Теоретико-методологические основы государственного управления
Теоретико-методологические основы государственного управления
1. Методологические
основы изучения государственного управления: основные понятия, природа и
сущность
государственный управление власть
Термин «государственное управление»
характеризует как научную дисциплину, так и область практической деятельности,
связанную с проблемами организации государственной власти и общественной жизни.
Основой для понимания природы государственного управления служит понимание его
необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.
Необходимость государственного
управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства,
направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и
информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и
гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка.
Общественная обусловленность вытекает из практики государственного управления
как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на
удовлетворение потребностей граждан. Целевая направленность государственного
управления означает постановку рациональных (то есть соответствующих имеющимся
ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных
результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков исходя из
ориентаций, данных публичной властью.
Государство - форма политической
организации общества, основное назначение которой является защита существующего
строя и порядка, посредством воздействия на поведение людей авторитетом власти,
принуждением, волей.
Рис. Основные признаки государства
Понятие государственного управления
включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые
проявляются в управленческих отношениях:
а) государственная управленческая
деятельность - это осуществление субъектами исполнительной власти, а также
иными звеньями государственного управления (государственными служащими и
должностными лицами) функций государственного управления;
б) субъектом государственного
управления выступает государство как совокупность органов публичной
власти всех уровней аппарата управления. Конкретным субъектом государственного
или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо
государства или местного самоуправления;
в) объект государственного и
муниципального управления - это общественные отношения социальных,
национальных и иных общностей людей, общественных объединений, организаций,
юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное
значение, то есть это отношения, которые могут быть подвергнуты
государственному или муниципальному регулированию.
Рис. 2 Субъект и объект
государственного управления
Таким образом, природа
государственного управления вытекает из его особой социальной функции,
направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества
путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный
аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и
обеспечивает осуществление государственной политики через систему
административных учреждений.
Сущность государственного управления
раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и
контроль. Окружающая среда состоит из экономических, политических, правовых и
культурных условий деятельности субъектов государственного управления и
обеспечивает границы, объекты, формы и методы управления[1].
Специфика государственного
управления заключается в том, что субъектом управления выступает уполномоченный
представительский аппарат, осуществляющий своя функции на профессиональной
основе.
Рис. 3. Воздействия субъекта
государственного управления на объект
Объектом управленческого воздействия называется не только внешние, но и
любая составляющая субъекта управления.
Рис. 4. Виды объектов
государственного управления
Государственное
управление - процесс регулирования отношений
внутри государства, посредством распределения сфер влияния между основными
территориальными уровнями и ветвями власти.
Системный характер государственного
управления - обеспечение единства распорядительного и социально-распорядительного
начал, в регулирование социальных отношений.
Основа системы государственного
управления - территориальное образование, которое может выступать в роли
региона, либо другой территории с населением, административными границами, а
так же наделенных способностью самоуправления.
Основы системы управления
территориальным образованиями составляют вертикальные и горизонтальные связи,
создающие устойчивую структуру управления.
Уровни власти - горизонтальные, упорядоченные ранги исполнительной деятельности,
разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших к
низшим управляющим звеньям.
Количество уровней свидетельствует о
степени субординации в принятии управленческих решений и порядке передачи
командной информации.
Уровни власти задают способ
разделения административной ответственности между должностными функциями в
организационной структуре.
Ветви власти - вертикально упорядоченное направление управленческой
деятельности, определяющееся в соответствии с принципом разделения властей и
использовании в условиях демократическо-политического режима.
Рис. 5. Основные ветви власти
В государственном управлении
обществом, его структурные сферы, части, регионы рассматриваются в качестве
сложной системы с множеством уровней иерархии, причем каждый уровень является
открытой системой.
Рис. 6 Идентификационные признаки
В мировой науке сложились различные
школы государственного управления:
1) Марксистская
школа. Она базируется на классическом
подходе и рассматривает государство в качестве орудия политической власти;
2) Общенародное
государство, т.е. государство,
действует в интересах народа;
3) Этатизм - государство рассматривается как высшая цель общественного
развития;
4) Государственная
школа. Понятие государства и его
деятельности рассматривается, как основная движущая сила исторического
процесса.
Сложились 2 крупные научные школы в
определении роль государства в развитии общества:
кейнсианство;
монетаризм.
Рис. 7. Научные школы роли
государства в развитии общества
Кейнсианство. Они выступают за активное вмешательство государства в развитие
экономики, исходят из того, что рынок не способен к самонастройке, не может
обеспечить макроэкономическое равновесие, а следовательно, нуждаются в
управлении. Основным фактом равновесного развития признается спрос, на который
государство воздействует с помощью своих рычагов. Государство согласует
долгосрочные и краткосрочные цели развития, интересы по иерархическим уровням,
управляет отраслями экономики, проводит налоговую политику, контролирует цены.
Монетаризм. Они исходят из того, что рынок автоматически достигает
равновесие, и чрезмерное вмешательство государства может принести вред. Они
выступают за ограничение государственных инвестиций, социальных программ,
субвенций за твердые лимиты на денежную эмиссию, за сокращение заработной платы
для уменьшения издержек.
Принципы научных школ реализуются в
различных моделях хозяйствования, которая отмечается долей государственного
вмешательства в экономику, размерами перераспределения средств через бюджет.
Среди них:
o Саксонская
школа (США) - ей характерна большая свобода предпринимательства;
o Западноевропейская
(Франция, Испания) - активное государственное регулирование с помощью
индикативного планирования (выборного планирования) и большой доли
государственного сектора;
o Социально
ориентированная школа (Германия, Австрия) - соответственно подчеркнута
социальная направленность государства;
o Скандинавская
школа (Дания, Норвегия) - паритетность государственного и частного капитала и
ярко выраженная социальная направленность;
o Патерналистская
школа (Япония) - усиленное государственное регулирование и использование
традиций в современном производстве.
Рис. 8 Школы государственного
управления.
Рис. 9 Модели научных школ
Управление - это целенаправленный и
постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В
качестве объекта выступают различные явления и процессы: человек, социальная
общность, общество в целом, общественные процессы.
Государственно-политическое
управление - деятельность институтов политической власти трех уровней:
) федерального;
) субъектов РФ;
) местного самоуправления.
Субъектами политической власти
являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, высшие должностные лица
субъектов РФ (президенты республик, губернаторы областей) и представительные
(законодательные) органы государственной власти субъектов РФ; советы
уполномоченных муниципальных образований и выборные должностные лица местной
администрации.
Государственно-административное
управление - вид государственной деятельности по управлению делами государства,
в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и
должностных лиц. Предметом выступают государственный сектор экономики;
инфраструктура (например, федеральные дороги, аэропорты, транспорт), вся сфера
социальных услуг; службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством;
государственные учреждения образования, здравоохранения; армия, милиция,
тюрьмы, пожарная охрана и другие структуры, чья деятельность финансируется из
средств федерального, субъектов и местных бюджетов.
Государственный менеджмент. В 80-е
годы XX в. на Западе смена парадигмы государственно-административного
управления породила концепцию «нового государственного управления», отражающую
новое понимание статуса, социальной роли государства и администрации в
обществе. Выражается она понятием «государственный менеджмент». «Новое
государственное управление» означает рыночный и контрактный подход, отношение к
гражданам как к клиентам, которым государственные и муниципальные органы власти
предоставляют общественные услуги, оплаченные гражданином исходя из его
финансового состояния.
