Государственное управление и политическая деятельность
ВВЕДЕНИЕ
Современный этап развития мирового сообщества
является периодом сложнейших политических, экономических, культурных и
социальных процессов, периодом обострения экономических и социальных конфликтов
в условиях глобализации. Все цивилизованные государства в современном мире, не
зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что
достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно лишь за счет
эффективной и рациональной организации управления этим обществом.
Государственное управление и политика связаны со
сферой общественных дел и включены в механизм удовлетворения общественных
интересов. На мой взгляд, важную роль в решении существующих проблем, особенно
в условиях кризисных явлений, играют политические лидеры. Один из
древнекитайских правителей писал: «Если моему народу холодно, тому причиной -
я. Если народ голодает, в том я виновен. Если мой народ совершает преступления,
я должен считать себя единственно повинным в этом» [1, с.14]. В конце XIX века
Наполеон Бонапарт отмечал: «Возвышение и упадок государств почти всегда зависят
от смелости и ума их правителей» [1, с.6]. Прошло много лет, но практически
ничего не изменилось.
В Республике Беларусь также
протекают сложные и противоречивые процессы становления национальной
государственности, формирования гражданского общества, совершенствования
идеологии белорусского государства, поиска эффективных способов развития
общественных институтов [6, с.6]. Виду этого, формирование в Республике
Беларусь эффективной системы государственного управления становится одной из
важнейших национальных задач, решение которой на долгие годы определит роль,
место и значение белорусского государства в мировом сообществе. Структуры
государственного управления должны наращивать свою мощь, конкурентоспособность
и эффективность, демонстрировать высокий профессионализм, повышать качество
управленческой деятельности и строго следовать закону. Президент Республики
Беларусь А.Г. Лукашенко отметил: «Основным ориентиром во всех сферах
деятельности является качество. Качество производимых товаров и оказываемых
услуг. Качество управления».
В настоящее время видится
актуальным познание законов взаимовлияния политической системы и
государственного управления для того, чтобы в критические моменты развития общества
и государства знать способы и механизмы возможного предотвращения революционных
взрывов и социальных катастроф, резкой смены действующих
государственно-политических режимов, нейтрализации негативных тенденций в
развитии общества.
Цель работы - на основе системного анализа
законодательства, практики государственных органов управления, сложившихся
новых научных взглядов и представлений о проблеме государственного управления
всесторонне проанализировать основы теории и вопросы государственного управления,
рассмотреть вопрос о взаимосвязи государственного управления и политической
деятельности, а так же поиск путей повышения эффективности государственного
управления, выработка рекомендации и конкретные предложения по
совершенствованию государственного управления в Республике Беларусь.
Задачами, которые определяются целью работы,
являются:
1. Раскрытие понятия
«управления» с позиции различных ученых, его основных характеристик.
2. Рассмотрение специфики
государственного управления.
. Выявление наиболее
значимые теоретические и практические проблемы, возникающих в отношении
государственного управления и его эффективности.
. Усвоение основных
положений конституционного и административного права, регулирующих формирование
и деятельность системы органов государственного управления в Республике
Беларусь.
. Показать взаимосвязь,
определить место и роль государственного управления и политической
деятельности.
. Повышение уровня
правовой культуры.
Объектом исследования является совокупность,
регулируемых административным, конституционным правом, общественных отношений,
складывающихся в сфере государственного управления и связанная с ним
деятельность органов государственного управления в политической сфере
жизнедеятельности общества.
Его предметом - соответствующие положения
Конституции Республики Беларусь, Административного кодекса Республики Беларусь,
Законы Республики Беларусь, конкретная практика государственных органов, а
также взгляды различных ученых по вопросам понятия, видов, структуры, принципов
и эффективности государственного управления.
Методологической основой настоящего исследования
являются диалектический метод познания социальных процессов и явлений,
формально-логический, исторический, сравнительно-правовой метод, а также
системный анализ, имеющий универсальный характер и выступающий связующим звеном
между различными областями общественных наук.
Структура и объем курсовой работы. Работа
состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.
Объем текстовой части работы составляет 30 страниц машинописного текста.
Количество использованных источников составляет 36 наименований.
При написании данной работы были использованы
научная и учебно-методическая литература, статьи в периодических изданиях
Республики Беларусь и Российской Федерации, нормативно-законодательные акты
Республики Беларусь.
Основными источниками, раскрывающими
теоретические основы механизма государственного управления, явились работы Н.Б.
Антоновой, Л.М. Захаровой, Л.С. Вечер, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, В.Д.
Граждана, А.В. Пикулькина, В.И. Малиновского, В.В. Герменчука, А.Н. Крамника. В
данных источниках подробно рассмотрено общее понятие управления, его виды.
Раскрывается характеристика государственного управления, место государственного
управления в политической системе общества, цели, функции, принципы
государственногоуправления.
На основе работ «Теория и методология
государственного управления» Н.Б. Антонова, «Человек и управление обществом»
В.Г. Афанасьева, «Теория государственного управления» Г.В. Атаманчука, «Государственное
управление и политическое лидерство: социально-политический анализ» И.В
Котлярова, А.В. Пикулькина «Система государственного управления» подробно
рассмотрены вопросы государственного управления, деятельности органов
государственной власти в данной сфере, качества и эффективности
государственного управления. А так же соотношения государственного управления,
политических институтов, власти, определение роли и места государственного
управления в политической сфере жизни общества.
Международный опыт системы государственного
управления рассмотрен на основе работ А.П. Алехиной [1], Л.П. Арской [3], И.Н.
Барцица [7], Е.В. Охотского [28].
Отечественный опыт в
рассмотрении наиболее значимых теоретических и практических проблем,
возникающих в отношении государственного управления и его эффективности
рассмотрен на основе статей в периодической печати И.Н. Барцица, С.Ю.
Марочкина, А. Печкурова, В. Кодавбовича. Также был рассмотрен ряд
законодательных актов, определяющих компетенцию, полномочия, права, обязанности,
требования, предъявляемые к органом государственной власти в сфере
государственного управления, а именно: Закон Республики Беларусь «О
государственной службе в Республике Беларусь» от 14.06.2003 г., № 204-З (ред.
от 14.07.2014) [22], Закон Республики Беларусь «О местном управлении и
самоуправлении в Республике Беларусь» от 04.01.2010 г., № 108-З (ред. от
04.01.2014) [23], Закон Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь»
от 08.05.2007 г., № 220-З (ред. от 10.07.2012) [24], Закон Республики Беларусь
«О Совете Министров Республики Беларусь» от 23.07.2008 г., № 424-З (ред. от
07.05.2014) [26].
Разработка рекомендаций по совершенствованию
механизма государственного управления в Республике Беларусь осуществлялась на
основе статей в специализированной российской и белорусской периодической
печати («Cоветская
Белоруссия», «Проблемы управления», «Право.by»,
«Юстыцыя Беларусi»,
«Беларуская думка»).
ГЛАВА 1 СУЩНОСТЬ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
.1 Управление как
наука и искусство
Управление - древнейшее искусство и новейшая
наука. Специалисты в области управления сходятся во мнении, что управление
является частью больших политических, экономических, технологических,
социальных и этических систем и основывается на собственных концепциях, принципах
и методах, т.е. имеет серьезный научно-методический фундамент.
В научной литературе управление рассматривается
в разных аспектах, и соответственно в его понятие вкладывается разное
содержание. Управление выступает как необходимый элемент жизнедеятельности
людей. Оно является одной из трудных и ответственных сфер их интеллектуальной и
практической деятельности, связанной с реализацией их интересов и потребностей.
Управление предопределено сознательным началом, знаниями, целевой ориентацией,
волей и энергией человека [35, с. 6].
Термин «управление» происходит от латинского
слова administration и имеет много значений. Первоначально термин «управление»
означал умение объезжать лошадей, затем - умение управлять колесницами и
обращаться с оружием. Позже под данным словом стали понимать управление людьми,
научными организациями, коллективами [17, с.11].
