Деятельность Государственной Думы и Государственного Совета России в начале XX века

Деятельность Государственной Думы и Государственного Совета России в начале XX века

Содержание

Введение

Глава 1. Государственный Совет в системе высших органов власти и управления Российской Империи в XIX- начале XX века

.1 Государственный Совет в системе высших органов власти XIX века: учреждение, структура, функции

.2 Государственный Совет в 1906-1917 гг: особенности формирования, функции и компетенция

Глава 2. Особенности правового статуса Государственной Думы и Государственного Совета России в начале XX века

.1 Предпосылки и правовые основы учреждение Государственной Думы в Российской Империи

.2 Законодательный процесс в Российской Империи в 1906-1917 гг.

.3 Взаимодействие Государственного Совета и Государственной Думы в законодательной деятельности

Заключение

Список использованных источников литературы

Введение

Одной из весьма важных исследовательских проблем современности, несомненно, является проблема российского парламентаризма. В значительной степени это объясняется тем, что до сих пор остается дискуссионным вопрос о наиболее приемлемой для России формы государственно-политического устройства. В этой связи в центре внимания научной общественности продолжает оставаться вопрос: какова наиболее эффективная модель отношений общества и государства, которая позволит, с одной стороны, обеспечить стабильность функционирования политической системы, а с другой - гарантии независимости, прав и свобод личности.

Актуальность темы исследования вытекает из потребностей государственно правового развития России на современном этапе. Огромный интерес представляет изучение процесса формирования и функционирования Государственной Думы и Государственного Совета в России в начале XX в. В 1905-1906 гг. когда Дума стала первым в истории России общегосударственным представительным учреждением, а Госсовет был преобразован в верхнюю палату российского парламента. К этому времени многие государства уже имели достаточно длительный опыт конституционного развития и функционирования органов народного представительства. Но и для России идеи привлечения представителей общества к управлению и разграничения законосовещательных и исполнительных функций не были новыми. Идея участия представителей общества в местном управлении была реализована в земских собраниях XIX в. С начала XIX в. функционировал Государственный Совет, обладавший законосовещательными полномочиями. В 1905 г., при создании Думы и реформе Госсовета, в условиях революционного кризиса, правительство обратилось к отечественному и зарубежному опыту формирования и функционирования представительных учреждений. И впоследствии, правительство, Государственной Думы и Госсовет, свои решения часто обосновывали ссылками на исторический опыт России и зарубежных государств.

Российское общество на протяжении XIX в. искало ответ на вопрос о том, каким должно быть государственное устройство, какое участие в управлении должны принимать народные представители. Практически сразу наметились два подхода к решению этих вопросов: революционный и эволюционный. В начале столетия первый тип модернизации был представлен конституционными проектами декабристов, которые взяли за основу западноевропейские традиции политической жизни, предлагали воспользоваться европейским парламентским опытом. Другой тип - эволюционный - наиболее полно был представлен в проектах русских либералов-конституционалистов периода великих реформ 60-х - 70-х. годов XIX в. Они выступали за постепенное преобразование общества путем реформ, последовательно осуществляемых государством. Сторонники модернизации, своим активным участием в реформировании общества внесли весомый вклад в усовершенствование государственного управления на разных уровнях и решение наиболее значимых для страны вопросов: земельного, военного, финансового и других.

В начале XX в. эти два возможных пути модернизации государственного устройства - революционный и эволюционный - нашли своеобразный синтез в российском парламентаризме.

Как известно, в 1905-1906 гг. Российская империя перешла к конституционному строю. Был создан двухпалатный парламент с законодательными, финансовыми и некоторыми контрольными полномочиями. Его верхней палатой являлся реформированный Государственный совет.

Исследование одного из высших органов власти представляет значительный интерес для понимания политической системы последнего десятилетия Российской империи и возможностей ее эволюции. В частности, исследование верхней палаты весьма важно для выявления соотношения бюрократических и общественных элементов в политической системе, реального места в ней законодательных палат, возможности воздействия различных общественных слоёв на политику.

Изучение этих проблем необходимо для понимания особенностей модернизации России, что представляется весьма актуальным по научным и политическим соображениям.

Путь к созданию представительного органа был весьма непростым. Идеи ограничения самодержавия, перехода страны на конституционные рельсы пробивали себе дорогу с большим трудом, завоевывая, однако, сторонников и в правительственном лагере. Вместе с тем, следствием негативного отношения к идее народного представительства со стороны верховной власти, а точнее самого Николая II и значительной части его окружения, стало то положение (в том числе правовое), которое заняла Государственная дума. Усилиями исполнительной власти, создававшей правовую основу ее деятельности, нижняя палата заведомо превращалась в неравноправного участника законодательной деятельности. Как покажет дальнейшее развитие событий, это станет миной замедленного действия, заложенной не только в систему взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, но и в основание всей государственной конструкции. Справедливости ради заметим, что свою лепту в углубление этого конфликта внесли и депутаты нижней палаты.

В исследуемый период была реальная возможность модернизации страны бескровным, реформистским путем. Однако вариант эволюционного движения для России на том этапе оказался нереализованным. Широкомасштабные социально-экономические потрясения начала века обернулись революционными взрывами, крушением монархии, на смену которой пришла новая государственность, конечной целью которой было построение «идеального общества». Лидеры ставшей правящей партии большевиков отрицали возможность использования парламентской демократии в созидании новой государственной конструкции.

Современная деятельность законодательного представительного органа - Государственной думы - трудности и проблемы, встречающиеся на пути ее становления и законотворческой деятельности, неизбежно предполагают обращение к историческому опыту функционирования нижней палаты парламента начала XX в. Вряд ли правомочны прямые аналогии между Думами царской России и России современной, хотя, можно вспомнить, что еще в 90-е гг. раздавались голоса о том, что Государственную Думу образца 1993 г. надо считать не первой, а пятой по счету, так как она является продолжением четырех Дум царской России. Такой подход весьма уязвим: слишком большие различия между Россией начала и конца столетия: разный строй, разное законодательство, иные политические ориентиры и идеологические взгляды иные партии участвуют в борьбе за голоса избирателей и образуют фракции в Государственной думе. Однако, не следует впадать и в другую крайность: сравнивая проблемы реформирования государственности этих двух эпох, не следует напрочь отметать то положительное в государственном строительстве начала XX в., что с таким трудом было создано и прошло апробацию в период правления Николая II. В этой связи проблема зарождения, адаптации и функционирования Государственной думы в системе власти Российской империи имеет не только научный, но и практический интерес и заслуживает основательного и объективного изучения.

К тому же повышенный интерес общества к проблемам изучаемого периода свидетельствует о стремлении людей разобраться в сложных и, порой, драматических поворотах истории России начала XX в., возможности альтернативности общественного развития России и действительности, завершившейся установлением тоталитарного режима. Не менее актуальным остается также поиск ответа на вопрос о том, состоялось ли становление парламентаризма в России до падения самодержавия в 1917 г. Настоящее исследование является попыткой комплексного анализа особенностей становления и функционирования Государственной думы, ее взаимодействия с ранее существовавшими институтами власти и причин неудавшегося опыта российского парламентаризма в начале XX в.

Понятие «думская монархия» в последние годы стало все чаще употребляться в научной литературе при характеристике последнего этапа существования российского самодержавия. Однако до сих пор нет четкого определения этого понятия.

Объектом настоящего исследования является система политической власти Российской империи начала XX в. в условиях ее реформирования и перераспределения властных полномочий.

Предметом - процесс создания и деятельности Государственных дум Российской империи в период (1905-1917 гг.), взаимодействие нижней палаты с существовавшими властными структурами: императором, правительством, Государственным советом.

Хронологические рамки исследования охватывают период 1905-1917 гг. В начале XX века вся система власти Российской империи оказалась в глубоком кризисе. Первые факты осмысления на государственном уровне необходимости допущения выборных от населения к законосовещательной деятельности приходятся на 1904 г., когда министр внутренних дел П.Д. Святополк-Мирский и его сторонники в верхнем эшелоне власти попытались воплотить в жизнь эту идею. Однако только начавшаяся в 1905 г. революция заставила власть пойти на некоторые уступки в этом вопросе. 18 февраля 1905 г. императором был подписан рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина о подготовке приемлемых вариантов введения народного представительства в России.

Представляется, что именно с этого момента, ставшего началом подготовительной работы по созданию Государственной думы, следует вести отсчет периода, когда в существовавшую систему государственной власти был введен еще один важный институт пусть с урезанными, но законодательными полномочиями. Верхняя граница периода исследуемого периода совпадает с событиями Февральской революции, когда деятельность Государственной думы была приостановлена, а затем и вовсе прекращена. Этими событиями можно датировать окончание исследуемого периода.

Целью выпускной квалификационной работы является выяснение процесса формирования, адаптации и деятельности представительной власти в Российской империи, взаимоотношений представительной власти с верховной, исполнительной властью и верхней палатой парламента в период 1906-1917 гг. Многоаспектность исследуемой проблемы предполагает необходимость решения следующих задач:

анализ историографии и источников по анализируемой проблеме;

изучение подготовительного процесса по созданию Государственной думы от Булыгинской до Думы с законодательными полномочиями;

выяснение причин и направленности реформирования Государственного совета в 1906 г.;

раскрытие роли исполнительной власти в подготовке законодательной базы для народного представительства;

определение характера и особенностей взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти на всем протяжении периода;

изучение механизма взаимодействия Государственного совета и Государственной думы как двух палат российского парламента на всем этапе существования двухпалатного российского парламента;

выяснение характера отношений между верховной властью (императором) и народным представительством;

исследование особенностей функционирования ветвей власти в годы первой мировой войны, причин зарождения системного кризиса российской государственности:

определение роли Государственной думы в низвержении самодержавия в 1917 г.

Основными методами исследования явились: сравнительно-исторический, проблемно-хронологический и системно-структурный, междисциплинарный подход к анализу конкретно-исторической проблемы.

По структуре выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

Глава 1. Государственный Совет в системе высших органов власти и управления Российской Империи в XIX- начале XX века

.1 Государственный Совет в системе высших органов власти XIX века: учреждение, структура, функции

Государственный совет в 1906-1917 годах - высшее наряду с Государственной думой, законодательное (верхняя палата первого российского парламента), а до этого с 1810 по 1906 годы - высшее законосовещательное учреждение Российской империи.

Преобразован 1(13) января 1810 года из Непременного совета (существовал с 1801 года) в соответствии с «Планом государственных преобразований» М.М. Сперанского для централизации законодательной практики и унификации юридических норм.

Законодательной инициативой Государственный совет не обладал - внесение законопроектов в Государственный совет определялось волей царя. Обсуждённые в департаментах Государственного совета законопроекты выносились на его общее собрание и, после утверждения императором, получали силу закона.

С 1824 года прекратилась практика утверждения мнения большинства: император мог утвердить и мнение меньшинства или отвергнуть оба мнения, приняв собственное решение (закреплено в 1842 года в «Учреждении Государственного совета»). В 1880-е годы часть функций Государственного совета перешла в Комитет министров.

В ведении Государственного совета находились все вопросы, требовавшие отмены, ограничения, дополнения или пояснения прежних узаконений и принятия новых, общие распоряжения к исполнению существующих законов. Государственный совет рассматривал ежегодные отчёты министерств (до 1827 года), сметы общих государственных приходов и расходов (с 1862 года государственную роспись доходов и расходов), годовые отчёты Госбанка (с 1894 года). Государственный совет также рассматривал сметы и штаты государственных учреждений, отдельные вопросы, требовавшие утверждения верховной власти.

Первоначально в состав Государственного совета входили 35 человек, к 1890 году - 60, назначаемых (как и председатель Государственного совета) императором из числа высших сановников. К 1905 году Государственный совет насчитывал 90 человек. Министры являлись членами Государственного совета по должности. В случае присутствия царя председательство переходило к нему. Фактически членство в Государственном совете было пожизненным. Члены Государственного совета делились на присутствовавших только на общем собрании и присутствовавших в департаментах. В 1812-1865 годах председатель Государственного совета являлся одновременно председателем Комитета министров.

Государственный совет состоял из 4 департаментов: Департамента законов, рассматривавшего законопроекты общегосударственного значения; Департамента гражданских и духовных дел, ведавшего вопросами юстиции, полиции и духовного ведомства; Департамента государственной экономии, занимавшегося вопросами, касающихся финансов, промышленности, торговли, наук и пр.; Военного департамента, существовавшего до 1854 года.

В феврале - апреле 1817 года существовал Временный департамент для рассмотрения ряда проектов, положений и уставов; в 1832-1862 годах - Департамент Царства Польского (в 1866-1871 годах - Комитет по делам Царства Польского), с января 1901 года действовал Департамент промышленности, наук и торговли.

Перед рассмотрением в Государственном совете все дела поступали в Государственную канцелярию, во главе которой стоял государственный секретарь, имевший ранг министра. Задача Государственной канцелярии - делопроизводство и подготовительные работы к заседаниям Государственного совета. В ведении Государственной канцелярии также находились Государственный архив и Государственная типография.

После обсуждения дел в соответствующих департаментах канцелярии наиболее важные из них передавались в Общее собрание Государственного совета (некоторые дела поступали сразу в Общее собрание). Заседания департаментов и общих собраний Государственного совета были не публичны, на них не допускались также и представители печати.

Кроме того, в составе Государственного совета были: Комиссия составления законов (в 1826 году преобразована во Второе отделение Собственной его императорского величества канцелярии); Кодификационный отдел (1882-1893 годы); Комиссия прошений (1810-1835 годы); Особое присутствие для предварительного рассмотрения жалоб на определения депутатов Сената (1884-1917 годы); Особое присутствие о военной повинности (1874-1881 годы); Главный комитет об устройстве сельского состояния (1861-1882 годы) и др.

В 1906 году, с созданием Государственной думы, Государственный совет был реформирован в верхнюю законодательную палату и стал участвовать в законодательной деятельности на равных правах с Государственной думой, получив право законодательной инициативы (исключая вопросы изменения Основных законов).

После реорганизации Государственный совет включал: 1-й департамент - рассмотрение дел по административным, гражданским и судебным вопросам; 2-й департамент - по отчётам финансово-кредитных учреждений и дел о строительстве железных дорог, об отводе и продаже участков казённых земель; Государственную канцелярию; Финансовую комиссию (1907-1917 годы) для предварительного рассмотрения проектов государственной росписи доходов и расходов, смет и чрезвычайных расходов; Особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев (1905-1917 годы).

Делопроизводство Государственного совета по-прежнему было возложено на Государственную канцелярию и Государственного секретаря. Издание Свода законов и Полного Собрания законов также было оставлено в ведении Государственной канцелярии.

Государственный совет состоял из равного числа назначаемых императором членов и выборных членов. Министры присутствовали на его заседаниях по должности, но голосовать имели право, только являясь членами Государственного совета. Члены Государственного совета по Высочайшему назначению увольнялись исключительно по их личной просьбе.

Члены Государственного совета по выборам избирались: от губернских земских собраний - по 1 человеку (из числа лиц, владевших утроенным земельным или имущественным цензом для выборов в Государственную думу, за исключением лиц, прослуживших 2-й срок предводителями дворянства; избирались на 3 года); от губернских и областных дворянских обществ - 18 человек (от каждой губернии по 2 выборщика на общее собрание, избиравшее членов Государственного совета); от российской православной церкви - 6 человек (избирались Синодом по представлению епархиальных архиереев); от Совета и местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ - 12 человек; от Петербургской АН и университетов - 6 человек (АН и каждый университет избирали 3-х выборщиков из числа ординарных академиков или профессоров, которые на общем собрании избирали членов Государственного совета); финляндский сейм избирал 2 человека. В 1914 году Государственный совет состоял из 188 человек.

