Назначение и содержание административного расследования

Назначение и содержание административного расследования

МВД России

Центр профессиональной подготовки Управления Министерства внутренних дел

Российской Федерации по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре

Реферат

Тема: «Назначение и содержание административного расследования»

Сургут, 2014 г.

Введение

В обеспечении правопорядка как реального показателя состояния законности в стране, несомненно, важная роль принадлежит административному праву, регулирующему практически все сферы жизни российского общества и государства. В их числе нельзя не упомянуть реагирование государственных органов на совершаемые административные правонарушения путем осуществления административного производства. В настоящее время многие вопросы производства по делам об административных правонарушениях в КоАП РФ решены значительно полнее.

Одним из важнейших нововведений процессуального характера КоАП РФ является институт административного расследования (ст. 28.7). В случаях, когда после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, о выборах и референдумах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование. К сожалению, в законе не содержится определение административного расследования, не сформулирована его правовая сущность. Поэтому реализация ст. 28.7. КоАП РФ сопряжена с определенными трудностями, в первую очередь связанными со слабой регламентацией этого процессуального института.

Назначение и содержание административного расследования

Определение понятия сущности административного расследования возможно через термин неочевидные обстоятельства, под которыми следует понимать данные о правонарушении, неизвестные на момент возбуждения дела, без их установления не может быть принято решение о составлении протокола об административном правонарушении или о прекращении дела. По каждому делу об административном правонарушении эти данные различны. К ним могут относиться сведения о личности правонарушителя, сумме незаконно полученных доходов, качестве продукции, являющейся предметом правонарушения, и т.д. Именно при отсутствии таких данных после возбуждения дела об административном правонарушении уполномоченным должностным лицом принимается решение о проведении административного расследования. Исключение составляют случаи, когда эти данные могут быть установлены немедленно, например, на месте выявления административного правонарушения, когда протокол о нем одновременно служит актом возбуждения дела об административном правонарушении. В подобных случаях административное расследование ведется устно, по делу не составляется никаких документов.

Очевидно, что в таком виде административное расследование проводится по всем делам о правонарушениях, и в ст. 28.5 КоАП РФ установлен общий срок для его осуществления - двое суток. Этот подход, как представляется, может отражать понимание стадии административного расследования в широком смысле.

Однако законодатель предусмотрел также другой вариант, который свидетельствует о наличии понятия стадия административного расследования в узком смысле. Так, в ст. 28.7 КоАП РФ административное расследование определено как факультативная стадия, возникающая в производстве только по некоторым категориям дел, требующих проведения процессуальных действий и иных мероприятий со значительными временными затратами. Юридическим фактом, свидетельствующим о начале данной стадии, является вынесение уполномоченным должностным лицом специального процессуального документа - определения о возбуждении дела и проведении административного расследования, установлен и особый срок его осуществления - один месяц.

Очевидно, что и первый, и второй подход не только имеют право на существование, но и гармонично дополняют друг друга. Рассмотрим каждый из них подробнее путем анализа основных свойств стадии административного расследования в широком и узком смысле - специфических задач, этапов, субъектов, сроков, процессуального оформления.

Можно выделить две группы задач с учетом определения стадии административного расследования в широком и узком смысле.

Первая группа включает в себя задачи, которые решаются в рамках данной стадии по всем категориям дел - установление обстоятельств дела, создание условий для его объективного рассмотрения и наказания виновных путем выяснения признаков состава правонарушения, обнаружения и закрепления доказательств.

Вторая группа задач имеет особый характер и решается в рамках стадии административного расследования в узком смысле. Эти задачи обусловлены спецификой расследования отдельных категорий дел и иными исключительными обстоятельствами. В частности, при расследовании дел об административных правонарушениях в сфере незаконного оборота аудиовизуальной продукции выполняется задача изъятия этой продукции из оборота; по делам в сфере налогов и сборов - подсчета незаконно полученных денежных средств; если правонарушитель скрывается - его розыска. Решение этих задач достигается посредством особых процессуальных действий и мероприятий, требующих значительных временных затрат - проведением экспертиз, ревизий, инвентаризаций, отправлением запросов, осуществлением привода правонарушителя.

Для уяснения содержания стадии административного расследования в широком и узком смысле необходимо обозначить ее структуру путем рассмотрения составляющих ее этапов. К ним относятся следующие:

) принятие решения о проведении административного расследования;

) установление обстоятельств дела;

) процессуальное оформление результатов административного расследования;

) направление протокола об административном правонарушении на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу;

) дополнительное административное расследование;

) повторное направление материалов дела на рассмотрение.

