Государственное регулирование туристской деятельности
Экономический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова
Государственное регулирование туристской деятельности
В.В. Коваленко
канд. экон. наук,
с.н.с. кафедры экономики
социальной сферы
г. Москва
Введение
Как показал опыт мировой экономики, за последнее время произошел ряд серьезных провалов рынка, особенно банковской системы. Провалы рынка стимулировали начало мирового экономического кризиса. Только вмешательство государства ряд стран в рыночные отношения своих экономик смогло остановить глобальные экономические потрясения. Государственное регулирование становится необходимым там, где рыночный механизм несправляется с задачами социально-экономического развития страны. Это в основном государственный и смешанный сектора. Правила государственного регулирования распространяются на отрасли социальной сферы и, в частности на туризм, в котором участвует, в основном, частный капитал, за исключением социального туризма.
Ключевые слова: государственное регулирование, прогнозирование, программирование, планирование.
Introduction
As the experience of the world economy in recent years there have been some serious market failures, particularly the banking system. Market failures have stimulated the beginning of the global economic crisis. Only the intervention of the state a number of countries in the market-their economies failed to stop the global economic turmoil. Government regulation is needed where the market mechanism nespravlyaetsya with the objectives of socio-economic development. It is basically a state and a mixed sector. The rules apply to state regulation of social sphere and in particular on tourism, which involves, basically, private capital, with the exception of social tourism.: government regulation, forecasting, programming, planning.
Туристская деятельность в РФ - это часть экономики нашей страны и поэтому методы и формы воздействия государства на всю экономику страны соответственно затрагивают и туризм.
Происходящие в России глубокие социально-экономические изменения породили коренные политические и экономические перемены в российском обществе. Резкий переход от жестко централизованной плановой экономики к экономике "рыночных отношений" породил много проблем: сократилось производство, упал жизненный уровень населения, появилась безработица и др. Чтобы улучшить социально-экономическое состояние страны должна быть четкая позиция государства. Безусловно, необходимо уйти от позиции государства как "всеобщего провидца и кормильца", но в тоже время "нельзя умолять роль государства". Необходимо определить роль государства в экономической жизни страны. Наше государство огромное по территории, с большим экономическим потенциалом и чтобы экономика эффективно функционировала необходимо непосредственное участие государства в социально-экономической жизни страны, особенно в социальной сфере, куда входит и туризм. Необходимо государственное регулирование хозяйственной деятельности страны. Как показало развитие мировой и нашей экономики последних лет, для экономики страны необходима государственная власть, государственный порядок и государственная инициатива, также как необходимы государственное пространство, государственные границы и государственный хозяйственный центр.
Для хозяйственной деятельности необходима и государственная собственность, и государственное перераспределение ресурсов, капиталов, доходов и государственная институциональная деятельность, и государственное регулирование хозяйственной сферы. Необходимо определить степень влияния государства на хозяйственную жизнь страны. Степень влияния государства на экономику не постоянное, оно корректируется или в сторону уменьшения, или увеличения в зависимости от состояния экономики, влияние мировой экономики на наше государство, социальной напряженности и др. Исторический опыт показывает, что создание нормальных условий жизнедеятельности в экономике страны связан с активизацией государства.
Выход из кризисной ситуации, повышение эффективности и конкурентоспособности экономики связан с конструктивной и направляющей деятельностью государства.
Государство должно улавливать динамику смены приоритетов в ценностях общества и предусматривать адекватные механизмы для их обеспечения применительно к реальной жизни страны.
Инструментами воздействия на хозяйственную деятельность страны может быть за счет:
) государственного регулирования
) рыночных механизмов (спроса и предложения)
) государственно-частного партнерства
) механизма саморегулирования (саморегулируемые общественно-профессиональные организации).
Наше правительство, учитывая развитие экономики РФ и тенденции мировой экономики в 2008 г. 17 ноября утвердило "Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г." (далее Концепция). Эта Концепция разработана в соответствии с поручением Президента РФ по итогам заседания Государственного совета РФ, состоявшегося 21 июня 2006г. Концепция очерчивает рамки экономического правового поля, в котором должно жить государство до 2020 г.
Цель этой Концепции - определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе до 2020 года устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе [1].
Согласно выше перечисленным целям и задачам Концепции, которые определяют экономическое и правовое поле, осуществляется государственное регулирование хозяйственной деятельности страны.
При этом, в системе регулирования рыночной экономики применяются такие необходимые и важные мероприятия как: а) прогнозирование, б) программирование, в) планирование [2]. Эти мероприятия хорошо показаны в федеральном законе РФ "О прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", который был принят Государственной Думой от 29 июня 1995 г., с изменениями от 9 июля 1999 г.