Члены Государственного совета (за исключением членов от губернских земских собраний) избирались на 9 лет, каждые 3 года обновлялась 1/3 состава. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях. В отличие от порядка избрания в Государственную думу, от выборов в Государственный совет не устранялись воинские чины, состоявшие на действительной государственной службе. При обсуждении и принятии законов законодательным составом признана 1/3 Государственного совета.

После Февральской революции 1917 года Государственный совет фактически перестал существовать. 6 октября 1917 года был издан декрет Временного Правительства о роспуске Государственной думы и утрате полномочий членами Государственного совета. Так как предстояло созвать Учредительное Собрание, которое должно было разработать и принять Конституцию России (республиканского, парламентско-президентского типа).

декабря 1917 года Государственный совет был окончательно упразднен.

Государственный Совет с момента создания в 1810 году и до Февральской революции занимал особое место в государственном механизме Российской империи. За все это время его роль то усиливалась, то ослабевала. Однако юридически Государственный Совет всегда оставался высшим законотворческим органом империи. Он упорядочивал процесс законодательства: опытные сановники подвергали каждый поступавший законопроект основательной обработке, добиваясь наиболее полного соответствия его норм интересам государства.

В первые годы двадцатого века требование создания в России общегосударственного представительного и законодательного органа стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905 - зимой 1906 годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную Думу и реформируемый Государственный Совет, существовавший с 1810. Манифестом 20 февраля 1906 года император установил, что «со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы».

Государственный Совет и Государственная Дума должны были ежегодно созываться и распускаться императорскими указами. Обе палаты должны были самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного Совета и Государственной Думы.

Обе палаты пользовались правом законодательной инициативы (за исключением основных государственных законов, почин пересмотра которых император оставил за собой). По общему правилу, законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и по одобрению ею поступали в Государственный Совет. Но законодательные инициативы Государственного Совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную Думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный Совет и Государственная Дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения.

Не однозначны и оценки реформированного Государственного Совета как «средства, задуманного против Думы». Точнее, это верно как общеметодологический принцип мирового бикамерализма в XIX-начале XX веков - вторая палата есть способ ограничения законодательного всевластия первой. Но в России начала XX века задача стояла иначе. До принятия основных законов 1906 года вся полнота власти была, включая законодательную была сосредоточена в руках правительственного аппарата, возглавляемого Монархом.

В ходе великих реформ Александра II и мощного экономического и культурного роста последних десятилетий века общество достигло того уровня зрелости и самосознания, на котором оно не могло более мириться со своей отстраненностью от власти. Революционные партии, включая с конца 1905 года и кадетов, требовали радикального слома положения вещей - не только создания представительного органа и включения его в законодательный процесс, но и создания правительства парламентского большинства.

Спасение России было в примирении и союзе этих двух сил, в их совместной и согласной работе. Конституция 1906 года - и в этом ее основная идея - не только давала возможность такой работы, но делала ее обязательной. Она открывала путь для легальной и мирной борьбы власти и общества. Государственный Совет в том виде и с теми полномочиями, какие он приобрел после реформирования, и должен был стать посредником и символом этой «мирной борьбы». Именно это имел в виду С.Ю. Витте. «Для того, чтобы вывести Россию из переживаемого ею кошмара, нельзя ставить Государственную Думу наряду с Государем. Между ними должен быть поставлен Государственный Совет в обновленном составе. Совет должен быть второй палатой и являться необходимым противовесом Думе, умеряя ее».

Таким образом, вопреки распространенному мнению, Государственный Совет после реформы 1906 года представлял собой полноценную по европейским меркам начала XX века вторую палату парламента, признанную международным парламентским сообществом, аккумулирующую в себе огромный интеллектуальный потенциал и государственный опыт, настроенную на конструктивное сотрудничество с первой палатой, естественно, в рамках Основных законов страны, и осуществлявшее этот настрой с того момента, как аналогичную готовность проявила и Государственная Дума.

1.2 Государственный Совет в 1906-1917 гг: особенности формирования, функции и компетенция

Государственный Совет должен был ежегодно созываться и распускаться императорскими указами. Госсовет должен был самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного Совета и Государственной Думы.

Государственный Совет пользовалися правом законодательной инициативы (за исключением основных государственных законов, почин пересмотра которых император оставил за собой). По общему правилу, законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и по одобрению ею поступали в Государственный Совет. Но законодательные инициативы Государственного Совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную Думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный Совет и Государственная Дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения.

Сопоставление этой конструкции с европейскими стандартами того времени позволяет заключить, что в целом российский парламент вполне соответствовал им. Государственная Дума избиралась непрямыми выборами по куриям. В условиях отсутствия мощных, глубоко укоренных среди различных групп населения партий, куриальный характер выборов обеспечивал парламентское представительство основных групп населения, ограничивая, одновременно, численное доминирование социальных низов, об опасности которого предупреждали все теоретики парламентаризма 19-го века. Государственный Совет - верхняя палата первого российского парламента - формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначались царем. Другая половина членов Государственного Совета, избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного Совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (шесть членов от духовенства православной Российской церкви, восемнадцать от губернских дворянских обществ, шесть членов от Академии наук и университетов, по шесть от промышленных и торговых корпораций).

Таким образом, в порядке формирования избираемой части Государственного Совета сочеталась модель, характерная для германских государств первой половины и середины века (посословное избрание членов верхней палаты) и модель третьей Французской республики (выборы от территориальных представительных органов). Для выборных членов Государственного Совет устанавливался возрастной ценз в сорок лет. Срок их полномочий составлял девять лет с обновлением одной трети каждого разряда каждые три года.

Первому русскому парламенту не повезло дважды. Сначала ему не повезло в истории. Он появился на свет слишком поздно, в тот момент, когда противоречия, раздиравшие Россию, уже прошли ту роковую точку, до которой было возможно их мирное, эволюционное разрешение. Неизбежно отражая в своем составе эти противоречия, он был бессилен отвести страну от революционной катастрофы, хотя бы потому, что разные группы в нем диаметрально противоположным образом представляли себе желательные перспективы развития страны. Установление большевистской диктатуры стало политической и личной трагедией для подавляющего большинства думцев - кадетов и умеренных, трудовиков и социал-демократов и практически поголовно - для членов Государственного Совета - правых, центристов, левых.

Но потом первому русскому парламенту не повезло второй раз - в историографии: большая часть того, что о нем написано, выдержано в критических и даже уничижительных тонах. Причины этого очевидны: в советской историографии безраздельно господствовало то идейное течение, которое парламентаризм осуждало в принципе и было мало разборчиво в выборе средств полемики со своими оппонентами; за рубежом задавали тон свидетели и участники событий 1906-1917 годов, для которых первичной была полемика с политическими противниками, а не учет позитива, накопленного совместно с коллегами по Думе из других фракций.

Сторонники такого взгляда рассуждают примерно следующим образом. Давнишнее и разделяемое самыми широкими слоями общества стремление к преобразованиям в духе ограничения самодержавия институтами народоправства реализовалось в России в условиях революционного кризиса осени 1905 года в форме образования Государственной Думы как законодательного органа в смысле Манифеста 17 октября, а не законосовещательного, как было предусмотрено манифестом 6 августа того же года. Акты 20 февраля 1906 года, которыми подтверждались законодательные права не только Государственной Думы, но и устанавливались соответствующие права Государственного Совета и определялась процедура их взаимодействия в законодательном процессе, т.е. создавался двухпалатный парламент, были по существу контрреформой.

В подписанном Императором под давлением С.Ю. Витте манифесте 17 октября речь идет, в частности, о том, чтобы предоставить дальнейшее развитие начал общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку (т.е. установленной августовским манифестом процедуре последовательного рассмотрения законопроектов Государственной Думой, Государственным Советом и, наконец, Императором). К тому же одновременно с Манифестом был опубликован доклад С.Ю. Витте с высочайшей надписью «Принять к руководству», в котором речь прямо шла о преобразовании Государственного Совета как участника законодательного процесса «на началах видного участия в нем выборных элементов, ибо только при этом условии возможно установить нормальные отношения между этим учреждением и Государственной Думой».

Иное дело, что процедуры работы Государственного Совета с законопроектами, поступающими из Думы, по замыслу проектировщиков первого реализованного проекта русского бикамерализма, не должны были повторять процедур работы Думы (передача в комиссии, постатейные обсуждения и т.д.). Имелось в виду, пишет Витте, что верхняя палата будет рассматривать законопроекты только в принципе «и не соглашаться с Думою лишь в случаях принципиальных разногласий». Непонятно, правда, как такое многочисленное и пестрое по политическому и социальному составу собрание, как реформированный Государственный Совет, мог бы выяснить, что для него принципиально, а что нет без предварительного изучения законопроекта в комиссии.

Не однозначны и оценки реформированного Государственного Совета как «средства, задуманного против Думы». Точнее, это верно как общеметодологический принцип мирового бикамерализма в XIX-начале XX веков - вторая палата есть способ ограничения законодательного всевластия первой. Но в России начала XX века задача стояла иначе. До принятия основных законов 1906 года вся полнота власти была, включая законодательную была сосредоточена в руках правительственного аппарата, возглавляемого Монархом.

В ходе великих реформ Александра II и мощного экономического и культурного роста последних десятилетий века общество достигло того уровня зрелости и самосознания, на котором оно не могло более мириться со своей отстраненностью от власти. Революционные партии, включая с конца 1905 года и кадетов, требовали радикального слома положения вещей - не только создания представительного органа и включения его в законодательный процесс, но и создания правительства парламентского большинства.

Спасение России было в примирении и союзе этих двух сил, в их совместной и согласной работе. Конституция 1906 года - и в этом ее основная идея - не только давала возможность такой работы, но делала ее обязательной. Она открывала путь для легальной и мирной борьбы власти и общества. Государственный Совет в том виде и с теми полномочиями, какие он приобрел после реформирования, и должен был стать посредником и символом этой «мирной борьбы». Именно это имел в виду С. Ю Витте. «Для того, чтобы вывести Россию из переживаемого ею кошмара, нельзя ставить Государственную Думу наряду с Государем. Между ними должен быть поставлен Государственный Совет в обновленном составе. Совет должен быть второй палатой и являться необходимым противовесом Думе, умеряя ее».

Соответственно этой функции - демпфировать прямые столкновения общества в лице Государственной Думы и Государства в лице царя - и был выстроен Государственный Совет, представлявший своими назначенными членами государство, а избранными - элиту общества. Под эту же задачу были определены полномочия Государственного Совета. «Государственный Совет и Государственная Дума пользуются равными в делах законодательства правами», - определяла ст.106 «Основных государственных законов».

Собственно, законодательной продукцией первых двух дум стали одобренный Первой Думой и поддержанный Государственным Советом закон об ассигновании средств на помощь голодающим - первый в истории России законодательный акт, принятый через парламентскую процедуру, и около 20 законодательных актов преимущественно технического свойства, принятых второй Думой. Ни по одному принципиальному вопросу, выдвинутому в программе законодательных работ Столыпина, никаких решений Дума принять не смогла.

Иначе пошло дело в Третьей Государственной Думе. Противозаконные ограничительные меры, предпринятые Царем 3 июня, изменили политический состав нижней палаты, радикально уменьшив в ней удельный вес левых революционных элементов. Впервые появилась возможность согласованных действий в законодательной парламента и правительства - предпосылка которая необходима для правильного протекания законодательного процесса в любой стране и в любую эпоху. Результатом стало рассмотрение более двух тысяч законов (2380), причем многие из них представляли собой реальные шаги по модернизации России. В ключевом для России земельном вопросе Дума создала законодательную базу для столыпинских реформ по эмансипации крестьянина частника, облегчению его выхода из общины. Соответствующий указ царя был подписан еще в ноябре 1906 года и согласно 87-ой статье внесен во Вторую Государственную Думу. Но рассмотрен и принят он был только третьей Государственной Думой. Вслед за Думой, но без одной статьи, которая форсировала разрушение общины, его принял государственный Совет, и он стал законом 14 июля 1910 года. В результате к 1912 году в личные собственники перешли пять с половиной миллионов крестьянских хозяйств. Чуть позже обеими палатами был принят важнейший закон о землеустройстве, определивший порядок выделения крестьянских наделов.

Определенный прогресс был достигнут в законодательстве о судоустройстве в части выравнивания условий подсудности для крестьян. После принятия Государственной Думой закон поступил в Государственный Совет, но был отвергнут им. Верхняя палата не согласилась с заложенным в законе уничтожением волостного суда. Законопроект поступил в согласительную комиссию палат, думская часть которой, в конце концов, согласилась с предложением представителей Государственного Совета - сохранить институт волостных судей, избираемых односельчанами. Закон вернулся в Думу и был принят в ней большинством голосов. Острая борьба развернулась по вопросу о порядке избрания земств в Западных Губерниях. Выше мы видели, что по этому вопросу Государственная Дума в союзе с правительством обыграла шельмование коснулось Государственный Совет. Легче прошло введение земства в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. Здесь более демократичная позиция Думы - допущение избрания на должности председателей земских управ лиц без имущественного ценза - не была поддержана Государственным Советом, и закон прошел в редакции Государственного Совета.

Все эти и множество других примеров показывают, что в течение деятельности третьей и четвертой Государственных Дум шла нормальная законодательная работа, нормальное, порой плавное, порой конфликтное, но в целом конструктивное взаимодействие палат.

Не подтверждается историческими фактами и то распространенное суждение, что Государственный Совет был монолитным сообществом консерваторов, торпедировавших любое начинание первых дум в не законодательной сфере. Это, в частности, ярко проявилось в дискуссии об амнистии, которая наряду с обсуждением проекта регламента составила основное содержание первой сессии государственного Совета. Думское большинство, как известно, обратилось к Царю с просьбой о всеобщей амнистии для политических преступников, т.е. включая и тех, кто в ходе революционных событий совершал убийства, грабежи, поджоги и другие тяжкие преступления. Причем это требование распространялось только на правонарушителей антиправительственного лагеря, но не затрагивало лиц, совершивших преступления (превышение власти, излишняя жестокость, корыстные преступления и т.д.) при подавлении революционных выступлений. В Государственном Совете разгорелась по этому вопросу острая дискуссия, в результате которой была принята взвешенная формулировка, просившая монарха об амнистии лиц, совершивших правонарушения и арестованных, как со стороны революционеров, так и со стороны сил подавления, но за исключением лиц, виновных в убийствах и грабежах, или в подстрекательстве к этим действиям.

В этих условиях неоценимое значение приобретали правовая квалификация и опыт государственной работы членов Государственного Совета, и не только его членов по выборам, но и членов по назначению. Отсутствие у подавляющего большинства думцев профессиональной подготовки к законодательной деятельности делали участие бюрократии в законодательном процессе и неизбежным, и желательным. «В 1906 году слуги старого режима были не только внушительной политической силой; у них одних были государственный опыт и школа», - писал в последствие Маклаков. Этот опыт проявился уже в том, как быстро решал Государственный Совет процедурные вопросы - о порядке голосования, порядке формирования постоянных комитетов, каким отработанным бы регламент палаты. Об уровне аппаратной работы в Государственном Совете говорит хотя бы уже темп издания стенографических отчетов, отработанность справочного аппарата этих изданий, качество справочных изданий о верхней палаты - все те мелочи, по качеству которых и через много десятилетий так легко оценить уровень постановки дел в учреждении, а, пожалуй, и шире - уровень профессиональной культуры государственной бюрократии.

Большой интерес представляет вопрос о том, как виделась членам каждой из палат перспектива выстраивания их отношений друг с другом. Этот вопрос получил отражения в ответных адресах к палат на тронную речь. Эти документы обсуждались в Государственном Совете и Государственной Думой почти одновременно - в мае 1906 года. На третьем заседании Государственного Совета С.Ю. Витте сделал следующие заявление: «Государственный Совет должен работать в единении и искренних отношениях с Государственной Думой. Единственно только при этом условии возможны те реформы, которых жаждет русский народ. Если не будет этого единения, то никакое дальнейшее совершенствование государственности в Русской империи невозможно».

