса системы местного самоуправления (структуры муниципальных образований) и, соответственно, вышеприведенных формулировок необходимо ответить на несколько вопросов.

Вся ли территория страны должна быть «покрыта» сеткой муниципальных образований? Вопрос серьезный, так как существует аргументированное мнение, что при огромных малонаселенных пространствах достаточно признать муниципальными образованиями территории непосредственного проживания населения (селитебные зоны) с включением в их состав земель хозяйствования (промышленных и сельскохозяйственных зон), рекреационных зон и земель развития. Недостаток такого подхода заключается в том, что часть территории исключается из юрисдикции местного самоуправления, тогда как нельзя пренебречь возможностью возникновения ситуации, при которой на какой-либо из территорий, не вошедшей в состав муниципального образования, потребуется реализовать компетенцию местного самоуправления, т.е., формально говоря, решить некий вопрос местного значения, а его не вправе решать органы государственной власти. Ситуация, может быть, и маловероятная, но законодательство должно носить универсальный характер и предусматривать все возможные ситуации.

Должны ли муниципальные образования разделяться на категории, т.е. различаться по статусу, или у всех должен быть единый статус? Если мы говорим, следуя Конституции РФ и ГК РФ, что муниципальными образованиями могут быть городские, сельские поселения и другие территории, то должны понимать, что в этих муниципальных образованиях решаются разные задачи и они обладают разными ресурсами для решения своих задач. Теоретически возможно «выровнять» все муниципальные образования. Для этого надо взять за образец, например, город-миллионник, а все остальные муниципальные образования «дотянуть» до него и по населению, и по ресурсам, и по инфраструктуре; можно и наоборот - в качестве образца взять сельское поселение и все остальные «подравнять» под него. Простой здравый смысл подсказывает, что сама эта мысль абсурдна, но сторонники «одноуровневой», «равностатусной» модели муниципальных образований существуют.

Если мы признаем необходимость разностатусности муниципальных образований, то какие категории муниципальных образований должны быть при этом выделены? Этот вопрос не самый сложный и с точки зрения идеологии местного самоуправления, и с точки зрения законодательства, а также отечественной и зарубежной практики. Местная власть должна быть, по сути, максимально приближена к населению. Конституция РФ (ст. 131) и ГК РФ (часть первая, ст. 2) также прямо указывают на то, что местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, т.е. первичный уровень муниципальных образований фактически определен.

Однако есть аргументы в пользу того, что под городским и сельским поселением как муниципальным образованием целесообразно понимать как один, так и несколько близлежащих населенных пунктов с общей сложившейся инфраструктурой и устойчивыми связями. Одним из критериев «близости» населенных пунктов, с учетом ограниченного транспортного сообщения в сельской местности, может быть также выбран критерий пешеходной доступности административного центра муниципального образования (туда и обратно в течение рабочего дня), ^го, конечно, не выражается однозначно в километрах, но как принцип должно учитываться, с тем чтобы гражданин мог в реальное время получить необходимую услугу' от местной власти (чаще всего это касается получения или предоставления необходимых документов).

Следующая категория (или следующий территориальный уровень) муниципальных образований возникает по таким основаниям:

кроме уровня, на котором должны предоставляться основные услуги, связанные с жизнеобеспечением населения, обеспечиваться благоустроенное (в широком смысле слова) проживание населения, необходим также уровень, обладающий более или менее достаточными ресурсами для развития;

объекты социальной инфраструктуры распределены между поселениями неравномерно, и необходим уровень, на котором они присутствуют хотя бы в минимально необходимом количестве;

существует ряд задач, которые по своему роду относятся к вопросам местного значения, но решаются не в отношении одного поселения, а их группы.

Такой уровень сложился еще в советский период истории и практически не претерпел изменений - это существующие и по настоящее время районы. Районы десятки лет формировались как основной низовой уровень государственного управления, и значительная часть функций органов управления районом может в современной терминологии трактоваться как исполнение отдельных государственных полномочий. Целесообразно было бы быть рассмотреть возможность сохранения районов как субрегионального уровня исполнительной государственной власти, однако этому существует ряд препятствий.

Во-первых, в отношении территорий с низкой плотностью населения районы решают все вопросы местного значения; во-вторых, и для остальных территорий имеются вопросы местного значения, которые вследствие недостаточности необходимой инфраструктуры или отсутствия целесообразности ее нахождения в поселениях, решаются органами местного самоуправления районов. Поэтому районы существуют в двух качествах: район как административно- территориальная единица субъекта Российской Федерации и в тех же границах «муниципальный район» как одна из категорий муниципальных образований.

Таким образом, складывается «двухуровневая» или «двухкатегорийная» структура муниципальных образований, составляющая пространственно-правовой каркас местного самоуправления: городские и сельские поселения - муниципальные районы.

