Контроль у сфері державного управління земельними ресурсами

Контроль у сфері державного управління земельними ресурсами

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

СУМСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ФАКУЛЬТЕТ ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ ТА ПІСЛЯДИПЛОМНОЇ ОСВІТИ

КАФЕДРА УПРАВЛІННЯ

курсова РОБОТА

з дисципліни «Державне управління»

на тему:

«Контроль у сфері державного управління земельними ресурсами»

Виконав Слухач групи: ДСмз-31с

Шевченко А.С.

Перевірив Викладач:

кандидат наук з державного управління Шкурат І.В.

Суми 2014

ЗМІСТ

ТИТУЛЬНИЙ АРКУШ

ЗМІСТ

ВСТУП

РОЗДІЛ І. ЕВОЛЮЦІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ЗЕМЕЛЬНИМИ ВІДНОСИНАМИ В УКРАЇНІ

.1 Земельні відносини в Україні в минулому

.2 Розвиток земельних відносин у незалежній Україні

РОЗДІЛ ІІ. ПРАВОВІ ФОРМИ УПРАВЛІННЯ ЗЕМЕЛЬНИМИ РЕСУРСАМИ

.1 Земельний фонд України як об'єкт правового регулювання

.2 Поняття, зміст і функції управління

.3 Система органів управління у галузі використання та охорони земель

РОЗДІЛ ІІІ. КОНТРОЛЬ ЗА ВИКОРИСТАННЯМ ТА ОХОРОНОЮ ЗЕМЕЛЬ

.1 Поняття, зміст та завдання контролю

.2 Види контролю за використанням та охороною земель: державний, самоврядний, громадський

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ДОДАТКИ

ВСТУП

Відповідно до статей 13, 14 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією [1].

Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону.

Власність зобов'язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.

Держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб'єкти права власності рівні перед законом.

Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Актуальність теми полягає в тому, що земля була і є основним національним багатством України, яке перебуває під особливою охороною держави. Від імені Українського народу права власника землі здійснює держава та її органи, які здійснюють державне управління земельними ресурсами. Важливість теми полягає у дослідженні поняття правового регулювання у сфері використання та охорони земель і розкритті ролі держави у здійсненні контролю за збереженням і раціональним використанням землі на всій території України.

Ступінь розробленості обраної проблеми у науковій літературі.

Зазначену проблему у науковій літературі досліджував М.Д. Климишин, аспірант ЛРІДУ НАДУ, у свої статті Контроль у сфері державного управління земельними ресурсами.

Обєктом дослідження цієї роботи виступають земельні відносини в Україні.

Предметом дослідження є контроль та його різновиди у сфері управління земельними ресурсами.

Метою дослідження є окреслити правове регулювання управління у галузі використання та охорони земель і визначити поняття, зміст та завдання контролю у сфері державного управління земельними ресурсами.

Завданням дослідження - є проаналізувати стан земельних відносин в Україні; дати визначення поняттю, змісту і функціям управління в галузі використання та охорони земель; окреслити систему органів управління у галузі використання та охорони земель; визначити поняття, зміст, завдання та види контролю за використанням та охороною земель.

Структуру курсової роботи становить: вступ, три розділи, висновки і список використаних джерел.

РОЗДІЛ І. ЕВОЛЮЦІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ЗЕМЕЛЬНИМИ ВІДНОСИНАМИ В УКРАЇНІ

1.1 Земельні відносини в Україні в минулому

Найдавніші часи

Зарано вести мову про публічне управління земельними ресурсами в найдавніші часи - від появи людини на території сучасної України (близько 1,5 млн. років тому). В «Давньокамяну добу» («Палеоліт») земля була лише просторовою базою розміщення людей, а не засобом виробництва та обєктом управління. Все публічне управління земельними ресурсами обмежувалося вибором вожака первісного людського стада місця розташування житла. Ні землеробством, ні тваринництвом в цей період люди не займались, оскільки обходились «дарами природи».

З настанням в Х-VII тисяч. до н.е. «Середньокамяної доби» («Мезоліту») на території сучасної Україні почало зявлятися кочове населення, яке жило головним чином з полювання та рибальства. Тодішнє населення України вже освоювало землю для задоволення своїх потреб в продуктах харчування. Управління земельними ресурсами мало виключно прагматичний характер. Головний принцип управління земельними відносинами цього періоду: «кожен сам собі господар на землі»2.

В VII-ІІІ тис. до н.е. настала «Новокамяна доба» («Неоліт»), яка характеризується якісними змінами в економічному, соціальному і культурному житті наших предків. В цей час відбулася «неолітична революція»- перехід людства від засвоєння дарів природи (полювання та збиральництва) до виробництва (землеробства та скотарства). На території України в цей час досягла надзвичайного розквіту так звана «Трипільська культура». В цей період люди почали займатися землеробством, що викликало потребу у виборі земельних ділянок для спільної землеобробки чи будівництва житла. Тобто, в цей час зявилася нагальна потреба в системі публічного управління земельними ресурсами. Але відсутність письмових памяток не дозволяє дослідити цю систему управління.

Після занепаду Трипільської культури почалася «Бронзова доба», що відзначилося підняттям культури землеробства, появою відтворювального високорозвиненого скотарства, інтенсифікацією сільського господарства. В цю добу почалося одночасне заселення території сучасної України різними племенами. Земля як головний засіб виробництва в сільському господарстві була головною причиною боротьби племен - почалися війни за родючіші землі. Проте, відсутність впорядкованої системи публічного управління земельними ресурсами зберігала стихійність у землекористуванні.

З ХII-VIII ст. до н.е. в історії людського розвитку починається доба обробки заліза. Залізні знаряддя підвищували продуктивність праці, що створювало можливість інтенсифікації використання земельних ресурсів та, як наслідок, появи обміну продуктами праці між землеробами і скотарями. Найзначнішим державним утворенням цього часу на території сучасної України була держава скіфів. Землекористування в Скіфії вже передбачало певні управлінські операції з окремими земельними ділянками: ділянку, яка після кількох років використання втрачала родючість, вилучали з обігу (так звана «перелогова система»). А такі дії вже потребували певної системи організації земельних відносин. Крім цього, за часів скіфів на землю почали розповсюджуватися відносини власності. Переважна більшість землі належала громадам, які щороку перерозподіляли її для використання між окремими родинами. Але у скіфів зявилася приватна власність на землю, що становить особливість земельних відносин в цей час.

В І ст. до н.е. - І ст. н.е., після витіснення скіфів зі степів Північного Причорноморя сарматами, на території сучасної України зявилися племена Пшеворської та Зарубинецької археологічних культур. Ці племена розташовувалися на Волині, Подністровї, Поділлі і на Закарпатті. Є підстави вважати обидві ці культури причетними до зародженням словян. Права управління господарським життям людей цього періоду (в тому числі - земельними ресурсами) належали загальним зборам всіх дорослих членів племені - «вічам». Саме віча приймали рішення про те, кому, скільки і в якому місці надати землю у користування, регламентували спосіб використання землі. В цей час навіть мало місце виготовлення планів і карт (хоч і надзвичайно примітивних), розроблялися проекти меліорації земель тощо.

Особливістю управління земельними ресурсами тих часів було всебічне врахування природних умов при організації розміщення поселень. Це супроводжувалось розширенням площі орних земель. Однак з ростом населення на теренах України почали ставитись і нові вимоги до системи управління земельними ресурсами. Скорочення площі орних земель на душу населення стало поштовхом для освоєння менш продуктивних земель. З початку VIІ ст. широкого поширення набули трипільні сівозміни. У системі управління земельними ресурсами протягом V-VII ст. значна увага приділялась формуванню сільських територіальних громад під назвою «верв». Такі громади являли собою сукупність самостійних родин - дворищ, обєднаних сусідством та економічними звязками. Земельні відносини того часу характеризувалися поступовим утвердженням довічного спадкоємного володіння землею, яке давало право користуватися нею на власний розсуд, без права продажу і передачі в оренду. У системі управління земельними відносинами почала формуватися система сплати податку за використання земель.

Часи давньоруської державності

За часів Давньої Русі поступово відбувалася заміна патріархальної родової громади сільською або так званою сусідською територіальною громадою. Її члени вже були пов'язані між собою не родинними відносинами, як раніше, а господарсько - територіальними. Виробництво тут здійснювалось окремими дворами, а двір користувався землею громади. Ліси, вигони та водопої знаходились у спільному володінні, а орні землі розподілялися між господарствами (дворами) й поступово переходили у власність двору (сім'ї).

Процес розвитку земельних відносин в цей час характеризується появою нових форм власності на землю:

• спадкове володіння князів і бояр;
• державна форма власності, яка виникала шляхом завоювання сусідніх земель.

Але землі ні першої, ні другої форми власності не були особистою власністю князя. Це була власність «столів», за якими вони сиділи. Втрачаючи «стіл», князь втрачав власність на землю. Після прийняття християнства почало зявлятись і церковне землеволодіння за рахунок дарування землі князями, боярами, придбання, освоєння пустищ тощо.

В основі відносин між людьми, у процесі використання земель лежало давнє звичаєве право. Проте розвиток феодальних відносин, прийняття християнства і культурне зближення з Візантією зумовили запозичення візантійського права. На цей час припадає створення першої редакції «Правди Руської», яку започаткував Ярослав Мудрий. У центрі уваги цього документу були питання про власність на землю і майно, відносини між верховенством і підданими, соціальний статус окремих категорій населення. Важливою складовою в системі управління земельними ресурсами на території Київської Русі був розвиток існуючих і створення нових міст, сіл і хуторів.