Таким образом, вопреки распространенному мнению, Государственный Совет после реформы 1906 года представлял собой полноценную по европейским меркам начала XX века вторую палату парламента, признанную международным парламентским сообществом, аккумулирующую в себе огромный интеллектуальный потенциал и государственный опыт, настроенную на конструктивное сотрудничество с первой палатой, естественно, в рамках Основных законов страны, и осуществлявшее этот настрой с того момента, как аналогичную готовность проявила и Государственная Дума.

В 1906 году, с созданием Государственной думы, Государственный совет был реформирован в верхнюю законодательную палату и стал участвовать в законодательной деятельности на равных правах с Государственной думой, получив право законодательной инициативы (исключая вопросы изменения Основных законов).

После реорганизации Государственный совет включал: 1-й департамент - рассмотрение дел по административным, гражданским и судебным вопросам; 2-й департамент - по отчётам финансово-кредитных учреждений и дел о строительстве железных дорог, об отводе и продаже участков казённых земель; Государственную канцелярию; Финансовую комиссию (1907-1917 годы) для предварительного рассмотрения проектов государственной росписи доходов и расходов, смет и чрезвычайных расходов; Особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев (1905-1917 годы).

Делопроизводство Государственного совета по-прежнему было возложено на Государственную канцелярию и Государственного секретаря. Издание Свода законов и Полного Собрания законов также было оставлено в ведении Государственной канцелярии.

Государственный совет состоял из равного числа назначаемых императором членов и выборных членов. Министры присутствовали на его заседаниях по должности, но голосовать имели право, только являясь членами Государственного совета. Члены Государственного совета по Высочайшему назначению увольнялись исключительно по их личной просьбе.

Члены Государственного совета по выборам избирались: от губернских земских собраний - по 1 человеку (из числа лиц, владевших утроенным земельным или имущественным цензом для выборов в Государственную думу, за исключением лиц, прослуживших 2-й срок предводителями дворянства; избирались на 3 года); от губернских и областных дворянских обществ - 18 человек (от каждой губернии по 2 выборщика на общее собрание, избиравшее членов Государственного совета); от российской православной церкви - 6 человек (избирались Синодом по представлению епархиальных архиереев); от Совета и местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ - 12 человек; от Петербургской АН и университетов - 6 человек (АН и каждый университет избирали 3-х выборщиков из числа ординарных академиков или профессоров, которые на общем собрании избирали членов Государственного совета); финляндский сейм избирал 2 человека. В 1914 году Государственный совет состоял из 188 человек.

Члены Государственного совета (за исключением членов от губернских земских собраний) избирались на 9 лет, каждые 3 года обновлялась 1/3 состава. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях. В отличие от порядка избрания в Государственную думу, от выборов в Государственный совет не устранялись воинские чины, состоявшие на действительной государственной службе. При обсуждении и принятии законов законодательным составом признана 1/3 Государственного совета.

После Февральской революции 1917 года Государственный совет фактически перестал существовать. 6 октября 1917 года был издан декрет Временного Правительства о роспуске Государственной думы и утрате полномочий членами Государственного совета. Так как предстояло созвать Учредительное Собрание, которое должно было разработать и принять Конституцию России (республиканского, парламентско-президентского типа).

декабря 1917 года Государственный совет был окончательно упразднен.

Реформированный в 1906 г. Государственный совет становится законодательным органом, состав которого пополнен выборными членами от ряда курий. Было установлено, что никакой законопроект не получает дальнейшего движения, если он отклонен Государственным советом.

Государственный совет после преобразования состоял из членов по назначению и по выборам: количество членов по назначению не могло превышать общего числа членов по выборам. Появление данного правила объяснялось так: кроме членов, назначенных и присутствующих в заседаниях Совета, были члены, «не призванные к присутствованию». Состав членов по назначению пересматривался ежегодно 1 января. Поскольку с этой датой закон не связывал начала сессии, то изменение состава Совета в ходе сессионной работы создавало известные трудности в деятельности образуемых Государственным советом комиссий, в самом законодательном процессе. Да и с политической точки зрения цель такой сменяемости назначаемых членов была очевидна. Для того чтобы иметь определенный авторитет в общественном мнении, чтобы представлять противовес нижней палате, верхняя должна быть независимой. «Смысл нашего Государственного совета, как и всякой палаты, состоящей хотя бы и наполовину из членов по назначению от правительства, состоит именно в том, чтобы это правительство поддерживать. Но поддакивание человека или собрания, относительно которых общеизвестно, что они не поддакивать не смеют, решительно ничего не стоит», - писал А.П. Каминка. Положение закона о том, что члены по назначению «увольняются только по их о том просьбам», не исключало возможности отчисления к 1 января без каких бы то ни было объяснений тех из членов, которые по той или иной причине могли вызвать недовольство верховной власти или присутствие которых попросту признавалось менее желательным по сравнению с другими, чьи симпатии к правительству не вызывали сомнений.

Избрание членов Государственного совета производилось от 5 курий: 1) губернских земских собраний; 2) дворянских обществ, 3) православного духовенства; 4) академии наук и университетов; 5) совета торговли и мануфактур, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ.

Земские губернские собрания избирали по 1 члену Государственного совета. В губерниях, где земские учреждения не были введены, для избрания члена Совета образовывались губернские, а в области Войска Донского - областные съезды землевладельцев. Выборы членов Государственного совета проводились по правилам производства выборов членов Думы, но для кандидатов в члены Совета устанавливается более высокий возрастной ценз - достижение 40-летнего возраста, образовательный - обязательное окончание хотя бы среднего учебного заведения.

Дворянские общества в губерниях избирали по 2 выборщика, которые на съезде из общего состава избирали 18 членов Государственного совета. От православного духовенства Святейшим синодом избирались 6 членов Совета: по 3 из числа кандидатов от белого и монашествующего духовенства. От белого духовенства кандидаты избирались епархиальным духовенством на особых съездах, именуемых благочинными; кандидатов от монашествующего духовенства назначал епархиальный епископ-архиерей.

Академия наук и университеты выбирали в Государственный совет 6 членов на съезде выборщиков, куда Академия наук и университеты посылали по 3 представителя из числа ординарных академиков и ординарных профессоров соответственно. Процедура выборов регламентировалась правилами делопроизводства и выборов университетских советов на основании своих уставов.

Пятая курия - торгово-промышленная избирала 12 членов Государственного совета: 6 - от торговли и 6 - от промышленности. Местные комитеты торговли и мануфактур, биржевые комитеты, купеческие управы, а также совет торговли и мануфактур и его московское отделение избирали выборщиков (от 1 до 4) на общий съезд, который и избирал членов Государственного совета. Всего в I Государственном совете было 196 членов: 98 назначенных и 98 избранных.

Не могли быть членами Государственного совета губернаторы, вице-губернаторы, градоначальники и их помощники, лица, служащие в полицейском ведомстве, а также воинские чины армии и флота, женщины. Члены Государственной думы также не могли состоять в Государственном совете.

Проверка полномочий избранных членов являлась как бы завершением выборов и проводилась независимо от наличия жалобы на неправильность проведения выборов. Проверка включала в себя рассмотрение выборного производства и вынесение решения об утверждении или не утверждении избрания в члены Государственного совета. По общему правилу члены Совета избирались на 9 лет, причем каждые 3 года состав этого собрания обновлялся на треть. Члены от съездов землевладельцев и земств избирались сроком на 3 года.

Правовое положение членов Совета по назначению коренным образом отличалось от положения членов Совета по выборам. Последние пользовались неприкосновенностью и не были связаны отчетом перед избирателями, тогда как члены по назначению оставались должностными лицами, занимавшими определенный класс должности, и находились в непосредственной зависимости от монарха.

Полномочия членов Государственного совета по выборам прекращались вследствие добросовестного сложения звания, к которому приравнивался и отказ от принятия присяги; в результате утраты российского подданства; утраты ценза, дающего право на участие в выборах; назначения на оплачиваемую должность в государственном ведомстве. Члены Государственного совета по выборам могли отстраняться от участия в заседаниях Совета в случае привлечения к следствию; временное отстранение могло быть также дисциплинарной санкцией Совета. При этом дисциплинарная ответственность не устраняла наказуемость противоправных деяний членов Государственного совета.

Состав Государственного совета (наполовину из назначенных сановников) во многом предопределил соотношение политических сил в этом учреждении. Высокий избирательный ценз: имущественный, образовательный, возрастной, - обеспечил выборное представительство в Государственном совете преимущественно крупных землевладельцев и промышленников, отчасти купечества, что почти во все время деятельности обновленного Государственного совета обеспечивало преобладание в нем представителей правых взглядов. Представители других группировок - левые, центр, нейдгардцы, беспартийные в силу незначительности численного состава или из-за недостаточной согласованности при голосованиях существенно уступали правым, которые при решении тех или иных принципиальных вопросов выступали твердо и настойчиво.

Согласно ст. 29 Наказа Государственного совета в его составе образовывались комиссии из его членов: постоянные и временные. Последние осуществляли предварительное рассмотрение конкретных дел, поступающих в Государственный совет, главным образом законопроектов, а потому полномочия членов временных комиссий заканчивались с окончанием дела.

Постоянные комиссии образовывались для рассмотрения определенной категории дел. Решение вопроса о количестве постоянных комиссий было предоставлено практике. Первоначально в Государственном совете их было 3: 1) личного состава и внутреннего распорядка; 2) финансовая; 3) законодательных предположений. Ведению первой из этих комиссий подлежали дела, касавшиеся личного состава Государственного совета: проверка полномочий членов Совета по выборам, рассмотрение сообщений и заявлений об обстоятельствах, влекущих лишение члена Совета свободы или временное отстранение его от участия в собраниях Совета, выбытие из его состава. На финансовую комиссию были возложены обязанности по предварительному рассмотрению проекта государственной росписи доходов и расходов в связи с финансовыми сметами министерств и главных управлений и вопросов, связанных с расходованием государственных средств, не предусмотренных росписью. Особыми постановлениями Совета в финансовую комиссию направлялись дела о сборах, налогах и других мероприятиях финансового характера. Комиссия законодательных предположений рассматривала законопроекты, передаваемые из общего собрания, но для рассмотрения которых не было необходимости образовывать специальные временные комиссии.

Постановление Наказа об образовании в составе Совета трех вышеуказанных постоянных комиссий не препятствовало, в случае необходимости, учреждению и других постоянных комиссий, внося соответствующие изменения в Наказ. Так, Государственный совет в заседании 5 августа 1915 г. признал желательным образование в составе Совета еще двух постоянных комиссий: по военным и морским делам и экономической. Позднее произошло разукрупнение экономической комиссии: на ее основе образовались постоянные комиссии по делам торговли и промышленности и по делам сельского хозяйства. Была создана и новая комиссия - народного просвещения. Последние изменения были вызваны главным образом войной и желанием Совета более активно участвовать в военно-экономической политике государства.

Как правило, комиссии имели в своем составе 10 членов. Однако Совету было предоставлено право образовывать комиссии с большим или меньшим числом членов (ст. 29 Наказа). Финансовая комиссия состояла из 30 членов, комиссии законодательных предположений и экономическая - из 15 членов. Система избрания комиссий состояла из выборов по конкурирующим спискам с пропорциональным распределением мест между ними.

Среди вопросов внутреннего распорядка вопрос о комиссиях являлся существенным, поскольку заключением комиссии част? всецело предрешалось постановление Государственного совета. Преобладание в Совете сторонников правого крыла не могло не отразиться на работе его комиссий. Показательна в этом смысле деятельность особой комиссии, образованной для рассмотрения законопроекта о волостном земстве.

Резко оппозиционное отношение правых к законопроекту выявилось уже в самом начале заседаний; комиссии, когда было предложено отклонить законопроект даже без Постатейного обсуждения. Это предложение не было принято комиссией, так как против него голосовали не только левые и члены центра, но и нейдгартцы. После знаменитого хождения крестьян - депутатов III Государственной думы к председателю Совета министров и председателю Государственного совета принятие законопроекта оказалось обеспеченным. Проект был передан в особую подкомиссию для всестороннего обсуждения и исправления. Подкомиссия работала около года. За это время существенно изменилось отношение членов Государственного совета к законопроекту. Изменилась и роль нейдгартцев - появилась тенденция поддержки ими правых, главным образом в связи с отрицательным отношением к законопроекту, высказанным на съезде объединенного дворянства. Деятельность комиссии была заторможена тем, что, часть ее членов перестала посещать заседания, и собрать кворум не удавалось. Затем противники проекта внесли предложение об отклонении, ссылаясь на то, что Министерство внутренних дел начало разработку законопроектов, касающихся земской реформы, а рассмотрение законопроекта о волостном земстве якобы препятствует скорейшей разработке этих проектов.

Не решившись отклонить законопроект, комиссия нашла другой способ не доводить его до рассмотрения общего собрания Государственного совета, постановив обратиться к правительству с запросом, насколько дальнейшее движение законопроекта является целесообразным и соответствует интересам правительства. Защитники проекта доказывали, что такой запрос умаляет достоинство законодательной палаты, так как по сути сводится к испрошению разрешения на то или иное направление деятельности палаты. Даже не отличавшееся прогрессивными взглядами «Новое время» в таком запросе усмотрело тяжкий удар по достоинству Государственного совета. Однако противники законопроекта оказались в большинстве и воспользовались своим преимуществом. Законопроект не рассматривался в общем собрании Государственного совета.

Преобразованный в 1906 г. в верхнюю палату, Государственный совет своей деятельностью наглядно раскрывает одну из сторон приспособления правительственного аппарата к требованиям действительности: Совет был призван играть роль некоего буфера между Государственной думой и самодержавной властью. Причины такой роли Государственного совета лежали не столько в правовой, сколько в политической сфере: они были связаны с социально-экономическим и историко-политическим прошлым и настоящим России начала XX в. В числе мотивов, определявших действия государственных органов, стремление следовать закону играло отнюдь не единственную роль: соображения «целесообразности», «общего блага» или блага отдельных групп, политический расчет не в меньшей мере руководили государственной жизнью. Это прекрасно подтвердила история конституционных преобразований после 1906 г.

Компетенция Государственного совета определялась прежде всего ст. 106 Основных государственных законов, которая гласила, что Государственный совет и Государственная дума пользовались «равными в делах законодательства правами».

Отсюда следовало, что Совету принадлежало право обсуждения законодательных вопросов, установленных для Думы. Независимо от этого Совету были предоставлены право законодательной инициативы, право требовать разъяснений у членов Совета министров, право обращения с запросами, право составления Наказа.

Если при обсуждении законопроектов Несогласие одной из палат одобрить поправки, внесенные другой, влекло неминуемое «падение» законопроекта, то при обсуждении проекта государственной росписи доходов и расходов (бюджета) положение дел было несколько иным.

Государственный совет, как и Государственная дума, мог вносить изменения в бюджет: включать в проект росписи новые кредиты или увеличивать уже внесенные правительством. Относительно этого права Совета и Думы в Государственном Совете неоднократно высказывались протесты. Последним могли восстанавливаться кредиты, целиком вычеркнутые Думой из росписи. Объяснялось такое правомочие так: Государственный совет рассматривал не думское постановление по росписи, а министерский проект вместе с постановлением Думы; в его власти принять, изменить или отвергнуть все Параграфы росписи, в том числе отвергнутые Думой». Разногласия в бюджетных постановлениях палат устранялись согласительными комиссиями. При неустранимости разногласий действовало правило: «вызвавший разномыслие кредит вносится в роспись и цифре назначения последней установленным порядком утвержденной росписи. Если, однако, оба установления согласны увеличить или уменьшить это назначение, и разномыслие сводится лишь к цифре его увеличения или уменьшения, то принимается цифра, ближайшая к назначению последней росписи». Такой способ систематически применялся для того, чтобы обойти закон: внесения в любой параграф расходной росписи нового кредита было достаточно для того, чтобы кредит был закреплен в размере предыдущей росписи помимо воли Думы, хотя такой порядок и не вполне соответствовал закону: после введения народного представительства новые расходы могли вноситься министрами в роспись только на основании представлений, прошедших через Думу и Государственный совет.