Но есть еще группа поселений, характерная в основном для России,- города с особым статусом. Эти города создавались, как правило, искусственно и целенаправленно, а именно для решения общегосударственных задач, чаще всего научного или оборонного характера («наукограды», закрытые административно-территориальные образования и т.п.). В советский период они имели статус городов союзного, республиканского, краевого, областного значения. Такие города отличаются тем, что в них имеется вся необходимая инфраструктура, которая используется в основном населением самих этих городов. Можно было бы свести их статус к статусу обычных городских поселений, но это вряд ли целесообразно, так как эти города являются почти повсеместно полюсами роста и снижение их статуса приведет к замедлению темпов развития не только самих городов, но и окружающих их микрорегионов. Поэтому вполне логично выделить еще одну категорию муниципальных образований - «городские округа» (термин вводится для отличия таких городов от обычных городских поселений) и наделить эти муниципальные образования компетенцией как городских поселений, так и муниципальных районов.

Если вспомнить ранее существовавшие системы административно- территориального устройства (до «муниципализации» местной власти) и муниципальных образований (после введения института местного самоуправления), то следует еще отметить внутригородские районные советы (впоследствии - внутригородские муниципальные образования). В ходе реформы местного самоуправления принято решение отказаться от формирования муниципальных образований на внутригородских территориях по уже рассмотренным нами причинам.

Исключение сделано лишь в отношении городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, но, во-первых, они являются субъектами Российской Федерации, во-вторых, компетенция внутригородских муниципальных образований городов федерального значения ограничивается требованием сохранения единства городского хозяйства, и все-таки это исключение образует еще одну категорию муниципальных образований - внутригородские территории городов федерального значения.

Таким образом, существуют три основных категории муниципальных образований (муниципальные районы, поселения, внутригородские территории городов федерального значения) и три разновидности поселений (городские поселения, сельские поселения, городские округа), которые месте с межселенными территориями составляют территориальную основу местного самоуправления (рис.4, 5).

Рис. 4. Категории муниципальных образований

Итак, следует выделить существенные (определяющие) признаки муниципального образования:

—           наличие локальной территории с установленными границами;

Рис. 5. Территориальная организация местного самоуправления

—           наличие населения на этой территории;

—           наличие права на осуществление местного самоуправления.

Тогда самое общее определение понятия «муниципальное образование» может быть сформулировано следующим образом:

муниципальное образование - созданный в соответствии с законом и наделенный законным правом на осуществление местного самоуправления субъект правоотношений, представляющий собой неразрывное единство территории с установленными законом границами и проживающим на ней населением.

. Вопросы местного значения

Определившись с субъектами права на местное самоуправление, мы можем перейти к вопросу об их компетенции.

Принимая во внимание, что Российской Федерацией ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления, обратимся к ее положениям, касающимся компетенции местного самоуправления. В определении местного самоуправления, данном Европейской Хартией местного самоуправления (ч. 1 ст. 3), декларировано право органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в интересах местного населения. То есть к компетенции местного самоуправления отнесена часть обшей компетенции публичной власти, а именно та ее часть, которая связана с удовлетворением интересов населения муниципальных образований.

В соответствии с Конституцией РФ систему органов публичной масти составляют органы государственной власти (федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации) и не входящие в их структуру органы местного самоуправления. Компетенция публичной власти в России, согласно Конституции РФ, складывается из предметов ведения Российской Федерации; предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; предметов ведения субъектов Российской Федерации и вопросов местного значения (рис. 6).

Рис. 6. Распределение компетенции между уровнями публичной власти

Необходимо отметить, что в отношении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации применен термин «предметы ведения», а в отношении муниципальных образований - «вопросы местного значения», причем у Российской Федерации и субъектов Российской Федерации существуют предметы совместного ведения, а муниципальные образования не имеют совместных вопросов местного значения. Когда мы говорим об исключительных предметах ведения, то имеем в виду некую замкнутую сферу деятельности, в пределах которой осуществляет свои полномочия только один уровень публичной власти. Соответственно, предметы совместного ведения - сфера деятельности двух уровней публичной аласти (федерального и регионального), каждый из которых имеет собственные полномочия в этой сфере. Вопросы же местного значения, замкнутых сфер деятельности собой не представляют, так как в этих же сферах обладают полномочиями федеральные и (или) региональные органы государственной власти.

Исходя из того что названная Европейской Хартией местного самоуправления часть публичных дел, регламентируемая и управляемая органами местного самоуправления в интересах местного населения, в российском законодательстве именуется вопросами местного значения, самое простое и очевидное определение понятия «вопросы местного значения» может быть сформулировано с изменением порядка слов в предыдущем предложении: «Вопросы местного значения - это часть публичных дел, регламентируемая и управляемая органами местного самоуправления в интересах местного населения».

