Социальный аудит как методологическая основа социологического анализа
Введение
Актуальность темы исследования заключаются в том, что в настоящее время перспективы развития и функционирования системы местного самоуправления малого северного города в Российской Федерации находятся в центре внимания представителей различных общественных наук, широких кругов общественности. Значительный исследовательский интерес к этой системе проявляет отечественная социология управления.
Целью данной работы является анализ технологий социального аудита деятельности администраций муниципальных образований малого северного города.
Для реализации данной цели необходимо решить ряд следующих задач:
проанализировать социальный аудит как методологическая основа социологического анализа муниципального управления социумом малого северного города
изучить социальный аудит муниципального управления социумом малого города в условиях Севера
рассмотреть социальную эффективность муниципального управления городом
проанализировать эффективность муниципального управления: основные критерии и показатели
Объектом данной работы является муниципальное образование малого северного города.
Предмет исследования - технология социального аудита.
Усложнение социальных программ и повышение меры ответственности за их выполнение на местном уровне обусловили проявление интереса муниципальных образований к повышению качества и эффективности социального управления. Отсюда закономерен интерес социологов к сфере социальной диагностики и социального прогнозирования в системе местного самоуправления управления.
К числу действенных инновационных методов социологического анализа управленческой деятельности в сфере местного самоуправления малого северного города относится методология и техника социального аудита.
Перенос системного аудита из сферы стратегического управления корпорацией в социальную сферу и в область реализации социальных программ муниципального уровня обусловлен коренной заинтересованностью всех субъектов общегосударственной системы управления в координации усилий по повышению результативности и эффективности социального управления на уровне решения проблем наиболее близких к интересам населения.
Заключенные в социальном аудите возможности эффективного контроля, проверки и верификации действий и решений по управлению социальными программами, отработки действенного механизма «обратной связи» органов власти с населением отвечают целям повышения благосостояния народа, оптимизации социальных отношений в обществе.
Наиболее динамично развивающимся звеном в цепи органов местного самоуправления выступают местные администрации. Именно на них возложены обязанности осуществления исполнительно-распорядительных функций по решению проблем местного значения. Между тем, задача контроля, проверки деятельности администраций по выполнению «социального заказа» со стороны населения, информированности населения о социальных программах, реализуемых на территориях муниципалитетов, остается не решенной до сих пор и
Таким образом, проблема применения социального аудита к оценке деятельности местных администраций в условиях реформирования системы муниципального управления представляется теоретически и практически значимой. Ее решение позволяет оптимизировать функционирование местных администраций и определить степень социальной эффективности их деятельности.
1. Социальный аудит как методологическая основа социологического анализа муниципального управления социумом малого северного города
.1Социальный аудит муниципального управления социумом малого города в условиях Севера
социальный аудит молодежный муниципальный
В наиболее общем виде аудит - это процесс получения и оценки объективных данных в соответствующей профессиональной деятельности и контроля степени их соответствия определенным критериям, нормам и стандартам. Были выявлены разнообразные отрасли аудита и его виды. Установлено, что социальный аудит получил теоретическое и практическое развитие за рубежом применительно к оценке управления человеческими ресурсами на предприятиях. Сложились национальные модели социального аудита.
В России социальный аудит в сфере регулирования социально-трудовых отношений на предприятиях развивается в рамках экономических наук. В этом контексте социальный аудит рассматривается как инструмент социального партнерства, целью которого является достижение консенсуса в регулировании социоэкономических отношений. Изучен также опыт уральских социологов по разработке методологии и технологии социального аудита применительно к оценке деятельности органов местного самоуправления.
Методологическое обоснование социального аудита на основе комплексного использования трех взаимодополняющих методологических подходов (системного, деятельностного и социально-технологического) позволило определить социальный аудит в контексте социологии управления как научно-исследовательскую технологию, представляющую собой систему действий по диагностике социального положения целевых социальных групп и территориальных общностей в целях оценки эффективности различных направлений государственной политики и консультационной поддержки органов власти по оптимизации государственного управления.
Социальное программирование предлагается рассматривать как функцию управленческой деятельности, представленную в виде системы действий, методов и средств управленческого воздействия на социальные процессы на основе определенного проекта в форме социальной технологии (программы), направленной на получение результатов (сохранения стабильности социальной системы, ее трансформации или коренного преобразования) ради обеспечения интересов и удовлетворения социальных потребностей людей.