Разногласия между Государственным советом и Думой были вообще обыденным явлением. Но и Дума в своей конституционной практике порой не считала нормы права обязательными для себя. Она хотела работать «на почве осуществления прав, проистекающих из самой природы народного Представительства». Так был установлен руководящий критерий для случаев, когда приходилось считаться с предписанием законодательства.

Общему движению законодательных дел нередко препятствовал Государственный совет. В парламентских кругах ему даже был дан нелестный эпитет «законодательной пробки». «История III-ей Думы едва ли не более богата не осуществившимися надеждами, чем проведенными реформами», - писал М.М. Ковалевский. «Говорят: вина лежит на Государственном совете, - продолжал он. Рассмотрим это обвинение. Оно отправляется от того предположения, что Совет сознательно стремится тормозить законодательную работу Думы. Мое пятилетнее пребывание в его среде не позволяет мне поддержать этот слух». М.М. Ковалевский причину такого положения связывал с отсутствием в России «при сильной власти твердой политики».

Право законодательной инициативы формально принадлежало Государственному совету как учреждению и не являлось правом каждого его члена. Это право не распространялось на основные законы, учреждения Государственного совета и Государственной думы и положения о выборах в Совет и Думу. Фактически право законодательной инициативы превратилось в «право петиций». Заявление об отмене или изменении действующего или издании нового закона согласно ст. 54 Учреждения Государственного совета должно было быть подписано не менее чем 30 членами Государственного совета. Совет, выразивший одобрение такому заявлению, сообщал о своем постановлении через председателя соответствующему министру, который мог взяться за выработку законопроекта, а мог отказаться: в последнем случае Совет поручал создаваемой им комиссии «разработать законопроект». Обсуждение законодательного предположения не могло состояться сразу после его внесения определенным количеством инициаторов, а только спустя месяц со дня оповещения соответствующего министра. И отказ, и согласие выработать законопроект, и представление выработанного законопроекта могли быть отложены на самое неопределенное время: никакой обязательный срок для министра закон не устанавливал.

Практика законодательной инициативы часто отличалась от той, которую предписывал закон и которая тем не менее практически не оспаривалась. Говоря о практике применения членами Государственного совета права законодательной инициативы, следует заметить, что такие случаи в силу естественного исхода дел в верхней палате были немногочисленны. Из 16 законопроектов, поступивших в реформированный Государственный совет за 13 сессий, прошли все стадии законодательного процесса, став законами, лишь 7. Судьба других законопроектов была предрешена указанием правительства на их нежелательность в порядке инициативы законодательных учреждений вообще либо их дальнейшее движение блокировали правые.

Государственный совет мог обращаться с запросами к министрам и главно-управляющим отдельными частями министерств. Запросы могли касаться лишь действий, «кои представляются незакономерными», целесообразности действий они касаться не могли. Постановка права запросов в русском законодательстве была осуществлена таким образом, что оно не позволяло Совету воздействовать на правительство: здесь не был воспринят порядок, распространенный в некоторых государствах Западной Европы, где принятие запроса могло повлечь его отставку.

Практика Государственного совета, однако, показывает, что правом обращаться с запросами и за разъяснениями к министрам Совет пользовался более чем умеренно. А потому вполне справедливо замечание А.Ф. Кони, который, указывая на политику обновленного Государственного совета, в 1916 г. писал: «Нельзя отрицать, что за этот период времени наша государственная жизнь и общественный быт представляли не раз не только достаточные, но и настоятельные данные для законодательного почина и для запросов даже при предположении олимпийского равнодушия к потребностям страны и к правовому положению ее».

Государственный совет осуществлял не только законодательные функции. Речь идет о тех вопросах, которые не требовали издания новых юридических норм. «Народному представительству, - считал Л.А. Шалланд, - также принадлежат некоторые функции управления» Государственный совет в лице его Первого департамента обладал правом предания суду. «Компетенция Государственного совета распространяется на все области государственной деятельности, юстиции, благосостояния, финансов», - указывал Н.М. Коркунов. На это также обращал внимание член Государственного совета Д.И. Пихно: «Если обратиться к Учреждению Государственного совета, то в нем точно так же департаментам Совета и особым присутствиям принадлежит рассмотрение целого ряда дел, имеющих близкое соприкосновение с делами законодательными, причем одни из этих дел разрешаются в департаментах, и совершенно подобные же дела разрешаются в общем законодательном порядке. Такой именно случай имеет место по отношению к делам о сооружении железных дорог. Железные дороги, строящиеся на средства и распоряжением казны, разрешаются в общем законодательном порядке, а дороги, сооружаемые без участия средств казны, разрешаются вторым департаментом Государственного совета».

Отправление административных функций возлагалось на департаменты и особые присутствия Государственного совета. Вообще говоря, Государственный совет по Учреждению 1906г. состоял из собственного Государственного совета и департаментов, и особых присутствий в Государственном совете. Государственный совет был учреждением законодательным, имеющим наполовину представительный состав; департаменты и особые присутствия были учреждениями административными, состоящими исключительно из членов по назначению. Между собственно Государственным советом и департаментом и особыми присутствиями не существовало никаких инстанционных отношений; не было у них и совместных действий. Объединяла их лишь общая канцелярия и то, что личный состав мог быть частично общим, потому что департаменты и особые присутствия образовывались из числа членов Государственного совета по назначению, как призванных к присутствованию в Государственном совете на текущий год, так и не призванных.

Делопроизводство в Государственном совете: его комиссиях, департаментах, особых присутствиях, а также в собраниях образованных в Совете групп, - было возложено на государственную канцелярию. Она заведовала и библиотекой Государственного совета, зданиями Мариинского дворца, где проходили его заседания, архивом Государственного совета.

Представителей различных юридических специальностей - адвокатских, судейских и юридической науки объединял в своем членстве Государственный совет. Наиболее выдающиеся научные, общественные и государственные деятели сыграли значительную роль в работе обновленного Совета. Преклоняясь перед авторитетом права, они тем не менее не были проводниками правового фанатизма. Наоборот, признавая закон верховной и абсолютной ценностью, являясь при этом законодателями государства, в критическом отношении к закону они видели свою обязанность.

Живое понимание действительности заставляло порой решительно выступать в защиту принятия закона в той области, где он был призван восполнить правовую нишу. Так, при рассмотрении законопроекта о допущении женщин в адвокатуру в Государственном совете выступали такие выдающиеся юристы, как А.Ф. Кони, Н.С. Таганцев, Д.Д. Гримм. Резюмируя прения, докладчик комиссии пояснил, что «законопроект не имеет никакой скрытой политической цели, не имеет ничего общего с феминизмом». Законопроект был отклонен даже без постатейного обсуждения -против него категорически возражал министр И.Г. Щегловитов, а в голосовании принимал участие почти весь Совет министров.

Во многом благодаря выступлениям Д.Д. Гримма и поддержке А.Ф. Кони в Государственном совете был одобрен проект об авторском праве. По законопроекту выступали Н.С.Таганцев и М.М. Ковалевский. В речах о свободе совести, по аграрным вопросам, по вопросам о расширении области высшего образования и многих других они выражали широкие общественные взгляды.

Однако атмосфера Государственного совета не всегда способствовала реализации тех идей, которые привносили в его среду ученые-юристы. Только «безграничная вера в общественное значение своей работы, потребность излучать свет знания и глубокий общественный оптимизм сохраняли надежду на успешность работы в тех условиях. Показательно в этом смысле отношение многолетнего председателя Государственного совета М.Г. Акимова к сторонникам левых идей, крупному ученому М.М. Ковалевскому. Когда при обсуждении небольшого законопроекта об отмене налогового сбора М.М. Ковалевский приводил историческую справку, председатель прервал его речь: «Позвольте Вас просить не упоминать ни о французской коммуне, ни о французском терроре». «Я только с осуждением», - пытался возразить Ковалевский. «Если вы желаете говорить по вопросу, то оставайтесь в рамках, в которые он вложен. Высокое собрание не нуждается в лекциях», - последовала реплика председателя.

Юристы принимали активное участие как в работе общего собрания Государственного совета, так и в его комиссиях, в частности комиссии законодательных предположений. М.М. Ковалевский и Д.Д. Гримм - многолетние члены этой комиссии часто выступали с разъяснениями прав законодательных учреждений и условий их деятельности, с предостережением слишком широкого и неоправданного применения ст. 87 Основных законов.

В самом начале деятельности преобразованного Совета выступавшему при обсуждении ответного адресата царю и защищавшему включение в него пункта о необходимости амнистии Н.С. Таганцеву удалось убедить Государственный совет: упоминание об амнистии было включено.

Последние заседание общего собрания Государственного совета состоялось 20 февраля 1917 г., позднее заседали только комиссии и групповые собрания.

Таким образом Государственный совет был фактически ликвидирован в мае 1917 г.: 1 мая были упразднены должности членов Совета по назначению, 5 мая - департаменты, а особые присутствия реорганизованы. Фактически бездействовала и государственная канцелярия, обеспечивающая делопроизводство в государственном совете. В июне были объединены отделения свода законов и местных узаконений канцелярии, а в сентябре это отделение было преобразовано в кодификационный отдел при Сенате, к которому перешли библиотеки и архив Совета.

Глава 2. Особенности правового статуса Государственной Думы и Государственного Совета России в начале XX века

.1 Предпосылки и правовые основы учреждение Государственной Думы в Российской Империи

Становление Государственной Думы в Российской империи как представительного учреждения, в отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в новейшем понимании этого термина) было созвано лишь в 1906 году. Оно получило название Государственная Дума. Дважды ее разгоняло правительство, но она просуществовала около 12 лет, вплоть до падения самодержавия, имея четыре созыва (первая, вторая, третья, четвертая Государственные Думы).

Во всех четырех думах (в разном, конечно, соотношении) преобладающее положение среди депутатов занимали представители поместного дворянства, торгово-промышленная буржуазии, городской интеллигенции и крестьянства. Они принесли в это учреждение свои представления о путях развития России и навыки общественных дискуссий. Особенно показательным было то, что в Думе интеллигенция использовала навыки, приобретенные в университетских аудиториях и судебных прениях, а крестьяне несли с собой в Думу многие демократические традиции общинного самоуправления. В целом работа Государственной Думы являлась в России начала XX века важным фактором политического развития, оказывающим воздействие на многие сферы общественной жизни.

Официально всесословное представительство в России было учреждено Манифестом об учреждении Государственной Думы и законом о создании Государственной Думы, изданными 6 августа 1905 года. Николай II под давлением либерального крыла правительства в лице, главным образом, его премьера С.Ю.Витте решил не накалять обстановку в России, дав понять подданным о намерении учесть общественную потребность в наличии представительного органа власти. Об этом прямо говорится в указанном Манифесте: «Ныне настало время, следуя благим начинаниям их, призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов».

Как видно из Манифеста, первоначально предполагался только законосовещательный характер нового органа.

Манифест 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка» существенно расширил полномочия Думы. Царь вынужден был считаться с подъемом революционных настроений в обществе. При этом полновластие царя, т.е. самодержавный характер его власти, сохранялся.

Выбор в первую государственную думу определялся в законе о выборах, изданном в декабре 1905 года. Согласно ему учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. По рабочей курии к выборам допускались лишь те пролетарии, которые были заняты на предприятиях с числом работающих не менее 50. В результате сразу же избирательного права лишались 2 миллиона мужчин-рабочих. Сами выборы были не всеобщими (исключались женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие, ряд национальных меньшинств), не равными (один выборщик приходился в землевладельческой курии на 2 тысячи избирателей, в городской - на 4 тысячи, в крестьянской - на 30, в рабочей - на 90 тысяч), не прямыми - двухстепенными, а для рабочих и крестьян трех - и четырехстепенными.

Общее число избранных депутатов Думы в разное время колебалось от 480 до 525 человек.

апреля 1906 года Николай II утвердил свод Основных государственных законов, который Дума вообще могла изменить только по инициативе самого царя. В этих законах, в частности, предусматривался целый ряд ограничений деятельности будущего российского парламента. Главным из них было то, что законы подлежали утверждению царем. Вся исполнительная власть в стране также подчинялась только ему. Именно от него, а не от Думы зависело правительство.

Первая Дума просуществовала с апреля по июль 1906 года. Состоялась всего одна сессия. В Думу входили представители разных политических партий.

Ее самой многочисленной фракцией были кадеты - 179 депутатов. Октябристы насчитывали 16 депутатов, социал-демократы - 18. От так называемых нацменьшинств было 63 представителя, беспартийных - 105. Внушительную фракцию составляли представители аграрной трудовой партии России, или, как они тогда назывались, «трудовики». Фракция насчитывала в своих рядах 97 депутатов, и эту квоту практически сохранила все созывы.

Председателем первой Думы был избран кадет С.А. Муромцев, профессор Петербургского университета.

С самого начала своей деятельности Дума продемонстрировала, что она не намерена мириться с произволом и авторитаризмом царской власти. Это проявилось с первых дней работы российского парламента. В ответ на тронную речь царя 5 мая 1906 года Дума приняла адрес, в котором потребовала амнистии политических заключенных, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, ликвидации казенных, удельных и монастырских земель и т.д.

Через восемь дней председатель Совета министров И.Л. Горемыкин отмел все требования Думы. Последняя в свою очередь провела резолюцию о полном недоверии правительству и потребовала его отставки. Вообще за 72 дня своей работы первая Дума приняла 391 запрос о незаконных действиях правительства. В конце концов она была распущена царем, войдя в историю как «Дума народного гнева».

Вторая Дума просуществовала с февраля по июнь 1907 года, председателем которой был Головин Федор Александрович. Также состоялась одна сессия. По составу депутатов она была значительно левее первой, хотя по замыслу царской администрации должна была быть более правой.

Характерно, что большинство заседаний первой Думы и второй Думы было посвящено процедурным проблемам. Это стало формой борьбы с правительством в ходе обсуждения тех или иных законопроектов, которые, по мнению правительства, Дума не имела права ставить и обсуждать. Правительство, подчиненное только царю, не желало считаться с Думой, а Дума, рассматривавшая себя в качестве народной избранницы не хотела подчиняться такому положению вещей и стремилась тем или иным способом добиться своих целей. В конечном счете подобные конфликты стали одной из причин того, что 3 июня 1907 года вторая Дума была распущена.

В результате введения нового избирательного закона была создана третья Дума. В ней резко сократилось количество оппозиционно настроенных депутатов, зато увеличилось число верноподданных избранников, в том числе крайне правых экстремистов типа В.М. Пуришкевича, заявившего с думской трибуны: «Правее меня - только стена!».

Третья Дума, единственная из четырех, проработала весь положенный по закону о выборах в Думу пятилетний срок - с ноября 1907 года по июнь 1912 года. Состоялось пять сессий.

Эта Дума была значительно реакционнее двух предыдущих. Об этом свидетельствовал и партийный расклад. В третьей Думе было 50 крайне правых депутатов, умеренно правых и националистов - 97. Появились группы: мусульманская - 8 депутатов, литовско-белорусская - 7, польская - 11.

Председателем Думы избрали октябриста Н.А. Хомякова, которого в марте 1910 года сменил крупный купец и промышленник А.И. Гучков, человек отчаянной храбрости, воевавший в англо-бурской войне, где прославился бесшабашностью и геройством.

Несмотря на свое долгожительство, третья Дума с первых же месяцев образования не выходила из кризисов. Острые конфликты возникали по разным поводам: по вопросам реформирования армии, по извечно не решенному в России крестьянскому вопросу, по вопросу об отношении к национальным окраинам, а также из-за личных амбиций, раздиравших депутатский корпус и в те времена. Но и в этих крайне трудных условиях оппозиционно настроенные депутаты находили способы высказывать свое мнение. С этой целью депутаты широко использовали систему запросов. Интересный опыт был накоплен в Думе при обсуждении различных законопроектов. Всего в Думе действовало около 30 комиссий. Большие комиссии, например, бюджетная, состояли из нескольких десятков человек.