Однако ценность любого определения состоит в наиболее полном раскрытии содержания определяемого понятия. А в данном нами определении нет ответов как минимум на три важных вопроса.

Например, какую часть публичных дел (какие конкретно дела) можно отнести к вопросам местного значения?

Не ответив на этот вопрос, мы не можем обеспечить самостоятельность местного самоуправления в пределах его компетенции, поскольку она не установлена.

Какими органами местного самоуправления (органами местного самоуправления каких муниципальных образований) регламентируются вопросы местного значения?

Мы уже выяснили, что в Российской Федерации существуют четыре категории муниципальных образований (поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения). Для каждой из них должна быть определена собственная компетенция (собственный перечень публичных дел или вопросов местного значения).

О каких интересах местного населения идет речь? Ведь у местного населения существует огромное количество интересов, которые могут реализовываться и самими гражданами, и федеральными органами государственной власти, и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и органами местного самоуправления.

Исходя из принципа «подзаконности» местного самоуправления, ответы на эти вопросы должны содержаться в действующем законодательстве. Рассмотрим, как определены вопросы местного значения в Конституции РФ и федеральных законах.

Конституцией РФ установлено, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130), а «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» (ст. 132).

Из формулировки в ст. 130 Конституции РФ не следует, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью относится к вопросам местного значения, так как данные права перечислены отдельно от них. С другой стороны, в соответствии со ст. 132, управление муниципальной собственностью относится к вопросам местного значения. Но что же такое управление муниципальной собственностью, как не распоряжение ею? Здесь, очевидно, имеется противоречие. Во всяком случае, к вопросам местного значения относятся формирование, исполнение и утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка.

Определение понятия «вопросы местного значения» в Конституции РФ отсутствует, как отсутствует и полный перечень вопросов местного значения или хотя бы требования к его установление. Поэтому, опираясь на положения Конституции РФ, относящие установление общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72) и предусматривающие по предметам совместного ведения принятие федеральных законов и соответствующих им законов субъектов Российской Федерации, обратимся к соответствующим федеральным законам.

Первое определение понятия «вопросы местного значения» и их первоначальный перечень были даны в Законе о местном самоуправлении 1995 г., где вопросы местного значения обозначались как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

В более позднем одноименном законе 2003 г. вопросы местного значения - это уже вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В отношении этого вопроса между названными федеральными законами имеются различия. Если первый из них устанавливает, что вопросами местного значения являются вопросы, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, т.е. называет все возможные источники возникновения вопросов местного значения, окончательно закрепляемых уставом муниципального образования, не определяя границ регулирования в этой сфере разными уровнями законодательной (представительной) власти, то второй называет два источника (Конституция РФ и сам Федеральный закон).

Причем в обоих источниках содержится точный перечень вопросов местного значения, а в ст. 18 ч. 1 Закона о местном самоуправлении 2003 г. содержится положение, согласно которому «перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон». Смысл этих различий состоит в том, что ранее действовавшим Федеральным законом вопросы местного значения были сформулированы для всех муниципальных образований безотносительно к статусу, а последующее их разграничение между муниципальными образованиями осуществлялось законодательством субъектов Российской Федерации и окончательно закреплялось в уставах муниципальных образований, а ныне действующий Федеральный закон, определив категории муниципальных образований, установил для каждой из них собственный перечень вопросов местного значения и фактически запретил органам государственной власти субъектов Российской Федерации каким-либо образом изменять этот перечень.

Законом о местном самоуправлении 2003 г. введено еще одно понятие вопросы местного значения межпоселенческого характера.

Под ними понимается «часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно» (ст. 2 ч. 1). Смысл этого нововведения заключается в выделении тех вопросов местного значения, которые в ситуации разделения муниципальных образований на категории (поселения и муниципальные районы) решаются органами местного самоуправления муниципальных районов не в отношении населения, а в отношении поселений. Поясним это на примере.

В перечне вопросов местного значения муниципального района содержится такой вопрос, как «организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) образования» (п. 11ч. 1 ст. 15).

Этот вопрос решается органами местного самоуправления муниципального района в отношении граждан, конкретнее - в отношении определенной категории населения (детей школьного возраста), и не является вопросом местного значения межпоселенческого характера. Если же мы рассмотрим коммунальную сферу, то к вопросам местного значения поселений относится «организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом» (п. 4 ч. 1 ст. 14), а к вопросам муниципального района - организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений» (п. 4 ч. 1 ст. 15). Видно, что за электро- и газоснабжение населения (доведение соответствующих сетей и подачу энергоносителей до домов и квартир) отвечают органы местного самоуправления поселения, а за электро- и газоснабжение поселений (доведение сетей и подачу энергоносителей до поселений) - органы местного самоуправления муниципальных районов.

