, т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.
В Великобритании - родине классических муниципальных форм - бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.
Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления. Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов.
Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.
Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко. [11, c.74]
Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Отличительные признаки этой модели следующие:
а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости;
б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим;
в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления,
Родоначальница континентальной модели - Франция, для которой высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.
В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления.
Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики.
Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой,
Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.
Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем. [4, c.99]
Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени, вобравшие в себя черты каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.
Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.
Принципиальное отличие от рассмотренных выше моделей имеет так называемая советская модель организации власти на местах.
Эта модель была еще недавно широко распространена в странах "мировой системы социализма", а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (например: Беларусь, Узбекистан).
Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.
Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты.
В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим, В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа-Новая Гвинея и др.). [22, c.115]
Уникальной самоуправляемой общностью является кибуц в Израиле.
Кибуц - трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного профиля, построенная на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении.
Высшим органом власти в кибуце является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы жизни коммуны, принимаются законодательные нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра в спорах частного и коллективного характера.
Каждый совершеннолетний член кибуца имеет право голоса на общем собрании и может влиять на процесс принятия решений. Для решения повседневных проблем решением общего собрания избираются секретариат и различные комиссии по отдельным социально- экономическим вопросам (по организации труда, образованию, здравоохранению и т.п.).
Рассматривая различные модели организации власти и управления на местах, необходимо отметить огромное количество вариантов построения систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах одного государства.
На построение муниципальной системы влияют административно- территориальное деление государства, исторические, географические, демографические особенности, политический режим и реализуемая правовая система.
Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, коммуны, общины, муниципалитеты, образуемые на территориях отдельных населенных пунктов (города, деревни, поселка). Кроме того, самоуправляемыми территориями могут быть несколько сел или деревень, районы в крупных городах и даже городские кварталы.
Зарубежная практика не исключает возможности объединения коммун и общин, создания межмуниципальных союзов (например, синдикаты коммун в Испании). В некоторых странах могут создаваться небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки (хутора, приходы, посады и т.п.), не обладающие статусом муниципалитетов и предназначенные для оказания мелких услуг на местном уровне.
Еще более широкой палитрой представлены виды органов местного самоуправления. На низовом уровне - это, прежде всего старосты сел, деревень и городских кварталов. Обычно они избираются на сходах жителей открытым голосованием. Обязанность старосты может выполнять уполномоченный, назначаемый из числа депутатов общинного совета, проживающих в данной деревне (Болгария). В некоторых странах старосты деревень (Тайланд) и старосты городских кварталов (Индонезия) утверждаются районными, а во втором случае - городскими администраторами, назначаемыми в центре.
Органы непосредственной демократии - сельский сход и собрание деревни. Могут созываться по мере надобности или с определенной степенью регулярности (например, в Индии собрания деревень созываются дважды в год). На сходах и собраниях решаются принципиальные вопросы местной жизни: использование сельскохозяйственных угодий, строительство и ремонт дорог, открытие школ, медицинское обслуживание, сбор средств для решения социальных проблем и др.
Представительными органами местного самоуправления в большинстве случаев являются советы. Их названия весьма разнообразны: в Македонии, Чешской республике и некоторых других странах - муниципальные ассамблеи, в Бразилии - муниципальные палаты, в Киргизии - кенеши, в Туркмении - генгеши и т.п.
Представительные органы, как правило, избираются населением более крупных административно-территориальных единиц (поселков, городов, районов, провинций) сроком на 2-4 года, выполняют законодательные функции и являются важнейшей составной частью местного самоуправления. Основная форма их работы - очередные (регулярно проводимые) и внеочередные сессии. В пределах своей компетенции местные представительные органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты) выполняющие, чаще всего, подготовительные и контролирующие функции в отдельных отраслях муниципальной деятельности. В ряде стран (Великобритания, США, Германия) комиссии могут наделяться и некоторыми распорядительными функциями.
Не менее важную роль в муниципальных системах зарубежных стран играют исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. В качестве местной администрации выступают должностные лица (мэры, бургомистры и т.п.), исполнительные советы, комитеты, управления, департаменты и пр.
В ряде случаев мэры, бургомистры являются председателями коммун, главами муниципалитетов. Они могут также быть руководителями аппарата исполнительного органа - мэрии, правления, администрации. Есть и коллегиальные исполнительные органы: джунта в Италии, магистрат в некоторых землях Германии.
Объем полномочий исполнительного органа во многом определяется способом его формирования. Среди них наибольшее распространение получили: избрание непосредственно населением, избрание депутатами представительного органа из своего числа, назначение главой государства, назначение исполнительного директора (управляющего), нанятого муниципалитетом по контракту. Наиболее весомое положение в системе местного самоуправления обычно имеет исполнительный орган, сформированный по первому варианту.