Исследование посвящено региональным программам в сфере государственной молодежной политики. Государственная молодежная политика определяется как системная, комплексная деятельность государства, политических партий, общественных объединений, других субъектов общественных отношений, направленная на социальное развитие молодежи, удовлетворение ее жизненно важных социальных потребностей, решение наиболее острых социальных проблем, стимулирование адаптационных и социализационных процессов в молодежной среде.
Будучи инструментом целевого управления, социальные программы используются как средство обоснования наиболее эффективных направлений деятельности по реализации приоритетных социальных целей, как способ концентрации ресурсов, находящихся в распоряжении общества или отдельных его структурных элементов, для практического осуществления выбранных направлений.
Свои функции социальные программы могут выполнять только при условии соблюдения в ходе их разработки и реализации требований научности (необходимости учитывать тенденции и закономерности социального развития), гибкости (наличия динамичной нормативной базы и нежестких ограничений деятельности), своевременности, комплексности, системности, адекватности информационной базе управления, сложившимся в обществе и широко разделяемым ценностям, культурным традициям, нравственным и моральным нормам.
Новый вид социального аудита предназначен для оценки эффективности молодежных программ.
Социальный аудит региональных программам в сфере государственной молодежной политики - это научно-исследовательская технология, представляющая собой систему действий по диагностике социального положения молодежи региона в целях оценки социальной эффективности региональных молодежных программ, отражающих цели, приоритетные направления и содержание региональной молодежной политики, а также в целях консультационной поддержки органов власти по повышению эффективности государственного управления в сфере молодежной политики.
1.2 Концептуальная модель социального аудита региональных программ в сфере государственной молодежной политики
Объектом социального аудита региональных программ в сфере государственной молодежной политики является деятельность региональных органов государственной власти по разработке и реализации региональных программ в сфере государственной молодежной политики.
Предметом социального аудита региональных программ в сфере государственной молодежной политики является социальная эффективность молодежных программ.
Целью социального аудита региональных программ в сфере государственной молодежной политики является повышение эффективности региональных программ в сфере государственной молодежной политики на основе независимого и объективного аудиторского обследования.
Концептуальной основой социального аудита региональных программ в сфере государственной молодежной политики является взаимодействие органов власти, молодежи и молодежных организаций в процессе разработки и реализации молодежных программ, основанное на принципах социального партнерства, социальной ответственности региональных органов государственной власти перед молодежью, активного участия молодежи в разработке и реализации молодежной политики, гражданской инициативы, которое отвечает социальным интересам молодежи и способствует достижению благополучия и развития молодежи.
Функции социального аудита региональных программ в сфере государственной молодежной политики: диагностическая, формирование положительного имиджа региональных органов государственной власти в глазах населения и молодежи, регулирование взаимодействия между региональными органами государственной власти, молодежью и молодежными организациями, функция обратной связи, стимулирующая функция, корректирующая функция.
Принципы социального аудита: добровольность, рекомендательный характер, независимость социальных аудиторов от заказчиков, открытость результатов социального аудита, профессионализм аудиторов, заинтересованность органов власти в социальном аудите.
Процедура социального аудита программ в сфере государственной молодежной политики состоит из четырех этапов: 1) предметно-содержательный анализ текстов молодежных программ, 2) диагностический, 3) оценочный, 4) консультационный.
Методы социального аудита программ в сфере государственной молодежной политики: анализ документов, социологический опрос, фокус-группа, наблюдение, экспертные методы (экспертное интервью, метод сценариев, морфологический метод, метод Дельфи), эвристические методы (мозговая атака, мозговой штурм, конференция идей, коллективная генерация идей, синектика, деловые игры).
Кроме того, социальный аудит предполагает использование данных социальной статистики. Установлено, что цели каждой региональной программы отражают основную цель, заложенную в Стратегии государственной молодежной политики в Российской Федерации, т.е. развитие и реализация потенциала молодежи в интересах России.
Количество и содержание сформулированных в региональных программах задач существенно отличается. Наиболее обширные задачи ставит перед собой Свердловская область, включая в них так же формирование у молодежи ценностей семьи и репродуктивных установок, формирование здорового образа жизни, привлечение молодежи к участию в общественной и политической жизни. Различия в программных задачах, скорее всего, обусловлены не региональными особенностями, а статусом региональных органов по молодежной политике.
В основном, региональные программы дублируют содержание федеральной стратегии молодежной политики без учета региональных особенностей. Однако, на наш взгляд, более продуктивным является принцип разработки региональных программ с учетом взаимосвязи региональной молодежной политики и особенностей региона.
В соответствии с выделенными группами факторов были рассмотрены особенности Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, которые обусловлены его историей, природно-географической средой и климатическими условиями, национально-этническим составом населения, характером экономического развития.