Выборы членов комиссии производились на общем собрании Думы по предварительному согласованию кандидатур во фракциях. В большинстве комиссий все фракции имели своих представителей.

Собственный законодательный почин Думы ограничивался требованием, чтобы каждое предложение исходило не менее чем от 30 депутатов.

Четвертая, последняя в истории самодержавной России, Дума возникла в предкризисный для страны и всего мира период - канун мировой войны. С ноября 1912 по октябрь 1917 года состоялось пять сессий. По составу четвертая Дума мало отличалась от третьей, разве что в рядах депутатов значительно прибавилось священнослужителей.

Председателем четвертой Думы весь период ее работы был крупный екатеринославский землевладелец, человек, обладавший масштабным государственным умом, октябрист М.В. Родзянко.

Дума сыграла ведущую роль в учреждении Временного правительства. При нем она работала под видом «частных совещаний». Большевики не раз требовали ее разгона, но тщетно. 6 октября 1917 года Временное правительство постановило Думу распустить в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание. 18 декабря 1917 года одним из декретов ленинского Совнаркома была упразднена и канцелярия самой Государственной Думы.

Несмотря на ограниченность прав, Дума утверждала государственный бюджет, существенно влияя на весь механизм самодержавной власти дома Романовых. Она уделяла огромное внимание сирым и обездоленным, занималась разработкой мер социальной защиты малоимущих, других слоев населения. Ею, в частности, разработано и принято одно из самых передовых в Европе фабрично-заводское законодательство.

В начале XX в. русский парламент по образцу западноевропейских парламентов состоял из двух палат, из которых нижняя палата носила название Государственной Думы, а положение верхней занимал преобразованный в 1906 г. Государственный Совет. Многие отечественные ученые сходятся во мнении, что появление Государственной Думы связано с реакцией государственной власти на массовые восстания 1903 - 1905 гг., катализатором явилось поражение в Русско-японской войне.

Впервые о народном представительстве было упомянуто на заседании Совещания под председательством императора Николая II, которое проводилось в Петергофе, в Большом дворце, 19 июля 1905 г. Там прошло обсуждение предначертаний, указанных в рескрипте на имя министра внутренних дел Булыгина, 18 февраля 1905 г. На этом заседании Николай II в своей речи указывал: «18 февраля сего года Мною издан Манифест об укреплении Самодержавия и о призыве всех русских людей собраться вокруг Моего Престола. В тот же день Мною был дан на имя Министра Внутренних Дел рескрипт о привлечении выборных людей к предварительной разработке и обсуждению законодательных предположений, подлежащих внесению в Государственный Совет, при непременном сохранении незыблемости Основных Законов Империи. Связь между обоими актами естественная и не нуждается в пояснении». В рескрипте Императора указывалось на «всю сложность и трудность проведения сего преобразования в жизнь при непременном сохранении незыблемости основных законов империи» (т.е. самодержавия). Перед глазами правительства все еще витали разные гибридные формы «земского» представительства, соборов и сведущих людей, о конституции же не было еще речи. Одновременно (тоже 18 февраля 1905 г.) был издан Высочайший указ Государственному Сенату, в котором населению предоставлялась частная законодательная инициатива, благодаря чему в Министерство внутренних дел стало поступать большое количество заявлений и проектов, сведенных им в обширные объяснительные записки. Работы министерства велись в строжайшей тайне, довольно спешно, и уже в мае 1905 г. были переданы на рассмотрение Совета Министров. В мае также состоялся второй съезд земских и городских деятелей; 6 июня государь принял в Петергофе депутатов съезда, после этого проекты реформы были переданы на рассмотрение Особого совещания, заседавшего под личным председательством монарха. Результатом всего явилось опубликование 6 августа 1905 г. при Высочайшем манифесте и указе Сенату учреждения Государственной Думы и положения о выборах в Государственную Думу. В Высочайшем манифесте было сказано, что «ныне настало время призывать выборных людей, от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений, и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов. В сих видах, сохраняя неприкосновенным основной закон Российской Империи о существе Самодержавной власти, признали Мы за благо учредить Государственную Думу и утвердили положение о выборах в Думу, распространив силу сих законов на все пространство Империи, с теми лишь изменениями, кои будут признаны нужными для некоторых, находящихся в особых условиях, ее окраин». Дальнейшее совершенствование Государственной Думы оставалось полностью за монархом.

Закон от 6 августа 1905 г. о Государственной Думе был разработан детально, равно как и положение о выборах. Согласно Закону Дума являлась лишь законосовещательным органом, статус которого был существенно ограничен существовавшим самодержавным строем. Сложившаяся ситуация не могла удовлетворить общественное мнение; недовольство нарастало с огромной быстротой и силой. 19 сентября 1905 г. началась самая крупная забастовка в истории Российской империи.

Сложная обстановка в стране заставила Николая II издать Манифест от 17 февраля 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», который даровал населению империи некоторые гражданские свободы, но не принес желаемого «умиротворения». Как указывал С.Ю. Витте в докладе царю, ставшем основанием для издания Манифеста, «волнение, охватившее разнообразные слои российского общества, не может быть рассматриваемо как следствие частичных несовершенств или только как результат организованных действий крайних партий. Корни этого волнения, несомненно, лежат глубже. Они в нарушении равновесия между идейными стремлениями русского мыслящего общества и внешними формами жизни. Россия переросла форму существующего строя. Она стремится к строю правовому на основе гражданской свободы». Знаменитый Манифест 17 октября 1905 г. явился актом монархической власти, знаменовавшим ее отречение от начал неограниченности. Он заключал в себе четыре главных пункта: дарование населению гражданской свободы; привлечение к участию в Государственной Думе по возможности представителей всех слоев населения и предоставление дальнейшего развития начала общего избирательного права вновь созданным законодательным учреждением; установление в качестве незыблемого правила, чтобы никакой закон не мог вступить в силу без одобрения Государственной Думы. Манифест явился предварительным конституционным актом, выражающим волю монарха по основным вопросам государственного устройства, выполнение которой во всех ее деталях, логически вытекающих из основных положений, возлагалось на правительство. Манифест 17 октября 1905 г. не только приказывал правительству вырабатывать законы для преобразования самодержавного строя, но и силой собственных своих постановлений ввел коренное преобразование старого права и создал новую законодательную власть. Конечно, власть эта не могла начать действовать раньше, чем она получила живых представителей, т.е. осуществление этой части Манифеста возводилось к моменту избрания и созыва Думы, но «новый путь» законодательства был уже «установлен», а не только проектирован или обещан Манифестом. Этим начиналась новая эпоха в истории Русского государства. Кроме того, Манифест 17 октября 1905 г. декларировал идею конституционного строя, но не гарантировал его реального осуществления Этот нормативно-правовой акт обеспечил спад общественного недовольства. Его назначение выражалось в ограничении власти монарха, а значит, изменении законодательства Российской империи. Стали появляться различные проекты конституций, называвшихся проектами основных государственных законов.

Николай II подверг себя самоограничению, гарантом исполнения которого был сам, о чем неоднократно он заявлял. Подписав Манифест 17 октября 1905 г., император гарантировал своим подданным расширение избирательных прав русских граждан в сравнении с тем, что установлено было положением о выборах 6 августа. Обещание это нашло свое отражение в Указе Сенату от 11 декабря 1906 г., согласно которому русское избирательное право было построено на демократических началах. 20 февраля 1906 г. были изданы Манифест и указы Сенату о пересмотре учреждений Государственного Совета и Государственной Думы, в целях согласования их с принципами, провозглашенными в Манифесте 17 октября; при этом в категоричной форме вновь упоминался главный конституционный принцип, согласно которому «со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы закон не может вступить в силу без одобрения совета и думы». Государственный Совет превращался теперь в верхнюю палату русского парламента. Результатом всех преобразований явилось издание нового Учреждения Государственного Совета, введенного в действие Указом императора 23 апреля 1906 г. Наконец, 23 апреля были обнародованы новые Основные законы, ст. 86 которых воспроизводила в точности только что указанное конституционное начало. 27 апреля собралась Первая Государственная Дума. Законодательными актами, регулирующими правовое положение полномочия Государственной Думы, были Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. и Учреждение Государственной Думы от 20 февраля 1906 г. Основные государственные законы, как и Манифест 17 октября 1905 г., были встречены криками восторга в либеральных кругах, где они были названы конституцией.

Попытки Николая II ограничиться булыгинской совещательной Думой не увенчались успехом. Учреждение Государственной Думы, принятое 6 августа 1905 г., вызвало негодование общественности, что привело к необходимости принятия Манифеста 17 октября 1905 г., вслед за ним новых законов о Государственной Думе, которые поменяли ее статус. Результатом всего явилось издание нового Учреждения Государственной Думы от 20 февраля 1906 г. Первоначальная система избирательного права просуществовала весьма недолго. При роспуске Государственной Думы второго созыва был издан Указ 3 июня 1907 г., которым создавались существенные ограничения избирательного права. Нарушение ст. 86 Основных законов было совершенно очевидно, ст. же 87 (трактующая об исключительном законодательстве) expressis verbis запретила применение к Основным законам, учреждениям Думы и Совета и выборам в Думу и Совет устанавливаемого ею чрезвычайного порядка. Несмотря на это явное нарушение конституции и основной порок своего издания, Указ 3 июня 1907 г. все-таки регулировал русское избирательное право.

Учреждение Первой Государственной Думы было прямым следствием Революции 1905-1907. Николай II под давлением либерального крыла правительства преимущественно в лице премьер-министра С.Ю.Витте решил не накалять обстановку в России, дав подданным понять в августе 1905 о намерении учесть общественную потребность в наличии представительного органа власти. Об этом прямо сказано в манифесте 6 августа: «Ныне настало время, следуя благим начинаниям их, призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включая для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется разработка и обсуждение государственных доходов и расходов». Манифест 17 октября 1905 существенно расширил полномочия Думы, третий пункт Манифеста превращал Думу из законосовещательного органа в законодательный, она становилась нижней палатой российского парламента, откуда законопроекты поступали в верхнюю палату - Государственный Совет. Одновременно с манифестом 17 октября 1905, содержавшим обещания привлечь к участию в законодательной Государственной думе «по мере возможности» те слои населения, которые были лишены избирательных прав, 19 октября 1905 был утвержден указ О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений. В соответствии с ним Совет министров превращался в постоянное высшее правительственное учреждение, призванное обеспечивать «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам законодательства и высшего государственного управления». Устанавливалось, что законопроекты не могут быть внесены в Государственную думу без предварительного обсуждения в Совете министров, кроме того, «никакая имеющая общее значение мера управления не может быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета министров». Относительную самостоятельность получили военный и морской министры, министры двора и иностранных дел. Сохранялись «всеподданнейшие» доклады министров царю. Совет министров собирался 2-3 раза в неделю; председатель Совета министров назначался царем и был ответствен только перед ним. Первым председателем реформированного Совета министров стал С.Ю. Витте (до 22 апреля 1906). С апреля по июль 1906 Совет министров возглавлял И.Л. Горемыкин, который не пользовался ни авторитетом, ни доверием среди министров. Затем его на этой должности сменил министр внутренних дел П.А. Столыпин (до сентября 1911). Государственная дума действовала в период с 27 апреля по 9 июля 1906. Ее открытие состоялось в Петербурге 27 апреля 1906 в самом крупном в столице Тронном зале Зимнего дворца. После обследования многих зданий Государственную Думу было решено разместить в построенном Екатериной Великой для своего фаворита светлейшего князя Григория Потемкина Таврическом дворце.

Порядок выборов в первую Думу определялся в законе о выборах, изданном в декабре 1905. Согласно ему учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. По рабочей курии к выборам допускались лишь те рабочие, которые были заняты на предприятиях с числом работающих не менее 50. В результате сразу же избирательного права лишались 2 миллиона мужчин-рабочих. В выборах не принимали участия женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие, ряд национальных меньшинств. Выборы были многоступенчатыми выборщиков, - депутатов избирали выборщики от избирателей - двухстепенными, а для рабочих и крестьян трех- и четырехстепенными. Один выборщик приходился в землевладельческой курии на 2 тысячи избирателей, в городской - на 4 тысячи, в крестьянской - на 30, в рабочей - на 90 тысяч. Общее число избранных депутатов Думы в разное время колебалось от 480 до 525 человек. 23 апреля 1906 Николай II утвердил Свод основных государственных законов, который Дума могла изменить только по инициативе самого царя. Согласно Своду все принимаемые Думой законы подлежали утверждению царем, вся исполнительная власть в стране также по-прежнему подчинялась царю. Царь назначал министров, единолично руководил внешней политикой страны, ему подчинялись вооруженные силы, он объявлял войну, заключал мир, мог вводить в любой местности военное или чрезвычайное положение. Более того, в Свод основных государственных законов был внесен специальный параграф 87, который разрешал царю в перерывах между сессиями Думы издавать новые законы только от своего имени.

Дума состояла из 524 депутатов.

Выборы в I Государственную Думу проходили с 26 марта по 20 апреля 1906. Большинство левых партий бойкотировали выборы - РСДРП (большевики), национальные социал-демократические партии, Партия социалистов-революционеров (эсеры), Всероссийский крестьянский союз. Меньшевики заняли противоречивую позицию, заявив о готовности участвовать лишь на начальных стадиях выборов. Только правое крыло меньшевиков во главе с Г.В. Плехановым стояло за участие в выборах депутатов и в работе Думы. Социал-демократическая фракция образовалась в Государственной Думе только 14 июня, после приезда 17 депутатов с Кавказа. В противовес революционной социал-демократической фракции, все, кто занимал правые места в парламенте (их называли «правыми»), объединились в особую парламентскую партию - Партию Мирного Обновления. Вместе с «группой прогрессистов» их было 37 человек. Продуманно и умело провели свою предвыборную кампанию конституционные демократы КДП («кадеты»), сумевшие обязательствами навести порядок в работе правительства, провести радикальную крестьянскую и рабочую реформы, ввести законодательным путем весь комплекс гражданских прав и политических свобод привлечь на свою сторону большинство демократических избирателей. Тактика кадетов принесла им победу на выборах: они получили 161 место в Думе или 1/3 от общего числа депутатов. В отдельные моменты численность фракции кадетов доходила до 179 депутатов. КДП (Партия Народной Свободы) выступала за демократические права и свободы: совести и вероисповедания, слова, печати, публичных собраний, союзов и обществ, стачек, передвижения, за отмену паспортной системы, неприкосновенность личности и жилища и т.д. В программе КДП были пункты об избрании народных представителей путем всеобщих, равных и прямых выборов без различия вероисповедания, национальности и пола, распространении местного самоуправления на всей территории Российского государства, распространении круга ведомств органов местного самоуправления на всю область местного управления; сосредоточении части средств из государственного бюджета в органах местного самоуправления, невозможности наказания без вошедшего в силу приговора компетентного суда, отмене вмешательства министра юстиции в назначение или перемещение судей в ведение дел, упразднении суда с сословными представителями, отмене имущественного ценза при замещении должности мирового судьи и исполнения обязанностей присяжного заседателя, отмене смертной казни и т.д. Подробная программа также касалась реформы просвещения, аграрного сектора, сферы налогообложения (предлагалась прогрессивная система налогообложения).