В широком смысле оно означает руководить
чем-либо или кем-либо. Существует специальная наука, изучающая управление как
таковое, вне зависимости от того, кто и где его осуществляет. Эта наука
называется кибернетика. В ней выделяют общие черты, присущие любому процессу
управления:
• управление обычно проявляется в целостных и
динамичных системах. Это значит, что, во-первых, полномочия на осуществление
управленческих функций всегда имеют определенные границы и, во-вторых,
управлять можно только тем, кто (что) может реагировать на поступающие команды;
• управление представляет собой процесс
целенаправленного воздействия на систему, в результате которого достигается ее
упорядоченность, развитие в соответствии с поставленными перед ней общими
целями;
• в управлении всегда присутствуют два элемента:
субъект - тот, кто управляет, и объект - тот (или то), кем (или чем) управляют;
• отношения между субъектом и объектом управления
возникают по линии прямой и обратной связи (Приложение А).
Информация, идущая от субъекта к объекту, -
прямая связь, а от объекта к субъекту - обратная[33, с.43].
В настоящее время общепризнанны следующие виды
управляемых систем:
· механические (управление машинами,
технологическими процессами и пр.);
· биологические (управление процессами
в жизненных организмах);
· социальные (управление поведение
людей и их коллективов).
В настоящее время на вопрос, что такое
управление, очень сложно получить однозначный ответ. Все зависит от позиции
исследователя, его профессии, научных подходов и интересов.
С точки зрения экономической теории, управление
- это интегрирующая функция любой коллективной деятельности, обусловленная
специализацией, кооперацией труда, производства и обслуживания, необходимостью
постоянного регулирования коллективных действий.
По мнению представителей классического
менеджмента, управление - это процесс планирования, организации, мотивации и
контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и реализовать цель
организации.
С позиции системного анализа, управление - это
наука и искусство принятия решений. Процесс управления - это последовательное
осуществление выработки и принятия решений, организации выполнения принятых
решений, координации хода работы по выполнению принятого решения, наблюдения за
ходом выполнения принятого решения.
С точки зрения кибернетики, управление - это
процесс организации такого целенаправленного воздействия на объект, в
результате которого он переходит в требуемое (целевое) состояние.
Представители правоведения убеждены, что
управление - это государственное правовое регулирование общественных отношений
с помощью законов и нормативно-правовых актов.
С позиции политологов, управление - это
целенаправленное воздействие политическими методами на людей, коллективы,
социумы, общество и государство. Недаром в древнегреческом языке понятие
«политика» означало искусство управлять гражданами, страной [6, с.74].
Известный специалист в области управления П.
Друкер отмечал, что управление - это особый вид деятельности, превращающий
неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производственную
группу, это способность поднять человеческое видение на уровень более широкого
кругозора, вывести эффективность деятельности человека на уровень более высоких
стандартов, а также способность формировать личность, выходя за обычные,
ограничивающие ее рамки.
Л. Н. Суворов и А.Н. Аверин убеждены, что
«управление как объективно существующий процесс возникает лишь в стадии
социального самодвижения материи, т.е. с появлением человека и общества», и что
оно представляет собой действия, обеспечивающие и упорядочивающие,
контролирующие деятельность людей и их общностей в рамках той или иной
общественной системы [34, с. 56].
Несколько иное определение управления дает В.Д.
Граждан. По мнению исследователя, управление включает не только изменение
порядка того, что есть, но и «проектирование» новых частей и свойств в процессе
развития, а также направленность на ликвидацию старого, отжившего.
Один из наиболее известных исследователей
управления В.Г. Афанасьев под управлением понимал сознательное воздействие
людей на общественную систему или ее отдельные звенья на основе познания и
использования присущих ей объективных закономерностей и тенденций в интересах
обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения
поставленной цели [5, с. 51].
Управление - это и профессиональная деятельность
людей, и наука. В тоже время управление справедливо называют искусством. Еще в
древности мудрецы полагали, что искусство управления людьми - самое трудное и
высокое из всех искусств. Здесь важно обратить внимание, что не всякое
управление - искусство. Искусство означает высокий уровень мастерства в любой
области деятельности, совершенное исполнение данной работы. Исходя из этого,
руководитель должен быть незаурядной личностью, мастерски владеющей искусством
общения, убеждения, диалога, иметь острый, неординарный ум и солидную эрудицию
во многих сферах знаний. Творческие поиски оптимального, нестандартного решения
придают управлению характерные черты искусства. Более того, ряд крупных ученых
и практиков, таких как Г. Кунц, С. О'Доннел и др., категорично настаивают на
том, что управление в первую очередь является искусством. Они утверждают, что
«…процесс управления есть искусство, суть которого состоит в применении науки
(основ организованного знания в области управления) к реальностям любой
ситуации» [3, с.78].
Таким образом, управление - это сознательное,
целенаправленное, координируемое и организованное воздействие социальных
субъектов (политических лидеров, руководителей предприятий, организаций и т.д.)
на различные объекты и процессы, приданию процессам определенной
направленности, получению желаемых результатов, осуществлению поставленных
целей, способствующее достижению максимального эффекта при минимальных затратах
ресурсов, усилий и времени. Для эффективного управления необходимо знать его
теоретические основы, иметь практический опыт и уметь творчески использовать
теорию и практику, т. е. владеть наукой и искусством управления.
1.2 Государственное
управление, его виды, принципы и функции
Государственное управление опирается и
представляет собой способ реализации государственной власти, которая
распространяется на все общество и на другие сообщества в рамках проводимой
государством международной политики. Законы, иные основные, общие, типовые
решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью, -
общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.
В широком смысле под государственным управлением
понимается управление делами государства, которое осуществляется всеми
государственными органами и во всех ветвях власти (законодательной,
исполнительной, судебной). В узком смысле государственное управление - это
подзаконная, юридически властная, организующая деятельность особой группы
субъектов (органов, должностных лиц), состоящая в практическом исполнении задач
и функций государства в процессе руководства экономической,
административно-политической, социально-культурной областями [33, с. 24].
Государственное управление имеет публичный
характер, политический оттенок и является государственно-властным. Публичность
управления подчеркивает его государственный характер в отличие от общественного
и частного. Общественное и частное управление осуществляется не от имени
государства, а от имени общественной организации, коллектива людей (или одного
человека).
Одной из особенностей государственного
управления является то, что оно государственно властно. Наличие этого признака
свидетельствует о возможности применения мер государственного принуждения в
процессе осуществления управления. Некоторые ученые рассматривают управление
как осуществление организованного принуждения, как реальное использование силы
при реализации государственных задач.
Основными частями, составными элементами
государственного управления являются:
) организационные действия;
) материально-технические действия;
) издание правовых актов и совершение иных
юридически значимых действий;
) заключение договоров [30, с.55].
Государственное управление имеет не только
государственный, но и правовой характер. Оно осуществляется на основании права
и в рамках права. Административное право определяет права и обязанности
субъектов и в сфере управления, формы и методы осуществления этой деятельности.
Иные виды социального управления не огосударствлены и не регулируются нормами
административного права так, как государственное управление не исключается
усмотрение, однако оно возможно в пределах, допускаемых нормами права.
Государственно-правовой характер управления - один из существенных его
признаков.
По своему качеству государственное управление
является исполнительно-распорядительным. Это означает, что главное его
предназначение - исполнение законов и иных правовых актов. Например, в статье 3
Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» от
23.07.2008 г., № 424-З (ред. от 07.05.2014) написано, что Совет Министров в
пределах своей компетенции обеспечивает исполнение Конституции, законов, актов
Президента Республики Беларусь осуществляет контроль за их исполнением
подчиненными ему органами и иными органами исполнительной власти [26].
В процессе осуществления управленческой
деятельности повседневно проводятся в жизнь предписания законов, актов
Президента организуется их исполнение предприятиями, учреждениями, гражданами,
решаются самые разнообразные вопросы практического характера, возникающие при
их реализации. Как правильно пишет Ж. Ведель, «управлять - это обеспечивать
повседневные потребности национальной жизни».