В системі управління земельними ресурсами надзвичайно важливе місце належало справлянню податку за використання землі. Економічною основою оподаткування був розмір селянського землекористування. Податок справлявся від «плуга», що був прирівняний до 15 га землі. У тих випадках, коли землекористування за своїм розміром складало меншу площу, одиницею оподаткування виступало «рало». На основі родинних зв'язків окремі господарства („дими) об'єднувалися в дворища по 10-15 димів. Останні входили до складу громади, яку очолював староста. Крім земельних ділянок індивідуального користування (димів), у громаді були неподільні угіддя, якими користувалися всі її члени.

На історичному шляху розвитку суспільства феодалізація общинних земель привела до трансформації данини у феодальну ренту в формі відробітків. Але в процесі розвитку продуктивних сил держави зясувалось, що ця форма оподаткування носила обмежений характер в господарській еволюції держави. На заміну їй прийшла грошова рента, яка у ХІІ-ХІІІ ст. поширилась по всій Русі. У системі управління земельними ресурсами важливе значення приділялося структурі земельних, в тому числі сільськогосподарських угідь, розглядалися питання, стосовно розвязання земельних і майнових спорів, складання проектів організації території, картографічного забезпечення тощо.

Із втратою державності Україна упродовж кількох століть перебувала під управлінням Литви та Польщі. Це, звичайно, не могло не позначитись на розвитку системи управління земельними відносинами. Дотримуючись зразків західних держав, Великі Литовські князі запровадили створення системи удільних князівств, князі яких не мали ніяких особистих прав: вони залишались підлеглими Великому князю. Протягом другої половини ХІV-XV ст. на українських землях набуває широкого розвитку магнатське і шляхетське землеволодіння. В цей же час продовжує зростати власність церкви. З появою на українських землях католицьких метрополій і єпископств останні отримали королівські дарчі грамоти на землекористування, населення яких не підлягало юрисдикції верховної влади і звільнялось від загальнодержавних податків.

Протягом другої половини ХІV-ХV ст. було уніфіковано правовий статус селян, в результаті чого їх стали називати «панськими». Як результат цього, почало руйнуватись селянське землеволодіння, посилилась феодальна залежність селян, поширився процес їх закріпачення, почала складатись багатогалузева система господарства. У системі управління земельними ресурсами важливе значення мало містобудування, надання багатьом містам «магдебурзького права», що, власне, забезпечувало громадянам більшу самостійність і незалежність від органів державної влади. Управління земельними ресурсами було спрямоване на задоволення інтересів пануючого класу за рахунок поневоленої частини суспільства.

Основною формою землекористування були фольварки, які нагадували не що інше, як радянські колгоспи, різні за своїми розмірами. В основі розвитку фольваркового землекористування було покладено так званий «Устав про волоки», згідно з яким уся земля, якою володіли селяни, поділялась на ділянки - волоки, і кожен двір, наділяючись волокою, зобовязаний був відробляти панщину та інші повинності.

Часи Козаччини

Наслідком визвольної боротьби українського народу проти польсько-шляхетського панування було утвердження так званої «козацької власності» на землю. Вона визначалась як корпоративна, оскільки належала корпорації козаків Війська Запорозького. Юридично це було затверджено під час Переяславської Ради у 1654 році. Козацька власність мала корпоративний характер, тобто субєктами власності був не окремий козак, а корпорація козаків в особі Війська Запорізького. Козаки одержували землю у власність, якою раніше володіли, лише після вступу до козацького війська. Підкреслюється службовий характер земельної власності, оскільки вона була обтяжена відбуванням військового примусу на користь Війська Запорозького. Козаки мали право вільно купувати і продавати землю, засновувати нові поселення.

Важливим досягненням у ході визвольної війни стало визнання селянської власності. Селяни вважали землю своєю власністю і з повним правом розпоряджались нею і результатами своєї праці. Держава не регламентувала права використання землі, але оплата податків на утримання війська та адміністративного апарату була для селян обовязковою умовою. В Універсалах Хмельницького, який прагнув розвязати соціальні суперечності в Україні, було скасовано панщину, а відробіткова рента змінювалась грошовим чиншем. Земельна політика Б. Хмельницького носила прогресивний характер: змінився інститут приватної власності, в результаті чого козаки і селяни могли забезпечити свої інтереси. Основними формами господарювання товариств стали дрібні землеволодіння селян і міщан.

Таким чином, на території української козацької держави було знищено велике й середнє феодальне землекористування. Переважною стала державна та козацька власність на землю, було запроваджено вільну купівлю, продаж і заставу землі. У приватній власності залишались землі православних монастирів і вищого духовенства, дрібної шляхти, козаків і міщан. На основі приватної власності на землю набувало розвитку дрібнотоварне козацьке й селянське господарство. Створювалися умови для інтенсивного розвитку прогресивніших земельних відносин, перетворення козацько - селянських маєтків у господарства фермерського типу.

Особливим етапом в еволюції державного управління земельними відносинами є період гетьманства Івана Мазепи (1687-1709 рр.), який був розумним політиком свого часу. Він видав майже 1000 універсалів з питань земельних справ, які здебільшого сприяли зростанню старшинського землеволодіння. За період гетьманства Мазепи, Скоропадського, Полуботка, Апостола, Розумовського, старшині, монастирям і частково купецтву було надано сотні сіл з десятками тисяч дворів. За їх універсалами (указами) козацька земля могла надаватись будь-кому з видачею відповідного документа (грамоти) на право на землю. У системі управління земельними ресурсами вони стежили за належним справлянням податків за використання землі.

Селянська реформа 1861 р.

Невідповідність виробничих відносин характеру продуктивних сил у суспільстві царизм був змушений розв'язати проведенням селянської реформи 1861 p., яка неоднозначно була сприйнята селянами і по-різному оцінена вченими - істориками, економістами, керівниками та державними діячами всіх рівнів. Хоча, немає сумніву, що це була найсуттєвіша соціально-економічна подія XIX ст. в Росії.

Реформа 1861 р. готувалася протягом тривалого часу (майже п'ять років) в умовах надзвичайно гострих суперечностей. Спеціально створені царським урядом Росії комітети готували пропозиції щодо умов і порядку відміни кріпосного права, які надсилались у редакційні комісії. Перша програма, викладена в рескриптах, передбачала скасування лише особистої залежності кріпосного селянина при збереженні існуючих феодальних виробничих відносин. Друга програма, прийнята у кінці 1858 p., визнавала необхідність поступової ліквідації феодальних відносин зі згоди поміщика. Програми, розроблені царським урядом раніше, були значно розширені й уточнені. З урахуванням надісланих комітетами до Петербурга пропозицій було остаточно сформовано проект реформи. Ним передбачалося наступне:

1. Селяни одержують особисту свободу і входять до складу вільного сільського стану.
2. В адміністративному відношенні селяни становлять сільські громади, які обирають органи мирського управління.
3. Поміщик повинен мати справу з миром, а не з окремою особою селянина.
4. Крім забезпечення селянина земельним наділом у постійне користування, необхідно давати йому можливість викупити цей наділ у власність. З цією метою уряд надає підтримку селянам через організацію кредиту;
5. Регламентується за строками положення про тимчасово зобов'язаних селян.

У жовтні 1860 р. завершилися роботи редакційних комітетів з опрацювання Положення про селян, які виходять із кріпосної залежності. Проект цього Положення було передано Головному комітету в селянських справах. У кінці січня 1861 р. Державна рада розглянула і затвердила його, а 19 лютого 1861 р. Положення про селян, що вийшли з кріпосної залежності, підписав Олександр II. На початку березня було опубліковано Маніфест про селянську реформу. До маніфесту додавався ряд документів, які трактували різні питання реформи.

Найбільше захоплення у селян викликала довгоочікуване скасування кріпосного права. Однак це захоплення тривало недовго, оскільки згодом основну увагу селяни стали приділяти економічним положенням реформи, насамперед земельним питанням. Головним чином їх цікавили розмір наділу та умови користування ним. Селян влаштовував дворічний, так званий перехідний період вступу в дію "Положення 19 лютого", оскільки багато з них не втрачали надії на безплатний наділ землі.

Передбачалося, що поміщики зберігають власність на всі землі, які їм належали. Селянам же вони були зобов'язані надати у постійне користування садибу разом із присадибною ділянкою і, крім того, польовий наділ для забезпечення їхнього побуту та виконання зобов'язань перед урядом і поміщиком. Користування поміщицькою землею, тобто польовими наділами, зобов'язувало "вільних" селян відбувати панщину й платити оброк. Більше того, протягом дев'яти років після звільнення селянин не мав права відмовитися від польового наділу, бо це позбавило б поміщика не тільки робочої сили, а й доходу.

Правом на польовий наділ згідно з Положенням користувалися селяни, які були приписані за десятою ревізією до даного селища. Розмір наділу визначався залежно від місцевості та кількості ревізьких душ (особи чоловічої статі, жінки землею не наділялися) за добровільною угодою між поміщиком і селянами. Угода укладалася у письмовій формі під назвою "Статутна грамота". В ній обов'язково зазначалися розмір польового наділу і повинності (зобов'язання) за користування землею. Грамоти укладалися не з окремим селянином, а з миром (громада, община). Укладання статутних грамот доручалося самим поміщикам під наглядом мирових посередників, які призначалися з числа місцевих дворян-поміщиків.

Селянинові надавалось обов'язкове право викупу садиби. Що стосується викупу польового наділу, то він повністю залежав від доброї волі поміщика і здійснювався не окремим селянином, а всім миром. У разі викупу польових наділів селяни переходили в розряд селян-власників, а ті, що не перейшли на викуп, іменувалися тимчасово зобов'язаними і чекали, коли поміщик виявить бажання перевести їх на викуп.