Рассмотрим каждый из них подробнее.

Из анализа стадии административного расследования в широком смысле явствует, что должностное лицо, принявшее решение о возбуждении дела об административном правонарушении, при наличии неочевидных обстоятельств, выяснение которых необходимо для составления протокола об административном правонарушении, сразу же начинает административное расследование. Решение об этом он принимает без письменного оформления, т.е. составления процессуального документа не требуется. Например, при поступлении информации о нарушении каким-либо лицом валютного законодательства (реализации иностранной валюты без лицензии) уполномоченное должностное лицо, осуществив контрольную закупку, производит изъятие суммы сделки. В данном случае протокол изъятия продукции является актом возбуждения производства по делу. Сразу же начинается административное расследование, в ходе которого устанавливается владелец валюты, подтверждается его статус индивидуального предпринимателя или частного лица, опрашивается продавец по факту продажи, выявляются иные места сбыта. По результатам указанных мероприятий составляется протокол об административном правонарушении либо при наличии установленных законом обстоятельств выносится решение о прекращении дела.

Для возникновения в производстве стадии административного расследования в узком понимании границы рассматриваемого этапа значительно расширяются. Это обусловлено тем, что законодатель предусмотрел наличие конкретных оснований для ее начала и составление процессуальных документов, закрепляющих такое решение.

Вместе с тем вынесение определения о возбуждении дела и проведении административного расследования не является новым для административного законодательства. Его составление предусматривалось Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 143 Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, который утратил силу в связи с принятием КоАП РФ.

С учетом изложенного с целью достижения единства законодательства и правоприменения решение о возбуждении дела и проведении административного расследования должно оформляться уполномоченным должностным лицом определением установленной формы, сходной с постановлением и воспринятой сложившейся практикой.

На усмотрение правоприменителей оставлен также вопрос о процессуальном оформлении решения о проведении административного расследования, если оно принято спустя некоторое время после возбуждения дела. В данном случае вынесение определения (постановления) о возбуждении дела нецелесообразно, так как дело уже возбуждено. Представляется, что уполномоченное должностное лицо должно выносить определение о проведении административного расследования, которое утверждается вышестоящим должностным лицом.

В общем виде задачи этапа установления обстоятельств дела заключаются в установлении сведений, достаточных для составления протокола об административном правонарушении.

Необходимо отметить, что осуществляющий расследование обладает некоторой самостоятельностью при решении вопроса о производстве процессуальных действий. Главное, чтобы вывод о наличии или отсутствии исследуемых фактов опирался на такую их совокупность, которая не оставляла бы места для сомнений в их достоверности, соответствии объективной действительности.

Все мероприятия, проводимые на стадии административного расследования дел об административных правонарушениях, можно подразделить на следующие группы:

) проведение процессуальных действий, которые требуют специальных познаний (назначение экспертизы, ревизии);

) проведение процессуальных действий должностным лицом, осуществляющим производство по делу (инвентаризация, изъятие имущества);

) опросы свидетелей, потерпевших, понятых, специалистов, ревизоров;

) направление запросов, истребование справок, копий документов.

В большинстве случаев этап процессуального оформления результатов административного расследования заключается в составлении протокола об административном правонарушении.

Утвердилось мнение о том, что протокол об административном правонарушении является основным и нередко единственным документом, в котором фиксируются обстоятельства проступка. От того, насколько грамотно, обстоятельно и мотивированно он составлен, зависят правильность рассмотрения дела по существу и обоснованность применения наказания.

Составление этого процессуального документа, как и иного правового акта управления, всегда влечет за собой определенные правовые последствия и свидетельствует о возникновении (изменении, прекращении) тех или иных правоотношений. Протокол об административном правонарушении может быть актом возбуждения производства по делу, в частности, при составлении его уполномоченным лицом на месте выявления правонарушения, когда есть возможность установить все необходимые обстоятельства (данные о личности нарушителя, признаки состава правонарушения, подведомственность рассмотрения данной категории дел). Здесь налицо упрощенный характер производства. С момента составления протокола заканчиваются правоотношения между лицом, совершившим правонарушение, и уполномоченным должностным лицом, выявившим этот факт, и возникают правоотношения между лицом, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и компетентным должностным лицом по поводу рассмотрения дела и назначения наказания.