Главным инструментом воздействия государства на социально-экономический комплекс страны является финансовый план или государственный бюджет. Он делится на федеральный бюджет и консолидированный бюджет.
Подводя итоги можно сказать, что государственное регулирование экономики страны стало объективной реальностью.
Важнейшей причиной государственного регулирования экономики страны является необходимость управления значительным государственным сектором, который по своему механизму и задачам носит нерыночный характер. Государственное регулирование становится необходимым в том месте и в такой мере, где рыночный механизм не справляется с задачами социально-экономического развития страны. Поэтому государственное регулирование экономикой страны должно обосновываться невозможностью рыночными механизмами справиться с нарушениями в воспроизводстве, социальной, экологической сферах.
Мы рассмотрели основные принципы и правила государственного регулирования экономики РФ. По этим правилам происходит регулирование и отраслей социальной сферы, к которой относится и туристская деятельность. В рамках этих правил в 1996 году был издан Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", в которой в 2007 году были внесены изменения". В рамках этого закона должна проходить вся туристская деятельность у нас в стране. В этом законе вторая глава полностью посвящена государственному регулированию, она называется "Государственное регулирование туристской деятельности" [3]. Эта глава состоит из трех статей:
Статья 3. Принципы государственного регулирования туристской деятельности;
Статья 4. Цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности;
Статья 4.1. Условия осуществления туроператорской деятельности. Единый федеральный реестр туроператоров. Эта статья введена Федеральным законом от 05.02.2007 №12-ФЗ;
Статья 5. Стандартизация и классификация объектов туристской индустрии (в ред. Федерального закона от 05.02.2007 №12-ФЗ).
Согласно второй главе закона, государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляет в пределах своих полномочий федеральный орган исполнительной власти, на который возложены функции по проведению государственной политики, нормативному правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере туризма, - на сегодняшний день это министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ.
Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ в структуре которого находится Федеральное агентство по туризму, рассмотрели актуальные вопросы государственного регулирования туризма в Российской Федерации и в рамках Федерального закона о туризме обозначили важнейшие направления, которые углубляют и разъясняют ряд положений этого закона.
Основные принципы государственного регулирования туристской деятельности в РФ - это прежде всего:
) содействие туристской деятельности и создание благоприятных условий для ее развития;
) определение и поддержка приоритетных направлений туристской деятельности;
) формирование представления о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма;
) осуществление поддержки и защиты российских туристов, туроператоров, турагентств и их объединений.
Учитывая состояние мировой экономики и экономики у нас в стране, государство выбирает приоритетные направления поддержки развития отечественного туризма. Это прежде всего, поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.
После того, как государство выбрало приоритетные направления развития туризма у нас в стране и основные принципы своего воздействия на туристскую деятельность ставятся конкретные цели. Это, прежде всего:
) обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;
) обеспечения охраны окружающей среды;
) создание условий для определенной деятельности, которая будет направлена на оздоровление туристов, их воспитания, образования;
) развитие туристской индустрии, которая удовлетворяет потребности граждан при совершении путешествий, при этом создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристских ресурсов, рациональное использование природного и культурного наследия.
Для того чтобы достичь поставленных целей государство использует разнообразные конкретные способы. Перечислим основные способы достижения поставленных целей:
) нормативное правовое регулирование в сфере туризма, установление правил реализации туристского продукта;
) разработка и реализация федеральных, отраслевых и региональных программ развития туризма,
) содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках, информационное обеспечение туризма;
) защита прав и интересов туристов, обеспечение их безопасности;
) содействие кадровому обеспечению в сфере туризма, развитие научных исследований в сфере туризма;
) стандартизация и классификация объектов туристской индустрии;
) формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров;
) создание благоприятных условий для развития туристской индустрии;
) оказание государственных услуг в сфере туризма;
) взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации.
Используя перечисленные основные способы можно достичь вышепоставленных целей.
Важнейшей составной частью государственного регулирования туризма является непосредственное участие государства в формировании культуры туризма. Культура туризма - это качественное состояние всей сферы туризма, которое должно характеризоваться высоким уровнем развития общественных отношений в данной сфере, индивидуального и общественного сознания у туристов, должностных лиц, представителей власти, работников предприятий туристской индустрии, населения, принимающих туристских регионов. Культура туризма - это понимание всеми субъектами туризма роли и места туризма в современном мире, необходимости формирования в общественной модели поведения людей рационального использования свободного времени для лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых и других туристских целях.