Нередко исполнительный орган играет двойственную роль, являясь одновременно органом местного самоуправления и представителем правительства, наделенным некоторыми функциями государственного управления. В таком двойном качестве выступает, например, мэр во Франции, Италии, Японии и ряде других стран.
Практика работы зарубежных органов муниципальной власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям.
Начавшийся в 60-х годах нашего столетия и не закончившийся до сих пор процесс реформирования власти на местах - одно из наиболее заметных явлений в государственном устройстве стран мирового сообщества. Общая тенденция этого процесса - развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти. [11, c.76]
3. Компетенция местных органов самоуправления на примерах конкретных государств
Местные органы действуют на основе закрепленных за ними компетенций, т.е. полномочий и предметов ведения. Характеристика компетенций органов местного управления охватывает следующие проблемы:
) способ определения компетенции;
) соотношение собственных и делегированных, обязательных и факультативных компетенций;
) содержание компетенции и способы ее осуществления.
С точки зрения способа определения компетенции, наиболее существенные различия связаны со спецификой правовых систем (семей). Англосаксонское право исходит из принципа суверенитета парламента; другие органы публичной власти получают нормативные полномочия в силу делегирования. Этот подход применим и к местным органам управления: в англосаксонских странах действует позитивное регулирование компетенции местных органов власти. Их действия правомочны только в случае, если такие действия непосредственно указаны в законе, - тогда местные власти действуют intra vires, в рамках полномочий. Любое действие, право на которое в тексте закона не закреплено, автоматически считается действием ultra vires, вне полномочий. Как ни парадоксально, позитивное регулирование может сочетаться с признанием общей компетенции местных органов власти в вопросах местного значения. Так, в конце 1990-х гг. принцип общей компетенции выборных местных органов был признан ирландским законодателем, в связи с подписанием Европейской хартии местного самоуправления. Вместе с тем, позитивное регулирование сохраняется: общая компетенция здесь является скорее потенциальной, чем реально существующей в рамках позитивного права.
В странах континентальной Европы и в государствах, заимствовавших континентальную правовую систему, принцип общей компетенции получает непосредственное подтверждение на уровне наиболее общих норм права. В этих странах компетенция местных органов определяется через негативное регулирование: местные власти могут предпринимать любые действия, не запрещенные законом и не входящие в сферу компетенции других органов власти.
Поскольку в большинстве случаев распределение компетенций осуществляется при участии и под контролем государства, поскольку государство, обладая суверенитетом, является верховным гарантом осуществления публичной власти на своей территории, оно обязывает органы самоуправления корректно выполнять определенный минимум компетенций. Речь идет, таким образом, об обязательных компетенциях. Самоуправляющиеся сообщества не имеют права отказываться от выполнения этих компетенций, - кроме специально оговоренных законом случаев, когда, ввиду очевидной неспособности органов самоуправления справиться с задачами, отдельные компетенции могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству. Кроме того, государство в большинстве стран устанавливает обязательный минимум расходов, охвата населения и т.д., связанный с той или иной компетенцией. Этот минимум может регулироваться законодательным путем, административным или финансовым - через государственные субсидии и дотации. Невыполнение местными органами обязательных компетенций может послужить основанием для судебных разбирательств или для досрочного прекращения деятельности органа местного управления.
Компетенции, не входящие в число обязательных, считаются факультативными, т.е. могут исполняться или не исполняться органами самоуправления в зависимости от ситуации и потребностей населения. Только в этой сфере принцип общей компетенции применяется полностью, - с учетом сделанных выше оговорок и при условии, что в распоряжении органов самоуправления остаются средства после реализации обязательных компетенций. Таким образом, в каждой стране, наряду с формальным принципом общей компетенции (напомним, что англосаксонская традиция придерживается очень сдержанной его трактовки или не признает совсем), существует сфера фактически выполняемых компетенций. Ее содержание может существенно варьироваться не только вследствие разграничения компетенций между разными уровнями власти, но и между сообществами одного уровня вследствие разницы их возможностей, финансовых и организационных. [7, c.101]
Ни в одной из развитых стран разграничение сфер компетенций не является результатом заранее продуманной, логически стройной единой системы. Сферы компетенций создавались исторически на протяжении веков, корректировались законодательством в связи с политической конъюнктурой и т.д. Фактической основой действующих законов в области распределения компетенций является система прецедентов и, в целом, решений третьей власти либо правовая традиция. Создаваемые законы лишь закрепляют и слегка модифицируют сложившееся таким образом равновесие.
Исключением из представленной ситуации является Франция, где в 80-х гг. была предпринята реформа, в рамках которой, одновременно с децентрализацией, проводилось комплексное распределение компетенций между органами самоуправления и государством. В основе реформы лежало стремление создать единую систему, которая была бы логичной, реалистичной и однозначной.