Государственное управление не однородно, ибо
осуществляется на разных уровнях, на которых не одинаков территориальный
масштаб, решаются различной значимости вопросы и т.д. В связи с этим в
государственном управлении можно обнаружить:
) общее (собственно) государственное управление;
) специальное государственное управление,
внутреннее (отраслевое), внешнее функциональное (надведомственное)
государственное управление;
) внутриорганизационное государственное
управление;
) местное управление;
) местное самоуправление;
Все они являются разновидностями
государственного управления.
Общее (собственно) государственное управление
ассоциируется с национальным суверенитетом, суверенностью, воплощением
государственности. Такое управление в первую очередь зарождается и исходит из
центра, верхних эшелонов власти. Кроме того, общее государственное управление
имеет внешний характер, направлено на решение общегосударственных задач,
наиболее важных вопросов республиканского значения, вопросов, которые не могут
быть решены в процессе осуществления иных видов управления.
Специальное государственное управление
осуществляется внутри своей системы, органами в отношении нижестоящих
подчиненных и подведомственных организаций. К нему относятся так называемое отраслевое,
внутрисистемное управление (управление промышленностью, образованием,
здравоохранением, культурой, сельским хозяйством, торговлей и т.д.).
Внутриорганизационное управление призвано
обеспечивать целостность, единство отдельной организации, условия для успешного
осуществления общего государственного управления или иных видов
государственного управления, а также законодательной, судебной деятельности и
прокурорского надзора. Оно важно для любого вида государственного управления и
в то же время имеет как бы вспомогательное, не основное значение. Специфика
внутреннего управления состоит в налаживании внутренней «жизни», организации
работы администрации учреждения, предприятия, суда, прокуратуры. Не наладив на
должном уровне работу администрации, вряд ли можно эффективно осуществлять иные
виды государственного управления или государственной деятельности.
Государственное управление основывается на
принципах. Под принципами понимаются определенные требования (правила), имеющие
обязательный характер. Они используются в целях улучшения управления [13, с.8].
Анри Файоль писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую
деятельность, «надо опираться на принципы, т. е. на признанные истины,
считающиеся доказанными». Принципы пронизывают всю управленческую деятельность.
Принципы управления образуют систему, в рамках
которой они так или иначе связаны и взаимообусловлены. Ввиду этого
эффективность управления достигается посредством последовательного применения
всей системы принципов и каждого из них в отдельности.
В системе управленческой, исполнительной
деятельности выделяют общие (социально-правовые) и организационные принципы.
К общим (социально-правовым) принципам относятся
те, которые имеют общесоциальный характер и реализуются в управленческой
деятельности независимо от уровня и места того или иного органа, должности,
занимаемой работником, осуществляющим управленческую деятельность. Важная роль
этих принципов обусловлена тем, что они определяют социальные (моральные,
юридические) правила управленческой деятельности. К общим принципам относится
объективность, конкретность, эффективность, сочетание централизации и
децентрализации, законность и дисциплина.
Организационные принципы управления,
исполнительной деятельности разделяют на две группы. К первой группе относятся
такие принципы, как отраслевой, территориальный, линейный, функциональный,
двойного подчинения. Рассмотрим подробно некоторые из них:
Отраслевой принцип обеспечивает единство
государственной политики, проводимой в соответствующей отрасли, рациональное
использование сил и средств, более объективное внедрение достижений науки и
техники, единообразное решение общих для всей отрасли вопросов.
Территориальный принцип. Суть этого принципа
состоит в формировании аппарата исполнительной власти на территориальной
основе. Территориальный принцип позволяет обеспечить комплексное развитие сфер
и отраслей управления на конкретной территории (в республике, крае, области,
округе, городе, регионе).
Линейный принцип. Его применение обеспечивает
такой тип организации аппарата и служб, осуществляющих исполнительную
деятельность, при которой каждый руководитель в пределах своей компетенции
обладает в отношении подчиненных всеми правами и функциями управления.
Принцип двойного подчинения. Этот принцип, как
уже указывалось, обеспечивает сочетание необходимых начал централизованного
руководства с учетом местных условий.
Во вторую группу организационных принципов
входят:
· рациональное распределение
полномочий между субъектами исполнительной деятельности, которое предполагает
юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом,
аппаратом, службой, подразделением и работником; урегулирование их
взаимоотношений в исполнительной деятельности;
· ответственность субъектов
исполнительной деятельности за результаты работы, которая тесно связана с
принципом рационального распределения полномочий (за ненадлежащее исполнение
служебных обязанностей должностные лица могут быть привлечены к дисциплинарной
или иной ответственности);
· сочетание коллегиальности и
единоначалия.
Критерием эффективности применения принципов
государственного управления является достижение системности государственного
управления, а посредством ее - гармоничности и комплексности общественной жизни
в целом и ее отдельных сфер и областей.
Государственное управление многофункционально.
Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью
конкретных способов и форм управления. Функции - это элементы, части
управленческой деятельности. Совокупность функций составляет содержание управления
[18, с.117].
Основные функции государственного управления -
это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия
между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих
связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере
государственного управления.
К основным функциям государственного управления
можно отнести следующие:
. Информационное обеспечение деятельности
государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации,
необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В
теории это называется информационным обеспечением управления.
. Прогнозирование и моделирование развития
системы государственного управления, государственных органов, стандартов
государственного управления. Прогнозирование - это необходимый инструмент в
деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить
последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом,
мобильность и эффективность деятельности государственных органов.
. Планирование - это определение направлений,
пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или
иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации
государственных функций.
. Руководство - это установление правил и
нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов
(государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее
руководство - это определение содержания государственной деятельности
(например, управленческой).
. Координация - это согласование деятельности
различных государственных органов для достижения общих целей и задач
государственного управления. Координация - это формирование «ансамбля»
управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение
гармоничного его функционирования [18, с.124].
. Контроль - это установление соответствия или
несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее
структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего
функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов
управления.
. Регулирование - использование методов и
способов управления в процессе организации системы государственного управления
и ее функционирования. Регулирование - это установление общеобязательных
требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в
целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников
экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод
граждан.
. Учет - это фиксация информации, выраженной в
количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного
управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных
органов, управленческих решений и т.д. [13, с.256].
Объективация государственного управления имеет
разнообразные проявления, которые только в совокупности дают комплексный
результат управления, приносящий тот или иной эффект. В таких условиях определить
результат управления и оценить приносимый им эффект весьма сложно. Нужны
известные критерии, на основании которых можно было бы измерять объективацию
управления. Критерии эффективности представляют собой признаки, грани, стороны,
проявления управления, посредством анализа которых можно определять уровень и
качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества [4,
с.480].
В настоящее время методика Всемирного банка (The
World Bank) основывается на наборе критериев качества государственного
управления по определению Д.Кауфмана. Этот набор, в свою очередь, включает
шесть индексов (Worldwide Governance Indicators) , характеризующих
государственное управление:
1. Учет мнения населения и
подотчетность государственных органов - индекс включает показатели, измеряющие
различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических
прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в
выборе правительства и других органы власти, степень независимости прессы,
оценку уровня свободы слова, свободы объединений, других гражданских свобод.
2. Политическая
стабильность и отсутствие насилия - индекс включает показатели, измеряющие
стабильность государственных институтов, вероятность резких перемен, смену
политического курса, дестабилизации и свержения правительства
неконституционными методами или с применением насилия.
. Эффективность работы
правительства - индекс включает показатели, измеряющие качество государственных
услуг, качество разработки и реализации внутренней государственной политики,
уровень доверия к внутренней политике, проводимой правительством, качество
функционирования государственного аппарата и работы государственных служащих,
их компетенцию, степень их независимости от политического давления и так далее.