Существуют два подхода к понятию
государственного управления. В широком смысле государственное управление - это
деятельность государства по руководству различными сферами общественной жизни
через органы государственной власти, к которым относятся законодательные,
исполнительные и судебные органы власти всех уровней, с привлечением
неправительственных организаций. В более узком смысле под государственным
управлением понимают исполнительно-распорядительную деятельность органов
исполнительной власти в пределах их компетенции по регулированию и руководству
общественными делами.
Таким образом, государственное
управление - это осуществляемая на профессиональной основе деятельность особой
группы людей (государственных и муниципальных органов власти, должностных лиц)
в политико-административной системе, реализующих волю государства на основе
законов и иных нормативно-правовых актов по предоставлению и обеспечению
конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставлению
общественных услуг по принципу равноправия граждан в целях построения правового
социально ориентированного государства.
Таким образом, природа
государственного управления вытекает из его особой социальной функции,
направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества
путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где
государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной
власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему
административных учреждений.
Сущность государственного управления
раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и
контроль. Окружающая среда состоит из экономических, политических, правовых и
культурных условий деятельности субъектов государственного управления и
обеспечивает границы, объекты, формы и методы управления[1].
Область государственного
управления - это сгруппированные по
признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление
народным хозяйством, управление в социально-культурной и
административно-политической областях).
Сфера государственного
управления - это комплекс
организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий
специального назначения (например, стандартизация, сертификация, планирование).
Орган государственного
управления (исполнительной власти) - это
субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции
государственного управления в установленных законодательными и иными
нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией,
имеет определенную структуру и управленческий персонал.
Государственно-правовой характер
управления определяется следующими признаками:
• во-первых, в процессе управления
осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства
(публичных интересов) и обеспечении прав и свобод граждан;
• во-вторых, функции управления
осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и
от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих
полномочий в сфере управления;
• в-третьих, все субъекты
государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции,
установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.
2. Цели, функции, формы
и методы государственного управления
Цель является отражением
общественных потребностей и интересов общества, продуктом сознания,
субъективным отражением объективного. Цели управления-то, что должен достичь
субъект управления, конечный результат управленческой деятельности.
Цель государственного
управления - отражение общественных
потребностей и интересов. Иерархия целей государственного управления строится
на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества. Можно
выделить следующие виды классификации целей:
В зависимости от выполняемых
функций:
•
общественно-политические - вовлечение в
управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и
государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных
структур, развитию человека;
•
организационно-правовые - формирование
правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и
решению его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового
государства, а также организационно-функциональных образований;
•
производственно-обеспечительные - обеспечение
прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и
безопасности, необходимого уровня благосостояния, создание и поддержание
производственной активности управляемых объектов;
•
социально-экономические - упорядочение
общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение
экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы
экономических отношений;
• духовные - восстановление духовных и культурных ценностей;
•
информационно-разъяснительные - отработка
знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению
комплекса целей, и обеспечение необходимой информацией.
. Связанные с качеством общества,
его сохранением и преобразованием - стратегические цели. Делятся
на: оперативные - фиксируют крупные блоки действий;
тактические - определяют каждодневные, конкретные действия.
. По объему: общие и
частные.
. По результатам: конечные
и промежуточные.
. По времени: отдаленные,
близкие и непосредственные.
Задачи управления - промежуточные, этапные цели управленческой деятельности. Среди
основных задач государственного управления выделяются:
Государственное регулирование
процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни,
и государственная поддержка некоторых предприятий и организаций.
. Обеспечение эффективного
функционирования рыночного механизма, создание и обеспечение эффективной работы
механизма налогообложения.
. Создание, поддержание и
обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных
потребностей и интересов; обеспечение общественного порядка и безопасности.
. Создание кадрового потенциала
управления (государственной службы).
. Укрепление престижа страны и
поддержание соответствующего статуса на международной арене.
В общей форме, функция управления
- вид деятельности, с помощью которого субъект управления оказывает воздействие
на управленческий объект.
Функции государственного управления определяются как определенный вид
трудовой деятельности, либо отрасли работы, но в сфере управления, либо это
элементы управленческого процесса.
Функции государственного
управления - реальное, силовое,
целенаправленное влияние на управляемое явление, отношение либо состояние,
которое реагирует и воспринимает управляющее воздействие.
Предмет функции
управления - это указание на стороны, аспекты,
проявление общественной системы, подлежащее управленческому воздействию
государства.
Функции государственного
управления являются наиболее актуальными, т.к.
регулируются конкретные отношения между определенным субъектом управления.
Содержание функции управления выражает характер и содержание управляющего
воздействия, а также способ его реализации. Функции государственного управления
связаны с общественными функциями государства и отражают их способы
осуществления, т.е. они показывают, каким способом, как и в каком процессе
каких взаимосвязей осуществляется управление. Каждая из функций управления
представляет собой определенный вид управляющего воздействия.
Функции управления имеют конкретное
содержание и осуществляются при помощи конкретных способов и форм управления
(например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления,
подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления особо
выделяются функции органов государственного управления (то есть их управляющее
воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства
(органов законодательной и судебной властей).
В качестве общих управленческих
функций, отражающих важнейшие этапы организации управленческого процесса,
В.И. Кнорринг выделяет функции организации, планирования, мотивации и контроля.
Г.В. Атаманчук классифицирует функции государственного управления на внутренние
(управление внутри государственной управляющей системы) и внешние (воздействие
государственных органов на управляемые объекты), общие (отражающие сущностные
моменты управления) и специфические (отражающие особенное содержание отдельных
воздействий). К общим функциям управления он относит организацию, планирование,
регулирование, кадровое обеспечение и контроль.
Предмет функций ГУ - указание на стороны, аспекты общественной системы, подлежащие управленческому
воздействию со стороны государства.
Рис. 10 Виды функций
государственного управления
Социально-экономические - осуществляют регулирование системы экономических отношений
через воздействие на них отношением собственности, распределения, потребления.
Социально-политические - отражают содержание политик государства и показывают, какими
способами политика реализуется.
Духовно-идеологические - осуществляют воздействие на субъективные факторы поведения
человека, через его сознание (СМИ).
Социально-регулирующие - отражают отношения между отдельными общностями людей, в
соответствии с целями развития государства.
К основным функциям
государственного управления можно отнести следующие:
Информационное
обеспечение деятельности государственных органов, то есть сбор, получение, обработку, анализ информации,
необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности.
Под информацией в данном случае понимается совокупность сведений о системе
управления, происходящих в ней изменениях, формах соприкосновения
управленческой системы с внешним миром, внутриорганизационных и внешних
управленческих связях. Точность информации, логичность и оперативность
информационных процессов - это важные условия оптимального информационного
обеспечения системы управления, в прямую зависимость от которых попадают
дальнейшие действия органов власти и выполнение ими основных функций.
. Прогнозирование и
моделирование развития системы государственного управления, системы и структуры
государственных органов. Прогнозирование - предвидение изменений
в развитии и результатах каких-либо событий или процессов в системе
государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных
данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического
анализа. Прогнозирование - это необходимый инструмент в деле принятия важнейших
управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных
процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность
деятельности государственных органов. Прогнозирование, как и информационное
обеспечение, является важным условием эффективного выполнения многих функций
государства и государственного управления, в частности планирования. Моделирование
- это создание системы управления, предназначенной для спланированного
управления, решения задач и достижения поставленных целей.
. Планирование -
это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных
показателей развития тех или иных процессов в системе государственного
управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических,
социально-культурных), конечной целью которых является обеспечение надлежащего
функционирования органов государственного управления.