В других странах попытки создания такой системы не увенчались успехом. В последние десятилетия органы власти ЕС настойчиво пропагандируют принцип субсидиарности, в соответствии с которым любая общественно важная функция должна осуществляться на самом низком уровне территориальной организации, где это возможно. Классическая схема переворачивается: не государство должно наделять местные органы полномочиями, а они должны передавать государству то, с чем не могут справиться самостоятельно, а все остальные вопросы решать на своем уровне. Однако, на сегодняшний день этот принцип является скорее теоретическим, чем реально действующим. Тем не менее, можно выделить три основных группы компетенций местных властей, существующих повсеместно. Прежде всего, это компетенции, традиционно существующие на муниципальном уровне: коммунальные услуги, дорожное строительство местного значения, строительство и содержание социокультурных объектов, поддержка артистической деятельности, регулирование застройки. Различия между отдельными странами здесь минимальны. В большинстве случаев, самоуправляющиеся сообщества других уровней не имеют подобных, освященных вековой традицией, сфер деятельности. В последние десятилетия, однако, органы самоуправления испытывают все большее давление со стороны частного предпринимательства в этих областях. Либеральные политики достаточно часто предпринимают реформы, направленные на приватизацию этих полномочий.
Следующая группа - компетенции в социальной сфере, в области охраны здоровья и образования, занятости, связанные с принципом социального государства. Здесь различия могут быть весьма существенны. Так, в Скандинавских странах и в Дании медицинским обслуживанием и охраной здоровья занимаются только органы самоуправления, государство не вмешивается в эти вопросы, хоть и обеспечивает путем дотаций большую часть средств. Во Франции и в Италии, напротив, органы самоуправления в этой области занимаются лишь второстепенными вопросами: некоторые службы, связанные с визитом медсестер на дом, с информированием населения и т.д. Точно также, в Великобритании начальное и среднее образование полностью входит в компетенцию местных органов самоуправления, тогда как во Франции местные власти обеспечивают лишь материально-техническую базу, а государство определяет программы, нанимает учителей и т.д. Тем не менее, в каждой стране эта сфера компетенций присутствует в списке полномочий органов самоуправления.
Наконец, третья группа компетенций появляется в середине XX в. и является результатом не столько традиции, сколько возросшей потребности в привлечении местной власти к проблемам, решаемым государством. Речь идет о полномочиях в области охраны окружающей среды, экономического и территориального планирования, участия в экономическом развитии. В конце ХХ в. в некоторых странах местные органами наделяются полномочиями в области внешнеэкономических связей и международного культурного сотрудничества. европейский хартия местный самоуправление
К трем основным группам необходимо добавить компетенции, делегированные органам самоуправления государством. Как правило, полномочия делегируются исполнительной власти в лице ее главы, хотя встречаются и исключения. Объектом делегирования могут являться такие полномочия как сбор налогов (Скандинавские страны), ведение статистики, некоторые функции полиции, акты гражданского состояния, призыв на военную службу и т.д. Делегирование осуществляется на основании закона и в обязательном порядке предусматривает
) передачу финансовых средств, необходимых для осуществления делегированных полномочий
) усиленный контроль со стороны государства, в том числе контроль политического характера: местные органы должны не только соблюдать закон, но и действовать в соответствии с политическими приоритетами правительства. [13, c.142]
Что касается способов реализации компетенций, то они также разнообразны. Фактически, это разнообразие может быть сведено к нескольким основным вариантам, - каждый из которых включает большое количество подвариантов и юридических формул, меняющихся не только от одного государства к другому, но и от одного органа самоуправления к другому в одной стране.
) Местная администрация непосредственно занимается реализацией компетенции. Деятельность осуществляется силами административных служб в рамках соответствующих статей бюджета данного сообщества. Эта традиционная формула имеет достоинство простоты, но не всегда позволяет достаточно гибкое и профессиональное управление.
) Деятельность осуществляется специально созданным учреждением (организацией) подотчетной органу самоуправления, например муниципальным предприятием. Местный орган власти осуществляет контроль и участвует в управлении, назначает должностных лиц и т.д. Но учреждение имеет самостоятельный бюджет (в основном за счет средств органа самоуправления) и достаточную самостоятельность в принятии решений и внутреннем управлении. Классическим примером являются учебные заведения, но во многих странах (Франция, Италия и др.) таким же образом функционируют службы строительства жилья и некоторые социальные службы, создаваемые органами самоуправления в рамках их компетенций.
) Для осуществления ряда компетенций могут создаваться предприятия (учреждения) со смешанной формой собственности. Бюджет предприятия при этом формируется за счет частных и общественных инвестиций, но органы самоуправления, как правило, удерживают контрольный пакет акций.
