Создание эффективной системы государственного управления лесным хозяйством
Дипломная
работа
Создание
эффективной системы государственного управления лесным хозяйством
Москва, 2013
Оглавление
Введение
Глава 1.
Теоретические основы системы государственного управления лесным хозяйством
.1
Теоретические основы государственного управления лесным хозяйством
.2
Нормативно-правовая база, регулирующая государственное управление лесным
хозяйством Российской Федерации
.3 Анализ
зарубежного (исторического) опыта управления лесным хозяйством
Глава 2.
Анализ существующей системы государственного управления лесным хозяйством
Российской Федерации
.1 Анализ
современной системы управления лесным хозяйством
.2 Субъекты и
объекты государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации
.3 Анализ
эффективности сложившейся системы государственного управления лесным хозяйством
Российской Федерации
Глава 3.
Разработка предложений по созданию эффективной системы государственного
управления лесным хозяйством
.1 Разработка
предложений по изменению структуры и субъектов системы государственного
управления лесным хозяйством Российской Федерации
.2 Разработка
предложений по корректировке распределения функций в сфере государственного
управления лесным хозяйством Российской Федерации
.3
Формирование предложений по внесению изменений в нормативные правовые акты в
целях внедрения эффективной системы государственного управления лесным
хозяйством
Заключение
Список
литературы
Введение
лесной хозяйство управление власть
Лесное хозяйство является очень важным элементом народного хозяйства
страны.
Лесное хозяйство реализовывает следующие функции:
обеспечивает условия для стабильного развития предприятий лесной
промышленности;
предоставляет гражданам пищевые и непищевые ресурсы, которые могут
использоваться в личных целях;
является источником рекреационных ресурсов для населения страны.
В связи с изложенным вопрос о качестве государственного управления лесным
хозяйством является очень значимым и важным для социально-экономического
развития страны.
Особую важность данный вопрос имеет для Российской Федерации, обладающей
одними из наиболее крупных запасов лесных ресурсов среди всех мировых
государств.
В то же время для Российской Федерации вопрос об оптимизации системы
управления лесным хозяйством приобретает особое значение в связи с систематическими
внесениями изменений в структуру и функции органов власти всех уровней.
Система государственного управления лесным хозяйством в России менялась
не только в связи со сменой государственного строя, последовавшего за распадом
СССР, но и постоянно менялась уже на протяжении всей современной истории
независимой Российской Федерации.
В связи с изложенным тема настоящей дипломной работы представляется особо
значимой и актуальной.
Целью настоящей дипломной работы является разработка предложений по формированию
эффективной системы государственного управления лесным хозяйством в Российской
Федерации.
Для достижения указанной цели необходимо решение в рамках настоящей
дипломной работы следующих задач:
изучение теоретических основ государственного управления лесным
хозяйством;
анализ нормативно-правовой базы, регулирующей государственное управление
лесным хозяйством Российской Федерации
изучение зарубежного (исторического) опыта управления лесным хозяйством;
анализ современной системы государственного управления лесным хозяйством
Российской Федерации;
изучение субъектов и объектов государственного управления лесным
хозяйством Российской Федерации;
анализ эффективности сложившейся системы государственного управления
лесным хозяйством Российской Федерации;
разработка предложений по изменению структуры и субъектов системы
государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации;
разработка предложений по корректировке распределения функций в сфере
государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации;
формирование предложений по внесению изменений в нормативные правовые
акты в целях внедрения эффективной системы государственного управления лесным
хозяйством.
Таким образом, объектом исследования в рамках настоящей дипломной работы
является лесное хозяйство Российской Федерации.
Предметом исследования в рамках настоящей дипломной работы является
система государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации.
Методология проведения исследования в рамках настоящей дипломной работы
связана с применением общенаучных методов исследования, позволяющих решить
поставленные задачи, в том числе: анализ и синтез теоретического и
практического материала, индукция и дедукция, что обеспечивает достоверность и
целостность дипломной работы.
Анализ фактического материала представлен в дипломной работе в виде
диаграмм, таблиц, графиков.
Эмпирической базой для проведения исследования в рамках настоящей
дипломной работы стали данные Федеральной службы государственной статистики,
Федерального агентства лесного хозяйства, а также открытые данные различных
Интернет-порталов.
Хронологические рамки исследования в рамках настоящей дипломной работы
составляют временной период с 2010 года по 2013 год.
Практическая значимость работы связана с разработкой предложений по
формированию и созданию системы эффективного государственного управления лесным
хозяйством в Российской Федерации.