Помимо воздействия государства на всю туристскую деятельность в стране, государство определило и выделило ряд перспективных регионов, в которых активно стимулирует развитие туризма. В феврале 2007 года постановлением Правительства РФ были созданы 7 туристско-рекреационных зоны в Республике Алтай, в Республике Бурятия, в Калининградской и Иркутской областях, в Краснодарском, Алтайском и Ставропольском краях. Выделение этих туристско-рекреационных особых экономических зон является признанием государством как приоритетного направления социально-экономического развития РФ.
Государство регулирует создание и развитие туристско-рекреационных зон (ТРЗ). На основе концепции создания ТРЗ организованы и проведены конкурсы на разработку проектов планировки территорий каждой особой экономической зоны. В 2008 г. начато проектирование и строительство первых объектов инфраструктуры. Но из-за всемирного экономического кризиса, который затронул и нашу страну из семи туристско-рекреационных особых экономических зон активное развитие идет только в трех, это: "Бирюзовая Катунь" в Алтайском крае; "Алтайская долина" в Республике Алтай; "Байкальская гавань" в Бурятии. Выделение 7 туристско-рекреационных зон является одной из приоритетных направлений поддержки развития отечественного туризма.
Кроме приоритетных направлений поддержки развития туризма государство определяет четыре приоритетные задачи госрегулирования в сфере туризма. Это прежде всего:
) Дальнейшее совершенствование и развитие правового регулирования туризма.
) Государственная поддержка въездного, внутреннего и социального туризма.
) Повышение безопасности туризма, включая разработку новых правовых и финансовых механизмов обеспечения безопасности.
) Антикризисная поддержка туристского комплекса России.
Первой приоритетной задачей госрегулирования в сфере туризма это "Дальнейшее совершенствование и развитие правового регулирования туризма". В совершенствовании и развитии правового регулирования туризма есть ключевые задачи. Ключевые задачи в области правового регулирования туризма следующие:
) Совершенствование механизма финансового обеспечения ответственности туроператоров, в том числе в части увеличения размера финансового обеспечения.
) увеличение юридической ответственности туроператоров за причинение вреда жизни и здоровью туристов и иные нарушения норм законодательства.
) Наделение органов государственной власти субъектов РФ полномочиями по развитию туризма (изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ).
) Установление особенностей правового регулирования путешествий несовершеннолетних туристов, введение дополнительных мер для повышения их безопасности.
) Наделение Ростуризма полномочиями по ведению государственного реестра саморегулируемых организаций в сфере туризма.
) Формирование правовых основ функционирования единой автоматизированной информационной системы учета реализации туристского продукта в РФ.
) Совершенствование нормативной правовой базы для развития культурно-познавательного туризма.
) Введение обязательного страхования расходов туристов, выезжающих за рубеж, а также туристских маршрутов повышенной опасности в пределах России.
) Подготовка проекта нового Федерального закона "О туризме".
Второй приоритетной задачей госрегулирования в сфере туризма является "Государственная поддержка въездного, внутреннего и социального туризма". Для этого государство принимает основные меры своей поддержки въездного, внутреннего и социального туризма, которые являются следующими:
) Создание условия для расширения туристской и сервисной инфраструктуры в историко-культурных зонах города и других территорий РФ, в том числе формирование культурно-туристских зон, включающих памятники истории и культуры, объекты обслуживания.
) Создание налогового инструмента поддержки социального туризма (детей, молодежи, малообеспеченных слоев населения, пожилых людей и др.), путем внедрения социального налога на доходы с физических лиц при оплате расходов на путешествия в пределах РФ.
) Существенное увеличение бюджетных ассигнований на продвижение внутреннего и въездного туризма в России, в том числе на продвижение турпродукта в туристско-рекреационных зонах, а также на привлечение инвесторов в них.
) Создание сети представительств Ростуризма за рубежом с целью продвижения российского туристского продукта.
) Создание многоязычного государственного информационного портала "Туризм в России".
) Поддержка национальной туристской премии им. Ю.А.Сенкевича.
) Государственно-частное партнерство (концессии объектов туризма и отдыха, особые экономические зоны).
Третьей по счету приоритетной задачей госрегулирования в сфере туризма является "Повышение безопасности туризма, включая разработку новых правовых и финансовых механизмов обеспечения безопасности". Для этого необходимо:
) Законодательное введение обязательного страхования туристов, выезжающих зарубеж, определение минимального набора рисков и страховых услуг, входящих в этот вид страхования.
) Создание правовых механизмов для оказания правовой и иных видов неотложной помощи российским туристам, оказавшимся в затруднительном положении за рубежом, разработка порядка финансирования консульских служб для оказания необходимой помощи российским туристам.