) Выполнение ряда полномочий может производиться путем передачи их в концессию частным предприятиям на определенных условиях. Органы самоуправления в этом случае лишь осуществляют контроль и обеспечивают некоторые льготы (в том числе монополию на данный вид деятельности). В ряде случаев возможны и прямые финансовые влияния. Формы деятельности, связанные с привлечением частного предпринимательства, используются в основном в сферах, способных приносить доход: транспортные и коммунальные услуги и т.д. Кроме того, органы самоуправления неизбежно прибегают к заказам на те или иные работы, экспертизу и т.д. В этом случае в роли подрядчика могут выступать как частные, так и государственные предприятия.
) Наконец, некоторые традиционно выполняемые местными органами функции могут быть полностью переданы частным организациям в результате приватизации муниципальных служб (например, городских транспортных предприятий, служб уборки мусора и пр.). В этом случае местные власти могут осуществлять лишь общее нормативное регулирование, но часто сохраняют за собой право оперативного вмешательства в критических ситуациях. Это вмешательство, однако, не затрагивает приватизированное предприятие, а связано с выполнением необходимых функций, если предприятие не справляется с ними.
Выбор той или иной формулы для выполнения каждой группы компетенций определяется самостоятельно органами самоуправления, несмотря на то, что государство может регулировать особо важные вопросы законодательно. Чем больше та или иная сфера требует специальных знаний и персонала, управленческой и финансовой гибкости, тем реже используется непосредственное выполнение компетенции административными службами. [6, c.156]
Основной объем полномочий органов местного самоуправления определяется национальным законодательством и может различаться даже в рамках одной станы. Общее правило, касающееся полномочий местных сообществ, заключается в том, что эти полномочия должны быть целостными и всеобъемлющими во всем, что касается местных дел. Фактически они обладают полномочиями решать только местные дела.
Например, Конституция Баварии относит к вопросам, имеющим местное значение и входящим в компетенцию общины, следующие: управление собственностью общины и муниципальными предприятиями, местный общественный транспорт, местное дорожное строительство, обеспечение населения водой, газом, светом, питанием; местное планирование; строительство жилья и надзора за его эксплуатацией, местная полиция, пожарная охрана; развитие культуры и поддержание учреждений культуры; медицина, семейные консультации и защита материнства; школьная гигиена и забота о молодежи; общественные бассейны, погребение умерших; сохранение местных памятников и строений.
Компетенция органов местного самоуправления распространяется прежде всего на руководство и развитие коммунального хозяйства, охрану окружающей среды, планирование размещения и строительства населенных пунктов, общий надзор за градостроительством, развитие системы местного транспорта и установление порядка регулирования его движения, местное дорожное строительство, канализацию, водо - и газоснабжение, энергообеспечение, очистку улиц, борьбу с загрязнением водоемов и т.д.
Значительны полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере. Это полномочие по оказанию социальной помощи малоимущим за счет муниципальных доходов. Они включают в себя строительство и содержание домов для престарелых, ночлежек, строительство дешевого жилья, муниципальных школ, больниц, родильных домов и т.д.
Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они осуществляют деятельность в сфере местного хозяйства (выдача разрешений на право открытия магазинов, зрелищных предприятий, установление правил застройки городов и т.д.).
Полномочия в области охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан включают в себя установление правил поведения в общественных местах, дачу разрешений или наложение запрета на проведение митингов, собраний, шествий, демонстраций, пикетов и других форм общественно-политической деятельности населения данного муниципального образования, издание предписаний по осуществлению санитарного надзора, медицинского обслуживания населения и т.д.
В ряде стран (США, Канада, Франция и другие) в ведении органов местного самоуправления находятся полицейские силы, на которые возлагается несение патрульной и охранной службы и другие виды полицейской деятельности.
Важнейшие полномочия органов местного самоуправления представлены в бюджетно-финансовой сфере. В соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении местные сообщества имеют право в рамках экономической политики государства на собственные достаточные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. При этом финансовые ресурсы местных сообществ должны быть совершены полномочия, предусмотренным конституцией или специальным законодательством.
Конституция Испании, например, прямо закрепляет положение о том, что местные финансы должны быть достаточными для выполнения функций, возлагаемых законов на соответствующие органы самоуправления, для чего используются преимущественно местные налоги, а также участия в налоговых сборах государства и региональных автономных объединений.
При определении финансовых взаимоотношений центрального правительства и органов местного самоуправления в большинстве стран принят принцип финансовой автономии местных самоуправляющихся единиц. Это означает, что муниципальные образования являются независимыми в финансовом отношении, но они не могут расходовать больше средств, чем это позволяет местный бюджет. При определенных условиях, когда муниципальное образование оказывается не в состоянии управлять своими финансами, государство обычно представляет ему дополнительные субсидии, гарантирующие платежеспособность муниципального образования.
