Организационные и правовые ресурсы проведения выборов
Введение
выборы электоральный право
В электоральной истории России последнего десятилетия повышенный научный интерес к институту прямых выборов наблюдался трижды - в 2003 г., в связи с появлением альтернативного непосредственному избранию способа формирования представительных органов муниципальных районов (через делегирование глав и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав района), а также подтверждением ранее известного российской правовой системе принципа избрания глав муниципальных образований представительными органами из своего состава; в 2004 г., при учреждении нового порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) по представлению Президента РФ законодательными (представительными) органами государственной власти регионов (вместо ставшего к тому времени традиционным принципа избрания соответствующих должностных лиц гражданами страны на основе всеобщего равного и прямого избирательного права); в 2009 г., в связи с исключением порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления из перечня тех вопросов, изменения и дополнения по которым, вносимые в устав муниципального образования, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.
Все вышеназванные аспекты реформирования отечественных конституционно-политических институтов напрямую связаны с таким аспектом народовластия, как выборы, а именно с модификацией их разновидностей. Как известно, обе формы демократии - непосредственная (прямая) и представительная, олицетворяющие власть народа, - базируются на идее неотчуждаемости народного суверенитета, выражающегося через «правление народа посредством демократических институтов; иначе говоря - это управление государственными и общественными делами самим народом, уполномоченными им институтами гражданского общества и органами публичной власти». А правление народа, вне зависимости от формы его осуществления - прямой либо опосредованной, - в той либо иной степени предполагает обращение к институту выборов.
Целью данной работы является закрепление и расширение теоретических знаний по дисциплине; приобретение и развитие умения работать с литературой, анализировать источники по проблеме исследования, делать обстоятельные и обоснованные выводы; приобретение навыков грамотно и логически обоснованно излагать свои мысли и идеи; приобретение навыков формулировать и аргументировано обосновывать предложения и рекомендации по результатам выполненного исследования; овладение навыками самостоятельной исследовательской работы.
Для достижения указанной цели предстоит решить следующие задачи:
- обоснование актуальности и значимости темы работы в теории конституционного права, а также в практической деятельности в данной области;
исследование состояния и разработанности выбранной темы исследования;
рассмотрение теоретических аспектов изучаемой проблемы, раскрытие сущности основных понятий юридической терминологии, относящихся к данной проблематике;
сбор и анализ информации по проблеме данного теоретического обзора с использованием современных средств получения, хранения и переработки информации;
разработка практических рекомендаций и предложений по данной тематике курсовой работы;
формирование навыков самостоятельной работы с учетной информацией на всех этапах выполнения курсовой работы - от обоснования актуальности до формулировки выводов и рекомендаций.
1. Институт прямых выборов
О.Е. Кутафин справедливо отмечал, что «выборы и создают один народ, одно представительство, одну общую волю». Только при непосредственном волеизъявлении это воля граждан-избирателей, осуществляющих государственную власть и власть местного самоуправления путем наделения полномочиями депутатов и выборных должностных лиц, а при опосредованном представительстве власть народа воплощается через деятельность выборных представителей, принимающих решения, выражающие волю избирателей.
Таким образом, взаимосвязь институтов представительной и непосредственной демократии можно охарактеризовать как соотношение цели (представительство интересов народа через систему органов власти) и средства ее достижения (путем выборов, т.е. выдвижения наиболее достойных представителей населения для осуществления народовластия). Эту зависимость очень точно охарактеризовал С.А. Авакьян: «...многие институты непосредственной демократии образуются как средства воздействия граждан и их объединений на органы народного представительства. Иначе говоря, институты представительной и непосредственной демократии переплетаются». Причем выборы можно рассматривать не только как форму непосредственной демократии, что следует из ст. 3 Конституции РФ, но и как элемент представительной демократии, поскольку деятельность выборных представителей наряду с избирательной системой традиционно относится к представительному устройству государства», и к такой деятельности может быть отнесено избрание из состава представительного органа выборных должностных лиц, т.е. проведение многоступенчатых выборов.