Такой подход применен в отношении значительного количества вопросов местного значения при разграничении компетенции между поселениями и муниципальными районами. В общем случае, за исключением отдельных вопросов (как правило, требующих для решения значительных ресурсов и развитой инфраструктуры), выдерживается принцип: поселения для населения, муниципальные районы - для поселений. Исключение составляют вопросы местного значения городских округов (к их компетенции отнесены и вопросы местного значения поселений, и вопросы местного значения муниципальных районов), а также вопросы местного значения внутригородских территорий городов федерального значения (определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения).

Перечни вопросов местного значения, если отвлечься от разграничения их между муниципальными образованиями с различным статусом, в обоих одноименных федеральных законах очень схожи, как схожи они и с полномочиями местных органов государственной масти советского периода. Это вызвано во многом тем (не считая теоретических обоснований), что за годы и десятилетия существования местной власти и в статусе местных органов государственной власти, и в статусе органов местного самоуправления их задачи, сфера ответственности, практика деятельности сложились и пока не требуют существенных изменений.

Имеется, конечно, так называемый принцип субсидиарности, согласно которому, в упрощенном изложении, на более высокий уровень публичной власти передаются те вопросы, которые явно не могут эффективно решаться на более низком уровне. То есть вопросы публичного характера по возможности должны решаться на уровне, наиболее приближенном к населению. Однако применение данного принципа связано с разрешением весьма спорной дилеммы «могут - не могут», и в основном - в отношении ресурсов (материальных, финансовых, кадровых и т.п.). Если наличие таких ресурсов в целом по стране зависит от уровня общего социально-экономического развития (объективная составляющая), то передача их муниципальным образованиям зависит скорее от политической воли органов государственной власти (субъективная составляющая). Поэтому принцип субсидиарности применяется фактически «по усмотрению» и, следовательно, вряд ли может служить надежной теоретической основой для формирования перечня вопросов местного значения.

Более простой и реализуемый подход - отнести к вопросам местного значения те задачи публичной власти, которые связаны, во-первых, с удовлетворением ежедневных и постоянно существующих потребностей населения и, во-вторых, непосредственно с местом проживания. К таким, в частности, относятся жилище, отопление, освещение, водоснабжение, благоустройство территории, досуг, общее образование, первичная медицинская помощь и т.п. Исходя из положений действующего законодательства можно сказать, что такой подход и реализован в действительности.

Сами вопросы местного значения, определенные федеральным законодательством, не детализируя (тем более что в их перечни и формулировки постоянно вносятся изменения), можно условно разделить на несколько групп:

•              экономика и финансы (муниципальное имущество, муниципальные земельные, лесные и водные ресурсы, местный бюджет, местные налоги и сборы);

•              жизнеобеспечение населения (жилищные и коммунальные услуги, благоустройство, озеленение, транспорт, связь, торговля, общественное питание, бытовое обслуживание, дорожная деятельность);

•              социальная сфера (общее дошкольное и среднее образование, здравоохранение, культура, физкультура и спорт, досуг, работа с детьми и молодежью);

•              безопасность (общественный порядок, экология, гражданская оборона и чрезвычайные ситуации, охрана на водных объектах).

Напомним, что вопросы местного значения не могут быть поставлены в один ряд с предметами ведения. Действительно, все перечисленные сферы деятельности органов местного самоуправления регулируются федеральным и (или) региональным законодательством, и почти во всех этих сферах федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают собственными полномочиями.

Чтобы понять, чем же тогда в юридическом смысле являются вопросы местного значения (правами, обязанностями, полномочиями), необходимо проанализировать их формулировки.

В Законе о местном самоуправлении 1995 г. при формулировании вопросов местного значения используются следующие слова и словосочетания: развитие, содержание, организация, осуществление, обеспечение, регулирование, создание условий, охрана, контроль, строительство, благоустройство, озеленение, организация обеспечения, сохранение, участие (ст. 6 ч. 2). В одноименном Федеральном законе 2003 г.-организация, содержание, строительство, обеспечение, создание условий, участие, сохранение, использование, популяризация, охрана, обеспечение условий для развития, оказание содействия, формирование, утверждение, выдача разрешений, резервирование, изъятие, осуществление, создание, развитие, содействие в развитии, расчет (ст. 14, 15, 16).

Справедливо ли считать, что вопросы местного значения подлежат обязательному решению со стороны органов местного самоуправления, т.е. составляют совокупность обязанностей муниципальных образований? Казалось бы, да, особенно если обратить внимание на такое слово, как «обеспечение». Но как отнестись, например, к вопросу организации газоснабжения населения, если в обозримом будущем нет и не предвидится никаких источников газоснабжения, включая системы транспортировки газа (и магистральные, и мобильные)?