2. Социальная эффективность муниципального управления городом
.1 Эффективность муниципального управления: основные критерии и показатели
В ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении зафиксировано: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления» [3]. Несмотря на общий, политический характер этого определения, оно, тем не менее, вполне точно указывает на тот факт, что местное самоуправление является одной из разновидностей управленческой деятельности, которая может быть названа «муниципальным управлением». Это, в свою очередь, подтверждается развивающимся в Российской Федерации муниципальным правом и практикой управления.
Муниципальное управление, как и любой вид управленческой деятельности, нуждается в измерении и оценке его эффективности, которые позволяют достичь определенных результатов:
выявить факторы, влияющие на реализацию генеральной и частных целей муниципальной деятельности;
получить по результатам контроля информацию, необходимую для анализа причин и источников неэффективных управленческих решений;
вскрыть процессы, не поддающиеся или трудно поддающиеся управленческим воздействиям;
определить влияние управленческих решений на эффективность использования всех видов местных ресурсов;
разработать прогнозы, определить направления и пути совершенствования процессов муниципального управления.
Поскольку генеральной целью муниципальной деятельности является повышение качества жизни населения на территории муниципального образования, данный показатель в динамике мог бы выступать в качестве обобщающего критерия эффективности муниципального управления. Однако, это будет верно лишь отчасти, так как качество жизни населения измеряется не одним показателем, а их совокупностью. При этом отдельные показатели могут улучшиться, а другие за тот же период ухудшиться. Кроме того, изменение качества жизни населения зависит не только от эффективности муниципального управления, но и от множества других факторов, в том числе от общей социально - экономической ситуации в государстве, политики федеральных и региональных властей [6].
Поэтому эффективность муниципального управления не может быть измерена каким-либо одним показателем, а должна определяться как результат сложного взаимодействия различных факторов: природных, человеческих, социально - экономических, экологических и других, оказывающих влияние на принятие и реализацию управленческих решений.
Сложность выработки и измерения достаточно объективных показателей эффективности муниципального управления определяется спецификой муниципального образования как сложного объекта управления, имеющего иерархическую структуру, трудностями формализованного описания социально-экономических процессов, протекающих на территории муниципального образования, сложностью получения достоверной исходной информации, трудностями измерения отдельных показателей, имеющих комплексный, обобщенный характер [9].
При определении системы измерителей эффективности муниципального управления можно выделить следующие базовые критерии оценки муниципального управления, носящие концептуальный характер: действенность, экономичность, качество.
Действенность - это степень достижения системой муниципального управления поставленных перед ней целей. Чтобы ее измерить, необходимо сравнивать планируемые результаты управления с фактическими. Измерение действенности направлено на оценку, как отдельного исполнителя, так и более высоких уровней управления.
Экономичность определяется путем сопоставления ресурсов, которые предполагалось израсходовать для достижения определенных целей и выполнения конкретных работ, с фактическими потребленными ресурсами.
Качество - это степень соответствия системы управления предъявляемым к ней требованиям и ожиданиям.
Измерителями эффективности муниципального управления могут быть: общая социальная эффективность, эффективность управления экономическими объектами и эффективность организации муниципального управления. В качестве измерителя общей социальной эффективности муниципального управления выступает динамика уровня и качества жизни населения [5].
Для оценки эффективности управления необходимо периодически получать информацию, которая характеризует социально - экономическое положение исследуемой территории в конкретный момент времени. Для решения этой задачи необходимо организовать систему информационно-аналитического сопровождения управленческой деятельности. Конкретным воплощением такой системы может служить система мониторинга, под которым, в свою очередь, понимают деятельность по периодическому сбору и анализу информации на основе специально разработанной системы показателей.
Качественное и количественное изучение потенциала и динамики развития территорий, основанного на комплексном мониторинге социально-экономических показателей, а также простота и лаконичность представления информации может кардинально изменить содержание управленческой деятельности. Конкретное воплощение этот тезис находит в сокращении времени, требующегося для анализа ситуации в конкретном муниципальном образовании, и переходе от рутинной работы муниципальных служащих к более творческой, направленной на развитие муниципального образования. Это, в свою очередь позволит в более короткие сроки принимать правильные управленческие решения, а также определять проблемные участки в системе муниципального управления.