Важливу роль у перерозподілі земельної власності в період селянської реформи відіграло визнання землі товаром. Особливо пожвавилися купівля-продаж землі після створення у 1882 р. Селянського поземельного банку. За період з 1863 по 1902 р. було здійснено актів купівлі-продажу на 25,6 млн десятин землі. Доречно зазначити, що кількість власників землі збільшувалась і серед селян. Так, до революції 1917 р. в приватній власності селян перебувало 9,5 млн десятин землі, або 43,4% усіх земель, які одержало селянство України у результаті реформи.

Запроваджувалась оренда землі, хоча на перших етапах вона мала досить кабальні умови - майже половину врожаю доводилося віддавати орендодавцеві Але все ж таки ця форма землекористування швидко поширювалася, що давало змогу селянам розвивати своє господарство.

Перехід селян на викуп, тобто зміна їхнього статусу від тимчасово зобов'язаних до власників, відіграв прогресивну роль у пожвавленні сільського господарства на всій території України. Певним гальмом на шляху зростання обсягів виробництва сільськогосподарської продукції було громадівське землеволодіння, яке найдовше зберігалося у південних губерніях. Найбільший опір переходу від громадівського до подвірного землекористування чинили самі поміщики, оскільки їх цілком влаштовувала кругова порука громади, яка спільно відповідала й за оброк, і за викупні платежі, й за кожного її члена.

Таким чином, на порядку денному постало питання подальшого вдосконалення земельних відносин, яке могло бути розв'язане тільки шляхом нового перерозподілу земель.

Аграрна реформа Столипіна

Напередодні 1905 р. в Російській імперії склалася надзвичайно складна політична та економічна ситуація. У період запеклої боротьби селян із поміщиками земельне питання ще більше загострилося. За вирішення його взявся тодішній голова Ради Міністрів П.О. Столипін. Аграрна реформа цього періоду увійшла в історію під його іменем.

Початком реформи вихід 9 листопада 1906 p. царського указу "Про селянське землеволодіння і землекористування", який набрав статусу закону лише 14 червня 1910 р. після затвердження його III Державною думою. Здійснювати земельну реформу було доручено Міністерству внутрішніх справ та Головному управлінню землеустрою і землеробства, а на місцях - губернським та повітовим землевпорядкувальним комісіям.

Головною ідеєю земельної реформи було наділення селян землею та формування реального власника і господаря на селі. Положеннями указу від 9 листопада 1906 р. передбачалося:

1. Право вільного виходу селянина з сільської громади з метою закріплення землі у приватну власність.
2. Забезпечення матеріальних вигод, пов'язаних із виходом з громади (наприклад, купівлі надлишків землі у сільської громади на пільгових умовах).
3. Надання селянам землевпорядної та фінансової допомоги з боку уряду.

Столипінська реформа мала надзвичайний вплив на розвиток земельних відносин та селянського господарства. Відбулися значні зміни в формах господарювання: від тисячолітньої громадівської форми у Росії здійснювався перехід до селянського господарства на основі приватної власності на землю (за роки реформи було створено 2 млн. самостійних селянських господарств фермерського типу). Підвищилася продуктивність праці, збільшилося виробництво сільськогосподарської продукції (за роки проведення земельної реформи у два рази зріс валовий збір зерна, а в 1916 р. він перевищив річну потребу Росії майже на 15 млн. т). Селянство повірило у незворотність земельної реформи, оскільки відчувало різнобічну державну підтримку: організаційну, матеріальну, фінансову, консультативну.

Столипінська аграрна реформа показала, що будь-які зміни в земельних відносинах вимагають наполегливої роботи, спрямованої на подолання усталених (хоч вже й відживаючих) традицій, які міцно вкоренились у свідомості селян і сформували відповідну психологію, на розвиток природного бажання кожної людини - стати заможнішим від своєї праці.

На жаль, розраховані на 20 років перетворення земельних відносин в аграрній сфері були перервані через десять років від їхнього початку, причому в мирних умовах вони відбувалися лише сім років.

Управління землею в умовах радянської влади

Лютнева революція 1917 р. не вирішила земельного питання. Навпаки, воно ще більше загострювалося. В червні 1917 р. Тимчасовий уряд скасував столипінську програму аграрної реформи. Замість неї була висунута ідея нової аграрної реформи, яка б враховувала ситуацію та розклад політичних сил на той період. Було створено Лігу аграрних реформ, до організаційного комітету якої увійшли відомі вчені, у тому числі: М.А. Макаров, М.І. Туган-Барановський і О.В. Чаянов. В квітні 1917 р. на установчому з'їзді Ліги з доповіддю виступив О.В. Чаянов, який сформулював основні положення реформи:

• трудове селянське господарство повинне стати основою аграрного будівництва Росії і йому мають бути передані всі землі;
• передача земель повинна здійснюватися на основі державного плану земельного устрою, розробленого з урахуванням побутових та економічних особливостей окремих районів країни.

Але в 1917 р. селянство не чекало милостині, а рішуче боролося за право на землю. Право й порядок одержання селянами земель були встановлені Декретом про землю 8 листопада 1917 р. та селянським наказом, складеним на основі 242 місцевих селянських наказів. Декретом скасовувалася приватна власність на землю, а це означало, що вона не могла відчужуватися ніяким способом, у тому числі купівлею-продажем, орендою і заставою.

Селяни одержали в користування землю, яка стала повністю державною власністю. Таким чином, відбулося примусове вилучення державою земель, що знаходились у приватній власності, причому спочатку поміщицьких, а згодом і земель, які перебували у приватній власності селян, насамперед заможних, так званих куркулів.

Невдовзі, 19 лютого 1918 p., було прийнято другий декрет "Про соціалізацію землі", що передбачав віддання переваги при передачі землі в користування трудовим сільськогосподарським товариствам з урахуванням застосування особистої праці. Він і започаткував перехід до спільного обробітку землі, колективної організації виробництва.

В березні 1918 р. на II Всеукраїнському з'їзді Рад було прийнято Тимчасове положення про соціалізацію землі, яким підтверджувалося скасування назавжди й без будь-якого викупу приватної власності на землю. Перевага в користуванні землею віддавалася трудовим сільськогосподарським комунам і товариствам, що переходили до громадського обробітку землі. Було взято напрямок на створення державних радянських господарств, тобто формувався соціалістичний уклад господарювання на селі. Усуспільнення землі стало прообразом формування великих громадських сільськогосподарських підприємств, у яких із часом усуспільнилися й засоби виробництва.

Попередній розподіл земель тривав до 1920 р. та мав на меті передачу конфіскованих земель трудящим, насичення земельного голоду малоземельних і безземельних верств селянства. Загальні підсумки розподілу конфіскованих земель станом на 1924 р. були на користь селян України - вони одержали у своє розпорядження 91,8 % загальної площі сільськогосподарських земель. Завдяки націоналізації селянство одержало землю та почало розгортати своє господарство.

В березні 1921 р. X з'їзд РКП (б) прийняв рішення про перехід до нової економічної політики (НЕПу). Одним із заходів цієї політики стало повернення з 1922 р. права (хоч і обмеженого) на оренду засобів виробництва, включно із землю. Це сприяло, з одного боку, розширенню площі земель господарюючим суб'єктам, а з другого - передачі в оренду свого земельного наділу при можливості його обробляти.

Подальший крок у земельних відносинах в Україні було зроблено у грудні 1927 року проголошенням курсу на колективізацію сільського господарства. 15 грудня 1928 року був прийнятий Закон "Загальні начала землекористування і землеустрою". У ньому наголошувалося, що націоналізація земель, яка є основою всього радянського земельного ладу, забезпечує соціалістичну перебудову сільського господарства. Право виключної державної власності на землю визначалося за Союзом РСР.

Починаючи з 1929 року Україну охопила масова колективізація. Це суперечило споконвічному прагненню селянства мати свою землю й вільно на ній господарювати. Все це знову забирала держава: право на землю мало здійснюватися землекористувачем лише у складі новоявленої земельної громади з підкоренням встановленому громадою порядку землекористування. Купівля, продаж, передача у спадщину або дарування, а також заклад землі заборонялися, а особи, винні в учиненні їх, крім кримінальної відповідальності, позбавлялися землі, що знаходилася в їхньому користуванні.

вересня 1932 р. для зміцнення сталості землекористування колгоспів як запоруки соціалізму була прийнята постанова ЦВК і РНК СРСР від "Про створення сталого землекористування колгоспів". Нею заборонялися переділи земель між колгоспами, встановлювався порядок зміни меж колгоспів у зв'язку з їхнім укрупненням чи розукрупненням.

Постанова РНК СРСР від 7 липня 1935 року "Про видачу сільськогосподарським артілям державних актів на безстрокове (довічне) користування землею" призвела до проведення великих обсягів землевпорядних робіт протягом 1935-1937 рр., які остаточно ліквідували в Україні селянські землекористування. Кожному колгоспу видавали державний акт на безстрокове (довічне) користування землею.

Під час Другої світової війни з метою забезпечення армії та населення продуктами харчування при підприємствах і установах організували широку мережу підсобних господарств для виробництва сільськогосподарської продукції. Значно розвинулось колективне та індивідуальне городництво - кожній сім'ї виділялося від 0,12 до 0,25 га землі під городи.

У післявоєнний час зміст і обсяг землевпорядних робіт визначалися спеціальними постановами. Насамперед, треба було відновити межі землекористувань, порушені сівозміни й земельно - облікову документацію колгоспів, радгоспів та адміністративних районів. В лютому 1947 р. пленум ЦК ВКП (б) переорієнтував землевпорядкування на однотипні сівозміни у всіх господарствах, незважаючи на різноманітний ґрунтовий покрив, неоднакову забезпеченість кормовими угіддями та інші фактори.