Приоритет непосредственной формы демократии (если не юридический, то по крайней мере моральный) следует из первоочередности ее упоминания в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ наряду с осуществлением власти народа через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эта конституционная формулировка, сопровождающаяся объявлением выборов высшим непосредственным выражением власти народа, способствовала утверждению в отечественной науке принципа прямого избирательного права как общепризнанного начала российской избирательной системы, воспроизведенного в ст. 81 Конституции РФ, посвященной выборам Президента РФ, и в ст. 6 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - рамочный закон). Впрочем, доминирование указанного утверждения очень просто объясняет Е.И. Колюшин: дело в том, что принцип непрямого (косвенного) избирательного права вообще неизвестен российскому избирательному законодательству. Это не отрицает его существования де-факто, поскольку в России (как и во многих других государствах) непрямые выборы не называются таковыми в нормативных источниках, хотя и существует определенная последовательность правовых действий, свидетельствующая, по сути, о многоступенчатых выборах. О тенденции расширения отечественного электорального поля за счет элементов опосредованного голосования свидетельствует пока только ст. 2 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, в редакции от 27 декабря 2009 г., относящая к выборным должностным лицам местного самоуправления не только должностных лиц, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, но и избираемых представительными органами муниципальных образований из своего состава. Других нормативно признанных альтернатив по рассматриваемому вопросу сегодня нет, что делает неудивительным вывод ученого об отсутствии зафиксированных Верховным Судом РФ нарушений принципа прямого избирательного права.
В то же время зарубежные модели государственного строительства не столь категоричны - избирательному праву США, Китая, Австрии и ряда других стран присущи многие опосредованные механизмы. Да и в международных документах принцип прямого избирательного права закрепляется редко, что предполагает спорность утверждения А.А. Вешнякова о его общепризнанном в мировой практике характере. Международным эталоном демократичности государства являются лишь прямые выборы депутатов представительных органов. В Отчете «Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах - участниках ОБСЕ» 2003 г. со ссылкой на ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1952 г. и на практику Европейского суда по правам человека конкретизировано, что состав первичных законодательных органов на всех уровнях правительства должен определяться путем прямых выборов.
В документах Европейской комиссии «За демократию через право» прямые выборы в одну из палат национального парламента населением названы одним из элементов общеевропейского конституционного наследия. Аналогичные нормы действуют в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ). Так, в Рекомендациях Парламентской Ассамблеи государств - участников СНГ для международных наблюдателей СНГ по наблюдению за выборами 2002 г. соблюдение принципа прямого избирательного права раскрывается через проведение выборов в национальный законодательный орган (парламент), региональные, местные и иные представительные органы путем непосредственного голосования избирателей за кандидата (кандидатов), список кандидатов либо против них; ст. 4 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ 2002 г. не только называет депутатские мандаты в одной из палат национального законодательного органа объектом свободной состязательности кандидатов и (или) списков кандидатов в ходе всенародных выборов, но и раскрывает содержание соблюдения принципа прямого избирательного права (что является редкостью для международных документов) через непосредственное голосование граждан на выборах соответственно за кандидата и (или) список кандидатов или против кандидата, кандидатов и (или) списка кандидатов или против всех кандидатов и (или) списков кандидатов.
Как видно, для института прямых выборов нормами международного права установлены лишь минимальные императивные сферы действия, за рамками которых государства самостоятельны в определении методов управления. Как отмечается в уже упоминавшемся Отчете «Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах - участниках ОБСЕ», система прямых выборов в законодательные и другие органы власти является предметом национального определения, а посты в иных органах власти (помимо законодательных), включая посты глав государств и органы исполнительной власти, могут замещаться посредством как прямых, так и непрямых выборов. В Российской Федерации, как отмечает Конституционный Суд РФ, на основе прямого избирательного права по смыслу Основного Закона должны избираться Президент РФ и законодательные (представительные) органы. Отсутствие в международно-правовых документах исчерпывающего перечня органов, формируемых посредством всенародного голосования, неизбежно актуализировало проблему поиска оптимальной модели властеотношений в обществе, основанной на разном удельном сочетании элементов непосредственной и опосредованной демократии.
Вектор развития национального законодательства по рассматриваемому вопросу, заданный международным правом, переводит споры о масштабах использования прямых выборов из собственно нормативного поля в сферу аксиологии права, изучающей высшие правовые ценности и основанной, по словам В.А. Мальцева, на требовании справедливости. С этой точки зрения в науке конституционного права институт прямых выборов считается более демократичным, и все многочисленные аргументы в защиту данного постулата можно обобщить высказыванием немецкого профессора Х. Майера: «Принцип прямых выборов призван предотвратить искажение волеизъявления избирателя третьими лицами». Поэтому замена прямых выборов непрямым голосованием или назначением при формировании государственных органов хотя и не рассматривается российскими исследователями в качестве посягающей на публичное представительство, «но делает его менее демократичным».