Если же рассматривать вопросы местного значения только как совокупность вопросов, на которые у муниципальных образований в силу закона возникает право на их решение, то мы получим значительное количество муниципальных прав без каких-либо обязанностей. Это как раз может быть свойственно «чистому» самоуправлению, самоорганизации, где все делается самостоятельно и под свою ответственность, но мы уже выяснили, что местное самоуправление сегодня - это уровень публичной власти, органы которой несут по закону ответственность и перед населением, и перед государством.

Можно было бы с большой долей объективности считать вопросы местного назначения полномочиями в установленных сферах, однако в Законе о местном самоуправлении 2003 г. есть отдельная статья - «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения» (ст. 17), что подразумевает невозможность рассматривать сами вопросы местного значения как полномочия. Кроме того, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения установлены и в большом количестве отраслевых законов.

Таким образом, анализ показывает, что в одних случаях эти слова и словосочетания означают конкретные действия или совокупность действий (содержание, осуществление, регулирование, охрана, контроль, строительство, благоустройство, озеленение, популяризация, формирование, расчет), причем действий разного рода (иногда прямые хозяйственные функции - строительство, содержание и т.п., иногда действия регулятивного характера - утверждение, регулирование и др., иногда осуществление административной функции - выдача разрешений, изъятие и пр.); в других случаях - формы деятельности или способы достижения результатов (организация, участие, содействие, создание условий).

Следовательно смысл, статус и содержание каждого из вопросов местного значения надо рассматривать индивидуально, применительно к конкретному муниципальному образованию, и никакой определенной характеристики вопросам местного значения дать невозможно, т.е. невозможно сразу ответить на вопрос, что же это такое: сферы деятельности, права, обязанности, полномочия, иное?

На самом деле, при всей неопределенности статуса вопросов местного значения, кажущейся (да и не только кажущейся) расплывчатости их формулировок, исходя из целей деятельности местного самоуправления все же можно сделать некоторые заключения.

Выделим две группы целей: стратегические цели и тактические. Стратегической целью является комплексное социально- экономическое развитие муниципальных образований. Тактической - удовлетворение основных жизненных потребностей населения, связанных с местом проживания, формирование благоустроенной среды проживания населения.

В таком случае вопросы местного значения можно расценивать как задачи, решение которых направлено на достижение стратегической и тактической целей, а формулировки вопросов местного значения - как указания на возможные (предпочтительные) формы и механизмы решения названных задач. Причем муниципальным образованиям в силу их природы как субъектов местного самоуправления и с учетом ответственности органов местного самоуправления перед населением должна быть предоставлена определенная свобода самостоятельного выбора приоритетов в решении задач, форм и механизмов их решения.

По совокупности признаков и содержательных характеристик вопросов местного значения можно дать следующее рабочее определение (рабочее, потому что оно может уточняться по мере углубления исследований проблемы и в связи с возможным внесением изменений и дополнений в законодательство).

Вопросы местного значения - это вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, составляющие часть компетенции публичной масти, закрепленную за муниципальными образованиями Конституцией РФ и Федеральным законом и решаемые населением муниципальных образований и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

. Исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Европейская Хартия местного самоуправления, определяя компетенцию органов местного самоуправления, говорит о значительной части публичных дел и не выделяет в них местные дела и государственные дела.

Конституция РФ, установив в ст. 132 ч. 2 организационную обособленность органов местного самоуправления от структуры органов государственной масти и обозначив их собственную компетенцию как вопросы местного значения, предусматривает также возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Отметим некоторые особенности приведенной конституционной нормы. Здесь говорится не о компетенции муниципальных образований как субъектов права на местное самоуправление, а о полномочиях органов местного самоуправления, которые и отвечают за надлежащее исполнение делегированных полномочий, иначе говоря, государство поручает исполнение своих полномочий не населению муниципальных образований, а местным органам публичной власти.

В той же статье Конституции РФ содержатся еще два принципиально важных положения: государство обязано передать органам местного самоуправления необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий материальные и финансовые средства; реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Первое из этих положений не требует комментариев, второе - может вызывать сомнения, если иметь в виду провозглашенную самостоятельность местного самоуправления. Но здесь мы должны понимать, что отдельные государственные полномочия - это не собственная компетенция органов местного самоуправления, а делегированная им государством, которое, в конечном итоге, несет ответственность перед населением за надлежащее осуществление этих полномочий. Причем самостоятельность местного самоуправления в любом случае ограничивается рамками закона. Не противоречит названное положение и Европейской Хартии местного самоуправления. Согласно ст. 8 ч. 2 Хартии, любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.