Значний вплив на зміст внутрішньогосподарського землевпорядкування мала постанова Ради Міністрів СРСР і ЦК ВКП(б) від 20 жовтня 1948 року "Про план лісонасаджень, запровадження травопільних сівозмін, будівництва ставів і водойм для забезпечення високих і сталих врожаїв у степових і лісостепових районах європейської частини СРСР". Полезахисні смуги, зрошувані ділянки і водойми стали необхідними й важливими елементами внутрішньогосподарського землевпорядкування колгоспів і радгоспів.

До 1950 року проекти внутрішньогосподарського землевпорядкування мали майже всі колгоспи і радгоспи. Однак, розміри землекористувань і польові сівозміни багатьох колгоспів не забезпечували умов для продуктивного використання нової техніки, впровадження досягнень науки й передового досвіду. Цей недолік всунула постанова Ради Міністрів СРСР від 30 травня 1950 року "Про укрупнення колгоспів і завдання партійних організацій у цій справі". Масове укрупнення колгоспів вимагало проведення великого обсягу робіт з міжгосподарського і внутрішньогосподарського землевпорядкування. Міжгосподарське землевпорядкування полягало в утворенні великих земельних площ, землекористувань, усуненні їхніх недоліків (черезсмужжя, вклинювання, вкраплювання, ламаність меж тощо) та видачі господарствам нових державних актів.

Важливе значення для подальшого розвитку земельних відносин мало прийняття в 1968 році Основ земельного законодавства СРСР та союзних республік. Цей документ став основним законодавчим актом щодо регулювання земельних відносин і проведення державного землевпорядкування. Але він був розрахований не на господарську самостійність селян і не на різноманітність форм користування землею, а на жорстку централізацію й командне управління сільським господарством. Проголошена в "Основах" концепція матеріальної зацікавленості колгоспів, радгоспів, селян в ефективнішому використанні та охороні земель не була підкріплена належним господарським механізмом. Навіть такі правові вимоги, як дотримання пріоритету сільськогосподарського землекористування, недопущення розбазарювання цінних угідь, перекреслювалися практикою.

З метою розвитку і доповнення "Основ" в Україні у 1970 році був прийнятий Земельний кодекс. Проте він не вніс та й не міг внести за існуючого політичного режиму щось нове і важливе для земельних відносин в Україні, хоча життя настирливо вимагало врахування національно-територіальних особливостей внутрішньогосподарського використання, охорони та поліпшення земель.

У 70-ті рр ХХ ст. до традиційного міжгосподарського і внутрішньогосподарського землевпорядкування додалися нові напрями в організації використання земель, зокрема, прогнозування і планування використання земель у Генеральних схемах використання земельних ресурсів, схемах землевпорядкування областей і районів країни, рекультивація земель, проведення земельно - кадастрових робіт, робоче проектування, пов'язане з поліпшенням окремих земельних ділянок. У землевпорядних проектах більше уваги стали приділяти економічному обґрунтуванню проектних рішень, істотно розширилися природоохоронні функції землевпорядкування, почали враховуватися міжгосподарські зв'язки сільськогосподарських і переробних підприємств.

Постанова Ради Міністрів СРСР від 10 червня 1977 року "Про порядок ведення державного земельного кадастру" сприяла розгортанню широкого фронту робіт із земельного кадастру, визначення продуктивної здатності земель різної якості, в результаті чого була створена єдина загальносоюзна методика з оцінки земель. Запроваджувалася державна реєстрація землеволодінь і землекористувань як складова земельного кадастру, який забезпечує вивчення правового і визначає господарський стан земель, бонітування ґрунтів та економічну оцінку земель.

Проте, в 70-80-их рр ХХ ст. розвиток земельного законодавства почав спрямовуватися у бік кооперування селян. Поступово колгоспне законодавство затіняє земельне. Колгоспне законодавство вбирає в себе закони й укази, Примірний Статут колгоспу, спільні рішення партії та уряду, інші правові акти з питань діяльності колгоспів. Проте колгоспний лад не змінювався, а почав трохи занепадати. На порядку денному виникло питання розуміння можливих перспектив розвитку нових форм господарювання.

В 1982 р. травневий Пленум ЦК КПРС з метою розв'язання продовольчої проблеми прийняв Продовольчу програму країни на період до 1990 р. Вона висунула ряд завдань, серед яких одним із найважливіших було вдосконалення управління земельними ресурсами. Зростання цінності землі, необхідність ощадливого розподілу між галузями народного господарства вимагали подальшого вдосконалення структури, форм і методів організації використання землі із застосуванням сучасних методів одержання, опрацювання, зберігання та видачі оперативної інформації про землю. Впроваджувалася науково обґрунтована система землеробства з урахуванням і природно-кліматичних умов зон, областей, районів (особливо на зрошуваних територіях) і контурно-меліоративного землеробства. Важливим соціально-економічним завданням стала рекультивація земель, порушених промисловістю.

З середини 80-х рр ХХ ст. почався новий етап відновлення оренди землі в Україні та земельних орендних відносин. Форми цих відносин були різноманітними: колективні, сімейні, індивідуальні. Становлення орендних форм використання землі незабаром одержало підтримку в законодавчому акті СРСР "Про кооперацію в СРСР", який був введений в дію з 1 липня 1988 року. В подальші роки напрацьовувалася законодавча база орендних відносин.

Основи законодавства Союзу РСР і соціалістичних республік про оренду запровадили такі види оренди: оренда майна підприємства (об'єднання), оренда майна громадянами у вигляді індивідуальної й трудової оренди, внутрішньогосподарська оренда (орендний підряд). Оренда землі законодавчо визнавалася самостійним інститутом земельного законодавства як специфічна форма тимчасового користування землею на умовах, визначених угодою сторін.

Про масштаби землевпорядних робіт з організації використання земель можна судити з того, що з 1940 по 1960 рік в основному проводилися роботи з укрупнення колгоспів, а з 1970 р. по 1983 р. - з організації державних та міжгосподарських сільськогосподарських підприємств. У 1990 році велика робота проводилася з організації колективних садів. Про ефективність здійснюваних заходів і використання земель свідчить врожайність, наприклад, зернових, яка зросла від 15,8 ц/га в 1960 році до 30,8 ц/га у 1990-му. Тобто впровадження землевпорядних та інших заходів сприяло підвищенню ефективності використання земель.

Важливою віхою у земельних відносинах стала Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року, яка проголосила, що земля є власністю українського народу.

Минуло вже 80 років із часу насаджування суцільної колективізації сільських товаровиробників. За цей період у колективному господарюванні були злети й падіння. Історія навічно вписала важливі сторінки розвитку сільського господарства, щоб наступні покоління могли зробити правильні висновки. Колективний спосіб господарювання на одержавлених засобах виробництва вичерпав себе і не сприяє подальшому розвитку сільськогосподарського виробництва.

Нині на долю селянина випав ще один шанс стати справжнім господарем на землі. Для цього в нашій незалежній державі створилися сприятливі умови, за яких селянин може реалізувати своє громадянське право, гарантоване Конституцією України, право на підприємницьку діяльність за своїм бажанням, з урахуванням аграрних перетворень, що відбуваються на селі.

Виробничі відносини вже не відповідають характеру продуктивних сил. Невідкладним стало питання подальшого вдосконалення земельних відносин шляхом проведення земельної реформи. Нові форми господарювання, які з'являються на селі, вимагають нового економічного механізму регулювання земельних відносин.

1.2 Розвиток земельних відносин у незалежній Україні

земельний правовий регулювання охорона

За період здійснення земельної реформи в Україні пройдено складний шлях від інвентаризації та перерозподілу державних земель до реформування земельних відносин, реструктуризації на засадах приватної власності. В результаті змінилися умови, що визначають форму і зміст землевпорядних дій: ліквідована монополія державної власності на землю, а процес реформування охопив землекористування в усіх галузях економіки і суспільного життя. Нова система земельних відносин забезпечує рівність прав власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад і держави відповідно до Конституції України. Найважливішим при цьому є юридичне закріплення прав на землю - забезпечення видачі селянам державних актів на право власності на землю. Поява ефективного власника землі, поєднання земельних відносин із фінансовими та розвиток на цій основі інвестиційно-інноваційних процесів сприятимуть значно кращому використанню земельно - ресурсного потенціалу України.

Основний Закон вперше за всю історію нашої держави визнав землю основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, а земля відповідно до Конституції є основною матеріальною і фінансовою базою розвитку суспільства.

Радикальні зміни, що відбулися в аграрному секторі за роки реформи, закріпив Земельний кодекс України, прийнятий Верховною Радою 25 жовтня 2001 року [3]. Він став принципово новим правовим актом, який врегулював такі фундаментальні питання земельного законодавства, як право власності та інші права на землю, межі й гарантії таких прав, їх обмеження й обтяження, а також роль держави та органів місцевого самоврядування у регулюванні земельних відносин.

Ґрунтовний аналіз Земельного кодексу свідчить, що він характеризує новий етап у розвитку земельного законодавства України, закріплює принципово нові підходи до регулювання земельних відносин, містить положення, які є новими для сучасного етапу становлення ринкової системи в Україні, а також створює необхідну юридичну основу для розвитку ринку земель на рівні стандартів і вимог країн Європейського Союзу.

З часу вступу в дію Земельного кодексу України визначилася земельна політика держави, яка і в подальшому повинна концентруватися на остаточному розв'язанні проблем розвитку відносин власності на землю, формуванні цивілізованого ринку земель, розвитку іпотечного кредитування, удосконаленні системи земельних платежів, підвищенні ефективності державного управління земельними ресурсами, поліпшенні організації державного контролю за використанням і охороною земель.