За время существования Российской Федерации всенародные выборы прочно вошли в жизнь российского общества в качестве функционирующего института формирования представительных основ народовластия. По сути, на наших глазах происходило становление и развитие современной избирательной системы Российской Федерации, сопровождаемое активным поиском и апробацией на практике юридических формул осуществления и защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
Основные требование к институту выборов в России в условиях модернизации - это обеспечение устойчивого развития политической системы.
Избирательная система и избирательное право любой демократической страны формируются на основе таких фундаментальных международно-правовых стандартов, как Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) и др. Избирательная система Российской Федерации включает в себя несколько основных уровней:
выборы Президента РФ;
выборы депутатов Государственной Думы;
выборы депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации;
выборы в органы местного самоуправления.
Основные правовые источники избирательного права Российской Федерации следующие:
Конституция РФ, закрепляющая основные принципы избирательного права и порядок избрания Президента РФ и депутатов Государственной Думы;
федеральные законы;
указы Президента РФ по вопросам организации и проведения выборов;
нормативные акты Центризбиркома;
конституции и другие правовые документы субъектов РФ, регламентирующие проведение выборов в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления.
Избирательная система Российской Федерации предполагает всеобщность избирательного права (оно ограничивается только возрастным цензом и цензом оседлости), равное избирательное право, прямое избирательное право и тайное голосование.
Избирательный процесс состоит из нескольких этапов (см. Приложение А):
назначение даты выборов;
образование избирательных округов и участков;
формирование избирательных комиссий; составление списков избирателей;
выдвижение и регистрация кандидатов;
финансирование выборов;
голосование, подсчет голосов, установление результатов голосования, опубликование результатов.
Под избирательной системой в Российской Федерации понимается порядок выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, порядок выборов в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, порядок, используемый при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также при выборах в органы местного самоуправления, проводимых в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации.
Этот порядок определяется конституционно-правовыми нормами, которые в своей совокупности образуют избирательное право. Следовательно, избирательная система и избирательное право тесно связаны между собой, хотя отождествлять их нельзя.
С точки зрения социальной психологии выборы - это оценка избирателями представителей партии, идущих по списку и символизирующих бренд партии, а также их программы. Данная оценка может быть адекватной, но и ошибочной, ибо она зависит от политических ориентации избирателей, их профессиональной компетентности, проницательности, интеллекта, степени внушаемости, т.е. способности сохранить критичность в условиях психологического воздействия, осуществляемого с помощью предвыборных технологий.
С этой точки зрения выборы не являются идеальным инструментом измерения личности кандидата или символических представителей партий. Эта оценка может расходиться с экспертными заключениями на этот счет. Но в условиях политических свобод другой процедуры оценки кандидата или символизирующих представителей партий и их программ, кроме как выборы, нет. Выборные технологии несовершенны, но альтернативы им нет, если речь идет о легитимности власти.
Другие процедуры отбора кандидатов могут иметь и свои преимущества, если имеется в виду профессиональный отбор управляющего персонала, но и не гарантируют от ошибок. Напротив, при определенных условиях могут привести к серьезным негативным последствиям.
Можно сказать, что выборы - это своеобразная избирательная процедура, способ фиксации общественного мнения (оценки) по поводу того или иного кандидата или партии.
Разумеется, общественное мнение может быть различным, содержать и выражать разные оценки. Данные оценки могут не устраивать те или иные партии или так называемые элиты.
Но на этом основании нельзя утверждать, что народ не созрел для выборов. Для некоторых типов властей народ - всегда помеха, и его следовало бы понять, чтобы быть успешнее. Действительно, с точки зрения социальной психологии психология различных этнических общностей неодинакова.
Тем не менее, нельзя одних наделять правом свободного выбора и у других его отбирать. В настоящее время в мировой практике используются различные избирательные системы.
Выборы, проводимые в Российской Федерации, являются равными. Это означает, что каждый избиратель имеет один голос и все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Таким образом, только при наличии двух названных элементов выборы могут считаться равными.
Первый элемент равного избирательного права - наличие у каждого избирателя только одного голоса - обеспечивается тем, что избиратель не может быть включен более чем в один список избирателей; он голосует лично, и для получения избирательного бюллетеня требуется предъявление документа, удостоверяющего личность избирателя, а в списке избирателей делается отметка о выдаче избирательного бюллетеня.
Второй элемент равного избирательного права - участие в выборах на равных основаниях - обеспечивается тем, что ни один избиратель не имеет каких-либо преимуществ перед другим избирателем (например, организуются равные по количеству населения избирательные округа в соответствии с нормами представительства), а избирательные права всех российских граждан в равной мере охраняются законом.
Выборы в Российской Федерации являются прямыми. Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно.