. Качество
законодательства - индекс включает показатели, измеряющие способность
правительства формулировать и реализовывать рациональную политику и правовые
акты, которые допускают развитие частного сектора и способствуют его развитию.
С его помощью фиксируются меры, противоречащие рыночной экономике, такие как
неадекватный контроль уровня цен и банковской сферы, чрезмерное регулирование
развития бизнеса, торговых отношений и так далее.
. Верховенство закона -
индекс включает показатели, измеряющие степень уверенности различных субъектов
в установленных законодательных нормах, а также соблюдения ими этих норм, в
частности, эффективность и предсказуемость законодательной системы, уровень
преступности и отношение граждан к преступлению, отношение к исполнению
контрактных обязательств, эффективность работы полиции, судов и так далее.
. Сдерживание коррупции
- индекс включает показатели, измеряющие восприятие коррупции в обществе
(коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения
частной выгоды), степень использования государственной власти в корыстных
целях, существование коррупции на высоком политическом уровне, степень участия
элит в коррупции, влияние коррупции на развитие экономики и так далее.
Эти параметры были выделены на
основе общего определения, согласно которому государственное управление
(Governance) понимается как совокупность традиций и институциональных
образований, с помощью которых государственные органы власти управляют страной
[7, с.186].
Эксперты ООН оценивают уровень
развития государственного управления с помощью индекса развития человеческого
потенциала (ИРЧП). В основу методики расчета ИРЧП заложены данные о
продолжительности жизни, уровне грамотности, доле ВВП на душу населения, др.
подобные факторы. В качестве предмета исследования берутся данные о состоянии
кадров и кадрового резерва государственного управления в стране. Оценивается
уровень дохода, образования, продолжительность жизни, гендерный состав и прочие
данные людей, занятых в сфере государственной службы. При разработке критериев
оценки рациональности и эффективности государственного управления проводится
последовательное сравнение следующих исходных данных:
· целей, практически
осуществляемых в государственном управлении, с целями, которые объективно
детерминированы общественными запросами;
· целей,
реализованных в управленческих процессах, с результатами, полученными при
объективации государственного управления (решений и действий его управляющих
компонентов);
· объективных
результатов управления с общественными потребностями и интересами;
· общественных
издержек, связанных с государственным управлением, с объективными результатами,
полученными вследствие управления;
· возможностей,
заложенных в управленческом потенциале, со степенью их реального использования
[7, с.191].
Нельзя не учитывать роль ООН в
популяризации теории государственного управления:
ü регулярно проводит международные
совещания экспертов по различным проблемам государственно-административного
управления;
ü осуществляется большая
научно-исследовательская работа с практическим уклоном;
ü проводятся сравнительные
исследования методов государственного администрирования;
ü создается всемирный банк данных о
механизме государственного управления;
ü осуществляется подготовка
справочников и пособий по теории государственного управления;
.3 Отличие
государственного управления от иных видов государственной деятельности
Государственное управление является одним из
видов государственной деятельности. К другим видам относятся: законодательная,
судебная деятельность, прокурорский надзор. Каждый из них имеет свои черты и
особенности.
Каждый вид деятельности осуществляется
специальной системой представлениями. Органы управления издают управленческие
акты, которые подзаконны и могут быть нормативными. Суд и прокуратура не имеют
подобных полномочий. Их актами не могут регулироваться общественные отношения
[18, с.73].
Государственное управление носит
исполнительно-распорядительный характер и использует различные методы
(Приложение Б). Таким качеством не обладает ни законодательная, ни судебная, ни
прокурорская деятельность. В процессе судебной и прокурорской деятельности
фактически обеспечиваются условия исполнения законов и других нормативных
актов. Управленческая деятельность может осуществляться и на основании
административных актов, т.е. текущего нормотворчества. Для судебной и
прокурорской, а тем более для законотворческой деятельности подобное
исключается.
Важной специфической особенностью
государственного управления является также и то, что оно направлено на
руководство экономической, социально-культурной и административно-политической
сферами.
Правосудие и прокурорский надзор осуществляют
правоохранную деятельность. Главная задача общих судов - разрешение дел,
конфликтов и споров. Правосудие призвано защищать от посягательств личные права
и свободы, социально-экономические и политические права граждан,
конституционный строй государства, государственные и общественные интересы,
права юридических лиц(15, ст.3). Подобная задача и прокурорского надзора (24,
ст 2). Государственное управление лишь частично связано с правоохраной.
Последнее является не главной его задачей. Она - сопутствующее явление в
государственном управлении.
Можно сделать вывод, что государственное
управление - это самостоятельный вид государственной деятельности, отличающийся
от иных ее видов выполняемыми функциями и принципами. Необходимость
государственного управления обусловлена необходимостью регулирования отношений,
явлений, процессов, протекающих в обществе; выполнением «общих дел»;
преодолением возникающих конфликтов; решением проблемы социального неравенства
и т.д. Она вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства,
направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных,
информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и соблюдение
гарантий, основных социальных прав, поддержание общественного порядка.
Для каждой системы государственных органов
характерны свои юридические формы выражения функций.
правительство законодательство политический надзор
ГЛАВА 2 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РЕСПУБЛИКЕ
БЕЛАРУСЬ
2.1
Цели государственного управления
Построение
организационно-функциональной структуры управления начинается с определения его
целей. Цель государственного управления заключается в создании оптимальных
условий достижения определенного уровня состояния общества и государства в
соответствии с намеченными перспективами их развития.
Цель государственного
управления - это тот конечный или конкретный промежуточный пункт на пути
достижения определенного состояния общества (или его подсистемы) в соответствии
с запрограммированными перспективами его развития.
Цель в управлении - это
идеальный, внутренне побуждающий мотив деятельности во имя удовлетворения
насущных потребностей и интересов. Другое дело, насколько эти цели
ориентированы на человека и как учитывают имеющиеся в обществе ресурсы и
возможности. Последнее, к сожалению, часто забывается, порождая социальную
расточительность, политическое высокомерие властей, коррупцию и безответственность.
Положение существенно меняется с переходом к демократии, которая, опираясь на
широкую гражданскую активность, придает процессу целеполагания большую
объективную обоснованность и рациональность
Цели государств отличаются
большим разнообразием. Однако нет практически ни одного политического режима,
который хотя бы формально, демагогически не выдвигал в качестве главной цели
благосостояние граждан (подданных) своего государства. Основная цель
государственного управления - соблюдение и защита прав и свобод граждан, их
чести и достоинства; упрочение законности и правопорядка; повышение
эффективности регулятивного и охранительного действия права; обеспечение
единства и согласованности в деятельности субъектов правоприменения; повышение
эффективности государственного управления.
Основные характеристики целей
государственного управления можно представить следующим образом:
) цели государственного
управления по своей сущности и базовым источникам носят объективный характер.
Они зарождаются «внизу», идут от потребностей и интересов народа и поэтому
носят объективный характер. Интересы же бывают самые разные -
общегосударственные и региональные, национальные и классовые, экономические и
политические, внутригосударственные и внешнеполитические, общие и частные,
общественные, корпоративные и личные.
Без научного осмысления и
соответствующего моделирования будущего никакое сколь-нибудь эффективное
управление невозможно. Справедливость формулы Огюста Конта - «знать, чтобы
предвидеть, предвидеть, чтобы управлять», никем не оспорена и вряд ли будет
оспорена. Предвидение, прогнозирование, программирование и планирование
социальных процессов - непременные элементы не только механизма целеполагания,
но и всей системы управления;
) цели государственного
управления по форме и своему внешнему выражению субъективны. Это продукт
сознательного выбора и мыслительного предвосхищения будущего. Цели осознаются и
формулируются людьми, выдвигаются институтами гражданского общества, нормативно
закрепляются органами государственной власти в соответствующих управленческих
решениях;
) цели государственного
управления отличаются иерархичностью, системностью. Есть цели главные, базовые,
глобальные, а есть второстепенные, подчиненные;
В зависимости от иерархии
государственного управления цели делятся на главные (генеральные,
стратегические), которые определяются высшими органами власти, и подцели
первого, второго, третьего и т.д. уровней. По объему - общими и частными, по
результатам - конечными и промежуточными, по времени - долгосрочными,
среднесрочными и краткосрочными, перспективными (отдаленными, близкими) и
непосредственными [28, с.228].