Структура дипломного проекта включает в себя введение, три главы,
заключение, библиографический список.
Глава 1. Теоретические основы системы государственного управления лесным
хозяйством
.1
Теоретические основы государственного управления лесным хозяйством
В
соответствии с определением, содержащимся в Большом энциклопедическом словаре,
системой является совокупность
<#"697437.files/image001.gif">
Рис. 1. Система государственного управления лесным хозяйством
В соответствии с определением, содержащимся в Терминологическом словаре
Федерального агентства лесного хозяйства, лесное хозяйство представляет собой
систему мероприятий, реализуемых в целях обеспечения воспроизводства и
выращивания лесов, охраны их от пожаров, вредителей и болезней, а также
регулирования деятельности по лесопользованию, контроля за использованием
лесных ресурсов, обследования и учета лесов.
В соответствии с определением, содержащимся в Современном экономическом
словаре, лесное хозяйство является отраслью народного хозяйства,
непосредственно примыкающей к сельскому хозяйству, связанной с очисткой и
охраной лесов, лесоразведением, созданием и поддержанием заповедных зон.
Исторически сложилось так, что подходы к теоретическому осмыслению
содержания лесного хозяйства рассматривали его изначально как
специализированный вид государственной деятельности, направленной исключительно
на использование леса и лесных ресурсов, и только через некоторое время лесное
хозяйство стало рассматриваться и применительно к вопросам воспроизводства
леса.
В работах А.Ф. Рудзкого "Руководство к устройству русских
лесов", лесное хозяйство страны и устройство леса для организации ведения
лесного хозяйства рассматривалось в виде непрерывного процесса совокупного
анализа информации о внешних, внутреннем и местных рынках, об их удаленности от
устраиваемого леса, о затратах на транспортировку леса, о всех видах лесных
ресурсов, о методах взятия леса и улучшения состояния леса и т.д., выполняемый
ответственными должностными лицами вместо бесконтрольной выработки и
эксплуатации леса и лесных ресурсов.
В соответствии с работами М.М. Орлова деятельность только по эксплуатации
леса и его ресурсов еще не является лесным хозяйством.
Подобная деятельность становится частью лесного хозяйства только тогда,
когда становится постоянной реализуемой исходя из расчета, при котором лес,
срубаемый в регулируемом порядке, восстанавливается для его нового пользования.
Говоря в своей лекции о сущности лесного хозяйства, М.М.Орлов включал в
данный научный термин как его практику, так и его теорию (лесоводство),
рассматривая лесное хозяйство как хозяйственную и управленческую деятельность
человека, объектом которой является лес, т.е. пространство земли, занятое
растущими в сообществе деревьями, целью которой является пользование лесом при
непременном условии сохранения леса или его воссоздании.
Из предлагаемого определения видно, что объектом лесного хозяйства
является лес, субъектом же является - человек, точнее - человеческое сообщество
со своими потребностями.
Таким образом, учение о лесном хозяйстве основывается на всестороннем
анализе и изучении леса, а также на основательном знании хозяйственных свойств
и особенностей экономических отношений в человеческом обществе.
В связи с изложенным, М.М. Орлов предлагал учение о лесном хозяйстве
разделять на две основные части.
. Первая часть включает учение о возможно лучшем качественном
производстве лесных материалов и ресурсов.
. Вторая часть учения о лесном хозяйстве имеет дело с организацией
оптимального производства лесных материалов.
Основными целями лесного хозяйства являются:
) полное удовлетворение потребностей экономики страны в древесине и
других продуктах и ресурсах лесного хозяйства;
) всестороннее использование и усиление особых функций леса как важного
природного и экологического фактора - водоохранного, почвозащитного,
полезащитного, климаторегулирующего, санитарногигиенического,
курортнооздоровительного и эстетического;
) повышение производительности лесов через оптимизацию их видового
состава, сокращение сроков выращивания технически спелой древесины;
) организация эффективной защиты и охраны лесов;
) внедрение в лесохозяйственную практику достижений науки и передового
опыта;
) повышение интенсивности лесохозяйственного производства, его
доходности.
Таким образом, в рамках настоящей дипломной работы под лесным хозяйством
будет рассматриваться комплекс мероприятий, представленных на рисунке 2.
Рис. 2. Структура лесного хозяйства
В целях разработки предложений по формированию эффективной системы
государственного управления лесным хозяйством необходимо первоначально
определиться с критериями эффективности государственного управления отраслью
народного хозяйства.
Следует отметить, что как в отечественной, так и в зарубежной научной
литературе, несмотря на большие количество посвященных данной тематике работ,
отсутствуют единые подходы к определению критериев эффективности
государственного управления.