Муниципальные образования для стабилизации своего финансового положения обычно стараются привлечь средства частных кредиторов. Финансовые вложения в строительство и ремонт местных дорог и возведение социального жилья являются для муниципальных образований достаточно легким источником получения финансовых средств, потому что это приносит значительную прибыль вкладчикам капитала. Самой большой угрозой для финансовой деятельности муниципальных образований является необходимость выплатить из собственного бюджета значительные суммы на социальные нужды, особенно в связи с растущим уровнем безработицы, увеличением числа бездомных, больных, инвалидов и т.д.
Составление и утверждение бюджета является прерогативой местного представительного органа, который, таким образом, регулирует свои полномочия в финансовой сфере и может определить финансово-экономическую политику. Проект бюджета обычно готовит исполнительный орган муниципалитета с учетом возможного роста затрат на непредвиденные расходы. Помимо ежегодного бюджета обычно готовится и долгосрочный бюджет, рассчитанный на несколько лет, и несколько дополнений к нему, содержащих информацию о расходах на содержание кадров, капитальные затраты, ссуды, субсидии и т.д. [9, c.174]
Действующими законами о муниципалитетах обычно предусмотрен перечень обязательных расходов, которые должно понести муниципальное образование и которые поэтому должны включаться в расходную часть местного бюджета. В этот перечень обычно входят расходы на образование, жалование представителям исполнительной власти (мэру, местному правительству и т.д.), расходы на эксплуатацию дорог, расходы на содержание пожарной, полицейской, медицинской и других служб, проценты и выплаты по ссудам, эпизодические расходы. Исходным ориентиром при составлении ежегодного и перспективного бюджетов является текущая политика и экономическое положение как страны в целом, так и конкретного муниципального сообщества. При этом должен учитываться возможный рост цен и повешение заработной платы, а также рост и сокращение числа населения. Любые другие непредвиденные расходы проходят, как правило, по статье эпизодических расходов. Основная цель ежегодного бюджета - показать соотношение доходов и расходов данного муниципального сообщества. Но бюджет имеет и другое важное предназначение. Ежегодный бюджет является основным предписанием для исполнительной муниципальной власти, определяющим расходы по каждой статье. При расходовании средств исполнительная власть должна строго придерживаться установленных бюджетом сумм и не выходить за рамки утвержденных расходов по каждой статье бюджета. В ежегодном бюджете должно быть продумано соотношение различных статей доходной и расходной частей, учтены возможные и ожидаемые доходы и расходы (например, увеличение налогов, рост безработицы и т.д.). Через год ежегодный бюджет используется для отчетности и для сравнения его с бюджетом других муниципалитетов, что дает основание улучшать проект нового ежегодного бюджета.
Долгосрочный бюджет, как правило, имеет основной целью создание запасов денежных средств для развития различных сторон последующей деятельности муниципального сообщества. Этот бюджет позволяет предусмотреть возможности экономии финансовых средств для осуществления новых видов деятельности. Долгосрочный бюджет выступает в роли документа перспективного планирования, определения приоритетных сфер деятельности муниципального образования, позволяя определить настоящее финансово-экономическое положение муниципалитета от его будущего положения. Долгосрочный бюджет опирается на такие показатели, как количественный рост населения, рост жилищного строительства, изменение индекса цен и рост процентной ставки, изменение расходов на содержание персонала, различные эксплуатационные расходы, смету налогов и расходов, увеличение новых видов деятельности в соответствии с избирательными программами депутатов муниципальных представительных органов. [16, c.215]
Для муниципальных образований существуют, как правило, два вида источников доходов. Первый - это местные источники: налоги, компенсации и пошлины, штрафные станции и прибыли от муниципальных предприятий. Второй - центральные источники: субсидии из муниципальных фондов, выделяемые центральным правительством или его структурами (министерствами), как общие субсидии, идущие на поддержку муниципалитетов, так и специальные, имеющие целевым назначением образование, социальное благосостояние, жилищное строительство
Муниципальные власти имеют право устанавливать свои собственные налоги на недвижимость, доходы с капитала, строительство, туристическую деятельность, рекламную деятельность, на владельцев собак и т.д. Большинство местных налогов установлено в соответствии с законами о муниципалитетах. Норма этих законов запрещает муниципалитетам вводить не предусмотренные законом налоги. Наиболее важным среди перечисленных налогов является налог на недвижимую собственность, плательщики которого являются пользователи недвижимой собственности, как физические, так и юридические лица. Основой для начисления налога на недвижимую собственность является ее рыночная стоимость. Налог на прибыль взимается с физических и юридических лиц, получаемых прибыль благодаря муниципалитету.
