Адміністративно-територіальний устрій України та причини для його зміни
Адміністративно-територіальний устрій України та причини для його зміни
1.Поняття адміністративно-територіального устрою України
Територіальний устрій України, відповідно до статті 132 Конституції, ґрунтується на засадах цілісності та єдності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, із врахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних та культурних традицій.
До форм територіального устрою можна віднести, зокрема, адміністративно-територіальний устрій, виділення спеціальних та вільних економічних зон, територій пріоритетного розвитку, зон надзвичайних екологічних ситуацій, поділ земель на категорії з чітким визначенням правового режиму кожної з таких категорій, економічне та інші види районування та планування території держави.
Адміністративно-територіальний устрій, як відомо, може бути визначено як поділ держави на систему адміністративних одиниць. Він є однією з форм, очевидно найважливішою, територіального устрою держави. Адже саме у відповідності з ним утворюються органи державної влади та органи місцевого самоврядування, вирішуються численні управлінські та інші питання. Однак повністю це поняття не охоплює зміст територіального устрою.
Поняття «територіальний устрій» є значно ширшим від поняття «адміністративно-територіальний устрій», і тому усі питання територіального устрою не можуть бути зведені лише до адміністративно-територіального устрою, не виокремлюючи при цьому питання організації місцевого самоврядування, реалізації прав власності, виконання вимог земельного законодавства та деякі інші питання, які хоча і повязані з адміністративно-територіальним устроєм, однак мають цілком самостійну і досить довершену сферу та засоби регулювання.
В юридичній енциклопедії адміністративно-територіальний устрій визначено як поділ території держави на систему адміністративних одиниць (край, область, провінція, департамент, округ, губернія, земля (земство), воєводство, кантон, волость, повіт, район, громада, місто, село та iн.) відповідно до якого утворюється вертикальна структура органів державної влади і управління, а також здійснюються спрямовані процеси централізації та децентралізації.
Необхідність такого поділу постає з потреби представництва вищої державної влади на окремих територіях, певна географічна віддаленість яких від політичного центру держави унеможливлює як безпосередню реалізацію функцій та завдань вищої державної влади, так і забезпечення широкого зворотного звязку у відносинах між державною владою і громадянами цих територій.
Отже, «територіальний устрій України» - категорія більш широка, а «адміністративно-територіальний устрій» - його невідємна складова частина. Адміністративно-територіальний устрій притаманний практиці переважної більшості держав. Виняток складають лише ті, територія яких за геофізичними параметрами є незначною. В Європі це деякі так звані держави-карлики (Ватикан, Монако, Сан-Марино).
Призначенням відповідного поділу території держави є насамперед здійснення виконавчої влади і функціонування місцевого самоврядування. Звичайно адміністративно-територіальному устрою тією чи іншою мірою відповідає й побудова судової влади. Тим самим він слугує створенню територіальної основи для побудови систем органів державної влади, а також органів місцевого самоврядування. Органи, локалізовані адміністративно-територіальним устроєм, в юридичній літературі узагальнено визначають як місцеві.
Адміністративно-територіальний устрій забезпечує потреби голосування на виборах і референдумах. Його характеристики, як правило, враховуються при встановленні відповідних округів та в деяких інших випадках. Засобом адміністративно-територіального устрою відбувається наближення влади до населення, створюються можливості для реальної участі громадян в її здійсненні, для реалізації принципу народного суверенітету. З адміністративно-територіальним устроєм повязана організація політичної системи суспільства в цілому, зокрема таких її елементів, як політичні партії [1].
Отже, спробуємо дати визначення поняттю адміністративно-територіальний устрій. Адміністративно-територіальний устрій - зумовлена соціальними, економічними, соціально-етнічними, історичними, географічними, культурними, політичними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на складові частини - адміністративно-територіальні одиниці. Такий поділ є неодмінною умовою функціонування відповідних державних, громадських структур та органів місцевого самоврядування.
Елементами адміністративно-територіального устрою є його одиниці. Адміністративно-територіальна одиниця - це відокремлена в межах держави або субєкта федерації частина території з метою здійснення владних функцій [2]. Таке визначення адміністративно-територіальної одиниці зумовлене тим, що у федеративних державах питання адміністративно-територіального устрою зазвичай віднесені до відання субєктів федерацій.