Следовательно, протокол об административном правонарушении служит юридическим фактом, свидетельствующим о завершении административного расследования, выполнении всех задач данной стадии, а также о возможности возникновения новых правоотношений по рассмотрению дела об административном правонарушении и назначению наказания.

Для признания юридической значимости и доказательственной силы протокола в нем важно отражать ряд сведений, характеризующих его форму и содержание, перечень которых закреплен в ст. 28.2 КоАП РФ и может быть дополнен иными сведениями, необходимыми для разрешения дела.

После проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется не всегда. Если будет установлено, что отсутствует один из элементов состава правонарушения либо имеются обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, должностное лицо принимает решение о прекращении дела. Форма соответствующего постановления требует разработки и закрепления законодателем. На практике, если протокол об административном правонарушении не составляется, все материалы дела уничтожаются.

На этапе направления материалов дела на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу необходимо определить два момента - лицо, уполномоченное рассмотреть дело, и место рассмотрения последнего. По общему правилу, дело об административном правонарушении рассматривается по месту совершения, однако по ходатайству лица, в отношении которого осуществляется производство по делу, оно может быть рассмотрено по месту его жительства. Представляется, что ходатайство должно подаваться до составления протокола. Закон не называет обстоятельства, с учетом которых оно подлежит удовлетворению. Полагаем, в любом случае каждое из них должно быть тщательно рассмотрено и при необходимости удовлетворено.

Должностное лицо, в производстве которого находилось дело об административном правонарушении, передает материалы своему руководителю для направления их на рассмотрение. На данном этапе совершается также ряд непроцессуальных действий - упаковка, регистрация, пересылка или доставка дел об административных правонарушениях в орган или должностному лицу для рассмотрения.

КоАП РФ четко регламентирует основания и порядок возвращения дел на дополнительное административное расследование. Как свидетельствует практика, дела об административных правонарушениях, возвращенные для устранения недостатков, почти никогда не направляются обратно, что объясняется рядом причин - истечением сроков рассмотрения дела, давности привлечения к административной ответственности, необходимостью временных затрат на вызов свидетелей, потерпевших, проведением дополнительных проверочных действий при переквалификации правонарушения.

При возвращении материалов дела на дополнительное административное расследование должностное лицо, уполномоченное на его проведение, не обязано выносить специальный процессуальный документ, свидетельствующий о возобновлении расследования. В сопроводительном письме должностного лица, возвратившего материалы дела, указываются причины, по которым оно возвращено и, соответственно, этот документ будет подвергаться регистрации. С момента его получения исчисляется срок дополнительного административного расследования.

По существу, при проведении дополнительного расследования повторно осуществляются этапы установления обстоятельств дела и последующие: составление протокола об административном правонарушении, направление его на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу.

Стадия административного расследования характеризуется наличием трех групп субъектов - компетентных должностных лиц, уполномоченных осуществлять административное расследование; лиц, имеющих личный интерес в деле (лицо, в отношении которого возбуждено дело, потерпевший, их законные представители); лиц, содействующих осуществлению производства (свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, защитники). В исключительных случаях субъектом также может выступать должностное лицо, уполномоченное рассматривать дело (при возвращении материалов дела на дополнительное административное расследование).

К доминирующим субъектам стадии административного расследования относятся лица, принимающие решение об административном расследовании. Отметим ряд особенностей их правового статуса.

Во-первых, не все лица, уполномоченные возбуждать дела об административных правонарушениях, наделены правом осуществления административного расследования.

Во-вторых, должностные лица ряда органов, уполномоченные осуществлять административное расследование, не вправе применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, что затрудняет проведение расследования. Законодатель ограничивает права должностных лиц, не уполномоченных на применение мер непосредственного принуждения.

К третьей группе субъектов стадии административного расследования относятся свидетели, эксперты, специалисты, переводчики.

В КоАП РСФСР не было предусмотрено предупреждение свидетеля об ответственности за отказ или уклонение от дачи пояснений и за дачу заведомо ложных показаний, теперь эта норма закреплена в ч. 5 ст. 25.6 КоАП РФ.

Заключение

административный расследование дело протокол

Изложенное позволяет сформулировать ряд выводов о содержании и месте в производстве по делам об административных правонарушениях стадии административного расследования.