Большое значение имеют для доходов муниципалитетов местные источники доходов, такие, как компенсации за предоставленные услуги муниципалитетам. Сюда входит плата за водоснабжение и канализацию, рыночные пошлины, плата за парковку машин, выдачу дорожных документов и т.д. К числу местных муниципальных доходов относятся пошлины за пользование спортивными сооружениями, плата за право пользования музеями, плата за предоставленный сервис и т.д.
Исполнительная власть (мэр и его правительство) несут ответственность за поступление доходов, а также за расходование бюджетных средств. Иногда это входит в понятие «политическая ответственность» местного правительства, так как оно проводит финансово-экономическую политику, разработанную и утвержденную местным представительным органом и заложенную в ежегодном бюджете. В конце бюджетного года мэр должен представить отчет представительному органу об исполнении ежегодного бюджета. Как при осуществлении финансово-экономической политики, так и при подготовке отчета мэр обычно получает помощь от центральных органов управления, в частности, от департамента финансов.
В органах местного самоуправления ряда зарубежных стран избираются или назначаются специальные категории должностных лиц со своей четко определенной компетенцией.
Неотъемлемой частью структуры органов местного самоуправления являются различные отделы и организации, аккумулирующие в себе различные сферы деятельности. Наиболее распространены - отделы здравоохранения, полиции, финансов, пожарной охраны, общественных работ, социальных служб, рабочей силы, транспорта, коммунальных услуг, отдыха населения, по делам потребителей и т.д. Обычно вопросами трудоустройства и занятости населения ведает отдел рабочей силы и отдел общественных работ, которые занимаются подбором и предоставлением постоянного места работы, оценкой трудоспособности граждан, их профессиональной подготовки и т.д. Отдел социальных служб занимается оказанием финансовой и продовольственной помощи семьям с низкими доходами, бездомным. Отдел по делам потребителей расследует жалобы на качество товаров и услуг, разрабатывает систему местных правил по защите прав потребителей, инспектирует применение торговыми предприятиями измерительных приборов следит за качеством упаковки товаров, выдает лицензии на мелкую розничную торговлю, на эксплуатацию такси, регулирует деятельность кабельного телевидения на территории округа и т.д. Отдел здравоохранения расследует случаи инфекционных заболеваний, осуществление программы медицинской помощи школам, проверяет санитарное состояние окружающей среды. [5, c.231]
4. Отношения местных органов с центральной властью на примерах конкретных государств
Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр., что обусловливает специфику муниципального управления в сфере обеспечения социальной безопасности.
Центральная власть, естественно, стремится контролировать местные власти, т.е. следить, чтобы они не выходили за рамки, отведенные им законом, хотя им и предоставлено самоуправление. В унитарных государствах за местными органами (муниципалитетами) чаще всего наблюдают специальные представители центральной власти. Например, в Великобритании курированием муниципальных органов ведает специальное Министерство жилищного хозяйства и местного управления, во Франции и Италии этим занимается Министерство внутренних дел, а в Японии есть специальное Министерство по делам местной автономии (применительно к их конституционной терминологии). [17, c.205]
Определенные надзорные функции выполняют и другие центральные ведомства, прежде всего - Министерство финансов, которое следит за расходованием денег и выполнением бюджета.
В федеративных государствах надзором подобного рода занимаются административные органы субъектов федерации. Такие органы есть в структуре исполнительной власти отдельных штатов США. В ФРГ этим занимается Правительство земель. Центральная власть имеет следующие рычаги и формы влияния на муниципальные органы:
во-вторых, контроль за работой муниципальных органов;
в-третьих, использование финансовой зависимости муниципалитетов от центральной власти, поскольку все они получают определенные субсидии. [21, c.17]
В ряде случаев акты органов местного самоуправления могут вступать в силу после утверждения, одобрения или предварительного решения правительственных органов. В Англии, например, министры утверждают акты муниципалитетов, которые содержат общеобязательные нормы или акты о местных налогах, о получении займов, сделки с муниципальным имуществом и т.д. Следовательно, самые важные моменты, требующие денежных расходов, утверждаются центральной властью.
Во Франции утверждению подлежат решения муниципалитетов по вопросам бюджета, получения займов и распоряжения муниципальным имуществом. В Японии утверждению подлежат решения в области налогов и т.д.
Утверждают такие решения министры или руководители ведомств, которые надзирают за деятельностью местных органов. Правительство также имеет право давать рекомендательные советы, которые на практике являются фактически обязательными.
Зависимость местных органов от правительства обеспечивается системой денежных субсидий и дотаций, поскольку в ряде стран субсидии и дотации составляют от 1/3 до 1/2 всех муниципальных доходов. В США, например, дотация составляет примерно 1/4 муниципальных доходов, а в Англии сумма дотации обычно больше, чем сумма поступлений от всех налогов.