Раскрывая конституционные положения, федеральные законы о местном самоуправлении 1995 г. и 2003 г. также содержат нормы, касающиеся наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Так, в ст. 6 ч. 4 Закона о местном самоуправлении 1995 г. уточняется, что «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации...», а «...условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации». Здесь важным является указание на возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и определения условий и порядка контроля за их исполнением только законами, а не какими-либо иными актами, прежде всего актами органов государственной исполнительной власти.

Определения понятия «отдельные государственные полномочия» названный Федеральный закон не дает, видимо, исходя из того, что содержание этого понятия достаточно очевидно.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. регулирует те же вопросы более подробно.

В нем, несмотря на кажущуюся очевидность, определено понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Согласно ст. 19 ч. 1 Закона, отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения.

Обратим внимание на два существенных момента, следующих из этого определения. Первый: любые полномочия по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, а это означает обязательность сопровождения их передачи передачей необходимых ресурсов. В ранее существовавшей практике имелись случаи наделения органов местного самоуправления полномочиями, не относящимися к вопросам местного значения, однако формально не называемыми государственными полномочиями и передаваемыми без материальных и финансовых средств. Второй (обратный к первому): полномочия по вопросам, отнесенным к вопросам местного значения, не могут рассматриваться как отдельные государственные полномочия, следовательно, за их исполнением не может осуществляться административный контроль. На практике имелись также факты отнесения некоторых полномочий по решению вопросов местного значения к отдельным государственным полномочиям именно с целью установления подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти. Последним законом уточнено, какими государственными полномочиями наделены органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (рис. 7). Это отдельные полномочия Российской Федерации, согласно федеральным законам, и в соответствии с законами субъектов Российской Федерации - отдельные государственные полномочия субъектов Российской Федерации, а также (если это не противоречит федеральным законам) отдельные государственные полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 19 ч. 2).

Рис. 7. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

С учетом различного статуса муниципальных образований и в соответствии с концепцией реформы местного самоуправления в России отдельные государственные полномочия возлагаются, если иное специально не оговорено в соответствующих законах, на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (ст. 19 ч. 3). Это не исключает возможности наделения отдельными государственными полномочиями и органов местного самоуправления поселений. Смысл данного положения в том, что на уровне поселений должны прежде всего решаться вопросы местного значения, т.е. исполняться основные функции местного самоуправления, район же является «надстроечным» звеном, а городские округа совмещают компетенцию поселений и муниципальных районов.

Законом решен вопрос о сроках, на которые органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями - на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий (ст. 19 ч. 4).

В качестве механизма финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, выбрано предоставление местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, т.е. целевое финансирование. При этом органам местного самоуправления предоставлено право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 19 ч. 5). Такое на практике происходит, но здесь обязательно должно учитываться требование закона о том, что собственные ресурсы для осуществления отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления могут использовать только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

В действующем законодательстве установлены требования к содержанию федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Так, согласно ст. 19 ч. 6 Закона о местном самоуправлении 2003 г., в обязательном порядке должны содержаться:

вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Исходя из ст. 19 ч. 7 Закона о местном самоуправлении 2003 г. органы местного самоуправления не несут ответственности за неосуществление отдельных государственных полномочий в случае непредставления им необходимых ресурсов, гарантией чему является норма, согласно которой положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год соответственно при условии, если этими законами предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Возложение на органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляется законами и только законами, однако в правовом регулировании осуществления органами местного самоуправления этих полномочий есть такая особенность: в данной сфере федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением, т.е. можно говорить об администрировании государством деятельности органов местного самоуправления. Здесь содержится и гарантия от излишнего административного вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления: указанные акты могут издаваться только в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, причем в пределах компетенции соответствующих исполнительных органов власти (ст. 20 ч. 1).

Гарантией органов местного самоуправления от возложения на них отдельных государственных полномочий в неустановленном порядке является право отказа органов местного самоуправления от исполнения отдельных государственных полномочий, если в судебном порядке признано несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предъявляемым к таким законам (ст. 20 ч. 2).

Мы уже касались вопроса о праве органов государственной власти осуществлять контроль исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Такое право конкретизировано в Федеральном законе правом контроля использования предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств; обязанностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий; правом уполномоченных органов государственной власти давать обязательные для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления письменные предписания по устранению вываленного нарушения требований законов в вопросах осуществления отдельных государственных полномочий (ст. 21).

Итак, с изменением законодательства о местном самоуправлении развиваются конституционные положения о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, совершенствуется и конкретизируется порядок взаимоотношений государства и местного самоуправления в этих вопросах, и все более отчетливо проявляется государственная составляющая в сложном феномене местного самоуправления, его публично-правовой характер.