По содержанию цели могут быть
выстроены в определенной последовательности: общественно-политические -
экономический - социальные - духовные - организационные - информационные -
разъяснительно -пропагандистские.
Цели общественно-политического
характера имеют особую значимость, их реализация обеспечивает комплексное, целостно-сбалансированное
и качественное развитие общества. В них выражена общая направленность
государственного курса на долгую перспективу по обеспечению социального мира и
динамичного развития социума.
Цели социального развития
являются своего рода отражением стратегии общественно-политического развития.
Их реализация определяет социальную структуру общества, взаимоотношения всех
его социальных слоев и классов, уровень, наконец, социальной обеспеченности
каждого человека.
Цели демократического
государства в области духовной жизни ничего общего не имеют с духовным
насилием, всепроникающей цензурой, навязыванием идеологических штампов,
манипуляцией общественным сознанием. Задача государства другая - создание
оптимальных условий, в том числе финансово-экономических, для сохранения
духовно-культурной самобытности народа, динамичного развития художественного и
изобразительного искусства, обеспечения свободного доступа широких слоев к его
ценностям.
Важнейшей задачей современного
белорусского государства является формирование и функционирование его в
качестве правового, демократического, суверенного, где человек, его права и
свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью государства,
что закреплено на уровне конституционного законодательства. Эти концептуальные
идеи, воплощенные в отечественном законодательстве, а тем самым обретшие
обязательную для исполнения силу, являются правовым средством защиты от
произвола государства и легально закрепляют его предназначение, из них
выводится и цель государственного управления в Республике Беларусь - создание
условий для полного, всестороннего, гармоничного развития личности в нашей
стране, что станет возможным только в случае, если государственные органы,
должностные и иные лица, которым вверено осуществление государственного
управления, будут в пределах своей компетенции принимать все необходимые меры
для осуществления прав и свобод личности. Такая цель стала еще очевиднее в
связи с восприятием на государственном уровне концептуальной идеи в Республике Беларусь
- «государство - для народа».
Цели любого управленческого
звена должны быть:
а) конкретными,
б) реальными,
в) контролируемыми и, самое
главное,
г) системно связанными между
собой [28, с. 245].
2.2
Структура, институты, динамика развития государственного управления
Процесс формирования и
реформирования системы государственного управления в Республике Беларусь
начался в 90-е годы ХХ века в условиях перехода от централизованной плановой
системы к социально ориентированной рыночной экономике. Глубокие преобразования
в стране, реальное становление государственности, необходимость скорейшего
реформирования экономики предъявляли очень высокие требования к системе
государственного управления с точки зрения ее структурной и функциональной
стройности, целенаправленности и эффективности управляющего воздействия на
экономику.
Реформирование структуры
органов государственного управления должно было основываться на соблюдении ряда
основных принципов и требований:
• полной адекватности
деятельности органов государственного управления основам функционирования
суверенного государства и законам рыночной экономики;
• формировании системы
органов государственного управления преимущественно на функциональной основе,
позволяющей исключить возможность использования командно-распорядительных
методов управления в узкоотраслевых интересах;
• обеспечении необходимой
степени устойчивости структуры государственной исполнительной власти в период
становления и развития рыночных отношений;
• отказе от прямого
вмешательства органов государственного управления экономикой в деятельность
хозяйствующих субъектов, использование ими косвенных экономических регуляторов,
особенно в отношении деятельности субъектов негосударственных форм
собственности;
• гарантированности свобод
предпринимательской деятельности и реализации прав собственности различных
экономических субъектов;
• децентрализации и
демонополизации структур хозяйственного управления;
• формировании органов
государственного управления на основе принципа разделения властей, необходимости
создания условий для зарождения и утверждения новых рыночных управленческих
структур.
Формирование и развитие системы
органов государственного управления в Республике Беларусь основывалось на
необходимости их дальнейшего совершенствования для достижения следующих
стратегических целей:
• формирования и укрепления
государственных институтов власти республики как суверенного государства;
• обеспечения перевода
экономики к функционированию ее на основе рыночных механизмов социально
ориентированного типа;
• оперативного принятия
управленческих решений;
• повышения эффективности
государственного управления.
За период 1991 - 2006 гг.
организационная структура государственного управления несколько раз
претерпевала определенные изменения. Условно можно выделить четыре этапа ее
реформирования: первый - 1991 - 1994 годы; второй - 1994 - 1995 годы; третий -
1996 - 2001 годы и четвертый - 2001 год до настоящего времени [25, с.223].
Первый этап был связан с
провозглашением Республики Беларусь суверенным и независимым государством и
началом реформирования экономики на рыночной основе. Наиболее сложным моментом
формирования организационной структуры управления на первом этапе было
правильное понимание принципиальной разницы между рыночной экономикой и
переходным периодом. Здесь работа началась практически с нуля, так как до этого
времени важнейшие направления и функции223 (внешнеполитические,
внешнеэкономические, денежно-кредитные, бюджетно-налоговые и др.) были
сосредоточены в СССР.
Второй этап реформирования
системы органов государственного управления был связан с введением в Республике
Беларусь в 1994 году института президентства. Таким образом, до 1996 года в
Республике Беларусь были заложены правовые основы функционирования суверенного
государства, сформирован принципиально новый политический уровень системы
государственного управления, основанный на реализации принципа разделения
властей: введен институт президентства, сформирован двухпалатный парламент,
появился Конституционный суд. В собственность государства были переданы
предприятия, организации и учреждения общесоюзного подчинения, размещенные на
ее территории. Министерство внутренних дел и Комитет государственной
безопасности из союзно-республиканских учреждений были преобразованы в
республиканские. Важным проявлением суверенитета Республики стало формирование
собственной банковско-кредитной системы.
Начало третьему этапу положили
уточнения и дополнения Конституции Республики Беларусь, связанные с
необходимостью решения сложных задач политического, экономического и
социального характера. На этом этапе система республиканских органов управления
была сформирована в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь «О
системе республиканских органов управления, подчиненных Правительству
Республики Беларусь» № 30 от 11 января 1997 года, действовавшая до сентября
2001 года. Однако республиканской системе органов управления был присущ ряд
противоречий и недостатков, которые проявились в структуре целей,
организационном механизме, кадровом обеспечении, дублировании наиболее важных
функций государственного управления, отсутствии их разграничений и т.д.
Следующим шагом на пути
реформирования системы управления стала Директива о стиле и методах работы
Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономического
развития страны, утвержденная Указом Президента Республики Беларусь от 14
января 2000 г. № 18.
Начало четвертого этапа
формирования структуры государственного управления связано с изданием Указа
Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 года № 516 «О
совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и
иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики
Беларусь». В соответствии с ним была утверждена новая система республиканских
органов государственного управления, в которую вошли министерства,
государственные комитеты, комитеты при Совете Министров, государственные
организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь. Рассматриваемый
законодательный акт идентифицировал каждый вид государственных органов и
организаций, очертил их полномочия. В результате проведенной реорганизации
система органов государственного управления стала более управляемой, компактной
и менее затратной.
В 2004 году в развитие Указа №
516 в целях оптимизации системы республиканских органов государственного
управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров
Республики Беларусь, и совершенствования структуры и численности работников
государственных органов, других государственных организаций был принят Указ
Президента Республики Беларусь № 66, который также внес существенные изменения
в структуру органов государственного управления. Однако требовались
дополнительные меры по оптимизации организационной структуры государственного
управления Республики Беларусь. Дальнейшее совершенствование структуры
государственного управления определил Указ Президента Республики Беларусь от 5
мая 2006 года № 289 «О структуре Правительства Республики Беларусь» [27].