Адміністративно-територіальна одиниця може бути визначена і як простір для організації та діяльності місцевих органів публічної влади. Водночас вона є обєктом управління з боку цих органів. Правова регламентація адміністративно-територіального устрою охоплює не тільки визначення відповідних одиниць, а й порядок їх утворення, зміни меж тощо. За загальним правилом вирішення цих питань віднесене до повноважень парламенту.
2. Аналіз і оцінка устрою
На сьогодні в Україні досить помітним став процес нерівномірності в розвитку адміністративно-територіальних одиниць [3]. Це повязано з різного роду причинами. Основними слід назвати неоднакові стартові умови такого розвитку для різних регіонів: різне ресурсне забезпечення, географічне положення, значні відмінності у розвитку господарського комплексу з часів існування Радянського Союзу тощо. У моделях адміністративно-територіального устрою держав враховуються різні складові у оцінці забезпечення територіальних утворень: економічна, природно-ресурсна, соціальна, інституціональна [4, c. 67]. Територіальна структура представляє собою роздроблення усього народногосподарського комплексу держави за територіальним компонентом [4]. З моменту незалежності в Україні змінилися правила господарювання, однак адміністративно-територіальний устрій залишився незмінним. Регіони, які до цього забезпечували функціонування строго централізованої системи управління в державі, повинні були стати відносно самостійними відокремленими соціально-економічними системами. Проте різні вихідні умови такого перетворення не сприяли розвитку більшості адміністративно-територіальних одиниць. Усе це є підставою для зміни границь поділу регіонів, адже адміністративно-територіальний устрій України та його законодавче забезпечення є таким, що виключає здатність більшої кількості територіальних одиниць до саморозвитку, а в ст. 132 Основного Закону стверджується, що територіальний устрій держави повинен ґрунтуватися крім іншого на засадах збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів.
Значною причиною до перегляду територіально-адміністративних меж є фінансове забезпечення різних регіонів. На сьогодні фінансово-бюджетна система держави є такою, що більшість адміністративно-територіальних одиниць базового рівня є дотаційними, а фінансування на одного жителя значно відрізняється для великих міст і сільських районів. Бюджети більшості сільських, селищних, районних рад не мають на сьогодні ресурсів для здійснення програм розвитку територій. Вони підпадають під ознаки депресивних і навіть кризових територій. Адже на сьогодні видатки навіть у міських радах лише на освіту складають близько 40% всієї видаткової частини бюджету [5]. Тому питання фінансово-економічних причин у проведенні адміністративно-територіальної реформи є стержневим.
Майже двохдесятелітній досвід побудови демократичної України та ринкових відносин в ній вказав на недосконалість системи публічної влади, основним завданням якої є забезпечення належного рівня життя населення та створення умов для розвитку територій. Рівень життя населення значною мірою залежить від адміністративно-територіального устрою держави, оскільки це повязано з місцем проживання людини, а значить і рівнем забезпеченням її управлінськими, освітніми, медичними та іншими послугами. Зростання кількості невирішених питань у більшості адміністративно-територіальних одиниць нижчого рівня, значно зумовлене організацією діяльності субєктів управління, зокрема громіздкими механізмами щодо надання управлінських послуг населенню. Аналіз життєдіяльності населення за часи незалежності України вказує на поглиблення процесів нерівномірного розвитку територій, які виявляються в тому, що розвиваються великі міста, маючи відповідно до законодавства один субєкт управління, всі інші адміністративно-територіальні одиниці мають лише фрагментарні напрямки позитивного розвитку [5]. Крім того, більш стабільна тенденція до зниження рівня життя населення характерна для тих сфер, де органи влади здійснюють безпосереднє управління. Тобто функціонування державних та самоврядних інституцій характеризується формалізацією дій, що не ведуть до прийняття ефективних, прозорих рішень, які б гарантували розвиток територій та підвищення рівня життя населення. Органи влади на сьогодні не в змозі належно реалізувати власні повноваження та забезпечувати виконання завдань держави. Найбільше це відноситься до виконавчих органів місцевого самоврядування. Районні і обласні ради не мають права створювати власні виконавчі органи. Їх рішення, які реалізують відповідні органи державної виконавчої влади, стають другорядними стосовно реалізації нормативно-правових актів держави, що призводить до поглиблення негативних тенденцій демократизації суспільства та територіального розвитку. Структура ж та склад виконавчих