. Иные полномочия органов местного самоуправления

Федеральные законы о местном самоуправлении 1995 г. и 2003 г., определяя вопросы местного значения и источники наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, указывают также на иные источники компетенции органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 6 ч. 2 Закона о местном самоуправлении муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Смысл этой нормы понятен: на местах могут возникать вопросы, требующие решения и не входящие в компетенцию каких-либо органов публичной власти, но не определен статус этих вопросов, ^го, очевидно, не вопросы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий (они не принимаются к рассмотрению самостоятельно, а делегируются органами государственной власти), однако не указано, что это вопросы местного значения. Хотя, исходя из того что согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления решают вопросы местного значения, а также могут наделяться отдельными государственными полномочиями и никаких иных вопросов Конституция РФ для органов местного самоуправления не предусматривает, принимаемые ими к своему рассмотрению другие вопросы должны рассматриваться как вопросы местного значения.

Сложнее дело обстоит с иными источниками компетенции органов местного самоуправления, указанными в Законе о местном самоуправлении 2003 г. В нем также содержатся нормы о праве решения иных вопросов, аналогичные рассмотренной, в частности в ст. 14.1, 15.1 и 16.1 ч. 2, но имеются и другие нормы, касающиеся компетенции органов местного самоуправления.

Во-первых, источником компетенции органов местного самоуправления являются соглашения, заключаемые органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципальных районов о взаимной передаче осуществления части своих полномочий (ст. 15 ч. 4). К таким соглашениям предъявляются определенные требования: передача полномочий должна сопровождаться передачей в соответствующий бюджет субвенций на их осуществление, соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Фактически после заключения соглашений могут возникнуть «вопросы местного значения совместного ведения» поселений и муниципальных районов, по которым между этими муниципальными образования разграничиваются полномочия, аналогично предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Надо сказать, что подобные вопросы возникли даже без заключения соглашений, так как органы местного самоуправления и поселений, и муниципальных районов в соответствии с установленным перечнем вопросов местного значения осуществляют деятельность в сфере культуры, спорта, библиотечного обслуживания и др., но полномочия в этих сферах между ними разграничены. Правда, в отличие от соглашений это разграничение осуществлено федеральным законом, и к таким вопросам не относятся требования, предъявляемые к соглашениям.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. регулировал этот вопрос иначе: в случае если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имелись другие муниципальные образования (в новой терминологии, в границах территории муниципального района - поселения), предметы ведения муниципальных образований (в новой терминологии - вопросы местного значения) должны были разграничиваться законом субъекта Российской Федерации (ст. 6, ч. 3).

Но разграничение между муниципальными образованиями полномочий по решению вопросов местного значения, осуществлено ли оно законами или соглашениями, общий перечень вопросов местного значения не изменяет (не дополняет). Поэтому для органов местного самоуправления конкретных муниципальных образований соглашения являются иными источниками их компетенции, для муниципальных же образований они таковыми не являются.

Во-вторых, появляется новая конструкция - права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения (соответственно, поселений, муниципальных районов, городских округов). Что это такое - не определено, причем не указано, что это отдельные государственные полномочия, хотя также в ст. 14.1, 15.1 и 16.1 ч. 2 говорится о праве органов местного самоуправления «участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 настоящего Федерального закона)». Вопрос заключается в следующем: «иных» - по отношению к этим правам (тогда данные права - отдельные государственные полномочия) или по отношению к возложенным в установленном порядке отдельным государственным полномочиям (тогда данные права имеют неопределенный особый статус). Во всяком случае, Конституция РФ ничего иного, кроме вопросов местного значения и отдельных возлагаемых на органы местного самоуправления государственных полномочий, к компетенции органов местного самоуправления не относит.

В-третьих, источником компетенции органов местного самоуправления являются федеральные законы, предусматривающие (см. предыдущий абзац) участие органов местного самоуправления в осуществлении не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г. государственных полномочий.

Все вопросы и полномочия, не являющиеся вопросами местного значения, определенными ст. 14, 15, 16 рассматриваемого Федерального закона, полномочиями по решению вопросов местного значения, предусмотренными ст. 17 данного Федерального закона, и отдельными государственными полномочиями, возложенными на органы местного самоуправления в соответствии со ст. 19 Федерального закона, могут решаться и осуществляться органами местного самоуправления лишь за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

На рисунке 8 отражены компетенции органов местного самоуправления разностатусных муниципальных образований.