За порівняно короткий строк в Україні, в основному, створено земельне законодавство, відповідно до якого відбувається реформування земельних відносин. З метою розвитку положень нового Земельного кодексу прийнято понад 50 законодавчих та інших нормативно-правових актів, які регулюють земельні відносини і є базовими для формування ринку земель. Ключовими серед них є закони "Про землеустрій", "Про охорону земель", "Про державний контроль за використанням та охороною земель", "Про особисте селянське господарство", "Про фермерське господарство", "Про оренду земель", "Про державну експертизу землевпорядної документації" та "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень"[4-11].

Отже, є підстави стверджувати, що в Україні створене нове земельне законодавство, на основі якого вдосконалюватимуться земельні відносини в аграрній сфері, а також ефективність використання земель у нашій державі. Разом з тим у законодавстві ще існують недосконалі правові норми, які перешкоджають повноцінному включенню землі у сферу економічних відносин і забезпеченню використання її як стійкого базису виробництва. Правові норми, що регулюють земельні відносини, розгалужені в різних кодексах, законодавчих та інших нормативно-правових актах.

Перед незалежною Україною постало надзвичайно важливе і складне питання щодо створення нової юридичної бази земельних відносин, яка б істотно відійшла від тогочасної, по суті, соціалістичної, існуючої схеми, побудованої за принципами монопольного права державної власності на землю.

Наріжним каменем у фундаменті реформування земельних відносин стало прийняття Земельного кодексу Української РСР та постанова Верховної Ради Української РСР від 18 грудня 1990 року, в якій було проголошено, що всі землі України є об'єктом земельної реформи [12].

Щоб створити щось нове, сучасне, досконале, з перспективою на майбутнє, необхідно детально проаналізувати, правильно оцінити процеси у минулому. Якщо охарактеризувати історію розвитку земельного права в радянські часи кількома словами, то вона показує, що держава, маючи монопольне право власності на землю, здійснювала розпорядження цим багатством найчастіше засобами виконавчо - розпорядницької діяльності своїх органів, тому і в земельному праві переважали норми адміністративно - правового характеру.

Новий Земельний кодекс принципово відрізнявся від попередніх двох кодексів (1922 та 1970 pp). У ньому містилася сукупність кардинальних і одночасно революційних для того часу правових норм.

Земельний кодекс передбачав реформування існуючого права на землю - користування землею - за трьома формами:

• довічне успадковуване володіння для громадян;
• постійне володіння для сільськогосподарських і лісогосподарських підприємств і організацій;
• користування (постійне і тимчасове, в тому числі на правах оренди) для не сільськогосподарських та інших підприємств, установ, організацій і громадян.

Таким чином, Земельний кодекс передав функції власника - володіння, користування, розпорядження землею - народу України.

Кодекс передбачав рівноправний розвиток різних форм господарювання на землі на основі добровільного вибору громадянами видів землеволодіння і землекористування із запровадженням системи захисту та гарантії їхніх прав. Виробникам сільськогосподарської продукції - землевласникам - був наданий статус самостійності, їхні права охоронялися законом.

Одночасно передбачалася реальна передача функцій щодо розпорядження землею місцевим радам з одночасною децентралізацією їхніх прав із тим, щоб питання, пов'язані із землекористуванням громадян і будівництвом об'єктів, що обслуговують населення, вирішувалися радами базового рівня.

Уперше в земельному законодавстві був визначений перелік особливо цінних продуктивних земель, а також земель, зайнятих природними та історико-культурними об'єктами, що особливо охоронялися, вилучення яких не допускалося. Норми земельного законодавства спрямовувалися на всебічну екологізацію землеволодіння і землекористування із введенням нових категорій земель - природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, а також на запровадження системи використання й охорони земель. Передбачалося економічне стимулювання раціонального використання і охорони земель за рахунок державних коштів.

Суттєво змінювалася й система управління земельними ресурсами. Вона передбачала платність землеволодіння і землекористування у вигляді земельного податку та орендної плати, посилення контролю з боку держави за використанням й охороною земель із запровадженням моніторингу земель і зміни у веденні державного земельного кадастру, порядку вирішення земельних спорів.

Реалізація положень Земельного кодексу поставила питання про необхідність розробки 20 законодавчих актів, виконання великого обсягу землевпорядних робіт, а саме:

• проведення суцільної інвентаризації земель усіх категорій;
• розробка Генеральних схем перерозподілу земель по адміністративних районах;
• виготовлення й видача державних актів на володіння і користування землею;
• оцінка земель.

Перший етап реформування земель в Україні визначали правові документи ще радянської доби: Земельний кодекс Української РСР та постанова "Про земельну реформу" (грудень 1990-березень 1991 pp.), Закон Української РСР "Про селянське (фермерське) господарство" (грудень 1991 p.), постанова Верховної Ради Української РСР "Про форми державних актів на право володіння або користування землею" і положення "Про порядок надання і вилучення земельних ділянок" (березень 1991 р.).

Продовження земельної реформи (її „Рубікон) настав в січні 1992 року, коли був прийнятий Закон України "Про форми власності на землю", який закріпив три форми власності на землю: державну, колективну та приватну. Всі вони є рівноправними. Зміни й доповнення відповідно до цього Закону, до Земельного кодексу фактично перетворилися у новий Земельний кодекс. Нова редакція Земельного кодексу України від 13 березня 1992 року була однією з форм реалізації земельної реформи і спрямована на перехід до ринкових відносин [13]. З прийняттям Земельного кодексу в новій редакції відкрився шлях до дуже важливих законодавчих та інших нормативно-правових актів. Постанова Верховної Ради "Про прискорення земельної реформи і приватизацію землі" затвердила нові форми державних актів на право приватної власності на землю, постійного користування нею [14].

Досить детально визначався поділ землекористувань сільськогосподарських підприємств на землі державної власності та землі, які передавалися у колективну власність. Землі державної власності розподілялися за категоріями земель - природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення, лісового фонду, водного фонду, а також передбачався резервний фонд у розмірі до 15% площі сільськогосподарських угідь, який призначався для розширення особистого підсобного господарства, потреб громадян у землі при появі нових сімей, міграції населення. Під час цих робіт виникали проблеми, серед яких чи не найголовнішою була проблема передачі у колективну власність малопродуктивних дуже еродованих та інших деградованих угідь, що в багатьох випадках після паювання цих земель унеможливлювало створення екологобезпечних умов землекористування. Виникали проблеми і з правильним формуванням списків співвласників земель. До резервного фонду були віднесені гірші землі. Наслідки цих прорахунків відчуваються й нині.

Наступні шляхи земельного реформування визначив Указ Президента України від 10 листопада 1994 року № 666 "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва" [15].

Як результат проведення земельної реформи з 1994 по 2000 рік із загальної площі земель 60,3 млн. га 44,2 % земельного фонду держава було передано у власність недержавних сільськогосподарських підприємств, що становило 26,7 млн га. Площа земель у власності та користуванні громадян зросла у 2,7 рази і сягала 1 млн. га, із них 0,8 млн. га опинилося у фермерів.

За період з 1994 по 1999 рік, незважаючи на суперечливість оцінок його результатів, зроблено перший вагомий крок до реалізації кінцевої мети земельної реформи, яка полягає в безоплатній передачі землі у власність тим, хто на ній працює, до формування платних орендних відносин і ринку земель.

Реалізація напрямів земельної реформи в Україні надалі починає здійснюватися поетапно відповідно до Указу Президента України від 30 травня 2001 року № 372 "Про Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001-2005 роки", яким визначено комплекс правових, організаційних, фінансових, науково-технічних їж інших заходів, що мають забезпечити прискорення завершення у країні земельної реформи, а також створити ефективний механізм регулювання земельних відносин і державного управління земельними ресурсами [16].

З прийняттям Конституції України 28 червня 1996 року більше третини статей чинного на той час Земельного кодексу суперечило її положенням. Назріло питання радикальної зміни Кодексу.

У травні 2000 року на перше читання до Верховної Ради України був поданий проект Земельного кодексу. Це був „кістяк законотворчого процесу, який заклав підвалини нового Земельного кодексу.

липня 2000 року після досить гострого обговорення проекту Земельного кодексу більшістю народних депутатів він був прийнятий у першому читанні. Після доопрацювання, з урахуванням зауважень і пропозицій, Земельний кодекс України був прийнятий Верховною Радою 25 жовтня 2001 року й з 1 січня 2002 року набрав чинності.

Новий Земельний кодекс України найбільш наближений до норм європейського законодавства, нормативно-правової системи і являє собою земельну конституцію, майже кожна стаття якої є базою для формування цілісного масиву законодавства, що регулюватиме весь комплекс відносин з приводу використання основного національного багатства - землі.

З метою розвитку положень нового Земельного кодексу було прийнято близько 50 законодавчих та інших нормативно-правових актів. Вони спрямовані на поглиблення й завершення земельної реформи, розбудову цивілізованих ринкових земельних відносин.

РОЗДІЛ ІІ. ПРАВОВІ ФОРМИ УПРАВЛІННЯ ЗЕМЕЛЬНИМИ РЕСУРСАМИ

2.1 Земельний фонд України як об'єкт правового регулювання

Усі землі в межах державних кордонів України, незалежно від форм власності, видів господарювання і цільового використання, становлять єдиний земельний фонд України.