органів сільських і селищних рад є такими, що вони неспроможні забезпечити належну реалізацію широких повноважень, передбачених законодавством. Це повязано з тим, що на базовому рівні існує «надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць» − понад 12 тис. рад [6, c. 101], кількість членів територіальних громад є незначною. Функціонування бюджетно-фінансової системи не допускає утримання значного апарату управління у невеликих адміністративно-територіальних одиницях, хоча цього і вимагає обсяг повноважень органу. Крім того обмеження кількості управлінців на базовому рівні підтверджується положеннями теорії керованості. До речі саме на таких поглядах побудовані висновки науковців Є. Кулика та С. Яковенка про законодавче врегулювання адміністративно-територіальної структури. Слід вказати ще на одну невідповідність, на яку мало звертають увагу дослідники при визначенні недоліків існуючого адміністративно-територіального устрою, що виникає в управлінні радами базового рівня. Це питання повязане з правом прийняття рішень органом місцевого самоврядування щодо управління земельними ділянками, що знаходяться за межами населеного пункту. Сьогодні згідно законодавства у компетенції сільських, селищних, міських рад стосовно регулювання земельних відносин зокрема є право вирішення питань про надання дозволу на спеціальне використання земельних ресурсів місцевого значення. До повноважень виконавчих органів відповідних рад належить ще більш широке коло питань у сфері регулювання земельних відносин. Однак підзаконні акти, що організаційно регулюють дані питання, передбачають прийняття рішень щодо використання земельних ділянок за межами населеного пункту місцевими державними адміністраціями, оскільки сьогодні право власності на землю і природні ресурси є значною мірою не унормованим. Виходить, що стосовно земельних питань самоврядний орган здійснює управління лише в межах населеного пункту, а не границь адміністративно-територіальної одиниці й ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є переважно декларативною [7].
3. Дії для вирішення проблеми адміністративно-територіального устрою України
територіальний влада самоврядування диспропорція
диспропорції у розвитку територій;
різна доступність населення у отриманні послуг, у тому числі управлінських;
нерівномірність фінансування адміністративно-територіальних одиниць у розрахунку на одного жителя;
складний механізм взаємодії місцевих органів влади; недосконалість побудови органів місцевого самоврядування.
Усе це відноситься до внутрішніх причин проведення адміністративно-територіальної реформи у повному обсязі. Тобто «у державі назріли обєктивні суспільно-політичні та соціально-економічні передумови для проведення зміни адміністративно-територіального устрою» і відповідно організації діяльності владних інституцій.
Крім внутрішніх причин, що зумовлюють здійснення реформи адміністративно-територіального устрою існують і зовнішні причини цього процесу, тому що «реформа адміністративно-територіального устрою - справа не лише самої України, це не тільки наше внутрішнє завдання, оскільки Україна - держава з чітко задекларованою євро інтеграційною стратегією». Основні причини необхідності зміни адміністративно-територіального устрою України Внутрішні Зовнішні диспропорції у розвитку адміністративно-територіальних одиниць дотримання основних стандартів адміністративно-територіального устрою держав ЄС неоднакова доступність населення у отриманні різного роду послуг підтримання іміджу демократичної держави нерівномірність фінансування адміністративно-територіальних одиниць дотримання положень ратифікованих в Україні європейських нормативно-правових актів складний механізм взаємодії місцевих органів влади недосконалість побудови органів місцевого самоврядування доведення існування в Україні наукової школи з державного управління та здійснення реформ в державі на науковій основі
В Україні на сьогодні існує значна проблема реалізації прийнятих та ратифікованих законів. Це повязано з необхідністю розробки механізмів їх реалізації центральними виконавчими органами влади. Основними претензіями міжнародної спільноти до системи державного управління в Україні є саме недотримання основних положень ратифікованих документів, які б забезпечували розвиток демократичних перетворень у державі. Зокрема це стосується Європейської хартії про місцеве самоврядування, значна частина положень якої не реалізується в Україні. У звязку з цим виникають дві взаємоповязані сторони у вирішенні питань щодо ратифікованих нормативно-правових актів: адаптація адміністративно-територіального устрою держави до основних стандартів ЄС і наукове забезпечення цього процесу, тобто вироблення не політично вмотивованих рішень з даного питання, а єдиного підходу керівництва держави і науковців до його розвязання.