Прямое избирательное право отличается от непрямого, которое может быть двух видов - косвенным и многостепенным. При косвенном избирательном праве избиратели выбирают выборщиков, которые, в свою очередь, избирают представителей или каких-либо иных лиц. Суть многостепенного избирательного права состоит в выборах представителей в вышестоящие представительные органы нижестоящими.
Важное преимущество прямых выборов заключается в том, что все избираемые органы государственной власти являются непосредственно представительными органами народа. Тем самым создается возможность постоянной тесной связи этих органов с избирателями, постоянного контроля населения за их работой.
Голосование на выборах в Российской Федерации тайное. Это означает, что исключается возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателей. В Российской Федерации обеспечивается тайна голосования. Избирателю предоставляется возможность использовать особую комнату или закрытую кабину для заполнения избирательного бюллетеня. В этих помещениях во время заполнения избирательных бюллетеней запрещается присутствие кого бы то ни было, включая и членов избирательной комиссии. Бюллетень опускается в избирательный ящик лично.
Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе воздействовать на гражданина, чтобы принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Свободное волеизъявление избирателей во время выборов обеспечивается и тем, что проведение агитации в день выборов в помещении для голосования не допускается. Проведение выборов невозможно без организационного ресурса. Для этого создается штаб предвыборной кампании.
Как следует из работ А.И. Ковлера, Е.В. Тугаревой, Е.Н. Холоповой, А.Ф. Шикуна, политическую избирательную кампанию следует понимать как определенный вид политической деятельности кандидата, партии, характеризующейся особенностями взаимодействия с избирательной командой, электоратом и зависящей от выбора стратегии и тактики предвыборной борьбы, политической ситуации в обществе, а также от социально-психологических аспектов сложившейся избирательной ситуации. Данный подход позволяет планировать и проводить политическую избирательную кампанию с использованием обобщенной теоретической модели социально-психологического взаимодействия ее субъектов (см. Приложение Б): кандидата, избирательной команды, электората.
Для успешного проведения политической избирательной кампании каждый кандидат (партия) формирует избирательную команду (группу управления) с целью координации руководства деятельностью всеми добровольцами, выразившими желание помогать кандидату. Характер организационной деятельности избирательной команды и ее результаты в процессе выборов определяются как профессиональной сработанностью и межличностной совместимостью членов команды, так и эффективным функционально-ролевым разделением труда, определяемым спецификой содержания самой деятельности.
Штаб должен иметь паспорт избирательного округа:
сведения об избирателях, их списки;
сведения о результатах предыдущих голосований;
демографические данные;
сведения об основных социальных группах;
сведения об экономическом состоянии округа, основных проблемах его развития.
Для успешного проведения предвыборной кампании следует определить необходимое для победы количество голосов, выявить свою адресную группу, разработать имидж и определить, как довести его до избирателей. Также необходимо подсчитать, сколько времени, средств и людей для этого потребуется.
Самый важный человек в любой избирательной кампании - это кандидат, а его время - самый ценный ресурс. Нерациональное использование этого ресурса нельзя восполнить или компенсировать ничем. Поэтому очень важно четко понимать основную функцию кандидата и использовать его время наилучшим образом.
Эта функция очень проста - встречаться с людьми и убеждать их. Мероприятия с участием кандидата - агитационные или по сбору средств - «работают» с наибольшей эффективностью. Избиратели и потенциальные спонсоры, которые встречаются с кандидатом лично и слышат «месседж» (послание) от него самого, более склонны отдать ему свой голос или свои деньги. Однако слишком часто кандидат предпочитает сидеть в своей штаб-квартире и разрабатывать стратегию в узком кругу помощников или встречаться с самыми верными сторонниками. Такие кандидаты, как правило, проигрывают.
Избирательному штабу следует провести рабочую встречу по вопросам стратегического планирования. Конечно, кандидат будет принимать в этом участие, и именно он задает основное направление. Как только стратегия разработана, кандидат должен возложить ведение кампании на ее менеджера и других сотрудников и полностью сконцентрироваться на том, чтобы встретиться и убедить как можно большее количество избирателей.
Опыт играет огромную роль, в том числе и при проведении различных политических кампаний. Чем больше у менеджера опыт участия в прошлых кампаниях, тем лучше он подготовлен для участия в будущих выборах. Совет, помощь и личное участие человека, уже принимавшего участие в избирательных кампаниях, могут быть очень полезными для кандидата или кампании в целом. Одно дело - усваивать книжное знание о ведении избирательной кампании, и совсем другое - учиться на живом опыте в разгар предвыборной борьбы.