Наша держава має могутній природно-ресурсний потенціал. Земельний фонд України становить 5,7 % території Європи. При цьому на загальноєвропейському фоні його вирізняє висока питома вага сільськогосподарських угідь, особливо ріллі, що пов'язано з високою природною якістю українських земель, великою питомою вагою в їхньому складі чорноземів. Так, сільськогосподарські угіддя України становлять 18,9 % загальноєвропейських, а рілля - відповідно 26,9 %. Відносно території нашої країни сільськогосподарські угіддя займають 41,84 млн. га, або 69,3 % території, у тому числі 33,19 млн. га ріллі (55 %), 7,03 млн. га природних кормових угідь сіножатей і пасовищ (12,6 % ).

На жаль, доводиться констатувати, що ефективність використання земель в Україні значно нижча, ніж у середньому в Європі.

Головними причинами низької віддачі земельного потенціалу в Україні є тривале безгосподарне ставлення до землі, помилкова стратегія максимального залучення земель до обробітку, недосконалі техніка і технологія обробітку землі та виробництва сільськогосподарської продукції, не виважена цінова політика, недодержання науково обґрунтованих систем ведення землеробства, зокрема внесення недостатньої кількості органічних добрив, низький науково-технічний рівень проектування, будівництва та експлуатації меліоративних систем, недосконала система використання і внесення мінеральних добрив та невиконання природоохоронних, комплексно-меліоративних, протиерозійних та інших заходів.

Розвиток різних форм власності та господарювання на землі без суворого і надійного державного екологічного та митного контролю за ввезенням небезпечних відходів, брак відповідної законодавчої бази призвели до споживацького ставлення до землі. Використання у великій кількості мінеральних добрив, пестицидів та інших хімічних препаратів разом з промисловим і радіаційним забрудненням може ще більше ускладнити екологічну ситуацію в Україні, знизити відтворювальну здатність біосфери та екологічну стійкість агроландшафтів.

З огляду на цю ситуацію держава планує здійснити певні заходи щодо збалансування використання і відновлення земельних ресурсів.

Державну політику використання і охорони земель визначає система правових, організаційних, економічних та інших заходів, що мають природоохоронний, ресурсозберігаючий і відтворювальний характер. Зокрема, проводиться інвентаризація земель, закріплених за населеними пунктами, промисловими підприємствами, підприємствами, установами та організаціями транспорту, зв'язку, оборони, лісового фонду, інших земель та виявляються площі, що їх використовують нераціонально або не за цільовим призначенням; визначають землі, що належать до загальнодержавної і комунальної власності; резервуються землі для науково-дослідних робіт і спеціалізованого сільськогосподарського виробництва, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; створюється державний реабілітаційний фонд земель з угідь, що потребують вжиття заходів для відновлення їхньої родючості; здійснюється кадастрова оцінка земель, розробляється науково-методична і нормативна документація з визначення базових цін на землю; створюється державна система управління якістю земельних ресурсів і визначається її місце в органах державного управління, а також визначаються принципи розмежування обов'язків держави, землевласників і землекористувачів щодо охорони земельних ресурсів; впроваджується ґрунтозахисна система землеробства; розробляються проекти землеустрою з контурно-меліоративною організацією територій, відповідно до яких проводяться роботи щодо створення захисних лісових насаджень, будівництва протиерозійних гідротехнічних споруд і забезпечується їх необхідна експлуатація.

Важливим напрямом раціоналізації використання земельних ресурсів є поліпшення екологічного стану зрошуваних земель, на яких спостерігається підтоплення, вторинне засолення, водна ерозія, руйнування природної структури ґрунтів тощо.

Обґрунтування напрямів раціоналізації використання і охорони земельного фонду України забезпечується системою заходів, серед яких виділяються заходи державного управління земельним фондом.

2.2 Поняття, зміст і функції управління

Проблема управління земельними ресурсами завжди була актуальною, оскільки земля є основою будь-якого виробництва, особливо це стосується сільського і лісового господарства. Особливо актуальною проблема державного управління земельним фондом постає в умовах ринкової економіки, коли законодавчо закріплюються різні форми власності на землю і господарювання на ній. Збільшення чисельності суб'єктів господарювання на землі потягло за собою розширення кола учасників земельних відносин, а відтак загострились екологічні проблеми довкілля.

Державне управління є способом організації діяльності державних органів з метою забезпечити виконання правових норм і впорядкування суспільних відносин у тій чи іншій сфері. Управління у галузі використання та охорони земель є різновидом, складовою управління природокористуванням та охороною довкілля. Метою управління земельними ресурсами є вирішення проблем раціонального використання та охорони земель шляхом організованої, цілеспрямованої діяльності суб'єкта управління. Головного ознакою, за якою цей різновид виділяють як самостійний, є земля - основне національне багатство, що перебуває під особливою охороною держави.

Управління у сфері використання та охорони земель слід розглядати як організаційно-правову діяльність уповноважених органів із забезпечення раціональної та ефективної експлуатації земель усіма суб'єктами господарювання у межах, визначених земельним законодавством України.

Перехід до ринкової економіки зумовив корінні зміни у формах і методах державного управління у сфері використання та охорони земельних ресурсів, а також його змісту. Набули широкого застосування економічні методи впливу на суб'єктів земельного законодавства, пов'язані з наданням податкових і кредитних пільг, виділенням коштів з державного або місцевого бюджету, звільненням від плати за земельні ділянки, компенсацією з бюджетних коштів зниження доходу власників землі і землекористувачів внаслідок тимчасової консервації деградованих і малопродуктивних земель тощо.

Разом з тим за умов ринкової економіки та роздержавлення права власності на землю важливим є поєднання економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель з методами адміністративного впливу на суб'єктів земельних правовідносин. За цих умов важливого значення набувають відповідні функції управління у галузі використання та охорони земель.

Термін "функція" (від лат. Functio - виконання, здійснення) означає обов'язок, коло діяльності, призначення, роль. Функції управління - це відносно відокремлені напрями управлінської діяльності, які дають можливість здійснювати певний вплив на об'єкт управління з метою вирішення поставленого завдання, це також напрями управлінської діяльності, що мають правовстановлюючий, правозабезпечуючий чи правоохоронний характер.

Визначення змісту функцій управління та їх чітка класифікація необхідні для розробки раціональних основ системи управління. Функції державного управління у відповідній сфері розрізняють за критеріями: за органами, що їх здійснюють; місцем і значенням в управлінському процесі; юридичними наслідками, які тягнуть за собою їх здійснення, тощо. В. В. Горлачук поділяє функції управління на основні і спеціальні.

До основних належать:

планування;

координація;

організація;

регулювання;

контроль.

Ці функції притаманні всім системам управління.

До спеціальних функцій відносять такі:

надання і вилучення земель; моніторинг стану земельних ресурсів і динаміки його змін;

ведення державного земельного кадастру;

землеустрій; справляння плати за землю;

державний контроль за раціональним використанням і охороною земель;

вирішення земельних спорів; притягнення до юридичної відповідальності та інші.

Відповідні функції становлять зміст управління у галузі використання та охорони земель.

2.3 Система органів управління у галузі використання та охорони земель

Органи управління у галузі використання та охорони земель мають розгалужену систему, яка діє у межах повноважень, визначених земельним та іншими галузями права України. Зазначена система функціонує як єдиний взаємопов'язаний механізм.

Систему органів управління та охорони земель поділяють на два види: органи загальної компетенції та органи спеціальної компетенції. Особливістю управління у галузі використання та охорони земель органами загальної компетенції є те, що вони здійснюють зазначену діяльність і разом з тим вирішують інші завдання, віднесені до їхньої компетенції, - розвиток економіки, соціальної сфери, національної безпеки та оборони тощо. На відміну від них, для органів спеціальної компетенції управління у галузі використання та охорони земель є головним або одним з головних напрямів їхньої діяльності.

До системи органів загальної компетенції, які здійснюють управління у галузі використання та охорони земель, належать: Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, місцеві органи виконавчої влади.

Систему органів управління спеціальної компетенції у даній сфері становлять: Міністерство екології та природних ресурсів України, Міністерство аграрної політики та продовольства України.

Відповідно до ст. 85 Конституції України основними повноваженнями Верховної Ради України у галузі управління використання та охорони земель є: прийняття законів у галузі регулювання земельних відносин; визначення засад державної політики у галузі використання та охорони земель; затвердження загальнодержавних програм щодо використання та охорони земель; встановлення і зміна меж районів і міст; вирішення інших питань у галузі земельних відносин згідно з Конституцією України.

За Земельним кодексом України (далі - ЗКУ) до повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим у галузі використання та охорони земель на території республіки належить низка напрямів діяльності, пов'язаних з реалізацією загальнодержавної політики у сфері земельних відносин і захисту земельних прав громадян, юридичних осіб, територіальних громад і держави в цілому. Серед них: розпоряджання землями, що перебувають у спільній власності територіальних громад; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводять органи виконавчої влади; координація контролю за використанням та охороною земель.

Повноваження Кабінету Міністрів України у галузі земельних відносин визначено ст.13 ЗКУ та ін. Зокрема, відповідно до п. 2 ст. 84 ЗКУ він здійснює повноваження власника щодо земель державної власності згідно з законом у межах і порядку, визначених Кодексом; за погодженням з Верховною Радою України має повноваження на продаж земельних ділянок, що перебувають у власності держави, іноземним державам та іноземним юридичним особам (п. 1 ст. 129 ЗКУ); уповноважений надавати у постійне користування земельні ділянки із земель державної власності юридичним особам у випадках, визначених статтями 9 і 150 ЗКУ (п. 7 ст. 122); має право приймати рішення щодо вилучення земельних ділянок державної власності, які перебувають у постійному користуванні, для суспільних та інших потреб (п. 2 ст. 149); визначає порядок встановлення та зміни цільового призначення земель (ч. 3 ст. 20 ЗКУ); надає дозвіл на проведення розвідувальних робіт на землях заповідників, національних природних парків, дендрологічних і ботанічних садів, археологічних пам'яток (п. 3 ст. 97); затверджує методику грошової та експертної оцінки землі (п. 8 ст. 128); здійснює інші повноваження.