Черносотенные партии мест в Думе не получили. Серьезное поражение потерпел на выборах «Союз 17 октября» («октябристы») - к началу думской сессии у них было всего 13 депутатских мест, затем в их группе стало 16 депутатов. В составе Первой Думы было также 18 социал-демократов. От так называемых национальных меньшинств было 63 представителя, беспартийных - 105. Значительной силой в Первой Думе также были представители аграрной трудовой партии России - или «трудовики». Фракция трудовиков насчитывала в своих рядах 97 депутатов. 28 апреля 1906 на собрании депутатов 1-й Государственной Думы от крестьян, рабочих и интеллигенции была образована Трудовая группа и избран Временный комитет группы. Трудовики объявили себя представителями «трудящихся классов народа»: «крестьян, фабрично-заводских рабочих и интеллигентных тружеников, ставящими своей целью объединить их вокруг самых неотложных требований трудящихся, которые должны и могут быть осуществлены в ближайшее время через Государственную Думу». Образование фракции вызвано разногласиями по аграрному вопросу крестьян-депутатов с кадетами, а также деятельностью революционно-демократических организаций и партий, прежде всего Всероссийского крестьянского союза (ВКС) и эсеров, заинтересованных в консолидации крестьян в Думе. К открытию Первой Думы 80 депутатов определенно заявили о присоединении к фракции трудовиков. К концу 1906 в ней насчитывалось 150 депутатов. Крестьяне составляли в ней 81,3%, казаки - 3,7%, мещане - 8,4%. Первоначально фракция формировалась по беспартийному принципу, поэтому в нее вошли кадеты, социал-демократы эсеры, члены ВКС, прогрессисты, автономисты, внепартийные социалисты и др. Около половины трудовиков составили члены левых партий. Партийно-политическая пестрота преодолевалась с процессом выработки программы, устава группы и принятия ряда мер по укреплению фракционной дисциплины (членам группы запрещалось входить в другие фракции, выступать в Думе, без ведома фракции, действовать в противоречии с программой фракции и т.п.).

После открытия заседаний Государственной Думы образовался внепартийный Союз Автономистов, насчитывающий около 100 депутатов. В нем принимали участие как члены партии Народной Свободы, так и Трудовая группа. На базе данной фракции вскоре была образована одноименная партия, которая выступала за децентрализацию государственного управления на основе демократических начал и принципа широкой автономии отдельных областей, обеспечение меньшинствам гражданских, культурных, национальных прав, употребления родного языка в общественных и правительственных учреждениях, право на культурное и национальное самоопределение с отменой всех привилегий и ограничений по национальности и вероисповеданию. Ядро партии составили представители западных окраин, преимущественно крупные помещики. Самостоятельную политику вели 35 депутатов от 10 губерний Царства Польского, которые образовали партию «Польское Коло».

С самого начала своей деятельности Первая Дума продемонстрировала стремление к самостоятельности и независимости от царской власти. Вследствие неодновременности выборов работа I Государственной Думы проходила при неполном составе. Заняв первенствующее положение в Думе, кадеты 5 мая в письменный ответ на «тронную» речь царя дружно включили требование отмены смертной казни и амнистии политическим заключенным, установления ответственности министров перед народным представительством, упразднения Государственного совета, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, ликвидации казенных, удельных монастырских земель и принудительного выкупа частновладельческих земель для ликвидации земельного голода русского крестьянина. Депутаты надеялись, что с этими требованиями царь примет депутата Муромцева, но Николай II не удостоил его этой чести. Ответ думцев был отдан в обычном порядке для «монаршего прочтения» председателю Совета министров И.Л. Горемыкину. Через восемь дней 13 мая 1906 председатель Совета министров И.Л. Горемыкин ответил отказом на все требования Думы.

мая 1906 104 депутата Трудовой группы внесли своей законопроект (проект 104-х). Суть аграрной реформы по законопроекту сводилась к образованию «общественного земельного фонда» для обеспечения безземельного и малоземельного крестьянства путем отдачи ему - не в собственность, а в пользование -участков в пределах определенной «трудовой» или «потребительской» нормы. Что касается помещиков, то трудовики предлагали оставить им лишь «трудовую норму». Конфискация земли у помещиков, должна была, по мнению авторов проекта, компенсироваться вознаграждением помещиков за изъятые земли.

июня появился еще более радикальный эссеровский «проект 33-х». Он предусматривал немедленное и полное уничтожение частной собственности на землю и объявление ее со всеми недрами и водами общей собственностью всего населения России. Обсуждение аграрного вопроса в Думе вызвало рост общественного возбуждения в широких массах и революционные выступления в стране. Желая укрепить положение правительства, отдельные его представители - Извольский, Коковцев, Трепов, Кауфман - выступили с проектом обновления правительства путем включения туда кадетов (Милюкова и др.). Однако это предложение не получило поддержки консервативной части правительства. Левые либералы, назвав новое учреждение в структуре самодержавия «Думой народного гнева», начали по их словам «штурм правительства». Дума приняла резолюцию о полном недоверии правительству Горемыкина и потребовала его отставки. В ответ некоторые министры объявили бойкот Думе и перестали посещать ее заседания. Сознательным унижением депутатов был присланный в Думу первый законопроект об ассигновании 40 тыс. руб на постройку пальмовой оранжереи и сооружение прачечной при Юрьевском университете.

Таким образом I Государственная Дума просуществовала в России всего 72 дня, приняв за это время 391 запрос о незаконных действиях правительства.

Товарищами (заместителями) председателя Первой Государственной Думы были князь Петр Николаевич Долгоруков и Николай Андреевич Гредескул. Секретарем Государственной думы был князь Дмитрий Иванович Шаховской, товарищами секретаря Григорий Никитич Шапошников, Щенсный Адамович Понятовский, Семен Мартынович Рыжков, Федор Федорович Кокошин, Гавриил Феликсович Шершеневич. Государственная Дума Российской империи просуществовала с 20 февраля по 2 июля 1907.

Выборы во II Государственную Думу проходили по тем же правилам, что и в Первую Думу (многоступенчатые выборы по куриям). При этом сама избирательная компания проходила на фоне хотя и затухающей, но продолжающейся революции: «беспорядки на аграрной почве» в июле 1906 охватили 32 губернии России, а в августе 1906 крестьянскими волнениями было охвачено 50% уездов Европейской России. Царское правительство окончательно встало на путь открытого террора в борьбе с революционным движением, которое постепенно шло на убыль. Правительство П.Столыпина учредило военно-полевые суды, сурово преследовало революционеров, был приостановлен выпуск 260 ежедневных и периодических изданий применялись административные санкции к оппозиционным партиям.

Любым путем правительство стремилось обеспечить приемлемый для себя состав Думы: от выборов отстранялись крестьяне, не являющиеся домохозяевами, по городской курии не могли избираться рабочие, даже если они имели требуемый законом квартирный ценз, и т.д. Дважды по инициативе П.А. Столыпина в Совете министров обсуждался вопрос об изменении избирательного законодательства (8 июля и 7 сентября 1906), но члены правительства пришли к выводу о нецелесообразности такого шага, поскольку он был связан с нарушением Основных законов и мог повлечь обострение революционной борьбы.

На этот раз в выборах участвовали представители всего партийного спектра, в том числе и крайне левые. Боролось в общем, четыре течения: правые, стоящие за укрепление самодержавия; октябристы, принявшие программу Столыпина; кадеты; левый блок, объединивший социал-демократов, эсеров и другие социалистические группы. Устраивалось много шумных предвыборных собраний с «диспутами» между кадетами, социалистами и октябристами. И все же избирательная кампания носила иной характер, чем при выборах в Первую Думу. Тогда никто не защищал правительство. Теперь же борьба шла внутри общества между избирательными блоками партий.

На долю левых депутатов во II Думе приходилось около 43% депутатских мандатов (222 мандата).

Поправили свои дела умеренные и октябристы (Союз 17 октября) - 32 места и правые - 22 мандата. Таким образом правое (или точнее правоцентристское) крыло Думы имело 54 мандата (10%).

Национальные группы получили 76 мест (Польское Коло - 46 и фракция мусульман - 30). Кроме того, казачья группа насчитывала 17 депутатов. Партия демократических реформ получила только 1 депутатский мандат. Наполовину сократилось число беспартийных, их оказалось 50. При этом польские депутаты, образовавшие Польское Коло принадлежали, в своем большинстве, к партии народных демократов, которая, по сути являлась блоком магнатов польской промышленности и финансов, а также крупных земельных собственников. Кроме «народовцев» (или национал-демократов), составлявших основу численного состава Польского Коло, в него входили несколько членов польских национальных партий: реальной и прогрессивной политики. Войдя в состав Польского Коло и подчинившись его фракционной дисциплине, представители этих партий «утратили свою партийную индивидуальность». Таким образом, Польское Коло II Думы образовалось из депутатов, являвшихся членами национальных партий народной демократии, реальной и прогрессивной политики. Польское Коло поддерживало правительство Столыпина в его борьбе с революционным движением как внутри Польши, так и во всей империи. Эта поддержка во II Думе выражалась преимущественно в том, что Польское Коло в противоборстве с левыми фракциями думской оппозиции, прежде всего с социал-демократической одобряло правительственные меры репрессивного характера. Направив свою думскую деятельность на отстаивание автономии Царства Польского, поляки представляли собой особую группу с особыми целями. Председателем Польского Коло II Думы являлся Р.В. Дмовский.

Открытие II Государственной Думы состоялось 20 февраля 1907. Председателем Думы стал избранный от Московской губернии правый кадет Федор Александрович Головин.

У Второй Думы также состоялась всего одна сессия. Вторая Дума продолжила борьбу за влияние на деятельность правительства, что вело к многочисленным конфликтам и стало одной из причин краткого периода ее деятельности. В целом II Дума оказалась еще более радикально настроена, чем ее предшественница. Депутаты изменили тактику, решив действовать в рамках законности. Руководствуясь нормами статей 5 и 6 Положения об утверждении Государственной Думы от 20 февраля 1906 депутаты образовали отделы и комиссии для предварительной подготовки дел, подлежащих рассмотрению в Думе. Созданные комиссии приступили к разработке многочисленных законопроектов. Основным оставался аграрный вопрос, по которому каждая фракция представила свой проект. Кроме того, II Дума активно рассматривала продовольственный вопрос, обсуждала Государственный бюджет на 1907, вопрос о призыве новобранцев, об отмене военно-полевых судов и т.д.

В ходе рассмотрения вопросов кадеты проявляли уступчивость, призывая «беречь Думу» и не давать правительству повода для ее роспуска. По инициативе кадетов Дума отказалась от прений по основным положениям правительственной декларации, с которой выступил П.А. Столыпин и главная идея которой заключалась в создании «материальных норм», в которых должны найти воплощение новые общественно-правовые отношения.

На основании этого надуманного повода Николай II 3 июня 1907 объявил о роспуске II Думы и изменении избирательного закона (с юридической точки зрения это означало государственный переворот). Депутаты Второй Думы разъехались по домам. Как и ожидал П.Столыпин, никакой революционной вспышки не последовало. Считается общепринятым, что акт 3 июня 1907 означал завершение российской революции 1905-1907.

В Манифесте о роспуске Государственной Думы 3 июня 1907 сказано: «... Значительная часть состава второй Государственной Думы не оправдала ожиданий Наших. Не с чистым сердцем, не с желанием укрепить Россию и улучшить ее строй, приступили многие из присланных от населения лиц к работе, а с явным стремлением увеличить смуту и способствовать разложению Государства.

По этой причине выработанные Правительством обширные мероприятия Государственная Дума или не подвергала вовсе рассмотрению, или замедляла обсуждением, или отвергала, не остановившись даже перед отклонением законов, каравших открытое восхваление преступления и сугубо наказывавших сеятелей смуты в войсках. Уклонившись от осуждения убийств и насилий. Государственная Дума не оказала в деле водворения порядка нравственного содействия Правительству, и Россия продолжает переживать позор преступного лихолетия.

Право запросов Правительству значительная часть Думы превратила в способ борьбы с Правительством и возбуждения недоверия к нему в широких слоях населения.

Наконец свершилось деяние, неслыханное в летописях истории. Судебной властью был раскрыт заговор целой части Государственной Думы против Государства и Царской Власти. Когда же Правительство Наше потребовало временного, до окончания суда, устранения обвиняемых в преступлении этом пятидесяти пяти членов Думы и заключения, наиболее уличаемых из них под стражу, то Государственная Дума не исполнила немедленно законного требования властей, не допускавшего никакого отлагательства.

Все это побудил нас указом, данным Правительствующему Сенату 3 сего июня, Государственную Думу второго созыва распустить, определив срок созыва новой Думы на 1 Ноября сего 1907...

Созданная для укрепления Государства Российского, Государственная Дума должна быть русскою и по духу. Иные народности, входящие в состав Державы Нашей, должны иметь в Государственной Думе представителей нужд своих, но не должны и не будут являться в их числе, дающем им возможность быть вершителями вопросов чисто русских.

В тех же окраинах Государства, где население не достигло достаточного развития гражданственности, выборы в Государственную Думу должны быть приостановлены. Все эти изменения в порядке выборов не могут быть проведены обычным законодательным путем через ту Государственную Думу, состав коей признан нами неудовлетворительным, вследствие несовершенства самого способа избирания ее Членов. Только Власти, даровавшей первый избирательный закон, исторической Власти Русского Царя, довлеет право отменить оный и заменить его новым...» Государственная Дума Российской Империи действовала полный срок полномочий с 1 ноября 1907 по 9 июня 1912 и оказалась самой политически долговечной из первых четырех государственных дум. Она была избрана в соответствии с Манифестом о роспуске Государственной Думы, о времени созыва новой думы и об изменении порядка выборов в Государственную Думу и Положению о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907, которые были изданы императором Николаем Вторым одновременно с роспуском Второй Государственной Думы.

Новый избирательный закон существенно ограничивал избирательные права крестьян и рабочих. Общее количество выборщиков по крестьянской курии было сокращено в 2 раза. Крестьянская курия, таким образом, имела лишь 22% от общего числа выборщиков (против 41,4% по избирательному праву Положения о выборах в Государственную Думу 1905 года). Число выборщиков от рабочих составляло 2,3% от общего числа выборщиков. Значительные изменения были внесены в порядок выборов от Городской курии, которая была разделена на 2 разряда: первый съезд городских избирателей (крупная буржуазия) получил 15% всех выборщиков и второй съезд городских избирателей (мелкая буржуазия) получил лишь 11%. Первая курия (съезд земледельцев) получила 49% выборщиков (против 34% по положению 1905 года). Рабочие большинства губерний России (за исключением 6) могли участвовать в выборах только по второй городской курии - как квартиронаниматели или в соответствии с имущественным цензом. Закон 3 июня 1907 предоставлял министру внутренних дел право изменять границы избирательных округов и на всех стадиях выборов делить избирательные собрания на самостоятельные отделения. Резко сократилось представительство от национальных окраин. Например, от Польши раньше избирали 37 депутатов, а теперь 14, от Кавказа раньше 29, теперь же только 10. Мусульманское население Казахстана и Средней Азии вообще лишалось представительства.

В Третьей Думе, просуществовавшей дольше всего, действовало около 30 комиссий. Большие комиссии, например, бюджетная, состояли из нескольких десятков человек. Выборы членов комиссии производились на общем собрании Думы по предварительному согласованию кандидатур во фракциях. В большинстве комиссий все фракции имели своих представителей.

Губернские по делам о выборах комиссии формировались под председательством председателя окружного суда из управляющего казенной палатой, предводителя дворянства уездного губернского города, председателя губернской земской или по делам земского хозяйства управы, городского головы губернского города или лица, его заменяющего, одного из членов окружного суда, назначенного общим собранием, одного из непременных членов губернского присутствия или губернского по крестьянским делам присутствия, по назначению губернатора. Позднее на основании Положения о выборах от 3 июня 1907 г. <3> в состав губернской комиссии были также включены непременный член губернского по земским и городским делам или городским делам присутствия, старший советник губернского правления, а также один из начальников местных губернских правлений по приглашению губернатора.

Губернатор координировал вопрос формирования избирательных комиссий на всех уровнях. В частности, 9 июля 1912 г. перед выборами в четвертую Думу в связи с обязательным нахождением в составе уездной по делам о выборах комиссии одного из земских начальников губернатор предлагал уездным съездам «озаботиться безотлагательным назначением в местные по делам о выборах комиссии по одному из земских начальников, а также заместителей к ним на случай отлучки кого-либо из них в отпуск».