. Распорядительство,
то есть оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по
поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных
обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме
принятия административных актов (правовых актов управления: приказов,
распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т.д.).
Распорядительство в узком смысле - это дача текущих указаний руководящими
государственными служащими (должностными лицами).
. Руководство - это установление
правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов
(государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов.
. Координация - это
согласование деятельности различных государственных органов для достижения
общих целей и задач государственного управления. Функция координации часто
используется вместе с функцией контроля и надзора. Использование
координационных механизмов создает условия для успешного достижения целей и
решения задач государственного управления всеми участниками управленческих
отношений, вовлеченными в общий управленческий процесс. Функции координации в
той или иной мере свойственны каждому органу государственного управления, ведь
руководители этих органов и их структурных подразделений постоянно осуществляют
согласование внутренней и внешней деятельности подчиненных им субъектов.
. Контроль -
это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы
государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню,
изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов,
а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения
намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль - это
наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в
управлении и степени соответствия управленческих действий и административных
актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах
государственной деятельности органы государственной власти постоянно усиливают
контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть
последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и
оперативным. Одним из видов контроля является надзор, осуществляемый, как
правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий
(действий, решений).
. Регулирование -
использование методов и способов управления в процессе организации системы
государственного управления и ее функционирования. Регулирование - это
установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и
различных субъектов права с целью обеспечения общественного порядка,
безопасности, равенства участников экономических отношений, основ
демократической конкурентности, прав и свобод граждан. Можно отметить, что в
настоящее время с учетом постоянных реформ в государственном устройстве страны
функция государственного регулирования становится преобладающей и
первостепенной. Под государственным регулированием понимается
закрепление в законодательных и иных нормативных правовых актах общих
требований к государственной управленческой деятельности, осуществляемой
органами исполнительной власти.
К специфическим функциям
государственного управления следует
отнести:
Осуществление государственного
принуждения в сфере поддержания правопорядка и общественного порядка:
обеспечение достаточной обороноспособности страны; установление и поддержание
пограничного режима, охрана государственной границы; поддержание общественного
порядка и общественной безопасности; защита жизни, здоровья граждан и
собственности от преступных и иных неправомерных посягательств. Для органов,
обеспечивающих безопасность граждан и государства, особую значимость
приобретают функции борьбы с организованной преступностью и коррупцией в
различных сферах.
. Государственное регулирование по
ограничению нецелесообразного вмешательства государства в экономическую и
социально-культурную сферу: повышение народного благосостояния, социальная
защита населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума; обеспечение
рационального, полного и комплексного использования природных ресурсов; охрана
природной среды и т.д.
Выделение специфических функций
государственного управления и управляющих функций государственных органов имеет
значение для создания методологических предпосылок при решении управленческих
проблем.
Общее в этих понятиях:
§ Они являются
управляющими воздействиями государства;
§ У них одно и то же
назначение, а именно, оказывать влияние на сохранение и развитие общественной
системы.
Различия в них:
§ По субъекту
воздействия. Государственное управление воздействует на всю организационную
структуру государственного управления, а управляющие функции государственных
органов - непосредственно конкретным органом управления;
§ По объекту влияния.
Функции государственного управления оказывают воздействие на крупные подсистемы
государственного управления;
§ По средствам
реализации. Функции государственного управления обеспечиваются всем
государством в целом, управленческие функции государственных органов - только
полномочными органами и в пределах своей компетенции;
§ По характеру.
Функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи
государства и управляемой общественной системы, а управленческие функции
государственных органов - установлены и имеют правовой статус и являются
консультантом управляющего воздействия данного органа.
Перечень специальных функций
государственного управления установить чрезвычайно трудно, так как
государственный орган имеет множество направлений деятельности, обеспечивающей
выполнение его основных задач.
К специальным функциям
государственного управления можно
отнести:
• разработку и введение нормативов численности, материальных,
финансовых и трудовых затрат государственных органов;
• обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание
персонала государственного органа;
• выработку критериев оценки эффективности деятельности
государственных служащих;
• проведение исследований в различных государственных органах;
• разработку нормативных правовых актов, устанавливающих
государственно-служебные отношения либо другие правоотношения в специальных
государственных органах.
В силу своей специфики, функции
государственного управления подразделяются на два вида в зависимости от
направленности и места воздействия:
Внешние функции характеризуют процесс воздействия государственных органов на
общественные процессы. В них основное содержание государственного управления.
Система внешних функций управления определяется с одной стороны вертикальным и
горизонтальным построением организационной структуры государства; с другой -
обособленностями целей и характерными чертами целей и содержания деятельности
различных управляемых объектов.
Каждый из функционирующих в стране
федеральных органов исполнительной власти выполняет ряд закрепленных за ним
функций государственного управления, которые представляют собой функции
специальных органов государства, органов исполнительной власти.
Функции государственного управления
являются основной для формирования организационной структуры и процессов
государственного управления соответствующим территориальным образованием, - это
комплекс однородных работ, либо по осуществлению управления соответствующим
территориальным образованием в целом (общая функция), либо по обеспечению
деятельности отраслью хозяйства (частная), либо по обеспечению деятельности
органов управления.
Все государственное управление
действует на основе определенных принципов.
Принцип государственного
управления представляет собой
закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и
других групп элементов государственного управления, выраженную в виде определенного
научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в
теоретической и практической деятельности людей по управлению.
Принципы отражают в системе
государственного управления закономерности отношения и взаимосвязи между элементами
данной системы, т.е. принцип - это закрепление научных познаний в системе
государственного управления.
Выделяют 3 взаимосвязанных аспекта:
Рис. 11 Взаимосвязанные аспекты
принципов государственного управления
Онтологический
Раскрывают понятие принципов, их
взаимосвязи с сущностью, методами и ролью закономерностей, отношений и
взаимосвязей (триада), которые данные принципы отражают. Данный аспект
способствует выявлению оснований и объективных предпосылок для систематизации
принципов государственного управления;
Гносеологический
Связан с анализом характера
принципов, логикой и структурой их адекватной научной интерпретации. Данный
аспект представляет собой понятие, суженное и достоверно научное знание о
принципах государственного управления;
- Методологический
Показывает роль принципов в теории и
практической деятельности людей в сфере государственного управления.
Принципы государственного управления
объективны по природе и содержанию, но по выражению, оформлению и закреплению
являются фактором сознания.
Процесс выявления, обоснования и
обоснования принципов государственного управления должны удовлетворять четырем
требованиям:
Рис. 12 Основные требования
принципов государственного управления
1. Отражать наиболее существенные объективно необходимые закономерности
отношения и взаимосвязи государственного управления;
2. Характеризовать устойчивость триады государственного управления;
. Должны охватывать
триаду, которой присуще государственное управление как целостному социальному
явлению;
4. Отражать специфику государственного управления и его отличия от других
видов управления.
Принцип государственного
управления представляет собой закономерность
отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и др., групп
элементов государственного управления, выраженного в виде определенного
научного положения, закрепленного, в большинстве своем, правом и применяемого в
теоретической и практической деятельности людей по управлению.
К отличительным свойствам ГУ
относятся их диалектичность и основанная на ней системность. Каждая
закономерность триады является сложной структурой, содержащей противоречивые и
разнонаправленные элементы.
Рис. 13 Отличительные свойства
государственного управления
Система принципов определяет границы
и способы проявления конкретного применения принципов.