Таким образом, эффективность муниципального управления - многогранное понятие. Она может быть измерена только системой показателей. Для измерения эффективности муниципального управления требуется совокупность нескольких методических подходов, при каждом из которых эффективность имеет свое качественное содержание. Поэтому в каждом конкретном случае необходимо обосновать и разработать систему критериев и показателей, которая по своей сложности соответствовала бы сложности самого объекта управления. При этом наряду с локальными и частными критериями, отражающими отдельные стороны и уровни управления, необходимы обобщающие критерии и интегрированные показатели эффективности.
2.2 Проблемы эффективности муниципального управления
Проблема эффективности муниципального управления всегда была актуальной, но в настоящее время стала еще острее. Последствия неверно выбранной стратегии и тактики муниципального управления в современных условиях становятся катастрофическими для муниципальных образований. Жизненной необходимостью стало уменьшение риска принятия неверных решений путем использование научных методов управления, широкого использования опыта менеджмента и маркетинга, стратегического планирования и управления. Но вместе с тем переход на современные методы управления, связан с определенными трудностями.
В настоящее время местное самоуправление в Российской Федерации составляет одну из основ конституционного строя. Его положение в политической системе российского общества определяется тем, что это тот уровень власти, который наиболее приближен к населению, им формируется и ему непосредственно подконтролен, решает вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Рационально организованные органы местного самоуправления позволят эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе, повышать доверие населения к власти [17].
Децентрализация государственного управления сама по себе еще не гарантирует эффективности управления. Для построения эффективной системы муниципального управления любым объектом необходимо решить следующие задачи:
·адекватно описать объект управления;
·определить цели и задачи управления;
·выявить ограничения, препятствующие реализации целей и задач;
·задать критерий качества управления.
На решении этих задач основывается выбор структуры и функций системы управления.
Целью любого уровня власти является обеспечение достойной жизни людей. Задачи местного самоуправления определяются как проблемами местного значения, так и полномочиями, возлагаемыми на органы местного самоуправления государством.
Цели и задачи органов местного самоуправления являются необходимой составной частью планирования. Сегодня многие города осознали необходимость не только краткосрочного, но и стратегического планирования. Ряд городов уже разработало стратегические планы развития, в других городах эта работа только начинается, третьи - еще не пришли к этому.
Разработка стратегических планов развития городов сегодня не потребность в теоретических изысканиях, а насущнейшая необходимость. Не будет планирования - дома будут взрываться, школы разрушаться, больницы закрываться.
При этом целесообразно на федеральном уровне скоординировать работу по стратегическому планированию городов. Это позволит избежать многих ошибок, сэкономить средства, не будет дублирования работ. Возможным путем решения этой проблемы могло бы стать создание на федеральном уровне Института стратегии развития городов.
Низкая эффективность деятельности муниципальной власти обусловлена рядом факторов, в частности
·недостаточной и нестабильной финансовой базой;
· нечетко определенными полномочиями, что касается как собственно компетенции местной власти, так и государственных полномочий, которыми наделяется местная власть;
· низким уровнем квалификации муниципальных служащих.
Если недостаточность финансовой базы еще значительное время будет препятствовать местной власти нормально выполнять свои задачи, поскольку очевидно, что государство еще долго будет бедным, то ее нестабильность может быть устранена урегулированием межбюджетных отношений и совершенствованием налогового и бюджетного законодательства [10].
Компетенция местной власти должна быть уточнена и структурирована в соответствии с типом муниципального образования. И это должно быть четко зафиксировано федеральным законодательством.
Что касается наделения местной власти отдельными государственными полномочиями, давно назрела необходимость принятия соответствующего федерального закона. Проект Федерального Закона «Об общих принципах наделения местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» принят Государственной Думой еще 27 октября 1999 года. Однако он так и не дошел до Совета Федерации.
Низкий уровень квалификации муниципальных служащих также не является неустранимым ограничением. Поступление на муниципальную службу должно быть только на конкурсной основе. При этом конкурсы при поступлении на муниципальную службу, как и регулярная аттестация муниципальных служащих, должны быть не менее жесткими, чем при поступлении в престижный вуз, и регламентироваться на федеральном уровне. Когда нет грамотных и добросовестных управленцев, никакие законы не помогут. При этом муниципальные служащие должны получать зарплату на уровне управляющего звена крупных предприятий или банков и размер ее должен существенным образом зависеть от квалификации и качества работы (а не только от положения на служебной лестнице). Нормативно-правовая база муниципальной службы должна быть существенно доработана.
Качество управления определяется, прежде всего, здоровьем и уровнем жизни людей. Критерий качества должен формулироваться исходя из объективных показателей, таких как рождаемость, смертность, продолжительность жизни, уровень доходов разных групп населения. Такая информация есть в Госкомстате, и необходимо ее использовать при оценке качества управления любого уровня власти, в частности, органов местного самоуправления.