Итак, кроме решения вопросов местного значения и осуществления полномочий по их решению, определенных ст. 14, 15, 16, 17 Закона о местном самоуправлении 2003 г., осуществления отдельных государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления в соответствии со ст. 19 указанного Федерального закона, органы местного самоуправления могут:

—           решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

—           осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения, переданные им соглашениями с органами местного самоуправления муниципальных образований с иным статусом (соглашениями между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов);

—           осуществлять права, предусмотренные ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

—           участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», если это участие предусмотрено федеральными законами. Муниципальное управление

Понятие «муниципальное управление» является основным в изучаемом курсе, однако оно не может быть определено без таких понятий, как «местное самоуправление», «муниципальное образование», «вопросы местного значения», «отдельные государственные полномочия», «иные полномочия органов местного самоуправления».

Существует подход, согласно которому муниципальное управление тождественно местному самоуправлению, и в случае признания такого подхода нет необходимости после данного местному самоуправлению определения формулировать собственное определение муниципального управления. Однако тождественность (или нетождественность) понятий «местное самоуправление» и «муниципальное управление» зависит от того, каким образом определено понятие местного самоуправления.

Исходя из того что местное самоуправление в его современном понимании - это форма публичной власти, а понятие публичной власти включает в себя и понятие политического управления, заметим, что, во-первых, политическое управление является только одним из видов управления, во-вторых, публичная власть понимается шире, чем политическое управление. Тогда и понятие местного самоуправления шире понятия муниципального управления.

Часто наряду с термином «муниципальное управление» употребляется термин «муниципальный менеджмент». Понятно, что это вопрос аутентичности перевода англоязычного термина на русский язык, и нет особой необходимости рассматривать содержательное соотношение этих в общем-то равнозначных понятий. Согласимся с тем, что в российской практике понятие «менеджмент» употребляется, как правило, в отношении корпоративного управления, управления организациями. Но несмотря на то что некоторыми исследователями муниципальные образования рассматриваются как специфические (социальные или социально-экономические) корпорации, не станем употреблять в их отношении термин «муниципальный менеджмент», тем более что уже дали им собственное определение. Если возникнет такая необходимость, будем использовать этот термин в отношении управления деятельностью исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Правда, заранее оговорим, что считать эти органы организациями по некоторым формальным признакам можно, но с учетом места и роли этих органов в системе местного самоуправления - вряд ли правомерно. Итак, отдаем предпочтение устоявшемуся в российской практике и применяемому в официальном обороте термину «муниципальное управление».

Муниципальное управление - это вид управления (вид управленческой деятельности), связанный с осуществлением местного самоуправления в муниципальных образованиях и направленный на обеспечение решения вопросов местного значения, осуществления полномочий по их решению и отдельных государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления; обеспечение решения иных вопросов и осуществление иных полномочий, отнесенных в соответствии с законодательством к компетенции органов местного самоуправления.

Соотношение понятий «местное самоуправление», «муниципальное управление», «муниципальный менеджмент» в том смысле, в каком мы будем их применять в дальнейшем, представлено на рис. 9.

Рис. 9. Соотношение понятий «местное самоуправление», «муниципальное управление», «муниципальный менеджмент»

Литература

1. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2012. - 625 c.

. Государственное и муниципальное управление. Шпаргалка; Окей-книга - Москва, 2012. - 617 c.

. Модернизация российской экономики и государственное управление; КомКнига - Москва, 2006. - 376 c.

. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2010. - 416 c.

. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2013. - 496 c.

. Гимазова Ю. В. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2014. - 464 c.

. Гневко В. А. Муниципальное управление: подготовка и повышение квалификации служащих; Бизнес-Центр - Москва, 1999. - 318 c.

. Епифанов В. А., Паньковский А. А. Государственное управление финансами и кредитом в современных условиях хозяйствования. Учебное пособие; Едиториал УРСС - Москва, 2004. - 615 c.

. Ермолов А. Ю. Государственное управление военной промышленностью в 1940-е годы. Танковая пр омышленность; Алетейя - Москва, 2013. - 408 c.

. Ершов В. А. Государственное и муниципальное управление; ГроссМедиа, РОСБУХ - Москва, 2009. - 256 c.

. Игнатов В. Г. Государственное и муниципальное управление в России; МарТ, Феникс - Москва, 2010. - 384 c.

. Исланов Эдуард Ильфирович Муниципальное Управление; Издательство Уральского Университета, Сократ - Москва, 2007. - 903 c.

. Кобилев А. Г., Кирнев А. Д., Рудой В. В. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве; Феникс - Москва, 2012. - 496 c.

. Литвак Борис Государственное управление. Лучшие мировые практики; Синергия - Москва, 2012. - 224 c.

15. Моисеев А. Д., Московцева Л. В., Шурупова А. С. Муниципальное управление; Юнити-Дана - Москва, 2010. - 160 c.