В научной литературе существует
следующая систематизация принципов:
· Общественно-политические принципы, сформированные в результате познания социальной природы
ГУ, общих закономерностей и основных особенностей развития ГУ;
· Функционально-структурные принципы, выделены посредством исследования взаимодействий
компонентов субъектов и объектов ГУ и раскрывает закономерности структуры
государственно управляющих воздействий;
· Организационно
структурные принципы, отражают
характер закономерности и специфику организационной структуры ГУ, служит
исходной базой при ее формировании и совершенствовании, а также используется
при организации государственного управляющего воздействия;
Принципы государственной
деятельности, раскрывают закономерности отношения и взаимосвязи методов, форм и
стадий управленческой деятельности гос. органов при формировании и реализации
управленческих функций.
Универсальные закономерности ГУ
определяются общественными принципами государственного управления. Основанием
систематизации принципов является выделение общих закономерностей и процессов,
которые присущи всей системе ГУ и создают исходной типичное для отношений и
взаимосвязи всех групп элементов системы ГУ. «Триада» организации групп
элементов ГУ рассматривается в качестве структурных принципов, которые
подразделяются на следующие виды:
1) структурно-целевые;
) структурно-функциональные;
) структурно-организационные;
) структурно-процессуальные.
Структурно-целевые, связаны с построением дерева целей ГУ, отражают «триаду» как
рациональное построение целей ГУ. Они включают в себя следующие принципы:
. Принцип согласованности
целей ГУ по основным параметрам между собой и их непротиворечие друг другу;
. Принцип взаимодополняемости
целей, при котором одна цель способствует и усиливает другую;
3. Принцип подчинения частных
локальных целей общим, т.е. иерархия целей в дереве целей;
. Принцип превращения
результатов реализации одних целей в источник других, т.е. последовательность в
движении по достижении всей совокупности целей ГУ;
. Принцип распределенности
целей по функции ГУ и управленческим функциям государственных органов, т.е.
обеспечение перехода дерева целей государственного управления в функциональную
структуру ГУ.
Структурно-функциональные
принципы, характеризуют «триаду» построения
функциональной структуры ГУ. В нее входит:
. Принцип совместимости,
предполагает совместимость однопорядковых управленческих функций в рамках
компетенции одного органа, а также совместимость функции одного органа с
управленческими функциями других органов в подсистеме;
. Принцип концентрации,
который обеспечивает необходимость предоставления определенному органу таких
управленческих функций - ресурса, чтобы его управляющее воздействие
организовывала, регулировала и направляла объект;
3. Принцип комбинированности,
направлен на то, чтобы определять совокупность управляющих функций, исходящая
из различных управляющих компонентов в своей подсистеме не дублировалось;
. Принцип разнообразия,
требует, чтобы управляющие функции по количеству и содержанию отвечали
различным управленческим потребностям;
. Принцип соответствия
управляющих воздействий различным потребностям и запросам, управляемых компонентов.
Структурно-организационные
принципы. К ним относятся:
. Единство системы
государственной власти, обеспечивающий целостность, согласованность и
действенность государственных управляющих процессов;
. Территориально-отраслевые
принципы, обуславливают зависимость организационной структуры от территории
отрасли производства и обслуживания, а также сферы общественной
жизнедеятельности людей;
3. Многообразия организационных
связей, раскрывает вертикальные и горизонтальное взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления в системе государственной власти.
Структурно-процессуальные
принципы, дают представление об определяющих
закономерностях рационального и эффективного осуществления управленческой
деятельности. Они включают в себя:
. Принцип соответствия
элементов (методов, форм и стадий) управленческой деятельности государственной
власти и местного самоуправления, соответствия их функциям и организации;
. Принцип стимулирования
рациональной и эффективной управленческой деятельности;
3. Принцип конкретизации
управленческой деятельности, их личной ответственности за ее результаты.
Общая теория управления
систематизирует принципы ГУ на:
§ Общие принципы;
§ Частные принципы;
§ Организационно-технологические
принципы.
Требования общих принципов
учитывается при функции системы ГУ, а также при построении и совершенствовании
организационной структуры ГУ.
К общим принципам относятся:
Принцип верховенства конституции РФ.
Обозначает, что в случае расхождения законов субъектов РФ с конституцией и
федеральными законами, действует последнее;
. Принцип объективности ГУ.
Обуславливает необходимость следования во всех управленческих процессах
требования объективных закономерностей и реальных возможностей общественных
сил. Выражает зависимость системы ГУ от характера; от уровня развития и
закономерностей общества и его элементов, которые выступают управляемыми
объектами; от общественных целей, решаемых в данный конкретный момент времени;
от наличия ресурсов и средств, подлежащих привлечению в процессе управления; от
внутренних закономерностей функционирования и развития управления, как
системного общественного явления. Принцип объективности отражает
закономерности, отношения, взаимосвязи организационного функционирования и
развития ГУ, связанный с реализацией в ней целей объективных условий и
объективного фактора.
. Принцип народовластия.
Устанавливает, что источником государственной власти в России является народ,
волю которого реализуют представительные и исполнительные органы власти, а
также органы местного управления.
. Принцип правовой упорядоченности
ГУ. Обуславливает необходимость законодательного определения аспектов, целей,
функций, структур и процесса самих принципов ГУ.
. Принцип ответственности. Требует
установления четкой ответственности должностных лиц и органов ГиМУ за
невыполненный, либо ненадлежащее выполнение своих полномочий.
. Принцип публичности ГУ.
Воспроизводит демократический правовой государственный статус органов
управления и обеспечивает связь ГУ и общества. Включает в себя доступность ГУ
для граждан, открытость функционирования органов ГУ, общественный контроль над
основными государственными управленческими процессами, а также судебный
контроль за соблюдением в процессах государственного управления конституционно
закрепленных интересов общества.
. Принцип федерализма. Заключается в
обеспечении территориально-политического единства в России. В сочетании с
децентрализацией государственной власти на основе конституционного
разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов федерации при обеспечении равноправия
субъектов РФ между собой и в их отношениях с федеральными органами
государственной власти. В соответствии с принципом федерализма, органы
государственной власти образуются на двух уровнях: федеральном и субъектов РФ.
В правовом аспекте данный принцип проявляется в том, что законодательные акты
федеральных органов исполнительной власти имеют обязательный характер для
соответствующих органов субъектов РФ. В качестве составляющей механизма
реализации принципа федерализма, используется административный договор, как
правовая форма регулирования отношений. Из принципа федерализма вытекают
следующие требования:
· Обеспечение защиты
интересов РФ в целом, сохранения ее территориальной целостности;
· Четкое определение
полномочий федеральных органов власти, обеспечивающих защиту интересов
государства в целом и не ограничивающих самостоятельность субъектов;
· Выравнивание реальных
прав субъектов РФ.
9. Принцип демократического
централизма. Сущность демократизма, как полновластия народа, его инициативы,
выборности органов власти, их подотчетность, развитие самостоятельности и
творчества органов местного самоуправления сочетается с централизацией,
позволяет осуществлять единую общегосударственную политику в основных вопросах
ГУ с ответственностью каждого органа управления и должностного лица. Сам по
себе демократизм является способом осуществления централизма. С одной стороны,
реализация данного принципа предполагает участие народа в обсуждении и принятии
важнейших управленческих решений на всех уровнях, с другой стороны, демократизм
является специфическим подходом к содержанию и способу осуществления
принимаемых центром управленческих решений по вопросам, затрагивающим только
основы государства. Нарушение оптимального сочетания централизма и демократизма
ведут либо к усилению централизации ГУ, либо к стихийной демократии, которая
порождает субъективизм ГУ.