Суть оптимизации системы
республиканских органов государственного управления состоит в том, что
Правительство освободилось от лишних управленческих звеньев, получило больше
возможностей для решения стоящих перед ним задач [25, с.225].
В настоящее время в стране
создана оригинальная государственная система, представляющая синтез западных и
российских политических структур, норм и белорусских политико-культурных
реалий, целостное единство политической, социальной, экономической,
интеллектуальной жизни страны. Она являет собой принципиально новую модель решения
политических противоречий на пути построения правового государства и
гражданского общества, в центре которой находится президент как важнейший
субъект политической системы белорусского общества. По мере формирования новой
системы государственного управления, усиления властной вертикали постоянно
растет авторитет власти.
Конституция Республики Беларусь
определяет Республику Беларусь как демократическое государство [16].
Следовательно, организация органов государственного управления, их деятельность
должны отвечать демократическим нормам. Именно поэтому в нашей стране
государственная власть разделена на исполнительную, законодательную и судебную.
Ни одна из них не имеет превосходства над другой. Суть концепции разделения
властей заключается в разграничении функций органов государственного управления
- исполнения законов, отправления правосудия, законодательная деятельность
должны осуществляться самостоятельно, не подменяя друг друга. Устанавливается
взаимный контроль, предусматриваются формы воздействия во взаимоотношениях
государственных органов, осуществляющих исполнительную, судебную и
законодательную власть. Основоположник теории разделения властей Ш.Л. Монтескье
не противопоставлял три власти, а утверждал, что если вся власть будет
соединена в одном учреждении или сословии, свободы при этом не будет.
Концепция разделения властей
является широко признанным основополагающим элементом государственного
управления. В настоящее время в Республике Беларусь государственную власть
осуществляют Президент Республики Беларусь, Национальное собрание - Парламент
Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, суды Республики
Беларусь.
Институт президентства -
принципиально новый государственный институт в Беларуси, который внес изменения
в существующую на момент его создания систему государственной власти. Вначале
был введен пост президента СССР, затем - институты президентства в некоторых
республиках бывшего Советского Союза. Белорусское государство сделало важный
шаг в сторону изменения формы государственного правления. Президентская власть
была призвана решить многочисленные политические, экономические и социальные
проблемы, обеспечить стабилизацию общества, безусловное соблюдение
законодательства, повышение уровня благосостояния людей. Ее существенная самостоятельность
по отношению к представительным органам, укрепление ее с помощью мажоритарной
избирательной системы должны были обеспечить эффективность всей системы
государственного управления, остановить падение страны в пропасть кризиса [17,
с.168].
При создании института
президентства в Беларуси был широко использован зарубежный опыт. Причем вначале
белорусская система государственного управления многое почерпнула из
Конституции ФРГ, затем США и Франции.
Институт главы белорусского
государства - стержень всей системы государственного управления страны.
Президент обладает правовым иммунитетом, а его честь и достоинство охраняются
законом. О практической силе и возможностях Президента страны свидетельствуют
его полномочия в сфере формирования органов государственной власти и управления
государством. Следует особо подчеркнуть, что все свои полномочия нынешний
президент страны использует во благо белорусского народа, для создания сильной
и процветающей Беларуси [2, с.121].
Парламент - Национальное
собрание Республики Беларусь. В парламенте представлены основные интересы
различных социальных и национальных групп и территориальных общностей. Здесь на
более высоком уровне проявляются политические и идеологические позиции и
взгляды. Представительная функция означает, что парламент является выразителем
интересов и воли всего народа, то есть всей совокупности граждан данного
государства. Деятельность белорусского парламента регламентируется Законом
Республики Беларусь «О национальном собрании Республики Беларусь».
Парламент является важным
органом государственного управления. От его деятельности во многом зависит то,
как будут думать завтра люди, как они будут завтра жить, какие у них будут
ценности, идеалы, потребности, запросы, модели поведения. Депутаты,
ответственны за тех людей, которые избрали их в парламент. По мере формирования
и укрепления белорусской государственности роль парламента будет расти.
Правительство - Совет Министров
Республики Беларусь, созданный для реализации полномочий исполнительной власти
в различных сферах государственной жизни. Правительство - это коллегиальный
орган исполнительной власти, несущий ответственность за проводимый
государственный курс. Деятельность данного органа регулируется Законом «О
Совете Министров Республики Беларусь» от 23.07.2008 г., № 424-З (ред. от
07.05.2014) [26]. Это высший исполнительно-распорядительный орган
государственной власти, осуществляющий руководство системой подчиненных ему
республиканских органов государственного управления и иных государственных
организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов.
Правительство в своей деятельности подотчетно Президенту Республики Беларусь и
ответственно перед парламентом. Главные задачи правительства - организация
исполнения законов, систематический контроль над их исполнением и принятие
необходимых мер по устранению допущенных нарушений.
Согласно Конституции (статья
117), в Республике Беларусь существует система местного управления и
самоуправления, включающая: местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные
органы, органы территориального общественного самоуправления, местные
референдумы, собрания и другие формы прямой демократии [16]. Разносторонняя
деятельность этих органов регулируется Законом «О местном управлении и
самоуправлении в Республике Беларусь» от 04.01.2010 г., № 108-З (ред. от
04.01.2014) [23].
Особое место в системе
государственного управления занимает государственная служба. Она является одним
из главных институтов современного государства. Правовые основы государственной
службы в нашей стране заложены в Конституции Республики Беларусь, в Законе «О
государственной службе в Республике Беларусь» от 14.06.2003 г., № 204-З (ред.
от 14.07.2014) [22] и др. законодательных актах. В Законе «О государственной
службе в Республике Беларусь» под государственной службой понимается
профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности,
которая осуществляется в целях непосредственной реализации
государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций
государственных органов [22]. За последние годы в Республике Беларусь создана
эффективная модель развития кадрового потенциала органов государственного
управления и самоуправления, различных отраслей экономики и сфер деятельности,
ориентированная на эффективное решение актуальных экономических, социальных и
политических задач. В стране основополагающим стал стиль государственного
управления, в котором сделан упор на способность управленческих кадров
осваивать современные научные методы и технические средства управления и
использовать их для более рационального и эффективного управления общественными
процессами. Как результат, в Беларуси сформировалась когорта
высококвалифицированных государственных служащих, высококлассных кадров с новым
экономическим мышлением, глубоким пониманием и знанием прогрессивных методов
хозяйствования и правовых основ его ведения, навыками использования современных
информационных технологий и работы в современных условиях, способных решать
любые, в том числе очень сложные, задачи. Государственные управленцы нового
поколения, лидеры в своей сфере знаний являются проводниками передовой культуры
организации управления, обеспечивают принципиально новыми
организационо-экономическими и правовыми методами стратегию
социально-экономическими и правовыми методами стратегию
социально-экономического развития страны [1, с.180].
Ученые института социологии НАН
Беларуси постоянно изучают коррупционные проблемы в стране. Результаты
социологических опросов двух тысяч граждан Беларуси дают основание утверждать, что
коррупция в стране существует. В Республике Беларусь существуют и другие
проблемы, решать которые необходимо путем формирования новой модели
государственного управления, которая будет способствовать созданию сильного
национального государства и процветающего белорусского общества, а именно
позволит: эффективно конкурировать с другими государствами на мировых рынках,
создать инвестиционный климат, привлекательный для иностранных инвесторов,
сделать более благоприятные условия для малого и среднего бизнеса. Эта модель
государственного управления полностью отвечает международным стандартам. Такая
модель нужна общественным деятелем и политическим лидерам, управленческой элите
и государственным служащим для анализа текущей политической и экономической
ситуации и эффективной реализации государственных программ, белорусским и
иностранным предприятиям и банкам, осуществляющим прямые инвестиции в
белорусскую экономику. Данная модель предусматривает следующие меры:
· реальное, быстрое и неуклонное
повышение эффективности государственного управления на всех уровнях;
· формирование
профессионалов, лидеров в своей сфере профессиональных знаний и навыков;
· совершенствование
высокопрофессиональной государственной службы на основе деловых качеств
сотрудников;
· совершенствование
правовой базы, направленной на решение имеющихся проблем государственного
управления в Республике Беларусь;
· формирование новых
институтов, организационных структур и инструментов государственного управления
;
· кадровое
обеспечение новой модели государственного управления;
· научное и
информационное обеспечение предлагаемой модели государственного управления,
формирование механизмов научного информационного мониторинга ее
функционирования.