. Административное расследование является центральной стадией производства по делам об административных правонарушениях, которая возникает после возбуждения дела, предшествует стадии его рассмотрения и заключается в административно-процессуальной деятельности должностного лица по установлению неочевидных обстоятельств дела (признаки состава правонарушения; данные о личности лица, в отношении которого осуществляется производство, свидетелей, потерпевших; сведения о доходах правонарушителя; данные экспертиз и ревизий; отягчающие и смягчающие обстоятельства), без которых невозможно принять решение о составлении протокола об административном правонарушении.

. Анализ действующего законодательства, теории административного права и практики осуществления производства по делам об административных правонарушениях позволяет рассматривать стадию административного расследования в узком и широком смысле.

В широком смысле она присутствует в производстве по всем делам, кроме случаев составления протокола об административном правонарушении на месте выявления проступка. Поводом для ее возникновения служит составление процессуального документа, свидетельствующего о возбуждении дела, а основанием - наличие неочевидных обстоятельств. Процессуальный документ о начале административного расследования не составляется. Срок административного расследования может быть до двух дней.

. Стадия административного расследования состоит из семи этапов: принятие решения о начале административного расследования, установление обстоятельств дела, приостановление административного расследования, процессуальное оформление результатов расследования, направление материалов дела на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу, дополнительное административное расследование, повторное направление материалов дела на рассмотрение.

. Содержание этапа принятия решения о проведении административного расследования в широком смысле заключается в устном решении лица, осуществляющего производство по делу, провести определенный круг действий и мероприятий для установления неочевидных обстоятельств. Юридическим фактом, свидетельствующем о начале этого этапа, является процессуальный документ о возбуждении дела об административном правонарушении.

Для начала административного расследования в узком смысле должны быть установлены достаточные данные, указывающие на необходимость проведения процессуальных действий и мероприятий, требующих значительных временных затрат. В этом случае решение уполномоченного лица оформляется определением (постановлением) о проведении административного расследования, либо, если данные выявлены сразу после возбуждения дела, - определением о возбуждении дела и проведении административного расследования.

. Содержание этапа установления фактических обстоятельств дела определяет сущность стадии административного расследования и заключается в установлении неочевидных обстоятельств по делу, без которых лицо, осуществляющее производство, не может составить протокол об административном правонарушении.

. Протокол об административном правонарушении - это важнейший процессуальный документ, закрепляющий результаты деятельности уполномоченного должностного лица по делу об административном правонарушении на стадии административного расследования, в котором кратко фиксируются существенные черты события правонарушения, квалифицирующие признаки состава, данные о применении мер процессуального обеспечения по делу, сведения о лице, в отношении которого он составлен, и который служит основанием для рассмотрения дела об административном правонарушении и назначения наказания правонарушителю компетентным лицом.

. Этап дополнительного административного расследования начинается с момента возвращения дела об административном правонарушении из органа или от должностного лица, которым оно было направлено на рассмотрение в установленных законом случаях, для исправления недостатков, препятствующих рассмотрению дела, и заключается в повторном проведении этапа установления обстоятельств дела и последующих этапов.

. Стадия административного расследования характеризуется наличием трех групп субъектов - должностных лиц, уполномоченных осуществлять административное расследование; лиц, имеющих личный интерес в деле; лиц, содействующих осуществлению производства.

. Срок проведения административного расследования в широком смысле составляет двое суток и исчисляется с момента вынесения процессуального документа, свидетельствующего о возбуждении дела. Срок административного расследования в узком смысле - один месяц. Он исчисляется с момента возбуждения дела, если решение о проведении расследования выносится сразу после возбуждения дела, и, соответственно, с момента принятия решения о проведении административного расследования, если это решение принимается спустя некоторое время после возбуждения дела.

Список литературы

1. Административное право России / под ред. П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Киллеханова. - М.: ЮНИТИ, Закон и право, 2008

. Журавлева Т.Ю., Искра В.В. Комментарий к гл. 28 «Возбуждение дела об административном правонарушении» // Комментарий к основным положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. М.С. Мухина. СПб., 2002.

. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.- Москва: Проспект, КноРус, 2013. - 448 с.

. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Ред. кол. Веремеенко И.И., Салищева Н.Г., Сидоренко Е.Н., Якимов А.Ю. Изд. второе, перераб. и доп. М.: ООО «ТК Велби», 2002.

. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. М: Юристъ, 2002.