Трудности с определением эффективности государственного управления
связаны с его спецификой как управленческой деятельности. В большинстве случаев
и сферах общественных отношений государственное управление не имеет четко
измеримых показателей, отражающих его результат.
Само понятие эффективности обладает существенной многоаспектностью, в
связи с чем имеет множество трактовок и определений.
В частности, в микроэкономике под эффективностью в основном принято
понимать производственную функцию, характеризующую зависимость затрат и
выпуска, или же обеспечение наибольшего объема производства товаров и услуг с
применением ресурсов фиксированной стоимости.
В теории управления наряду с хозяйственной составляющей понятия
эффективности ("отношение объема предоставленных услуг к стоимости
(объему) ресурсов, необходимых для предоставления данного объема услуг")
нередко также рассматривают и техническую (или организационную) составляющую,
определяемую с позиций целедостижения.
Таким образом, техническая эффективность процесса управления означает
степень соответствия государственных органов потребностям, знаниям и ресурсам
потребителям их услуг, т.е. отражает соответствие субъекта управления и его
деятельности внешним условиям.
В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои
специфические свойства.
В самом общем виде эффективность рассматривается как:
возможность достижения определенного результата;
значимость получения определенного результата для тех, кому он
предназначен;
отношение значимости достигнутого результата к количеству ресурсов,
потраченных на его достижение.
Для примера, в политике понятие "эффективность"рассматривается
как нечто положительное и желательное, придающее тем самым смысл ценностной
характеристики управленческой деятельности.
В отношении к деятельности органов государственной власти данный термин
стал действенным политическим символом, способным организовать общественное
мнение в поддержку определенных решений и предложений.
В отношении системы государственного управления эффективность (в широком
смысле) можно рассматривать как общую характеристику потенциальных и реальных
результатов работы системы с учетом степени соответствия полученных результатов
поставленным целям и задачам ее функционирования.
При этом соответствие достигнутых результатов целям и задачам развития
страны должно просматриваться не только в краткосрочной, но и в среднесрочной и
долгосрочной перспективе.
Кроме того, эффективность системы государственного управления должна
описывать как прямые результаты управления, так и косвенные, объективно
возникающие результаты.
При этом если прямые результаты отражают полноту, целесообразность и
последствия воплощенных в жизнедеятельность общества определенных целей и задач
государственного управления, то косвенные результаты позволяют увидеть их
обоснованность и обусловленность, степень их влияния на другие общественные
процессы.
Кроме того, эффективность системы государственного управления должна
описывать как прямые результаты управления, так и косвенные, объективно
возникающие результаты.
При этом если прямые результаты отражают полноту, целесообразность и
последствия воплощенных в жизнедеятельность общества определенных целей и задач
государственного управления, то косвенные результаты позволяют увидеть их
обоснованность и обусловленность, степень их влияния на другие общественные
процессы.
Множественность значений понятия "эффективность" и трудности
его однозначного применения (даже в рамках конкретного исследования) отражаются
и в терминологии. В частности, в англоязычной литературе наравне с понятием
effectiveness, обозначающим эффективность, нередко используется понятие
efficiency, которое можно перевести как результативность, и productivity,
обозначающее производительность.
При этом результативность и эффективность не являются равнозначными
понятиями.
Если результативность государственного управления можно оценивать по
степени достижения поставленных целей и задач, как главного результата
управленческих действий, то эффективность требует соотнесения достигнутых
результатов с затраченными для достижения тих результатов ресурсами. В то же
время при оценке государственного управления их часто рассматривают как
равнозначные понятия.
В наиболее общем плане понятие эффективности применительно к системе
государственного управления можно понимать как отношение чисто положительных
результатов и допустимых затрат, как увеличение отдачи на единицу ресурса в
единицу времени.
Таким образом, решение можно считать эффективным, если наилучший
результат достигнут при минимальных издержках или если заданный результат
получен при самых низких издержках выбора.
В то же время ряд исследователей сходятся во мнении, что применительно к
системе государственного управления экономический подход к определению
эффективности, основанный на определении соотношения результатов и затрат на их
достижение, является трудно применимым.
В теории управления эффективность можно рассматривать как свойство
системы управления, что приводит впоследствии к возникновению требования
эффективности управления как основного фактора осуществления самого процесса.
В результате эффективность государственного управления в данном контексте
определяется исключительно с позиций рационализации системы и структуры
государственного управления, достигаемого за счёт специализации квалифицированного
аппарата управления и формального разделения обязанностей.