. Принцип сочетания централизации и
децентрализации ГиМУ. Сущность заключается в обеспечении согласования
государственных и местных интересов по средствам четкого разделения компетенций
федеральных органов ГУ, органов ГУ субъектов и органов муниципального
управления.
Принцип гласности. Обеспечивает
защиту общества от вседозволенности и безнаказанности органов ГУ, должностных
лиц. Требование обеспечение информированности граждан, доступности обсуждения,
компетентного участия населения в принятии управленческих решений на основе
изучения и учета общественного мнения.
. Принцип законности. Означает, что
ГиМУ является подзаконным, т.е. все действия, совершаемые органами управления в
процессе исполнительно-распорядительной деятельности должны строго основываться
на законодательных актах. Подзаконность ГиМУ предполагает наделение
полномочиями самостоятельной разработки и принятия общеобязательных правил
поведения. Ни один государственный либо муниципальный орган управления не
вправе самостоятельно принять, расширять или ссужать закрепленную за ним
компетенцию.
. Функционально-отраслевой принцип.
Отраслевой принцип управления требует организацию управления, при которой за
органом ГиМ управления закрепляются однородные органически связанные по
характеру производственной деятельности объекты управления. В результате
отраслевой организации ГиМУ повышается эффективность функционирования каждой
отдельной отрасли. Функциональный принцип формирует требования, в соответствии
с которыми, на орган управления возлагаются полномочия по повышению
определенных функций государственного или муниципального управления.
. Принцип двойного подчинения. Означает
требование подчинения конкретного органа функциональной или отраслевой
компетенции органа управления общей компетенции и соответствующему вышестоящему
органу управления по вопросам его компетенции. Данный принцип направлен на
осуществление единой государственной политики в отраслевом и межотраслевом
управлении, а также федеральные и территориальные органы, финансируемые из
средств федерального бюджета, находящиеся в подчинении соответствующего органа
общей компетенции.
. Линейно-функциональный принцип.
Линейный принцип предусматривает требования реализации линейно-управленческих
отношений, сущность которых заключается в осуществлении связи между субъектом и
объектом управления, руководством и исполнителями, предполагает прямое
административное подчинение объекта субъекту по вопросам деятельности объекта
управления. На основе данного принципа формируются линейная организационная
структура органов ГиМУ. Функциональный принцип предполагает требование
осуществления функционально-управленческих отношений. Заключается в реализации
связи, при которой руководство исполнителями осуществляется на основе
специализации управленческих работ. На основе сочетания линейного и
функционального принципов формируется линейно-функциональная организационная
структура органов ГиМУ.
. Принцип сочетания единоначалия и
коллегиальности. Заключается в том, что в ГиМУ осуществляется единоначалие либо
коллегиальной управление. Их выбор зависит от характера объектов управления.
Данный принцип выражается в том, что при реализации единоначального управления,
принципиальные вопросы деятельности органов управления обсуждаются в специально
созданном совещательном органе, т.е. коллегии.
. Принцип соответствия способов
принятия управленческих решений органом управления характеру управления.
Заключается в том, что при отраслевом характере управления должен
использоваться принцип единоначального управления в форме управления
министерства, отдела, а также при межотраслевом управлении используется принцип
коллегиального управления в форме комитетов, коллегий и т.д.
. Принцип ситуационного управления
по отклонению, по прогнозированию возмущения. Сущность заключается в
осуществлении управления объектом в процессе поддержания его функционирования
на заданном уровне. Этот принцип означает: управление, исходя из сложившейся
ситуации в самом объекте, которую подлежит изменить для вывода объекта на
заданный уровень. Существует три вида управления: по отклонению; по
возмущению; по прогнозированию возмущения. Первый означает, что орган
управления формирует управленческое воздействие только после обнаружения
возникшего отклонения в объекте управления. Требует значительных затрат всех
видов ресурсов. Второй предусматривает выявление возмущения до того момента,
когда оно может вызвать отклонение объекта. Третий применяется, когда
необходимо нейтрализовать условия, которые могут вызвать это возмущение.
Специализированные
принципы: принципы госслужбы, принципы работы
с управленческим персоналом, принципы информационного обеспечения
государственного управления и т.д.
Рис. 14 Классификация принципов
Метод государственного
управления - способ, средство, прием
воздействия субъекта управления на коллектив людей или отдельных индивидов, как
объекта управления для достижения цели управления.
Метод управления - конкретный прием осуществления задач и функций субъектов
управления.
Рис. 15 Мотивационные основы методов
управления
Метод государственного
управления - осознанный способ воздействия управляющего субъекта на объект
легитимными средствами, то есть это определенный, сложившийся в практике набор
взаимосвязанных управленческих действий для достижения поставленных целей.
В пределах полномочий, установленных
законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их
распоряжении: экономические, политические, идеологические. Государство (путем
судебного решения) может запретить политическую партию за ее
антиконституционную деятельность, а мэрия - не разрешить политическую демонстрацию
с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии
и т.д. Используются различные способы поощрений, разрешений, требований,
запретов, за невыполнение может быть установлена ответственность. Важно, что
органы и должностные лица могут применять только такие методы государственного
и муниципального управления, которые разрешены им законом (и в соответствии с
ним уставом муниципального образования). Выделяют следующие основные методы
государственного управления.
Административно-правовые
методы - это способы государственного управления, которые опираются на
иерархическую структуру управляющего государственного субъекта и совершаемые в
пределах и в соответствии с процедурой, установленной Конституцией, законами и
иными правовыми актами, действующими на территории страны.
Субъект - носитель административной
власти. Суть их - воздействие на управляемых по типу «приказ - исполнение».
Рис. 16 Методы государственного
управления
Отношение прямого подчинения
управляемого управляющему обеспечивается системой законодательства, реализацией
властных полномочий «по вертикали», применением запретительных санкций, вплоть
до правового принуждения. Среди правовых методов можно выделить
законодательствование, государственно-административное управление, правосудие,
контроль. Инструментарий (административно-правовые: закон, подзаконные акты,
директива, приказ, распоряжение, регламент, инструкция и другие элементы
властеотношений). Примеры: уплата налогов работающими гражданами РФ в
бюджеты разных уровней РФ; постановление органа исполнительной власти субъекта
РФ; обмен паспорта гражданина РФ в 20 и 45 лет.
Административно-организационные предназначены для
воздействия на организационный и контрольные управленческие отношения, они
выражают государственно-властный характер управления и определяется
обязательным исполнением предписаний органов ГиМУ подчиненными ими объектами.
Данные методы ориентированы на мотив работников, определяемый их
заинтересованность в работе, как способе удовлетворения потребностей.
Административные методы осуществляются в виде
прямого административного воздействия в категорической форме. Постановления
- правовые акты, определяющие общие правила и нормы деятельности, рассчитанные
на неоднократное применение. Принимаются органами ГиМУ общей компетенции. Распоряжения
- правовые акты, имеющие персонифицированный характер, издаются для решения
определенного конкретного вопроса. Применяются органами государственного
управления отраслевой компетенции.
Организационные методы - совокупность организационных воздействий на объект, а так же на
субъект управления. Организационное регламентирование осуществляется в
виде нормативных документов, в которых устанавливается четкий порядок в
организационной деятельности как объекта, так и внутри субъекта управления. Организационное
нормирование заключается в разработке норм, расходов и использование
различных объектов управления. Это управление при помощи создания организацией
или совершенствования существующих для решения определенных задач.