Данная теоретическая модель
государственного управления дает реальные возможности для формирования лидеров
новой генерации (суперлидеров), обладающих аналитическим мышлением,
принципиальностью при отстаивании общенародных интересов, смелостью при
выявлении проблем и постановке задач, способностью находить новаторские пути их
решения [1, с.184].
Таким образом, государственную
власть в Республике Беларусь осуществляют Президент Республики Беларусь,
Национальное собрание Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь,
а так же суды Республики Беларусь. В современных условиях эффективная система
государственного управления невозможна без системы местного управления и
самоуправления. Для достижения социального прогресса в стране необходимо
привлечь к управлению белорусское общество, политические партии и общественные
организации, политических лидеров и всех граждан. Важно овладеть искусством
целенаправленного воздействия на объекты управления, не подавлять творческий
потенциал белорусского общества, а, развивая самодеятельность и самоуправление,
содействовать его развитию. В целом, социально-политический и
эмпирико-временной анализ показывает, что система государственного управления
Республики Беларусь находится в постоянном развитии и движется в правильном
направлении.
ГЛАВА 3 МЕСТО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В
ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ ОБЩЕСТВА
Политическая система общества - это
представленные в едином целостном (системном) комплексе государство и
негосударственные структуры, участвующие в политической жизни страны и
осуществлении государственной власти [9, с.87]. Понятие «Политическая система
общества» получило распространение в ХХ веке. В разработку теории политической
системы внесли вклад такие западные ученые, как Т. Парсонс, Г. Алмонд, Д.
Истон, Р. Даль и др.
Основными элементами политической системы являются:
а) само государство;
б) негосударственные структуры;
в) органы местного самоуправления.
Государственное управление
является основополагающим элементом политического процесса. В современной
политической науке категория государственного управления является одной из
самых обобщающих, так как включает в себя, с одной стороны, государственную
политику, связанную с разработкой общественной стратегии и тактики, а с другой
- государственное администрирование, которое направлено на оптимальную
организацию деятельности государственного аппарата и управленческого персонала.
Таким образом, все важнейшие управленческие функции, как и вся политика,
замыкаются на деятельности государства. Политика на этом этапе развития, по
выражению В. И. Ленина, «есть участие в делах государства, направление
государства, определение форм, задач, содержания деятельности государства».
В политологии, прежде всего, в
США в XX в. были разработаны концептуальные подходы, отражающие соотношение
политики и управления в системе государственной власти. Государство, выполняя
функцию управления, имеет в своем распоряжении целый комплекс публично-властных
полномочий и ресурсов, которые могут быть использованы в интересах всего
общества. В государственном управлении аккумулируется и выражается коллективная
воля различных социальных групп общества, которая посредством
политико-инстументальных средств осуществляется для упорядочения общественных
дел. Именно в этой сфере соотношение имеющихся в обществе политических сил,
интересы групп и общностей находят свое выражение в конкретных решениях
различных органов власти, т.е. в политико-управленческих решениях [9, с.270] .
Еще одним важным элементом
политического процесса является государственная политика. С течением времени
произошли определенные трансформации в понимании термина «государственная
политика». В широком значении слова ее определяют как взаимоотношения
правительственных учреждений с их окружением. Так, канадский специалист Лесли
Пал рассматривает государственную политику как «направление действий или
воздержание от них, выбранное государственными органами для решения
определенной проблемы или совокупности взаимно связанных проблем». Британский
исследователь Ричард Роуз утверждает, что государственная политика - это
«длинная цепь более-менее взаимосвязанных действий, которые имеют определенные
последствия для тех, кого они касаются». Американский политолог Д. Истон
определяет государственную политику как «авторитарное распределение ценностей
для всего общества». По мнению наиболее радикально настроенных политологов
разделение политики и управления ошибочно как в научном, так и в политическом
отношении. Содержание управления определяется политикой, теория управления есть
теория политики, а государственная политика рассматривается как политико-управленческая
деятельность, реализуемая через систему управления. Таким образом, исходные
посылки политологов и специалистов по теории управления почти полностью
совпадают, что позволяет утверждать о неразрывности политики и управления [32,
с. 103].
Наиболее общим объектом
политики является общество, все происходящие в нем процессы. В этой связи
политическое управление выступает как особая форма управленческой деятельности
по регулированию политического процесса, координации, согласованию и реализации
разнообразных интересов различных социальных слоев и групп. Политические
отношения в данном случае рассматриваются как часть более общей системы
общественных отношений. В то же время они являются относительно
самостоятельной, саморазвивающейся системой, имеющей свою логику и
закономерности развития, устойчивые тенденции которой определяют направления и
формы политического управления.
Важное методологическое
значение для процесса управления имеет определение характера и учет
закономерностей политических отношений. Для политического анализа одинаково
опасно как упрощенность в понимании детерминированности общественного развития,
так и преувеличение роли стохастических общественных процессов. Политический
процесс, политические отношения обусловлены, в конечном счете, объективными
законами и долговременными устойчивыми тенденциями. Однако в политике и
политическом управлении большое значение имеет субъективный фактор,
подготовленность политических лидеров, например, а также элемент случайности,
трудно предсказуемого стечения обстоятельств. Можно согласиться с мнением, что
развитие политических процессов носит вероятностный характер. Но сама степень
вероятности может быть различной. Многомерность и многовариантность
политического процесса, сложность выбора оптимальных управленческих решений
предполагает как минимум знание закономерностей, присущих политическим
отношениям, а также наличия способности предвидеть, предвосхищать и даже
использовать возникающие отклонения от общих закономерностей [32, с.96].
Политическое управление
неотделимо от потребностей и интересов человека, наделенного волей,
определенными идеалами и ценностными ориентациями, субъективными стремлениями.
Наша политическая теория долгое время принижала роль человека как субъекта
политической деятельности. Основной акцент делался на участии в управлении
народных масс, немногочисленной политической элиты, выдающихся политических
лидеров. Это обедняло анализ. Как субъект и объект управления человек
представляет собой продукт конкретного общества, определенного уровня развития
производительных сил и политической системы, в которых он живет и трудится. Его
потребности представляют собой объективную основу механизмов управленческого
воздействия.
При оценке управленческих
решений и курсов политики главным критерием является то, насколько они отвечают
личным интересам членов общества. Агрегирование этих интересов посредством
политического управления позволяет обеспечивать повышение авторитета
государственной власти, ее удержание и упрочение.
Таким образом, в процессе государственного
управления политика государства реально воплощается в жизнь, государственное
управление осуществляется в русле государственной политики. В политическом
процессе всегда участвуют институты государственного управления, а также
политические партии и др. Собственно, политический процесс реализуется через
деятельность институтов государственного управления. В целом, государственное
управление находится под влиянием публичных интересов, выражаемых в
политическом процессе. Как право связано с государством, так и юридическая
политика неразрывно связана с государственным управлением. Но связь эта весьма
специфична. Государственное управление само находится в сфере правового
воздействия. Следовательно, политика как деятельность государства не тождественна
его управлению. Это разные государственные феномены (явления, сферы), но
имеющие тесную связь.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На рубеже третьего тысячелетия
идет переосмысление парадигмы государственного управления, что вызвано
глобальными социальными реформами, осуществляемыми в разных странах. Наше
постиндустриальное общество становится все более информационно открытым, при
этом происходит принципиальное обновление понимания роли государственного управления,
его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.