Органи місцевого самоврядування (обласні, Київська і Севастопольська міські, районні, районні у містах, сільські, селищні та міські ради) виконують управлінські функції у сфері земельних відносин відповідно до статей 8-12 ЗКУ, законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року (з відповідними змінами), "Про столицю України - місто-герой Київ" від 15 січня 1999 року [17-18]. До їхніх повноважень належать: розпоряджання землями територіальних громад; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводять органи виконавчої влади; встановлення та зміна меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць; організація землеустрою; забезпечення реалізації державної політики у галузі використання та охорони земель та інші.

Повноваження місцевих державних адміністрацій визначено в ст. 17 ЗКУ та Законі України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 року (з відповідними змінами) [19]. Вони, зокрема, розпоряджаються землями державної власності у межах, визначених ЗКУ; беруть участь у розробці та забезпеченні виконання загальнодержавних і регіональних програм з питань використання та охорони земель; координують здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель; готують висновки щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок; викуповують земельні ділянки; викуповують земельні ділянки для суспільних потреб у межах, визначених ЗКУ; готують висновки щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст.

Серед повноважень Міністерства екології та природних ресурсів України як центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів у галузі земельних відносин ст. 14 ЗКУ виділяє: участь у розробці та реалізації загальнодержавних і регіональних програм використання та охорони земель; організація моніторингу земель; участь у розробці нормативних документів у галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів; здійснення державної екологічної експертизи землекористування; внесення пропозицій щодо формування державної політики у галузі охорони та раціонального використання земель; міжнародне співробітництво з питань охорони земель тощо.

Як зазначається у Положенні про Державне агентство земельних ресурсів України, затвердженому Указом Президента України від 8 квітня 2011 року № 445, Держземагентство України є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів та топографо - геодезичної і картографічної діяльності, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері земельних відносин та топографо - геодезичної і картографічної діяльності [20].

РОЗДІЛ ІІІ. КОНТРОЛЬ ЗА ВИКОРИСТАННЯМ ТА ОХОРОНОЮ ЗЕМЕЛЬ

3.1 Поняття, зміст та завдання контролю

Державне управління в галузі охорони та використання земель є важливою складовою державного управління в галузі раціонального використання та охорони довкілля. Однак оскільки земля не лише є елементом навколишнього природного середовища, а й використовується як засіб виробництва в сільському та лісовому господарстві і просторово - територіальний базис в інших сферах господарювання, то державне управління в галузі охорони та використання земель враховує як екологічне значення земельних ресурсів, так і їх виробничу та соціально-економічну функцію.

Однією з важливих функцій державного управління у сфері земельних відносин є контроль за використанням та охороною земель. Охорона земель і використання земельних ресурсів не тільки не суперечить одне одному, а тісно між собою повязанні, які дві сторони одного явища. Охорона земель відповідно до Закону України «Про охорону земель» виступає як система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

У залежності від обєкта, субєкта та просторово-територіальної поширеності в даній сфері відповідно до ст. 188, 189, 190 Земельного кодексу України (далі - ЗКУ) розрізняють три види контролю за використанням та охороною земель: державний, самоврядний та громадський.

Так, О.І. Сушинський зазначає, що державний контроль - вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею відповідним засобами та способами специфічного контрольно - владного впливу держави на стан суспільних відносин [21, с.12].

Державний контроль базується на чітких конституційних засадах, функціонує на основі встановлених норм права і завжди тягне за собою певні юридичні наслідки. Це говорить про те, що в онові його виникнення і в процесі здійснення проявляється його правова субстанція.

Державний контроль характеризується рядом ознак: насамперед, державний контроль здійснюється уповноваженими органами влади; одержує своє закріплення в нормах, що визначають функції і правомочність контролюючих субєктів; держава наділяє контролюючих субєктів повноважними у здійсненні конкретних дій; закріплює повноваження контролюючих субєктів у відповідних нормативно-правових актах.

Ст. 187 ЗКУ визначені основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель.

Державний контроль за додержанням законодавства про охорону земель здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, а саме - Державна екологічна інспекція та її територіальні органи ( далі - Держекоінспекція), повноваження якої визначені ст. 7 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороню земель».

Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Положення про Державну інспекцію з контролю за використанням та охороною земель» діяла Держземінспекція, як урядовий орган у системі Держкомзему України.

Однак, згідно Указу Президента «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» повноваження щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, які раніше виконувала Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель передані до відання Державної інспекції сільського господарства України (далі - Держсільгоспінспекція), згідно Указу Президента України «Питання організації системи центральних органів виконавчої влади».

Відповідно до ст. 188 ЗКУ, ст. 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», Указу Президента «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснюється Центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі - Державною інспекцією сільського господарства України, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - спеціально уповноваженими органами з питань екології та природних ресурсів - Міністерством екології та природних ресурсів України.

Державними органами спеціальної компетенції, що здійснюють державний контроль у сфері використання та охорони земель з 2011 року, зокрема, є: Міністерство екології та природних ресурсів України; Міністерство аграрної політики та продовольства України; Державна інспекція сільського господарства України; Державна екологічна інспекція України.

Отже, на здійснення державного контролю на здійснення державного контролю за охороною земель уповноважено багато органів. Практично кожен з них має відповідні структурні підрозділи.

Згідно ст. 187 ЗКУ контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Державний контроль

Державний контроль за використанням і охороною земель являє собою діяльність компетентних органів держави, спрямовану на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно - правових норм та утвердження законності у земельних відносинах. Він дозволяє не тільки виявляти і усувати наслідки земельних правопорушень, а й застосовувати у необхідних випадках до порушників земельного законодавства заходи відповідальності. Цей контроль охоплює усі категорії земель незалежно від форм власності та видів землекористування і поширюється на всіх субєктів земельних відносин.

Згідно статті 188 ЗКУ державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Органами, які згадаються в цій статті на сьогоднішній день є Державна інспекція сільського господарства України і Міністерство екології та природних ресурсів України.

Відповідно до Положення про Державну інспекцію сільського господарства України (далі- Держсільгоспінспекція), затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року N 459/2011, основними завданнями Держсільгоспінспекції України є:

) реалізація державної політики у сферах здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі;

) внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо формування державної політики у зазначених сферах.

Держсільгоспінспекція України відповідно до покладених на неї завдань:

організовує та здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за:

веденням державного обліку і реєстрації земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель;

виконанням умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов'язаних із порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених проектом рекультивації земель;

дотриманням вимог земельного законодавства при набутті права власності на земельні ділянки за договорами купівлі-продажу, міни, дарування, застави та іншими цивільно-правовими угодами;

дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

дотриманням правил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, збереженням захисних насаджень і межових знаків;

проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема, за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою;

розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням у дію об'єктів, які негативно впливають або можуть вплинути на стан земель;

здійсненням заходів, передбачених проектами землеустрою щодо захисту земель від водної і вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочення, засолення, солонцювання, висушування, ущільнення та інших процесів, що призводять до погіршення стану земель, а також щодо недопущення власниками та користувачами земельних ділянок псування земель шляхом їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, заростання чагарниками, дрібноліссям та бур'янами;

дотриманням строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов'язкового виконання заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням;

дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва;

використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення;

дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах [22].

Відповідно до Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України (далі - Мінприроди України), затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року N 452/2011, основними завданнями Мінприроди України є:

) формування державної політики у сферах:

охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах своєї компетенції біологічної, генетичної та радіаційної безпеки, поводження з відходами, у тому числі радіоактивними, пестицидами і агрохімікатами, ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, радіаційного захисту, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, відтворення та охорони земель, збереження, відтворення та невиснажливого використання біо- та ландшафтного різноманіття, формування, збереження та використання екологічної мережі, організації, охорони та використання природно-заповідного фонду, охорони атмосферного повітря, збереження озонового шару, регулювання негативного антропогенного впливу на зміну клімату і адаптації до його змін і виконання у межах компетенції вимог Рамкової конвенції ООН про зміну клімату та Кіотського протоколу до неї, розвитку водного господарства і меліорації земель, геологічного вивчення та раціонального використання надр;

державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання, відтворення і охорону природних ресурсів, відтворення та охорону земель, екологічну та у межах своєї компетенції радіаційну безпеку, охорону та використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, збереження, відтворення і невиснажливе використання біо- та ландшафтного різноманіття, формування, збереження і використання екологічної мережі, з питань поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами), небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами, дотримання вимог біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об'єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів (ГМО) у відкритій системі, здійснення державного геологічного контролю;

) реалізація державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах своєї компетенції біологічної і генетичної безпеки, поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами), небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, відтворення та охорони земель, збереження, відтворення і невиснажливого використання біо- та ландшафтного різноманіття, формування, збереження та використання екологічної мережі, організації, охорони та використання природно-заповідного фонду, охорони атмосферного повітря, збереження озонового шару, регулювання негативного антропогенного впливу на зміну клімату та адаптації до його змін і виконання в межах компетенції вимог Рамкової конвенції ООН про зміну клімату та Кіотського протоколу до неї та реалізація у межах компетенції державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр;

) участь у формуванні та реалізація в межах своєї компетенції державної політики у сфері волонтерської діяльності [23].