Организационные методы затрагивают все этапы управления. Организационные
мероприятия проводятся путем косвенного и прямого воздействия на управляющих и
на управляемых. Типичные организационные действия: перераспределение полномочий,
обязанностей и ответственности; разработка инструкций, регламентов; кадровые
перемещения.
Политические методы
управления - способы прямого или косвенного воздействия на поведение и
деятельность управляемых при помощи политических средств. В первую очередь речь
идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой властью.
Политические инструменты: комплекс демократических форм, норм и процедур
политических действий и отношений; технологии парламентаризма - это, например,
парламентские дебаты, деятельность оппозиции, лоббирование групп и интересов в
парламенте, практика депутатских запросов правительству, парламентские
слушания; также референдумы, переговорные процессы, дискуссии.
Экономические методы - это формы и средства
воздействия на социально-экономические условия жизни людей, коллективов,
социальных общностей, организаций; это также способы создания государством
определенных условий, в которых управляемому объекту выгодно поступать так, как
того хочет государство. Такие методы базируются на наличии у граждан,
организаций и государства материальных интересов, которые обусловливают их
действия, а степень экономической активности детерминируется развитостью и
объемами материальных стимулов. Главные инструменты: распределение и
перераспределение материально-финансовых ресурсов государственными органами,
регулирование финансовых потоков в стране, разработка и реализация бюджетов;
применительно к человеку - это механизмы материального стимулирования труда и
предпринимательства. Примеры. Разработка и реализация государственной
налоговой политики; налоговое стимулирование, например, в целях увеличения доли
иностранных капиталовложений в российскую экономику практикуется снижение
ставки налога на иностранный капитал, «налоговые каникулы» для конкретных предприятий.
Другим примером является система государственного социального обеспечения -
выплата повышенных и именных стипендий, пенсий.
Экономические методы лежат в основе
экономического механизма Государственного управления. Эти методы выступают, как
средство реализации требований экономических законов и предназначены для
воздействия на экономические управленческие отношения. К ним относятся
экономическое стимулирование, экономическая ответственность и хозяйственный
расчет. Экономическое стимулирование базируется на экономических
интересах работников. Экономическая ответственность устанавливается
законодателем к наибольше эффективным методам компенсации потерь, возникающих
по вине органов ГиМУ и их должностных лиц. Хозяйственный расчет -
соизмерения затрат на производство, с полученным от её реализации доходом.
Основная цель - стимулирование роста эффективного производства на основе
интенсификации. Содержание хоз. расчета характеризуется показателями:
ü - самостоятельность
ü - рентабельность
ü - материальная
заинтересованность.
Социально-психологические
методы ориентированы на
моральные интересы людей, связанные с самоутверждением и самовыражением
человека в трудовом коллективе, его стремление получить удовлетворение в труде.
Эти методы являются базой управления. Социальные методы -
конкретные способы и приемы воздействия на социальные процессы формирования и
развития коллектива. Социальные методы - используются в целях
мотивации активности управляемых путем изменения социальной среды обитания и
удовлетворения жизненных потребностей и интересов. Инструменты: разработка и
осуществление общегосударственных социальных стандартов социальных благ и
услуг; законодательное закрепление и реализация прожиточного минимума
населения; регулирование системы оплаты труда, пенсионного обеспечения;
социальная помощь и т.д.
К ним относятся убеждение,
социальное нормирование и стимулирование. Метод убеждения
используется в ГиМУ как между органами структуры управления, так и её
подразделениями. К методу социального нормирования относятся
правила трудового распорядка. Метод социального регулирования
включает соглашения, договоры. Метод стимулирования это публичное
объявление благодарности.
Неправовые методы. Среди них выделяют две
подгруппы: организационно-технические, которые совершаются в соответствии с
правовыми нормами, но их процедура детально правом не регулируется, и
противоправные, которые совершаются в нарушение действующего законодательства.
Примеры. Организационно-технические неправовые методы используются в
деятельности в экстремальных условиях подразделений Министерства РФ по делам
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
бедствий. Каждая чрезвычайная ситуация уникальна, и ни один правовой акт не
может предусмотреть всех возможных и необходимых вариантов действий или
бездействия, их обоснованность и адекватность сложившейся обстановке.
Противоправные методы - применение насильственных мер по разгону
санкционированного митинга; нецелевое использование государственным служащим
средств федерального или регионального бюджета.
Информационно-идеологические
методы - это целенаправленное моральное и
нравственное воздействие государства на сознание людей, пропаганда и агитация
со стороны государства. Другое применяемое название этой группы методов -
социально-психологические. Примеры. Классический пример - предупреждение
Министерства здравоохранения и социального развития РФ о вреде курения,
обязательное для каждой пачки сигарет. Социальная реклама, ставшая частью жизни
российского общества и направленная на формирование гражданского сознания и
законопослушности: «Заплати налоги и спи спокойно»; «Проскочив на красный свет,
можно распрощаться с белым» и т.п.; пропаганда здорового образа жизни.
3. Типология развития
государства
В теории государственного управления
различают следующие типологии государства:
ü Традиционное
государство;
ü Конституционно -
демократическое государство;
ü Правовое;
ü Социальное;
ü Маркетинговая
модель государства.
Рис. 17 Типология государства
Традиционное государство. Для него характерно:
Ø Подчинение
общества государству
Ø Абсолютный
суверенитет власти
Ø Жесткая
вертикальная структура общества
Для традиционного государства характерна
традиционная модель государственного управления с опорой на сложившиеся
традиции управления и отсутствие профессиональной бюрократии. В 19 веке
произошел переход к конституционно-демократическому государству, по мнению
основателей такое государство должно быть основано на конституции и основная
его задача - обеспечение прав и свобод личности.
Конституционализм и парламентарий
основа конституционно-демократического государства.
Сущность парламентаризма -
обеспечение суверенитета народа. Для конституционно-демократического
государства характерно:
) Ограничение суверенитета
власти законом;
) Провозглашение суверенитета
народа;
) Утверждение идеи приоритета
граждан.
Рис. 18 Характерные черты
конституционно-демократического государства
В период конституционно-демократического
государства происходит рационализация всей системы государственного
управления и складывается рациональная модель государственного управления.
Конституционный строй - система
общественно - политического отношений, которые, являясь господствующими в
государстве, закреплены конституцией.
Правовое государство осуществляет правовое функционирование деятельности публичной
политической власти и её взаимоотношении с индивидами, как субъектами права.
Выделяют 4 основных признака
правового государства:
) правовая форма
взаимоотношений индивида, общества и государства.
) Организация государственной
власти на основе принципа разделения властей.
) Верховенство правового закона.
Формирование правового государства
может осуществляться одновременно на трех уровнях:
Рис. 19 Уровни формирования
правового государства
Социальное государство это конструктивные ответ на несовершенствование правового
государства. Главной целью является обеспечение индивиду достойных условий
существования, социальной защиты и возможности для самореализации личности.
Социальное государство подчеркивает
способность государства осуществлять современную социальную политику (создание
системы социальной защиты граждан, социальных гарантий и социального
партнерства в политике государства).
Правовое государство противостоит
социальному, т.к.правовое государство на первое место выдвигает свободу
индивида и ограничивает государственную власть, а социальное государство
наоборот, предполагает государственное регулирование и вмешательство в вопросы
производства и распределения общественных материальных благ и услуг.