В случае конфликта или неподчинения местных органов центральной власти центральная власть может применять санкции вплоть до роспуска местного органа самоуправления - муниципалитета. В некоторых случаях возможна принудительная отставка служащих или муниципальных советников. Иногда применяются такие меры, как передача полномочий "непослушного" муниципалитета правительственному представителю (чиновнику), отстранение мэра или других служащих от должности, наложение взыскания, отмена актов муниципальных органов. Самая страшная и реальная мера - отмена субсидий. Таким образом, существует денежная узда, которая местные органы держит в подчинении. Возможность роспуска местных органов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии и Японии. [23, c.41]
Кроме административного возможен и судебный надзор. Например, в Англии центральная власть может обращаться в суд в случае недовольства действиями местных органов. Судьи разных уровней могут рассматривать претензии власти или частных лиц к местным органам. Такие дела принимают к рассмотрению суды графств и более вышестоящие суды. Наиболее жесткий надзор - за органами местного самоуправления в тех странах, где в составе муниципальных органов есть (или при них, или параллельно с ними) правительственные агенты или чиновники - префекты или губернаторы. Во Франции, например, префекты могут отстранять избранных мэров от должности сроком на 1 месяц. Префект ведает департаментом полиции, контролирует местную муниципальную полицию и т.д. Это очень важное властное лицо, которое контролирует местные власти.
В Италии акты, принимаемые областными советами, публикуются только после визы правительственного комиссара. Должность правительственного комиссара предусмотрена конституцией.
Основную повседневную работу в любой административной единице выполняют исполнительные органы, которые ежедневно и ежечасно управляют местными делами. Называют три основные разновидности образования местных исполнительных органов.
Система, при которой избранное гражданами представительное собрание (муниципальное собрание) само избирает должностных лиц, образующих исполнительный орган. Это, например, система выборов мэра во Франции. Мэр - единоличный исполнительный орган в виде одного избранного служащего. Может быть избран коллегиальный орган, как магистрат в ряде земель ФРГ. Деятельность таких исполнительных органов в разных странах различна. Например, в Великобритании советы городов избирают мэров (в крупных городах они называются лорд-мэры), советы графств выбирают председателей на один год. Важное место в руководстве занимают специальные комитеты, в работе которых главную роль играют назначаемые постоянные клерки.
Суть этой системы - раздельное избрание муниципального собрания и исполнительного органа. Наиболее характерна для Японии, где губернаторы префектур, мэры городов и старосты деревень избираются населением. В той или иной степени этот вариант применяется в некоторых штатах США и в некоторых землях ФРГ. При избираемом мэре или бургомистре падает роль представительного коллегиального органа. В Японии, к примеру, по инициативе губернатора, мэра или старосты может быть проведен досрочный роспуск соответствующего представительного органа.
Неизбираемые органы. Они бывают двух видов:
а) функцию исполнительного органа выполняет представитель центральной власти. Таким примером является положение префектов и субпрефектов во Франции. Префект во Французском департаменте - очень важная фигура, фактически возглавляющая исполнительную власть в административной единице. Такой префект практически независим от избираемого органа. Он возглавляет все административные службы. Такая система встречается также в ряде стран Азии, Африки и Латинской Америки;
б) функции исполнительного органа могут быть возложены на специально приглашаемого управленца - менеджера. Такая система распространена в США, мы уже о ней упоминали, она носит название "совет-управляющий". Вопросы большой важности выносятся на местный референдум особенно в тех случаях, когда местные власти опасаются принимать решение без опоры на население. [21, c.18]
Таким образом, в современном мире все большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Контекст отношений между уровнями власти определяется принципом субсидиарности.
Заключение
Трудно переоценить важность местного самоуправления в современной жизни, как Республики Беларусь, так и зарубежных стран. Местное самоуправление является противовесом государству и представляет собой институт, с помощью которого население может само решать вопросы местного характера.
Европейская Хартия местного самоуправления является одним из главных источников муниципального права европейских государств, намечающим пути развития местного самоуправления в современной Европе
Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, закрепленные Европейской Хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 г., и устанавливает, что:
) местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя;
) право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;
) существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;
) органы местного самоуправления, создаваемые демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.
Большая роль в реализации положений Хартии принадлежит международным европейским организациям. Наиболее важными из них являются: Совет европейских муниципалитетов и регионов, основанный в 1951 г. и Ассамблея европейских регионов, образованная в 1987 г.
Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.
В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.
Местные органы действуют на основе закрепленных за ними компетенций, т.е. полномочий и предметов ведения. Характеристика компетенций органов местного управления охватывает следующие проблемы:
) способ определения компетенции;
) соотношение собственных и делегированных, обязательных и факультативных компетенций;
) содержание компетенции и способы ее осуществления.