Кроме того, качество управления определяется затратами на выполнение тех или иных функций. Необходима оптимизация расходов и методики, позволяющие оценить, насколько эффективно расходуются деньги налогоплательщиков. Подобные методики целесообразно разрабатывать на федеральном уровне, только так можно будет объективно оценивать работу местных властей, и сравнивать эффективность деятельности органов местного самоуправления различных муниципальных образований.
Местное самоуправление, являясь властью наиболее приближенной к населению, к проблемам территории, на которой проживает население, оказалось наиболее финансово ущемленным в сравнении с другими уровнями власти. Неопределенность и неустойчивость полномочий органов местного самоуправления, утверждаемых на федеральном уровне, приводят к произволу по отношению к предметам ведения органов местного самоуправления со стороны государственной власти субъектов Федерации. В результате финансовые ресурсы, оставляемые местному самоуправлению, не соответствуют тому кругу задач и функций, которые стоят перед ним. В этих условиях говорить об эффективном управлении просто бесполезно.
Заключение
Итак, в заключение данной работы можно сделать вывод, что местное самоуправление малого северного города в силу того, что оно наиболее близко к проблемам населения, способно решать проблемы людей эффективней, чем любой другой уровень власти.
Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении малого северного города определяется следующими характеристиками:
а) муниципальное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий функциональную и компетенциональную специфику;
б) муниципальное управление - это прерогатива только органов муниципального управления (местного самоуправления);
в) муниципальное управление - в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;
г) муниципальное управление - подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом.
Внутренняя эффективность муниципального управления - эффективность работы органов местного самоуправления, которая заключается в эффективности выработки, принятия, организации исполнения решений, обеспечивающих наращивание, развитие и рациональное использование потенциала личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса, их самодостаточность.
Внешняя эффективность - эффективность, т.е. степень соответствия целей и результатов деятельности органов местного самоуправления потребностям и интересам населения, уровень удовлетворенности запросов населения в услугах данного рода.
Эффективность и целесообразность органов местного самоуправления для населения предполагает необходимость развития муниципальной демократии, более действенных условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержки инициатив и самодеятельности граждан.
Можно с уверенностью утверждать, что миссией муниципального управления является повышение уровня и качества жизни населения муниципального образования.
Список используемых источников
1. Конституция РФ. - М.: ИНФРА-М, 1993.
. Закон РФ «Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ» №131 - ФЗ от 06.10.2003.
. Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. №92-871-0804-8, 1990.
. Глазунов Н.И. Государственное (административное) управление: Учебник для вузов/ Н.И. Глазунов. - М.: Проспект, 2006. - 320 с.
. Зотов В.Б. Система муниципального управления: Учебник для вузов/ В.Б. Зотов. - 3-е изд., испр. и доп. - Изд-во Питер, 2008. - 512 с.
. Можаева Н.Г. Муниципальное управление: Учебное пособие для вузов/ А.А. Скамницкий, Н.Г. Можаева. - Гардарики УИЦ, 2006. - 254 с.
. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник для вузов/ В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2003. - 320 с.
. Широков А.Н. Основы местного самоуправления в РФ: Учебное пособие/ А.Н. Широков. - М.: Муниципальная власть, 2000.-304 с.
. Гричук А.Г. К вопросу об эффективности муниципального управления/ А.Г. Гричук // Чиновникъ. - 2007. - №304 (31).
. Даниленко Н.И. Бюджет развития муниципального образования/ Н.И. Даниленко // Практика муниципального управления. - 2009. - №2 - с. 99-109.
. Итоги реализации ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2007 г. // Вопросы местного самоуправления РФ: Стратегия и практика муниципального развития. - 2008. - №2. - апр. - с. 4-23
. Ковалев В.А. Российская муниципальная реформа: бесконечный тупик?/ В.А. Ковалев // Политекс. - 2005. - №3.
. Нестеров А.В. О качестве государственного и муниципального управления/ А.В. Нестеров // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - №12.
. Татаркин А. Пути совершенствования местного самоуправления /А. Татаркин, В. Бочко // Федерализм. - 2008. - №1. - март. - с. 117-132
. Татаурова Е.Н. Муниципальное управление: проблема взаимодействия с населением/ Е.Н. Татаурова // Регионология. - 2008. - №1. - дек. - с. 4-8
. Трофимова И.Н. Муниципальное управление: ориентация на результат/ И.Н. Трофимова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - №1.