Маркетинговое
государство - модель современного
постиндустриального общества, где государство рассматривается с точки зрения
современной концепции управления. т.е. государство рассматривается как
административная структура, действующая согласно логике рыночных отношений, в
которых гражданское общество выступает в роли клиента, получающего услуги, а
государство в роли сервисного центра.
Формы правления
государства
Основными формами государства
являются монархия и республика.
Рис. 20 Основные формы правления
государством
Монархия - форма правления, при которой в руках его единоличного главы
сосредоточена верховная государственная власть.
Рис. 21 Основные виды монархии
Абсолютная монархия характерна для феодального общества, выраженная для деспотического
владычества, глава является единственным субъектом и создателем права. Глава
осуществляет власть через систему государственной бюрократии.
Конституционная монархия подразделяется на 2 вида:
) Парламентская
) Дуалистическая
При парламентской монархии монарх
обладает полномочиями по руководству исполнительной власти, формирует
правительство, которое ответственно перед монархом. Парламентская монархия
имеет более демократичную модель государственного правления, при которой права
монарха ограничены. Он является номинальной главой государства, назначает главу
правительства и министров, которые подотчетны парламенту.
Республика - форма правления, при которой все высшие органы государственной
власти либо избираются, либо формируются общенациональными, представительскими
учреждениями.
Рис. 22 Виды республик
При президентской республики
все ветви власти независимы друг от друга, президентство сочетается с
многопартийностью, но не делится на коалиции.
Основные признаки президентской
республики:
Рис. 23 Основные признаки
президентской республики
Президентская республика имеет 2
варианта:
Рис. 24 Варианты осуществления
президентской республики
Преимуществом президентской
республики являются прямые выборы и свобода законодателей, которые не отвечают
за дела правительства.
Парламентская республика - форма правления, при которой парламент занимает ведущее место в
политической системе. Органы исполнительной и судебной власти избираются и
утверждаются парламентом.
Формы государственного
устройства.
Форма государственного
устройства -
территориально-политическая организация государства.
Рис. 25 Признаки парламентской
республики
Рис. 26 Форы государственного
управления
Унитарная - единое государство, которое не делится на единицы.
Рис. 27 Признаки унитарного
государства
Федерация - форма государственного устройства, при которой входящие в её
состав государственные образования обладают юридической и политической
самостоятельностью.
Признаки:
Рис. 28 Признаки
федеративного государства
Конфедерация - межгосударственный союз, образовавшийся путем подписания
межгосударственного договора, с сохранением суверенитета. Целью создания
является достижение общих интересов.
Признаки:
Рис. 29 Признаки
конфедеративного государства
Политический режим - способ функционирования государства.
Рис. 30 Виды политических режимов
4. Единство системы
государственного управления: взаимосвязь государственной власти и
государственного управления
Понятие «государственное управление»
нельзя отождествлять с понятием «государственная власть», целесообразно их
соотносить как общее и его часть. Власть - это право и возможность оказывать
управляющее воздействие на общественные процессы и отношения с помощью
управленческих решений и управленческих действий. Однако управленческие решения
и действия должны быть до момента их принятия подготовлены, обоснованы, и в
этом процессе подготовки решений, как и в процессе доведения решения до
исполнения, задействованы государственные организации и лица, профессионально
исполняющие функции управления и далеко не всегда при этом имеющие властные
полномочия.
Однако «власть» в понятии
государственного управления - не просто «часть», а его системообразующая
основа, так как невозможно оказывать управляющее, регулирующее, организующее,
контролирующее воздействие на общество при отсутствии на это права и
возможности.
Различают власть личную,
или персональную (например, в семье или в отношениях господина и слуги), корпоративную
(власть в общественной организации, распространяющуюся только на членов,
которые добровольно в нее вступили и в любое время вправе выйти из организации)
и социальную. Иногда особо выделяют военную власть,
технократию или экспертократию (власть специалистов, нередко готовящих
важнейшие решения) и др.
Любая власть - это проявление или
обслуживание социальной власти. Социальная власть - это власть народа в
обществе, взятом как целое, власть его большинства, доминирующего в обществе
класса, в некоторых условиях - власть номенклатуры. Она имеет политический
характер и свое выражение находит в государственной власти, которая, как
производная, тоже является политической, но приобретает известную
самостоятельность и, как особое явление, отличается от политической власти
народа или класса.
Всякая государственная власть
является политической, но не всякая политическая власть - государственная.
Политическая власть - это имманентная принадлежность народа (народный
суверенитет), его большинства, класса, который действует (особенно во время
революции) от имени народа. Государственная власть - принадлежность
государства, от его имени ее осуществляют государственные органы и должностные
лица. Государственная власть обладает юридически и почти всегда (кроме
революционных событий) верховенством в обществе. Она суверенна и универсальна -
регулирует все сферы жизни общества, которые целесообразно регулировать таким
образом и которые поддаются регулированию. Остальные разновидности власти в
обществе имеют частный и подчиненный характер.
Негосударственная политическая
власть и государственная политическая власть имеют разные формы и механизмы
своего осуществления. Политическая власть народа, его политическая воля
проявляются, например, при осуществлении различных форм непосредственной
демократии (выборы, референдум и др.), в освобожденных районах эта власть
опирается на вооруженные отряды. Государственная власть формализованна, она
реализуется специализированным государственным аппаратом (парламент,
правительство, суды и др.).
Таким образом, государственная
власть - продолжение и высшее проявление политической воли и власти народа. Это
- суверенная, верховная и универсальная власть, присущая современному обществу,
являющаяся его необходимой функцией, осуществляемой специализированным
государственным аппаратом.
Разновидности
государственной власти. Существует множество классификаций государственной власти с точки
зрения ее характера, пределов действия, задач и методов осуществления и т.д. По
социальному характеру различают власть народа и власть определенного
социального класса, слоя (например, диктатура пролетариата в прежних
государствах тоталитарного социализма). С точки зрения территориальных пределов
действия различается федеральная государственная власть и государственная
власть каждого субъекта Федерации. В зависимости от методов осуществления выделяют
демократическую и недемократическую (авторитарную, тоталитарную и др.)
государственную власть. Демократическая государственная власть выражает
интересы большинства населения и осуществляется в соответствии с принципами
политического многообразия, многопартийности, разделения властей, уважения прав
человека, признания местного самоуправления, правового государства и др.
Авторитарную государственную власть обычно связывают с нарушением прав
человека, применением насилия, с господствующим положением исполнительной
власти, когда парламент и суды играют второстепенную роль. Тоталитарная власть
помимо этих признаков характеризуется закреплением в конституции руководящей
роли одной определенной партии (обычно устанавливается однопартийность),
парламент и суды превращаются в декоративные институты, создаются слитные
партийно-государственные структуры. В условиях тоталитаризма обычно
утверждается личная власть (например, власть фюрера в фашистской Германии).
В России государственная власть
имеет в основном демократический характер. В целом она осуществляется в
интересах народа (около трети населения живет за «чертой бедности»), но в
условиях переходного периода с его многими проблемами значительное влияние на
государственную власть в условиях еще только формирующегося среднего класса
оказывает чиновничество (в том числе коррумпированное), верхушка «новых
русских», высшая номенклатура субъектов Федерации.
В государстве не может быть
несколько «государственных властей», принципиально различных по своему
характеру, она должна быть единой по своему существу. Единство государственной
власти имеет три составляющие. Во-первых, это социальное единство.