) Открытие представительств Ростуризма за рубежом с возложением на них функций по оказанию неотложной помощи российским туристам в иностранных государствах (совместно с консульскими службами).
) Разработка и реализация комплекса мероприятий, направленных на повышение культуры безопасности и культуры отдыха.
) Внесение в межправительственное соглашение Российской Федерации положений о безопасности туризма.
Четвертой приоритетной задачей госрегулирования в сфере туризма является "Антикризисная поддержка туристского комплекса России". Для этого, во-первых, в условиях экономического кризиса для развития внутреннего туризма в России должны быть созданы максимально благоприятные политические, экономические, организационные, кадровые и иные условия.
В предыдущие годы в этом направлении были проведены следующие мероприятия:
а) Были включены ряд крупных авиаперевозчиков и ряд аэропортов в перечень организаций, которым будет оказана господдержка;
б) Было выделено 185 млн. рублей из Федерального бюджета на поддержку туристской деятельности.
в) Была организована крупнейшая российская туристская выставка "Интурмаркет-2009".
Планируется создание цикла телепередач на российских каналах, пропагандирующих отдых в России, в регионах, которые богаты туристскими ресурсами.
Необходимо отметить один из важнейших способов, который используют для достижения поставленных государством целей: - это разработка и реализация федеральных, отраслевых и региональных программ развития туризма. Этот способ является важнейшим государственным воздействием на туристскую деятельность.
Так, Ростуризм совместно с Минспорттуризмом проделали большую работу по созданию проектов федеральных программ и стратегий, ими была проделана следующая работа:
) Разработан проект Концепции Федеральной Целевой Программы (ФЦП) "Туристские центры России на 2010-2011 гг.". В программу предлагается включить комплексные межрегиональные проекты развития туристских центров в европейской части России, Урала и Западной Сибири, охватывающие 36 субъектов Российской Федерации.
) Подготовлен раздел "Развитие туристско-рекреационных комплексов", который включен в Стратегию: "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2015 года", в рамках реализации программных мероприятий до 2025 года, которые направлены для создания новых и реконструкции старых комплексов предлагается направить из Федерального бюджета 4.991 млрд. рублей для создания десяти туристско-рекреационных комплексов и 12 000 рабочих мест [4].
) Совместно с Минтрансом России и Росморречфлотом в проекте Федеральной Целевой Программе (ФЦП) "Развитие транспортной системы Российской Федерации (2010-2015 гг.)" в подпрограмме "Внутренний водный транспорт" предусмотрены мероприятия по развитию эффективной транспортной инфраструктуры, устранению участков, лимитирующих пропускную способность водных путей, строительство и реконструкцию пассажирских причалов и объектов инфраструктуры.
) По предложению Ростуризма Минсельхоз России в рамках Государственной программы "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельской продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг." предусмотрен комплекс мер по повышению финансовой устойчивости малых форм хозяйствования на селе. Так, субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах личными подсобными хозяйствами, крестьянскими хозяйствами и сельскохозяйственными потребительскими кооперативами на срок до 5 лет на развитие несельскохозяйственной деятельности в сельской местности, включая сельский туризм, будут предоставляться субъектам Российской Федерации на условиях их финансирования из средств бюджетов Российской Федерации.
Одним из элементов воздействия государства на туристскую деятельность является стимулирование Правительством разработки региональных схем развития туризма в приоритетных зонах сосредоточения особо ценного историко-культурного наследия "Золотое кольцо", Москва - Санкт-Петербург (Красная дорога России", Русский Север древний Волжский путь, исторические курорты России (ФЦП "Сохранение и развитие архитектуры исторических городов" (2002-2010): создание условий для расширения туристской и сервисной инфраструктуры историко-культурных зонах городов и других территорий Российской Федерации (Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года (распоряжение Правительства России от 17 ноября 2008 года №1663-р).
Мы привели примеры конкретных методов, способов, принципов государственного регулирования туризма в Российской федерации в рамках существующего правового поля, предложенные министерством спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации и Федеральным агентством по туризму.
Список литературы
государственный регулирование туризм российский
1. "Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г." принята 17 ноября 2008 г.
. "О прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" с изменениями от 9 июля 1999 г.
. "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (1996 г.) с изменениями в 2007 г.
. Писаревский Е.Л. Актуальные вопросы государственного регулирования туризма в Российской Федерации" // Материалы IV международной научно-практической конференции "Туризм и рекреация". Фундаментальные и прикладные исследования. МГУ имени М.В.Ломоносова 28 апреля 2009 г.