Следует отметить, что избирательная комиссия (и губернская, и уездная) создавалась не для конкретного проведения выборов, не для конкретного подсчета голосов избирателей. Этим занимались участковые избирательные комиссии, председатели избирательных собраний. Упомянутые избирательные комиссии создавались, прежде всего, для разрешения всевозможных спорных ситуаций в избирательном процессе. Хотя организационные вопросы, связанные с устройством выборов, комиссии решали. К примеру, перед выборами в Государственную Думу первого созыва министр внутренних дел П.Н. Дурново просил владимирского губернатора сообщить ему, представляется ли по местным условиям и в какой мере необходимым и возможным перенесение губернских выборов на иной срок и какой. Необходимость перенесения выборов возникла в связи с поступавшими в МВД заявлениями, что созыв губернских избирательных собраний 26 марта 1906 г. затруднит прибытие в эти собрания выборщиков из числа священнослужителей. Для разрешения этого вопроса губернатор испрашивал специальное заключение у губернской по делам о выборах в Государственную Думу комиссии. На запрос главы губернии комиссия дала ответ, что нет необходимости в перенесении выборов, так как в состав выборщиков попадает небольшое число священнослужителей, которые могут реализацию своего права поручить другим.

Но все-таки основной задачей губернских и уездных избирательных комиссий было решение казуистических вопросов, различных юридических споров. Спорные вопросы вытекали из подаваемых участниками избирательного процесса в уездные избирательные комиссии заявлений и жалоб. Губернская избирательная комиссия рассматривала заявления и жалобы на действия нижестоящих уездных комиссий. Материалы Владимирского архива свидетельствуют, что нередко жители по своему незнанию подавали жалобы на действия должностных лиц, занятых в выборном производстве, непосредственно на имя губернатора, которому приходилось постоянно разъяснять установленный порядок обжалования именно в соответствующие избирательные комиссии.

Сохранилась статистика, которая свидетельствует о количестве и характере поданных во владимирскую губернскую по делам о выборах комиссию жалоб в период выборного производства во вторую Думу. Так, всего было подано 18 жалоб на постановления уездных по делам о выборах в Государственную Думу комиссий. Из них 12 - на неправильности в списках избирателей, 4 - на выборы уполномоченных от волостей и 2 - на избрание губернских выборщиков. Интересно, что имел место один случай принесения протеста губернским начальством на действия одной из уездных избирательных комиссий. Отдельные дела губернская комиссия передавала на разрешение в Правительствующий сенат. Таковых в обозначенный период было 6.

Одно из этих шести дел, дошедших до Сената, получило широкую огласку в местной прессе. Это дело К.К. Черносвитова, которому нелегко досталось место во второй Думе. Как видно из содержания Указа Правительствующего сената по жалобе Черносвитова на постановление губернской комиссии, Владимирская уездная избирательная комиссия на заседании 28 ноября 1906 г. постановила исключить из списка избирателей по г. Владимиру присяжного поверенного С.-Петербургского судебного округа Черносвитова, так как, хотя он и уплатил за 1906 г. квартирный налог в г. Владимире, в котором он проживал, тем не менее, как обязанный проживать согласно ст. 356 Учреждения судебного устава в одном из городов округа Судебной палаты, к каковому г. Владимир не относился, он, Черносвитов, не мог быть признан имеющим право на участие в выборах по г. Владимиру. Владимирская губернская комиссия постановление нижестоящей комиссии не отменила. Но Правительствующий сенат указал на необходимость принять во внимание следующие факты: 1) что лица, проживающие не менее года в пределах городского поселения уезда и уплатившие налог, имеют на точном основании закона право участия в съезде городских избирателей; 2) что присяжный поверенный Черносвитов прожил в г. Владимире установленный законом срок; 3) что ст. 356 Учреждения судебного устава для присяжного поверенного фактической возможности вне пределов округа Судебной палаты, при которой он состоит; 4) тем менее Черносвитов может быть ограничен в своем праве, так как он получил разрешение от Судебной палаты проживать во Владимире. Поэтому на основании вышеизложенного Сенат постановил отменить обжалованное Черносвитовым решение Владимирской губернской по делам о выборах комиссии.

Подводя итог данному рассмотрению, следует подчеркнуть, что полный контроль и надзор за ходом выборов на региональном уровне проводил глава отдельной части империи, в частности владимирский губернатор, реализовавший к тому же жестко идущую сверху линию имперского правительства, которая диктовала характер действий местной администрации на тот или иной период проведения избирательной кампании. Такая система управления избирательным процессом заведомо предопределяла возникновение фактов злоупотребления со стороны должностных лиц административным ресурсом при организации и проведении выборов, начиная с самого владимирского губернатора и заканчивая членами избирательных комиссий в уездных городах.

Последние были составной частью впервые сформированной отдельной подсистемы органов Министерства внутренних дел - комиссий по делам о выборах в Государственную Думу. Возглавляла такую подсистему на уровне рассмотренного региона Владимирская губернская по делам о выборах комиссия, которая, в частности, рассматривала жалобы лиц на действия уездной по делам о выборах комиссии, а последняя формировала так называемые участковые избирательные комиссии и руководила их работой. Комиссии разделяли надзорные и организационные функции губернатора по проведению выборов, но предназначались главным образом для разрешения спорных и казуистических вопросов, связанных с реализацией избирательного права подданных, таких, например, как включение или не включение лица в избирательный список, применение или неприменение отдельного цензового правила в отношении лица и т.п. Практика проведения выборов во Владимирской губернии показала, что избиратели нередко прибегали к обжалованию действий и решений нижестоящих уездных избирательных комиссий, но часто не знали правильного порядка такого обжалования и обращались с этими вопросами непосредственно к владимирскому губернатору, вынужденному указывать, что надлежит обращаться именно в губернскую по делам о выборах в Государственную Думу комиссию.

.2 Законодательный процесс в Российской Империи в 1906-1917 гг.

Согласно Основным государственным законам от 23 апреля 1906 г. законодательная власть делилась между императором и двумя палатами - Государственным советом и Государственной думой. Они формально пользовались равными правами. При обсуждении реформы Государственного совета несколько министров предлагали предоставить ему право отлагательного вето. Однако большинство высших сановников отождествляли такой порядок с однопалатной системой, а также указывали, что с ограниченными правами Совет не сможет выполнить свою основную задачу - предотвращать прямые столкновения Думы и императора.

Можно отметить, что двухпалатная система с формальным равноправием палат в начале XX в. существовала в большинстве конституционных монархий Европы (кроме нескольких балканских стран и, с оговорками, Норвегии), а также Японии. Впервые права верхней палаты были ограничены отлагательным вето в Великобритании лишь в 1911 г.

Порядок организации и деятельности Государственной Думы определялся следующими законами:

а) «Манифест о переустройстве учреждения Государственной Думы» от 20 февраля 1906 года.

б) Указ «Учреждение Государственной Думы» 20 февраля 1906 года.

в) «Свод основных государственных законов» от 23 апреля 1906 года.

Эти законы не колебали царской власти, которая по-прежнему объявлялась носителем верховной самодержавной власти (ст.ст. 4-22 Свода Основных государственных законов).

Законодательную власть он осуществлял совместно с Государственным советом и Государственной Думой (ст.ст. 86-87 «Свода Основных государственных законов»).

Государственная Дума учреждалась как орган для разработки и обсуждения законопроектов для Государственного Совета, Верховной Самодержавной Власти. (ст. 1) Государственная Дума формируется путём выборов, сроком на пять лет.(ст. 2) Указом Императора Государственная Дума может быть распущена до истечения пятилетнего срока и назначены новые выборы. Также Императором определяется срок заседания Государственной Думы и перерывы в её деятельности. (ст.3-4) В составе Государственной Думы образуются Общее Собрание и Отделы. (ст. 5-7, 57) Финансирование деятельности Государственной Думы осуществляется из бюджета Российской Империи. (ст.8).

Законодательная деятельность Государственной Думы Российской империи (1906 - 1917 гг.) явилась качественно новым явлением в истории российского права. При всей усеченности российской демократии того времени учреждение в системе законодательных органов органа народного представительства обусловило появление комплекса, новых юридико-технических явлений, отсутствовавших ранее в российском праве. Это, в частности, законодательный процесс, протекающий в условиях открытости и гласности, возможности сопоставления различных - позиций. Это, далее, появление в системе источников российского права закона в формально-юридическом смысле, что обусловило актуализацию юридико-технических проблем законотворчества и совершенствования структуры российского права.

Юридико-технические аспекты думского законотворчества можно понять лишь сквозь призму историко-культурного подхода к проблеме. В силу исторических особенностей Россия отставала по уровню развития от стран Западной Европы, где представительные учреждения существовали уже длительное время. Поэтому, создание и деятельность собственного парламента предполагала необходимость использования- практического опыта и теоретических наработок передовых стран в этой области. Вместе с тем, в пореформенной России шел процесс активизации правовых исследований, в том числе в области юридической техники. К моменту создания Государственной Думы ситуацию отличало явное несоответствие между техникой правотворчества, сложившейся в условиях самодержавного строя, и достаточно высоким уровнем научных исследований в сфере юридической техники. Оно отражало противоречия между двумя тенденциями в общественной жизни России: тенденции к ее демократизации и тенденции к недопущению демократизации. Сквозь призму этого противоречия и следует рассматривать законотворческую деятельность Государственной Думы, ее юридико-технические аспекты.

Оно проявилось, прежде всего, в характере законодательной процедуры. Положительно оценивая факт ее существования, следует признать при этом ее серьезную ограниченность с точки зрения возможности выражения воли различных слоев общества, а также воздействия на позицию правительства. Вместе с тем, как существенное достижение следует рассматривать принятие правил законодательного процесса, изложенных в «Учреждении Государственной Думы» 1906 г. и «Наказе Государственной Думы». В результате, впервые в истории России были законодательно закреплены и гарантированы права участников законодательного процесса.

Появление в системе источников права России закона в формальном смысле поставило в повестку дня вопрос о его юридико-технической характеристике. Дума, с одной стороны, вынуждена была преодолевать инерцию старых подходов к этому вопросу, с другой, нарабатывать и закреплять новый парламентский опыт в этой области. «Правила изложения законопроектов» 1913 г. явились обобщением, с одной стороны, этого опыта, с другой, научных исследований в сфере юридической техники.

Таким образом законотворчество в условиях народного представительства вскрыло серьезные проблемы, существовавшие в сфере языка законодательства. Они коренились в низком уровне культуры российского общества, значительных заимствованиях иностранных терминов, косности, многословии и: т.д. С одной стороны, работа Думы в этой области в известной мере воспроизводила эти недостатки, с другой стороны, здесь также можно отметить известные положительные тенденции (создание Редакционной комиссии Думы, активизация научных исследований по проблемам языка законотворчества и т.д.)

Деятельность Думы обнаружила явную несовместимость принимаемых ею законов с кодификационным порядком их размещения в Своде законов Российской империи, сложившимся еще в 30-х гг. XIX в. Логика развития парламентского законотворчества требовала его ликвидации. Однако направленные на это усилия Думы, а также научной общественности, сталкивались с сопротивлением правительства, сознательно консервировавшего старые порядки. Поэтому попытки Государственной Думы осуществить систематизацию российского законодательства на новой основе остались нереализованными.

2.3 Взаимодействие Государственного Совета и Государственной Думы в законодательной деятельности

Законодательство 1906 г. (Учреждение Государственной думы 20 февраля; Правила 8 марта о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных; Учреждение Государственного совета 24 апреля) предусматривало следующий порядок взаимодействия палат. Все правительственные законопроекты (кроме выработанных по инициативе Государственного совета) первоначально вносились в Думу и после одобрения ею передавались в верхнюю палату.

Совет мог одобрить законопроект, отклонить его или частично согласиться с ним. В первом случае проект представлялся на утверждение императору, во втором считался отпавшим, в последнем Совет либо возвращал проект в Думу со своими поправками, либо передавал его в согласительную комиссию, образуемую законодательными палатами на паритетных началах. Ее численность определялась Советом (обычно в составе 6-7, иногда 10 членов от каждой палаты). Заключение комиссии с мнением меньшинства рассматривалось Думой. Если она соглашалась с поправками Совета, законопроект представлялся императору без нового обсуждения в верхней палате. Иначе законопроект вновь передавался в Государственный совет. Он либо соглашался с проектом в редакции Думы, либо его отклонял.

Законопроекты, разработанные по инициативе Совета, первоначально рассматривались им, после его одобрения поступали в Думу, которая пользовалась теми же правами, что и Совет, относительно остальных проектов. Впрочем, практического значения законодательная инициатива верхней палаты не имела, за исключением частных вопросов его формирования.

Бюджет империи («государственная роспись доходов и расходов») также первоначально вносился в Думу. В случае не устранённых разногласий между палатами считалась принятой сумма, установленная прошлогодней росписью. Однако, если обе палаты предлагали изменить ее в одну сторону, считалось принятым меньшее изменение. Таким образом, для отмены или сокращения существующих расходов требовалось соглашение обеих палат. Не допустить введения новых законов или увеличения, существующих Дума (формально - и Совет) по общему правилу могла собственной властью.

На практике в России, как и в других странах, фактического равноправия палат не сложилось. Из примерно 3,5 тыс. проектов, одобренных Думой за все время ее существования, Совет отклонил 46, 19 отказался рассматривать (из-за роспуска одобрившего их состава нижней палаты), не успел рассмотреть 158. По 39 проектам не была окончена согласительная процедура. Остальные законопроекты были одобрены верхней палатой, в том числе без поправок - около 3,3 тыс. (93%). В редакции, установленной Советом при первом рассмотрении, Дума одобрила лишь 23 проекта.

Из права Думы рассматривать проекты первой вытекало два фактических ограничения прав верхней палаты. Во-первых, были случаи, когда Дума в конце сессии одобряла срочный законопроект, который по практическим причинам было необходимо принять до каникул. Если в этих случаях Государственный совет был согласен с проектом в принципе, то фактически был лишен возможности вносить в него поправки (палаты не имели времени для выработки согласованного решения) даже в случае несогласия с существенными положениями думской редакции. В частности, таким образом было принято Положение о Московском народном университете (1908 г.). Имели место и другие подобные случаи.

Еще более ограниченными были права Государственного совета при обсуждении законопроектов, ранее проведенных в чрезвычайно-указном порядке. Они фактически не могли быть отменены и даже пересмотрены верхней палатой. Во-первых, Государственная дума могла не рассматривать их неопределенное время, не передавая в Совет. В частности, таким образом с 1911 по 1917 гг. действовало положение о земском самоуправлении в западных губерниях (Белоруссии и Правобережной Украине), законопроект о котором ранее был отклонен верхней палатой.

Во-вторых, при нормальном ходе законодательного процесса такие вопросы не могли попасть в верхнюю палату раньше, чем через несколько лет после издания, так как приемлемые для Думы проекты этого рода не могли быть для нее срочными: они уже действовали. Отмена уже вошедших в жизнь страны законодательных указов была отнюдь не всегда возможна по политическим причинам. Например, Совет не решился отменить указ об облегчении положения старообрядцев, которому не сочувствовал.

При рассмотрении соотношения палат по остальным законопроектам можно заметить следующее. В начале XX в. в зарубежной Европе решающую роль в законодательстве играли нижние палаты как представляющие нацию и вследствие этого более легитимные. В вопросах, имеющих политическое значение, верхние палаты не решались длительное время блокировать решение нижней. Такая попытка, имевшая место в Великобритании на рубеже 1-го и 2-го десятилетий, повлекла за собой, как указывалось, сокращение полномочий верхней палаты. Обратное положение имело место в США из-за особенностей их партийной системы.