Государственная власть, даже складывающаяся на основе блока различных
социальных сил, не может быть социально разнородной, ей необходима социальная
определенность. Иначе она не сможет выполнять задачи по государственному
руководству обществом (независимо от того, как эти задачи понимаются). Во-вторых,
это единство целей и направлений деятельности государственной власти, всех ее
органов и должностных лиц, что обусловлено необходимостью согласованного
управления обществом. Разные государственные органы не могут ставить и решать
принципиально разные задачи, не согласующиеся с общей линией правительства. Это
приведет к потере управляемости обществом. В-третьих, это
организационное единство. Органы государственной власти, методы ее деятельности
образуют определенную систему. Эта система строится прежде всего на основе
единства и разделения ветвей государственной власти.
Как известно, существует три
традиционные ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. С
течением времени в конституциях и научных исследованиях стали упоминаться
другие ветви государственной власти (избирательная, контрольная, власть прессы,
церковная, трибутарная (власть политической оппозиции в парламенте и др.).
Некоторые из этих названий заслуживают внимания, в других смешиваются разные
явления: власть как таковая, общественная власть, публичная власть и особая
форма последней - государственная власть.
В современных условиях доктрина
разделения властей дополнена тремя положениями:
) о балансе властей, системе их
взаимных сдержек и противовесов, уравновешивании;
) о необходимости взаимодействия
властей, что предполагает их единство по принципиальным вопросам, но не
исключает различий в методах достижения общих целей;
) о субсидиарности властей, когда с
согласия или по уполномочию органов одной ветви власти, а иногда
непосредственно на основе конституционных норм органы другой ветви своими
действиями могут дополнять осуществление функций первой.
Современный опыт показал, что
концепции единства и разделения властей в их соответствующей трактовке не
противоречат друг другу, не исключают друг друга, являются взаимодополняющими.
Некоторые новые конституции содержат положения, сформулированные с учетом
современных представлений о совместимости единства и разделения властей, в том
числе о том, что государственная власть едина, осуществляется в соответствии с
принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную при
взаимодействии их между собой и с использованием системы сдержек и
противовесов.
Государственное управление
(управление государством), понимаемое в самом широком смысле этих слов, - это
целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех ее
органов, всех должностных лиц, то есть реализация государственной власти во
всех ее формах и методах. Разные органы выполняют свои (частичные) задачи по
управлению государственными делами неодинаково. По-своему это делает парламент,
по-своему правительство, суды, прокуратура, министерства и т.д.
Одни государственные органы имеют
собственные властные, решающие полномочия (например, парламент или президент).
Их главные задачи - установление общих правил для управления и контроль, а
непосредственной управленческой деятельностью они занимаются реже, поручая
решать конкретные управленческие задачи подчиненным органам. Другие органы и
должностные лица непосредственно занимаются управленческой деятельностью
(министерства, государственные служащие). Некоторые органы и должностные лица
обладают лишь консультативными полномочиями (например, Государственный совет).
Есть специальные органы, которые занимаются проверкой соблюдения законов,
контролем (например, Уполномоченный по правам человека), наблюдением за
исполнением бюджета (Счетная палата). Органы подобного рода, скорее, участвуют
в государственном управлении, но участие - тоже способ управления. Нередко
создаются смешанные, государственно-общественные органы (например,
трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из
представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в
какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, например при принятии
согласованного решения. Иногда некоторые функции государственных органов
передаются общественным органам или организациям, органам местного
самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного
управления. С этой целью им передаются и материальные средства, необходимые для
выполнения таких функций.
Наконец, созданы надгосударственные
организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство
предпринять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по
существу, входящим в его компетенцию, в сферу его суверенитета. Такими органами
являются, например, некоторые органы Европейского союза (комиссии, Совет
министров и др.). Принимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут
распространяться на физических и юридических лиц государств-членов или
соответствующие нормы должны быть включены в собственное право таких государств[2].
В целом, рассмотрев различные
классификации органов власти, можно сделать вывод, что государственная власть -
более широкое понятие, обозначающее принадлежность государства, от имени
которого и реализуется государственное управление посредством государственных
органов и должностных лиц.
Список литературы
1. Авдеев В.В. Психология решений проблемных ситуаций. - М., 2002.
- С. 275.
. Анимаза Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного
самоуправления. - М.: ИНФРА-М, 2000.
. Арсеньев Ю.Н. Организационное поведение. - М., 2005.
. Барабашев Г.В., Шеремет К.В. Советское строительство. -
М.: Юристъ, 1988.
. Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 2003.
. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические
традиции и современная практика / А.Н. Буров. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС,
2000.
. Верхайен Т., Добролюбова Е., Широкова Ю., Гусарова М.,
Иванова Н. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к
реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления. - М.,
2006.
. Геллер М.Я. История Российской Империи: В 3 т. / М.Я.
Геллер. - М.: ЭКСМО, 2007.
. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. - М.:
Изд-во РАГС, 2000.
. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски,
решения / Н.А. Емельянов. - М.; Тула: Тигимус, 2007.
. Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России
(XII-XX вв.). - М.: Новый
юрист, 2001.
. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений
дореволюционной России / Н.П. Ерошкин. - М.: ЭКСМО, 2007.
. Институты самоуправления: историко-правовое исследование.
- М.: ЭКСМО, 2005.
. История государственного управления в России / отв. ред.
В.Г. Игнатов. - Ростов-на-Дону: СКАГС, 2009.
. История государственного управления в России / под общ.
ред. Р.Г. Пихои. - М.: РАГС, 2001.
. История государственного управления и муниципального
самоуправления / К.В. Барышкова, А.А. Подсумкова. - М.: Омега-Л, 2008.
. Карамзин Н.М. История государства российского. В 2 т. /
Н.М. Карамзин. - М.: ЭКСМО, 1991.
. Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории
и организации: В 2 т.: учебник. - М., 2002. - С. 194.
. Краснов Ю.К., Мокрый В.С. Государственное строительство в
России: история и современность / Ю.К. Краснов, В.С. Мокрый. - М.: ЗАО
«Самарский информационный концерн», 2006.
. Лобанов В.В. Государственное управление и общественная
политика: учеб. пособие. - СПб., 2004
. Магомедов К. Конфликт интересов в системе государственной
гражданской службы // Государственная служба. - 2005. - №6. - С. 43.
. Наумов С.Ю. Система государственного управления. - М., 2010. -
С. - 393.
. Охотский Е.В., Игнатов В.Г., Лытов Б.В. и др. Государственная
служба: теория и организация. Ростов-на-Дону., - 1998. - С. 501.
Пикулькин А.В. Система государственного управления. - М., 2007. -
С. 471
. Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону
от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (Постатейный). - М.: Ось-89, 2007.
. Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Оптимизация взаимодействия органов
государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях
// Государственное и муниципальное управление в России: реформы и перспективы
развития. - Волгоград, - 2005. - С. 61.
. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика
/ Н.В. Постовой. - М.: Изд. центр «Федоров», 1995.
. Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и
политическими процессами. М., 2005.
. Социальная конфликтология: учеб. пособие для вузов / под ред.
А.В. Морозова. - М., 2002. - С. 185.
. Социальные технологии: толковый словарь. - 2-е изд. - М., 1995.
- С. 45.
. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и
практика / А.И. Черкасов. - М.: ЭКСМО, 1998.
. Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М.: Проспект, 2007.
. Юшина Е.А. Муниципальное управление. - М.: Юристъ, 2003.
33. Verheijen T., Rabrenovic A. 2005.
. Civil Service Systems in Central and Eastern Europe and the CIS,
Swimming with the Tide? Paper presented at the Conference ‘Civil Service
Systems in a Comparative Perspective’, Virginia Tech, Blacksburg.