Самоврядний контроль

Самоврядний контроль за використанням і охороною земель - це діяльність відповідних органів сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, спрямована на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно - правових норм та утвердження законності у земельних відносинах. Органи місцевого самоврядування не є державними. Однак вони наділені значним обсягом повноважень у галузі здійснення контролю за використанням і охороною земель.

Сільські, селищні, міські ради безпосередньо не здійснюють контроль за використанням та охороною земель. Водночас вони мають повноваження, які опосередковано дозволяють їм контролювати земельні відносини на відповідних територіях. Відповідно до Закону „Про місцеве самоврядування в Україні до компетенції зазначених рад належить:

вирішення питань регулювання земельних відносин;

затвердження ставок земельного податку, розміру плати за користування природними ресурсами, які знаходяться у власності відповідних територіальних громад;

дача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також їх скасування;

прийняття рішень про організацію територій і обєктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, які підлягають особливій охороні;

внесення пропозицій до відповідних державних органів про визнання природних та інших обєктів, що мають екологічну, історичну, культурну чи наукову цінність, памятками природи, історії або культури;

дача згоди на розміщення на території села, селища, міста нових обєктів, сфера екологічного впливу яких включає відповідну територію;

прийняття рішень про адміністративно-територіальний устрій;

затвердження місцевих містобудівних програм, планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації тощо.

Безпосередніми контрольними функціями у галузі використання та охорони земель наділені виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, які здійснюють контроль за додержанням земельного законодавства; використанням й охороною земель; виконанням проектів і схем землеустрою, зокрема внутрішньогосподарського.

Районні та обласні ради також вирішують загальні питання регулювання земельних відносин, віднесені до їх відання, делегуючи функції безпосереднього контролю за використанням і охороною земель відповідним місцевим державним адміністраціям. Зокрема, останні у встановленому законом порядку готують питання про вилучення (викуп) і надання земельних ділянок для містобудівних потреб, висновки по проектах місцевих містобудівних програм відповідних адміністративно-територіальних утворень, координують на відповідній території діяльність місцевих землевпорядних органів, видають забудовникам архітектурно-планувальні завдання і технічні умови на проектування, будівництво, реконструкцію будинків і споруд, впорядкування територій та дають дозвіл на проведення цих робіт.

Громадський контроль

Законодавство передбачає можливість залучення осіб, які володіють знаннями у галузі земельного законодавства і мають досвід роботи у сфері охорони навколишнього природного середовища, як громадських інспекторів.

Згідно зі ст. 190 ЗКУ громадський контроль за використанням та охороною земель здійснюється громадськими інспекторами, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, і діють на підставі положення, затвердженого центральними органами виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у сферах нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, охорони навколишнього природного середовища.

Громадські інспектори здійснюють свою діяльність під керівництвом відповідних управлінь (відділів) земельних ресурсів, які надають їм необхідну практичну і методичну допомогу, координують їх діяльність, навчають та ознайомлюють з новими законодавчими і нормативними документами, залучають до участі у відповідних перевірках. Свої обовязки інспектори виконують на громадських засадах, без звільнення з основної роботи і без додаткової оплати праці.

Громадські інспектори несуть персональну відповідальність за обєктивність та якість матеріалів, які складаються ними за результатами перевірок. З метою координації роботи громадських інспекторів та підтримання контактів з екологічними і природоохоронними організаціями, залучення громадськості до розробки і виконання заходів, повязаних з охороною навколишнього природного середовища, при органах Мінекоресурсів та при екологічних і природоохоронних організаціях можуть створюватися штаби громадських інспекторів.

Громадський контроль за використанням та охороною земель здійснюють також громадські організації. Так, Закон „Про охорону навколишнього природного середовища гарантує право громадян об'єднуватися у громадські природоохоронні організації та брати участь у громадських екологічних експертизах. Громадські природоохоронні організації у рамках здійснення контролю за використанням і охороною земель мають право:

розробляти і пропагувати свої природоохоронні програми;

створювати громадські фонди охорони природи; виконувати роботи з охорони та відтворення природних ресурсів, збереження і поліпшення стану навколишнього природного середовища;

брати участь у проведенні спеціально уповноваженими державними органами управління у галузі охорони довкілля перевірок виконання підприємствами, установами та організаціями природоохоронних планів і заходів;

провадити громадську екологічну експертизу, обнародувати її результати та передавати їх органам, уповноваженим приймати рішення;

одержувати інформацію про стан навколишнього природного середовища, джерела забруднення останнього, програми і заходи щодо його охорони;

виступати з ініціативою проведення республіканського та місцевого референдумів з питань, повязаних з охороною довкілля, використанням природних ресурсів і забезпеченнями екологічної безпеки;

вносити до відповідних органів пропозиції про організацію території та обєктів природно-заповідного фонду;

подавати до суду позови про відшкодування шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, у тому числі здоровю і майну громадян та громадських обєднань;

брати участь у міжнародних неурядових організаціях, які займаються питаннями охорони довкілля.

ВИСНОВКИ

Відповідно до головно закону нашої держави - Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Власність на землю зобов'язує землекористувача берегти її. Такі правопорушення, як самовільне захоплення та нецільове використання земельних ділянок, зняття родючого шару без дозволу, забруднення земель, не проведення рекультивації земель тощо завдають значних збитків державі та власникам землі, призводять до незворотної втрати землями якості та родючості. Ефективна протидія порушенням земельного законодавства та недотриманню норм раціонального землекористування є головною запорукою збереження корисних властивостей землі для майбутніх поколінь, забезпечення високої якості довкілля та умов для проживання людей.

На даний час функції управління землями державної власності розпорошені між багатьма органами виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями, а також (до розмежування земель державної та комунальної власності) органами місцевого самоврядування. Таким чином, функції розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності, щодо зміни цільового призначення земельних ділянок, утворення нових ділянок, затвердження документації із землеустрою та оцінки земель, по суті, передані органам, які володіють низьким рівнем управлінської та регуляторної компетенції у питаннях планування використання земель, землеустрою, охорони земель, розвитку територій тощо. Наслідком такої ситуації є масові порушення земельного законодавства, норм раціонального землекористування, низька ефективність використання земель державної власності тощо. За таких умов важливою задачею стає, відповідно до європейського досвіду, створення єдиного розпорядника земель державної власності. Вирішення цього завдання може бути здійснене за рахунок реалізації таких заходів:

забезпечити прийняття закону Про Фонд земель державної власності, розробити та приступити до реалізації Загальнодержавної програми управління землями державної власності;

внести зміни до чинного законодавства, спрямовані на спрощення та дерегуляцію процедур прийняття рішень щодо встановлення цільового призначення земельних ділянок, затвердження землевпорядної та землеоціночної документації, на утворення нових земельних ділянок шляхом передачі відповідних повноважень органам земельних ресурсів, які володіють у цих питаннях найвищим рівнем управлінської компетенції;

запровадити моніторинг ефективності використання земель державної власності;

забезпечити дієве резервування та викуп земельних ділянок для суспільних потреб держави, в т.ч. видобування корисних копалин, розвитку транспортної інфраструктури, будівництва обєктів державних органів;

провести оптимізацію землекористувань Міноборони, МВС, Держприкордонслужби, Держдепартаменту виконання покарань; розробити та реалізувати програму демілітаризації та раціонального використання земельних ділянок, що вивільняються після виведення з територій України іноземних військових баз, забезпечити резервування земельних ділянок в інтересах європейської та євроатлантичної співпраці України;

сприяти розробці проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;

поліпшити якість кадрового забезпечення органів земельних ресурсів, сприяти удосконаленню та розвитку землевпорядної освіти, а також виділенню її у окрему галузь знань;

забезпечити розробку та реалізацію у АР Крим програми забезпечення земельними ділянками осіб, що були депортовані за національною ознакою.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1.Давня історія України: В 3-х томах./ За ред. П.П. Толочко.- Т.2. Скіфо - сарматська доба.- К.: Інститут археології НАНУ, 1998.- С. 95-96.

2.Закон України "Про землеустрій" від 22.05.2003 № 858-IV

4.Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 № 963-IV

5.Закон України "Про особисте селянське господарство" від 15.05.2003 № 742-IV

6.Закон України "Про фермерське господарство" від 19.06.2003 № 973-IV

7.Закон України "Про оренду земель" від 06.10.1998 № 161-XIV

8.Закон України "Про державну експертизу землевпорядної документації" від 17.06.2004 № 1808-IV

9.Закон України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" від 01.07.2004 № 1952-IV

10.Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року

11.Закон України "Про столицю України - місто-герой Київ" від 15 січня 1999 року

12.Закон України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 року

13.Земельний кодекс України від 18.12.1990 № 561-XII

14.Земельний кодекс України від 25.10.2001 № 2768-III

15.Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України

червня 1996 року

16.Постанова Верховної Ради Української РСР Про земельну реформу від 18 грудня 1990 року N 563-XII

17.Постанова Верховної Ради "Про прискорення земельної реформи і приватизацію землі" від 13.03.1992 № 2200-XII

18.Сушинський О.І. Контроль у сфері публічної влади: теоретико-методологічні та організаційно-правові аспекти: [монографія] / О.І. Сушинський. - Л.: ЛРІДУ УАДУ, 2002. - 468 с.

19.Указ Президента України Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва від 10 листопада 1994 року № 666

20.Указ Президента України "Про Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001 - 2005 роки" від 30 травня 2001 року № 372

21.Указ Президента України Про Державне агентство земельних ресурсів України від 8 квітня 2011 року № 445

22.Указ Президента України Про Міністерство екології та природних ресурсів України від 13 квітня 2011 року N 452/2011

23.Указ Президента України Про Державну інспекцію сільського господарства України від 13 квітня 2011 року N 459/2011