В России Государственный совет фактически играл роль арбитра между Думой и правительством. Во времена I и отчасти II Думы (1906 - 1907 гг.), а также Первой мировой войны и Прогрессивного блока (1915-1917 гг.), когда нижняя палата в определенной степени отражала настроения общества, верхняя стремилась избегать конфликтов с ней. В частности, почти все важные решения думские решения времен войны одобрялись Советом (кроме тех, которые он не успел рассмотреть). В 1906-1907 гг. решения Думы по финансовым вопросам также неизменно утверждались верхней палатой, несмотря даже на возражения правительства. Думские проекты, направленные против контрреволюционных репрессий, отклонялись Советом по формальным мотивам.

В то же время в 1907-1914 гг. Государственная дума, избранная по «бесстыжему». Положению о выборах 3 июня 1907 г., не представлялась полноценным народным представительством. Поэтому Государственный совет обычно поддерживал правительство против него, внося существенные поправки или отклоняя думские проекты о либеральных преобразованиях, а также предложения о сокращении или, в отдельных случаях, повышении государственных расходов.

Вопреки мнению правительства Совет отклонил лишь три важных проекта, из которых одному (о введении условного осуждения) правительство не придавало важного значения (его поддерживал лишь министр юстиции, а не председатель Совета министров), по второму (о введении земства в западных губерниях) сам император разрешил членам верхней палаты голосовать «по совести», по третьему (о введении городского самоуправления в Польше) имелись разногласия в среде министров.

Рассматривая общие итоги законодательства начала XX в., можно отметить следующее. Государственный совет отклонил целый ряд реформаторских проектов (о создании волостного земства, расширении веротерпимости, введении земства на большинстве окраин, введении условного осуждения, допуске женщин в адвокатуру, подчинении ведомству народного просвещения церковно-приходских школ и др.) и внес консервативные поправки в другие.

Тем не менее большинство реформ было одобрено верхней палатой. Из трех важнейших преобразований (крестьянского землевладения, местного суда, создания волостного земства) Совет одобрил два первых. Из других реформ значительное большинство также прошло через верхнюю палату. В частности, были приняты законы о распространении земского самоуправления на юго-восточные губернии, усилении финансирования местного самоуправления, введении и улучшении страхования промышленных рабочих от несчастных случаев и болезни, очень значительном увеличении расходов на народное образование, введении условного досрочного освобождения, разрешении суду засчитывать время предварительного заключения в срок наказания, введении права застройки, увеличении максимального срока аренды до 36 лет, уравнении женщин в наследственных правах (кроме внегородских земельных владений) и др.

Таким образом, именно Государственная дума определяла направление развития законодательства. Государственный Совет в соответствии с требованиями императора и правительства ограничивался корректировкой думских реформ, практически отказавшись от права законодательной инициативы и не пытаясь провести контрреформы.

Заключение

Начало XX века стало для России стало временем исторического выбора. Верховная власть, инициировав в 60-70-х гг. XIX в. «великие реформы», положила начало модернизационному процессу, затронувшему практически все стороны жизни российского общества. Вне этой сферы оказалась только сфера политическая. Вопрос о принадлежности власти и участии представителей общества в государственной жизни остался без изменения. Вся полнота власти по-прежнему оставалась в руках абсолютного монарха - российского самодержца. Это неизбежно предполагало зарождение и развитие конфликта между авторитарным режимом и обществом, все громче заявлявшем о своих правах на участие в государственном управлении.

Следствием взаимного непонимания власти и общества стало зарождение политического кризиса к начале XX в., выход из которого до определенного времени можно было найти при условии постепенной трансформации политической системы с учетом новых исторических условий. Однако верховная власть и бюрократическая элита упорно противостояли любым изменениям в политической сфере, полагая, что это приведет к краху всей системы. Попытки отдельных государственных деятелей изменить ситуацию, как правило, заканчивались безрезультатно.

Трагические для страны события начала XX века: поражение в русско-японской войне, больно ударившее по престижу власти и начавшаяся первая русская революция вынудили императора пойти на некоторые уступки в политической сфере. С большим временным отрывом от значительной части европейских стран Россия вступила на путь парламентаризма - в 1906 г. открылась первая Государственная дума. Это стало шагом по пути превращения абсолютной монархии в конституционную. В истории России начался период думской монархии, когда наряду с существовавшими властными структурами к участию в законодательной деятельности были допущены представители общества. Вряд ли можно отрицать, что это стало еще одной возможностью для власти завершить процесс модернизации государственной жизни эволюционным путем. Однако история распорядилась иначе. Монархия стала последним этапом существования трехсотлетней романовской династии, веками существовавшего государственного устройства, единой и неделимой России. Крах всей системы в феврале 1917 г., по сути, поставил точку и в возможности демократического развития страны. Последовавшие за этим события сделали безальтернативной политическую судьбу России. Спор о реформаторском или революционном варианте реформ был решен не в пользу реформ, а сама возможность парламентского развития страны в условиях многопартийности, была отодвинута на десятилетия.

Подведем основные итоги исследуемого периода, попытаемся определить, чем объясняется, в конечном счете, неуспех этого этапа реформирования государства российского.

Безусловно, за столь непродолжительный период Россия не только не успела стать парламентарным государством в классическом понимании этого термина, не хватило времени даже для формирования хоть каких-то демократических традиций, осмысления большей частью общества своих гражданских прав, желания активно участвовать в политической жизни страны. У значительной части российских граждан сильной оставалась еще приверженность монархической идее, имевшей многовековые корни в обществе. И, тем не менее, нельзя недооценивать значимость этого первого парламентского опыта страны, пусть не во всем удачного, противоречивого и сложного. Но кто сказал, что заслуживает внимания только положительный опыт? Представляется, что осмысление первых, трудных шагов по тернистому пути парламентаризма, сделанных нашей страной в начале XX в. сегодня очень важно не только для понимания сути и смысла перемен начала века, но и имеет большое практическое значение на втором этапе российского парламентаризма, начавшегося в 90-е гг. ушедшего столетия.

Особенно интересен, на наш взгляд, опыт взаимодействия правительства и Думы в бюджетной сфере, при обсуждении проекта росписи доходов и расходов империи. Несомненный интерес представляют формы сотрудничества, которые установились в тот период.

Не менее важен опыт совместного существования и взаимодействия нижней и верхней палат парламента. Отношения между палатами в этот период претерпели со временем серьезные изменения: от полного неприятия первыми Думами Государственного совета в качестве верхней палаты до вполне конструктивной и согласованной работы в годы первой мировой войны. Члены верхней палаты и депутаты, несмотря на существенные различия в политической ориентации, социальном и имущественном положении, постепенно вырабатывали и применяли на практике механизм взаимодействия на законодательном поприще. Особый интерес в этой связи представляет деятельность согласительных комиссий из представителей обеих палат, которые призваны были дорабатывать законопроекты, не получившие поддержки большинства.

Нельзя не учитывать, что высшая бюрократия, от которой, подчас зависело содержание и направленность принимаемых императором решений, была неоднородна по своему составу. На фоне правоконсервативной массы выделялись политики либерального направления, ясно осознававшие, что без уступок сверху, режим не сохранить. Надо сказать, что были моменты, когда они задавали тон, возглавляя Совет министров. Так было при С.Ю. Витте, П.А. Столыпине, В.Н. Коковцове.

Первому премьеру объединенного в октябре 1905 г. правительства С.Ю. Витте пришлось решать наиболее сложную задачу: приступить к законодательной реализации манифеста 17 октября, в подготовке которого он сыграл не последнюю роль. Оставаясь в душе монархистом, он вынужден был реагировать на мнения западноевропейской общественности, настаивавшей на проведении в России либеральных реформ и связывающей с ними предоставление правительству займов.

Именно кабинету Витте пришлось готовить избирательный закон, по которому будут проводиться выборы в первые две Думы, разрабатывать целый пакет законодательных актов по подготовке народного представительства, иными словами, готовить законодательное поле для будущей совместной работы с Государственной думой. Можно предположить, что в известной степени неуспех первых Дум, на совести С.Ю.Витте, стремившегося на подготовительном этапе с одной стороны, максимально сохранить прерогативы монархи, с другой - «вплести» в готовую государственную конструкцию народных избранников. Без ущерба для одной из сторон сделать этого было нельзя. Приоритеты на этом этапе остались у монарха.

П.А. Столыпину, возглавившему кабинет после разгона первой Думы, удалось разработать программу реформ, принятие которых он связывал с народными избранниками. Не случайно он в своем первом выступлении в качестве главы правительства заявил депутатам, что «преобразованное по воле монарха отечество наше должно превратиться в государство правовое». Он обратился к парламентариям с призывом объединить усилия в деле государственного строительства. Сам Столыпин, оставаясь последовательным сторонником монархии, сделал много для выработки и налаживания механизма взаимодействия исполнительной и законодательной власти. Не случайно в его адрес, и в адрес сменившего его на посту премьер-министра В.Н. Коковцова с правого фланга высшей бюрократии неоднократно раздавались упреки в заигрывании с парламентариями.

Однако эти поистине незаурядные государственные деятели эпохи последнего царствования оказались невостребованными, а их попытки наладить сотрудничество с Государственной думой, в значительной степени предопределили их уход с политической арены.

И, напротив, когда во главе правительства оказывались чиновники, не разделявшие «конституционных увлечений» своих соратников (И.Л. Горемыкин, Б.В. Штюрмер) отношения правительства и Государственной думы заметно осложнялись, принимая, подчас форму конфронтации. Это означало одно: время, отпущенное на создание эффективной системы управления государством, создания четкого механизма взаимодействия всех ветвей власти, проходило впустую, а возможность изменить ситуацию по преобразованию абсолютной монархии в конституционную становилась все более призрачной. Отсюда правомерна постановка вопроса об исторической ответственности перед страной и обществом тех российских деятелей, от которых, в первую очередь, зависело, какими должны быть реформы и как их проводить

Судьба и перспектива абсолютной монархии напрямую зависела от императора Николая И. С сожалением приходится констатировать, что он так и не сумел преодолеть в себе собственную инерцию и недоверие новому политическому институту - Государственной думе. Его желание управлять страной как встарь, опираясь только на собственную волю, политическая недальновидность были существенным тормозом в реформах государственного управления начала века. При всех попытках снять груз исторической ответственности с последнего российского императора, предпринимаемых историками, публицистами в последнее время, сделать это вряд ли возможно. Кроме этого, нельзя не сказать о роли оппозиции в этот период. Уже после падения монархии, в апреле 1917 г. на заседании членов Государственной думы всех четырех созывов, один из организаторов Прогрессивной партии, депутат I, III и IV Государственных дум И.Н. Ефремов сказал замечательные слова: «В свободной стране нет и не может быть безответственной оппозиции. Критикуя правительство, будучи к нему в оппозиции, оппозиция должна быть всегда готова действенно, творчески осуществлять свои идеалы и помогать правительству в разрешении назревших вопросов в жизни страны». К сожалению, то ли в силу отсутствия должного опыта, то ли в силу нетерпения и желания немедленно получить результат, оппозиция (здесь мы согласны с А.А. Искандеровым) своими неумелыми, а порой и провокационными действиями, и поведением лишь усугубляла положение, следуя весьма опасному принципу «чем хуже, тем лучше». Она своими действиями, подчас, загоняла страну в социально-политический тупик, из которого был только один выход - революционный взрыв. Косвенным подтверждением этому служит весьма смелое и откровенное признание одного из лидеров правых депутатов Думы, В.В.Шульгина о том, что не вся Дума «целиком ждала революции», среди многих депутатов, по его словам, «была сильна мысль о том, что во время переправы лошадей не перепрягают». И при этом, даже не желая того, и правые парламентарии, «революцию творили, ибо Государственная дума, сконцентрировав ярким прожектором на правительстве свои лучи, выясняла с непререкаемой ясностью для всей страны дефекты этой власти, невозможность дальнейшего такого управления». Он признает, что консервативные партии оказали в этом деле не меньшее влияние, чем либеральные и даже радикальные, поскольку «когда говорят левые, то они говорят в силу своей оппозиционности, но когда говорили правые, это казалось особенно веским и обличительным. И поэтому, господа, нам от этой революции не отречься, мы с ней связались, мы с ней спаялись и несем за нее моральную ответственность». К сожалению, длившаяся веками конфронтация власти и общества привела к тому, что обе стороны к 1917 г. утратили умение слышать друг друга, искать компромисс. Первая мировая война стала мощным детонатором для всех глубоких внутренних процессов, протекавших в российском обществе и значительно ускорила их развязку. В ходе Февральской революции оказались сметены не только монархия, но и вся система государственного управления, старые и новые государственные институты. Этого испытания монархия не выдержала.

государственный дума империя правовой

Список литературы

1.Васильева Н.И., Гальперин Г.Б., Королев А.И. Первая российская революция и самодержавие (государственно-правовые проблемы). Л., 1975. С. 8.

.Всеподданнейший отчет председателя Государственного совета за III сессию. СПб., 1908. С. 19.

.Выступление на конференции «Роль Государственного Совета и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в истории российского парламентаризма» 18 декабря 2007 года

.Государственная Дума в России в документах и материалах / Сост. Ф.И. Калинычев. М., 1957. С. 30.

.Государственный строй Российской империи накануне крушения. М., 1995.

.Демин В.А. Государственная дума России (1906 - 1917). М., 1996. С. 56 - 60. Правила 8 марта // Государственная дума России. Энциклопедия. Т. 1. М., 2006. С. 508 - 509.

.Демин В.А. Соотношение Государственного совета и Государственной думы в законодательном процессе начала XX века // История государства и права. 2007. N 3.

.Иванова О.В. Государственный совет как законодательный орган // История государства и права. 2008. N 5.

.Ивановский В.В. Учебник государственного права. 4-е изд. Казань, 1913. С. 311.

.Кодан С.В. «Блюститель пользы государства и точного исполнения законов во вверенном ему крае...» от генерал-губернаторов к полномочным представителям: вертикаль власти в истории и современной России // Чиновник. 2005. N 3.

.Корф С.А. Русское государственное право. Репр. изд. Ч. 1. СПб., 1915. С. 133.

.Лучин В.О., Данилов И.С. Государственный совет Российской Федерации: проблемы становления // Право и политика. 2001. N 4.

.Мемория совещания для разработки необходимых в действующем Учреждении Государственного совета изменений. (СПб., 1906). Протоколы секретного совещания в феврале 1906 года под председательством бывшего императора по выработке Учреждения Государственной думы и Учреждения Государственного совета // Былое. 1917. N 5 - 6.

.Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. Т. 2. М., 1930. С. 243.

.Петергофские совещания о проекте Государственной Думы. Какую Думу хотели дать народу Николай II и его министры. 2-е изд. СПб., 1917. С. 10.

.Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XXXVI. 1906. Отделение I. СПб., 1909. N 27423.

.1.Россия: государственные приоритеты и национальные интересы. М., 2000. С.223.

.Столыпин П.А. Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете. 1906-1911.

.Чиркин В.Н. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). М., 2001. С. 79 - 80.

.Государственная Дума России: Энциклопедия: В 2 т. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), - 2006.

.Государственная Дума в России, 1906-1917. - СПб.: «Лики России», - 2006.

.Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, 1994-2006. - СПб.: «Лики России», - 2006.

.Пятая Российская Государственная Дума/ Под общ. ред. И.П. Рыбкина. - Изд. Гос. Думы. - М.: «Известия», - 1994.

.Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва/ Под общ. ред. Г.Н. Селезнева. - Изд. Гос. Думы. - М.: «Весь Мир», - 1996.

.Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва, 2000-2003/ Под общ. ред. Г.Н. Селезнева. - Изд. Гос. Думы. - М.: «ВЭЛТИ», - 2000.

.Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва/ Под общ. ред. Б.В. Грызлова. - Изд. Гос. Думы. - М.: «Первая Образцовая типография», - 2004.

.Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва/ Под общ. ред. Б.В. Грызлова. - Изд. Гос. Думы. - М.: «Тэтис Паблишн», - 2008.