Слід зазначити, що зміни адміністративно-територіального устрою, це обєктивний процес, який характерний для всіх країн і він зумовлюються потребами у забезпеченні розвитку держав. Отже завдання здійснення адміністративно-територіальної реформи не є безпрецедентним для України, його вирішує будь-яка держава при зміні стратегічної лінії свого розвитку [4, c. 561].7Входження України в європейський економічний ринок вимагає від держави здійснення заходів щодо забезпечення відкритості вітчизняної економіки, адаптації її до європейських умов господарювання. Розвиток міждержавного економічного співробітництва у свою чергу повинен забезпечуватися створенням рівних і прозорих умов перетину кордонів. Ці процеси тісно повязані з адміністративно-територіальним устроєм. Сьогодні Україна межує з сімома державами. Тому при формуванні транскордонних регіонів повинна бути врахована і ця особливість у оцінці їх здатності до саморозвитку. Не менш важливим аспектом у реалізації адміністративно-територіальної реформи є і зміна інвестиційного клімату в державі в цілком і її одиницях. Україна за своїми ресурсами є досить привабливою для інвесторів. Однак основним у цьому процесі є стандарти освоєння території, законодавче поле, яке гарантує довгострокове освоєння інвестиційних проектів. Сьогодні ж правила інвестування, що постійно змінюються, відсутність інституціональної відповідальності місцевих виборних органів влади після здійснення чергових виборів не забезпечують сприятливого клімату ні для вітчизняних, ні для зарубіжних інвесторів. Причини, що вказують на необхідність зміни адміністративно-територіального устрою, які аналізувалися не зачіпали політичного життя держави, психологічних моментів здійснення цього процесу. Це може бути напрямком подальших досліджень. Однак, навіть ті аспекти, які відображені, вказують на складність розвязання проблеми зміни адміністративно-територіального устрою.
Висновки
Підводячи висновки хочеться відзначити, що можна змінити усе, навіть адміністративно-територіальний устрій України, але не треба забувати, що завжди існує але, і є деякі негативні труднощі для цих змін, які полягають насамперед у:
відсутності політичної волі з боку керівництва держави;
значних фінансово-матеріальних витратах, які необхідні для впровадження реформи;
здійсненні організаційного забезпечення з урахуванням всього комплексу завдань при проведенні реформи;
недостатній поінформованості населення про недоліки існуючого адміністративно-територіального устрою та переваги його реформування;
недотриманні єдиного наукового підходу та недосконалості механізму реформування, тобто аналіз законопроектів щодо зміни адміністративно - територіального устрою України вказав на різні підходи у розробці і побудові цих документів.
Основними ж критеріями для визначення меж новоутворених одиниць повинні стати їх самодостатність, керованість та забезпечення рівномірного доступу населення до отримання послуг і суспільних благ.
Література
1. Шаповал В. Територіальна організація держави в конституційному праві // Новий етап розвитку місцевого самоврядування, реформування житлово-комунального господарства в Україні. За матеріалами ІХ Всеукраїнських муніципальних слухань «Житлово-комунальна реформа - першочергове значення місцевого та регіонального розвитку», 22-26 вересня 2003 р., м. Київ - «Пуща-Озерна» // Науковий редактор: М. Пухтинський. - К.: Атака - Н. 2004. - С. 260-274].
. Конституційне право України. // За редакцією В.Ф. Погорілка. - К. Наукова думка. - 1999. - С. 609-675].
. Бакуменко В.Д. Виявлення комплексу проблем державного управління процесами європейської та євроатлантичної інтеграції України, розробка пропозицій щодо вдосконалення системи державного управління цими процесами: науково-дослідна робота / В.Д. Бакуменко, Д.О. Безсоненко - К.: НАДУ при Президентові України; Центр навчання і досліджень з європейської та євроатлантичної інтеграції України. - 41 с.
. Мамонова В.В. Світовий досвід державного регулювання депресивних територій / В.В. Мамонова // Теорія та практика державного управління: зб. наук. пр. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2008. - Вип. 1 (20). - С. 252-256
. Адміністративно-територіальний устрій України. Історія. Сучасність. Перспективи: [монографія] / В.С. Куйбіда, В.П. Павленко та ін. - К.: ТОВ «Геопринт», 2009. - 615 с.