Компетенция органов местного самоуправления распространяется прежде всего на руководство и развитие коммунального хозяйства, охрану окружающей среды, планирование размещения и строительства населенных пунктов, общий надзор за градостроительством, развитие системы местного транспорта и установление порядка регулирования его движения, местное дорожное строительство, канализацию, водо - и газоснабжение, энергообеспечение, очистку улиц, борьбу с загрязнением водоемов и т.д.
Неотъемлемой частью структуры органов местного самоуправления являются различные отделы и организации, аккумулирующие в себе различные сферы деятельности. Наиболее распространены - отделы здравоохранения, полиции, финансов, пожарной охраны, общественных работ, социальных служб, рабочей силы, транспорта, коммунальных услуг, отдыха населения, по делам потребителей и т.д.
Центральная власть, естественно, стремится контролировать местные власти, т.е. следить, чтобы они не выходили за рамки, отведенные им законом, хотя им и предоставлено самоуправление. В унитарных государствах за местными органами (муниципалитетами) чаще всего наблюдают специальные представители центральной власти.
Центральная власть имеет следующие рычаги и формы влияния на муниципальные органы:
во-первых, прямое регулирование деятельности этих органов путем принятия законов и подзаконных актов;
во-вторых, контроль за работой муниципальных органов;
в-третьих, использование финансовой зависимости муниципалитетов от центральной власти, поскольку все они получают определенные субсидии.
В случае конфликта или неподчинения местных органов центральной власти центральная власть может применять санкции вплоть до роспуска местного органа самоуправления - муниципалитета.
Кроме административного возможен и судебный надзор.
Таким образом, в современном мире все большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Контекст отношений между уровнями власти определяется принципом субсидиарности.
Список использованных источников
1.Европейская хартия местного самоуправления // Права человека: Сб. междунар.-правовых док. / Сост. В.В. Щебров. - Минск: Белфранс, 1999. - С. 1090-1103.
2.Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков - 2-е изд., исправ. и доп. - М.: Издательство БЕК. - 2008. - 584 с.
.Автономов, А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / А.С. Автономов. - М.: ТК «Велби», Изд-во Проспект, 2005. - 378 с.
.Арбузкин, А.М. Конституционное право зарубежных стран / А.М. Арбузкин. - М.: Юристъ, 2010. - 245 с.
.Баглай Н.В. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Норма - Инфра-М, 2000. - 413 с.
.Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах - Я.Ю. Старцев - М.: Спарк, 207. - 325 с.
.Евдокимов, В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты / В.Б. Евдокимов, Я.Ю. Старцев. - М.: Спарк, 2011. - 225 с.
.Ежевский Д.О. Роль международных организаций в развитии местного самоуправления в Европе // Государство и право - 2005. - №4. - С. 104.
.Ковешников Е.М. Муниципальное право. - М.: Норма - Инфра-М, 2000. - 374 с.
.Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4 т. Тома 2-4. Часть особенная: Учебник / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун - 3-е изд., обновл. и дораб.- М.: Издательство БЕК, 2000. - 411 с.
.Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. - М.: Изд-во НОРМА, 2009. - 158 с.
.Конституционное право зарубежных стран. Под ред. Баглая М.В., Лейбо Ю.И., Энтина Л.М. - М.: Норма, 2004. - 832 с.
.Конституционное право зарубежных стран. Под ред. Малько А.В. Учебно-методический комплекс. - М.: Норма, 2004. - 320 с.
.Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов.2-е издание перераб. и доп. - М.: Проспект, 2008. - 621с.
.Местное самоуправление в Беларуси / В.Н. Кивель [и др.]; под науч. ред. И.П. Сидорчук. - Минск: Тонпик, 2007. - 416 с.
.Мишин А.А., Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. - М.: Белые альвы, 2003. - 512 с.
.Правовые системы стран мира, Энциклопедический справочник / Отв. ред. А.Я. Сухарев. 2-е изд.- М.: Изд-во НОРМА, 2011. - 358 с.
.Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. Учеб. Для вузов. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Аспект-Пресс. 2002. - 177 с.
.Решетников, Ф.М. Правовые системы стран мира. Справочник / Ф.М. Решетников. - М.: Юрид. лит., 2009. - 451 с.
.Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства. - М.: Изд-во «Весь Мир», 2009. -357 с.
.Холопов В.А. Модели взаимодействия органов местного самоуправления с центральной государственной властью: сравнительный анализ зарубежного законодательства // Государство и право - 2010. - №3. - С.17-19.
.Чиркин, В.Е. Конституционное право зарубежных стран / В.Е. Чиркин. -М.: Юрист, 2010. - 393 с.
.Шашина Н.С. Специфика государственного управления в зарубежных странах: Учебное пособие. - СПб.: Изд-во Санкт-Петербургской академии управления и экономики, 2006. - 88 с.