Государство, выступая главным
субъектом управления, обеспечивает упорядочение и регулирование протекающих
процессов и явлений в социальной, экономической, политической, духовной и других
сферах общественной жизни. Также государство является и главным политическим
институтом общества, именно механизмы государственного управления тесно связаны
с политическими технологиями, политическими режимами, принятием политических
решений и многими другими политическими механизмами.
В результате реализации поставленных целей и
решения задач курсовой работы можно сделать следующие выводы.
Управление как наука - это
область теоретического обобщения непосредственной практической деятельности в
сфере управления, где происходит обобщение результатов, выявление
закономерностей, оценка ее эффективности. Государственное управление же
представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие на общество как
на систему по осуществлению государственной власти (целей, задач и функций
государства). Это воздействие осуществляется исполнительной и распорядительной
работой государственных органов, в основе которых лежит профессиональная
деятельность по осуществлению полномочий этих органов, то есть государственная
служба.
Политика и управление есть две
взаимосвязанные сферы человеческой деятельности, которые на протяжении истории
по разному соотносились друг с другом в зависимости от стадий развития социума,
уровня его социальной дифференциации, уровня организации политической власти,
форм государственного правления, типа политического режима и т. д. Политику и
государственное управление объединяет общая природа происхождения, связанная с
феноменом власти. Соотношение политики и государственного управления всегда носит
конкретный характер.
В политической системе
государственное управления занимает очень важное место, так как проблемы
управления всегда были тесно связаны с проблемами политики, власти,
государства, права. Отношения власти и государственного управления возникают
одновременно, они являются неотъемлемыми атрибутами всех сложноорганизованных
систем, обеспечивают их функционирование как целостностей.
Функции государственного
управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного
субъекта управления. Каждая из таких функций представляет собой определенный
вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию
государственных органов и является общим, типовым для них.
Главным, кто занимается
выработкой политики в Республике Беларусь, является Президент. Также в этой
деятельности участвуют Парламент, Совет Министров, иные государственные органы
и общественные объединения. По сути, вся управленческая деятельность является
политикой. То есть все государственное управление осуществляется в русле
государственной политики и направлено на ее реализацию [35, с.22].
Социальные параметры развития
общества, политическая стабильность общественных систем - это важнейшие
показатели эффективности государственного управления.
В современной западной
политологии накоплен богатый опыт исследования сферы государственного
управления, существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов
ООН и других международных организаций. В нашей же стране теория
государственного управления и политика еще находятся на этапе формирования.
Идет поиск новой, отличной от марксизма методологической основы исследования
политических и управленческих процессов, переосмысление отечественного и
западного опыта организации общественной жизни, функций государства и его роли
в системе управления обществом, идет становление предметной области
исследования для данных направлений политической науки, формируется новый
категориальный аппарат.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ
ИСТОЧНИКОВ
1. Алехин, А.П. Административное право Российской
Федерации / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов.-М. : ИКД «Зерцало-М»,
2001. - 608 с.
.Антонова, Н.Б. Теория и методология
государственного управления / Н.Б. Антонова, Л.М. Захарова, Л.С. Вечер. - Минск
: Акад. упр. При Президенте РБ, 2004. - 191 с.
3.
Арская Л.П. Япония : наука и искусство управления. - М. : Знание, 1992. 108 с.
.
Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления : курс лекций / Г.В.
Атаманчук. - М. : Омега-Л, 2006. - 584 с.
.
Афанасьев, В.Г. Общество : системность, познание и управление / В.Г. Афанасьев.
- М. : Политиздат, 1981. - 432 с.
6. Афанасьев, В.Г. Человек и управление
обществом / В.Г. Афанасьев. - М. : Политиздат, 1977. - 382 с.
7.
Барциц, И.Н. Глобальное управление: требование времени или угроза
международному праву/ И.Н. Барциц // Проблемы управления. - 2008. - №2. С.
185-193.
.
Бахрах, Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н.
Старилов. - М. : Норма, 2005. - 800 с.
.
Вонсович, Л.В. Политология : курс интенсив. подгот. / Л.В. Вонсович. - 2-е изд.,
перераб. - Минск : ТетраСистемс, 2010. - 352 с.
.
Граждан, В.Д. Деятельностная теория управления / В.Д. Граждан. - М. : РАГС,
1997. - 192 с.
.
Друкер, П. Энциклопедия менеджмента / П. Друкер. - М. ; СПб. ; Киев : Вильямс,
2004. - 432 с.
.
Забалов, С.М. Административное право : курс интенсив. подгот. / С.М. Забалов,
Д.Е. Тагунов. - Минск : ТетраСистемс, 2007. - 272 с.
.
Климович, Л.К. Основы правового регулирования управленческой деятельности :
учебник / Л.К. Климович, Ж.Ч. Коновалова, Е.И. Парменова. - Минск: Высш. шк.,
2006. - 271 с.
.
Кнорринг, В.И. Теория, практика и искусство управления / В.И. Кнорринг. - М. :
НОРМА, 2001. - 528 с.
.
Кодекс Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей : принят Палатой
представителей 31 мая 2006 г. : одобр. Советом Респ. 16 июня 2006 г. : текст
Кодекса по состоянию на 4 янв. 2014 г. // Эталон-Беларусь [Электронный ресурс]
/ Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2014. Дата доступа :
08.12.2014 г.
.
Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями,
принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004
г.). - Минск : Амалфея, 2005. - 48 с.
.
Котляров, И.В., Веруш, А.И. Государственное управление и политическое
лидерство: социально-политический анализ / И.В. Котляров, А.И. Веруш. - Минск :
Беларус. навука, 2010. - 279 с.
.
Крамник А.Н. Административное право и государственное управление в Республике
Беларусь / А.Н. Крамник. - Минск : Амалфея, 2001. - 224 с.
.
Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь / А.Н. Крамник. -
Минск : Тесей, 2002. - 608 с.
.
Лукашенко, А.Г. Динамичный прорыв в развитии страны - путь к новому качеству
жизни : Послание Президента белорусскому народу и Национальному собранию / А.Г.
Лукашенко // Советская Беларусия. - 2010. - 21 апр. - С.1-2.
21. Марочкин, С.Ю. Верховенство права на
внутригосударственном и международном уровнях : диалектика развития / С.Ю.
Марочкин // Государство и право. -2013. - № 10. - С. 85-94.
22.
О государственной службе в Республике Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 14 июня
2003 г. , № 204-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 14 июля 2014 г. //
Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО
«ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2014. Дата
доступа : 07.12.2014 г.
.
О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь : Закон Респ.
Беларусь, 4 янв. 2010 г., № 108-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 4 янв. 2014
г. // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО
«ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2014. Дата
доступа : 07.12.2014 г.
.
О прокуратуре Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 8 мая 2007 г., №
220-З: в ред. Закона Респ. Беларусь от 10 июля 2012 г. // Консультант Плюс :
Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр
правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2014. Дата доступа : 07.12.2014 г.
25. Основы государственного управления:
учебно-методический комплекс / С.Н.Князева, Н.Б.Антоновой. - Минск : Акад. упр.
при Президенте Респ. Беларусь, 2006.- 506 с.
26.
О Совете Министров Республики Беларусь : Закон Респ. Беларусь, 23 июля 2008 г.
№ 424-З: в ред. Закона Респ. Беларусь от 7 мая 2014 г. // Консультант Плюс :
Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр
правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2014. Дата доступа : 07.12.2014 г.
.
О структуре правительства Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь,
05.05.2006 г., № 289 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 25.07.2013 г.
// Эталон-Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ.
Беларусь. - Минск, 2014. Дата доступа : 08.12.2014 г.
28.
Охотский, Е.В. Государственное управление в современной России :
учебно-методический комплекс / Е.В. Охотский. - М.: МГИМО(У) МИД России, 2008
<#"793528.files/image001.gif">
ПРИЛОЖЕНИЕ Б
Методы государственного
управления