Партии должны «растить» такие кадры и предоставлять этим людям возможность работать в предвыборных кампаниях, тем самым готовя их к будущим кампаниям. Переход от добровольного помощника к ассистенту, а затем к квалифицированному менеджеру укладывается всего в несколько ступеней. Профессиональные организаторы часто оказываются узкими специалистами.
Таким образом, право избирать и быть избранными предоставлено нам Конституцией Российской Федерации, и от того, как компетентно и с должной глубиной знаний мы будем разбираться в механизме реализации данных прав, зависит, насколько демократическим станет наше государство.
Заключение
Итак, какие выводы можно сделать? Во-первых, что определение масштабов использования института прямых выборов в Российской Федерации - исключительная компетенция федерального законодателя, который ограничен лишь минимальными конституционными и международными стандартами в этом вопросе. Во-вторых, что непосредственное волеизъявление отнюдь не гарантирует учреждения в государстве эталонов демократии и свободы, хотя представляет большую правовую ценность для граждан. В-третьих, что любые способы перехода от непосредственной формы волеизъявления граждан к опосредованному представительству не должны искажать содержание избирательных прав граждан. Избиратель должен точно знать, за депутатов и выборных должностных лиц с каким объемом полномочий он голосует.
Ю.А. Веденеев и В.В. Маклаков справедливо отмечают, что во время выборов избирательный корпус передает право на реализацию суверенитета в пределах, очерченных законодательством. При этом, у избирательного штаба нет средств на оплату дополнительных сотрудников, и нужна компактная организация. Согласно второй концепции каждая должность определяется обязанностями, а не названием. Не думайте о том, как назвать ту или иную должность, а нанимайте сотрудников и четко определяйте их обязанности в соответствии с задачами вашей кампании. Это усилит ответственность сотрудников за исполнение заданий и позволит равномерно распределять нагрузку между ними - не слишком много, не слишком мало. В очень многих избирательных штабах имеются «ассистенты» или «заместители», которые сами толком не знают, что должны делать.
Хотелось бы добавить - «на момент назначения выборов». В свете предпринятой реформы законодательства о местном самоуправлении современный избиратель привыкает видеть в кандидате на одну должность потенциального кандидата на другую должность. Но необходимо избежать «перекосов», превращающих позитивный потенциал реформы в фикцию. Важно создать гарантии, не допускающие произвольного изменения полномочий избранных лиц, которого избиратели не могут предполагать. Одной из таких гарантий могло бы быть определение переходного периода для реализации ч. 8 ст. 44 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления (например, вступление ее в силу для новых составов представительных органов муниципальных образований, что, с одной стороны, позволило бы избирателям подготовиться к голосованию за кандидатов с возможными несколькими статусами, с другой стороны, ускорить по истечении переходного периода создание эффективной модели организации публичной власти на местах). Уверены, что в этих условиях принцип прямого избирательного права сохранил бы свое демократическое содержание.
Список использованных источников
1Альфонсас В. Социальное правовое государство; приобретаемая и теряемая реальность. / Конституционно-правовые проблемы формирования социального правового государства. Материалы международной практической конференции. (Минск. 30 - 31 марта 2000 г.). Минск, 2000. С. 24.
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 59 - 63
Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. Толковый словарь юридических терминов. М.: ЭКСМО, 2008. С. 159.
Демидов А.И. Власть в единстве и в многообразии ее измерений // Государство и право. 1995. N 11.
Дмитриев Ю.А. К вопросу об определении предмета отрасли конституционного права // Государство и право. 2002. N 7. С. 13 - 22.
Зазнаев О.И. Смешанные формы правления, или Как масло соединяется с водой // Полис. 2005. N 4. С. 160.
Иванов В.В. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России // Правоведение. 2002. N 3. С. 64.
Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий (опыт сравнительно-правового анализа) // Государство и право. 2003. N 10. С. 16.
Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (в ред. от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ и 7-ФКЗ)//Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] /Компания «Консультант Плюс». - Послед.обновление 12.05.2012 г.
Левакин И.В. Современная российская государственность: проблемы переходного периода // Государство и право. 2003. N 1. С. 6.
Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 311.
Поляков А.В. Петербургская школа философии права и задачи современного правоведения // Известия вузов. Правоведение. 2000. N 2. С. 4 - 23.
Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник для вузов. 5-е изд. М.: Юстицинформ, 2006. С. 231.
Цунэо Инако. Современное право Японии // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран: Учеб. пособие / Сост. В.Н. Садиков. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 680.