Подобный подход, основанный на применении концепций рациональной модели
принятия политико-управленческих решений, классической теории менеджмента и
теории бюрократии М. Вебера, позволяет рассматривать эффективность
государственного управления как внутреннюю характеристику системы, связанную с
внутренней отлаженностью работы системы управления.
Таким образом, при разработке предложений по формированию эффективной
системы государственного управления лесным хозяйством в рамках настоящей
дипломной работы необходимо сформировать описание совокупности органов
государственной власти, принципов их взаимодействия, соответствующее следующим
критериям:
система должна затрачивать минимальное количество ресурсов для
обеспечения достижения целей и задач и сфере лесного хозяйства (то есть, в
первую очередь, минимизировать затраты на управленческий аппарат путем снижения
числа органов государственной власти, оптимизации их структуры);
должны быть четко определены функции, полномочия и ответственность
каждого из элементов системы государственного управления лесным хозяйством (в
первую очередь, необходимо исключить возможность дублирования функций субъектов
системы управления);
должны быть строго регламентированы принципы и процедуры взаимодействия
ключевых субъектов системы государственного управления (особенно это касается
взаимодействия и совместных действия в случае возникновения кризисных или
экстренных ситуация в управляемой сфере общественных отношений).
1.2 Нормативно-правовая
база, регулирующая государственное управление лесным хозяйством Российской
Федерации
В соответствии с подпунктом "к" пункта 1 статьи 72 Конституции
Российской Федерации вопросы принятия лесного законодательства отнесены к
совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Данное положение о совместном ведении предполагает принятие
нормативно-правовых актов в указанной сфере, как на уровне Российской
Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации. При этом в
соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации не могу противоречить федеральным
законам, принимаемым по вопросам совместного ведения.
Лесное законодательство Российской Федерации состоит из Лесного кодекса
Российской Федерации, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с
ними нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Кроме того, лесные отношения могут также регулироваться Указами
Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской
Федерации, принимаемыми в соответствии или во исполнение Лесного кодекса
Российской Федерации.
Основным нормативным правовым актом, регулирующим лесные отношения и
вопросы организации государственного управления лесным хозяйством Российской
Федерации, является Лесной кодекс Российской Федерации.
Его принятие привело к наиболее значимым изменениям в систему
государственного управления лесным хозяйством за всю историю России. Изменения,
предусмотренные Лесным кодексом Российской Федерации затронули следующие
вопросы:
распределения полномочий в сфере лесного хозяйства между уровнями
публичной власти;
организации финансирования деятельности по управления лесным хозяйством;
прав собственности на леса;
деления лесов по целевому назначению;
правил получения прав пользования лесами.
Следует отметить, что длительное время нормативные правовые акты о лесах
были направлены на интенсивное использование и эксплуатацию лесных ресурсов,
при этом не уделялось достаточное внимание основному принципу управления лесным
хозяйством - приоритету охраны природных объектов перед их использованием.
В
частности, в соответствии со статьей 2
<consultantplus://offline/ref=1CF1E441E8E4BBE68C06E4C00869C5E6287708861BB2B3DFEFB6C9B608BB2553D2B85CA910CE0612O9m5N>
Лесного кодекса Российской Федерации закреплены основные цели и задачи лесного
законодательства, акцент при этом сделан на использовании лесов, повышении их
ресурсного потенциала и удовлетворении потребностей населения и предпринимателей
Российской Федерации в лесных ресурсах.
Статьями
81 - 84 Лесного кодекса Российской Федерации установлено разделение полномочий
между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами
местного самоуправления.
При
этом полномочия по управлению лесами Российской Федерации переданы Лесным
кодексом Российской Федерации на уровень субъектов Российской Федерации.
Полномочия
в сфере нормативно-правового регулирования распределены между уровнями власти
не равномерно, в частности, большая часть нормативных правовых актов,
регулирующих вопросы управления лесным хозяйством, принимается на федеральном
уровне.
В
частности на органы государственной власти Лесным кодексом Российской Федерации
возложены полномочий по принятию не менее 49 нормативных правовых актов,
определяющих регулирование управления лесным хозяйством Российской Федерации
(примеры наиболее значимых нормативных правовых актов приведены в таблице 1).
Таблица
1
Нормативные
правовые акты в сфере управления лесным хозяйством федерального уровня
|
№ п/п
|
Содержание нормативного
правового акта
|
|
1.
|
установление возрастов
<consultantplus://offline/ref=E86D368721904788F186FC6B5247FFA5626C8862D3EF635C86433AFF7395597ED9446DF40D163B5FzAK0K>
рубок и порядка
<consultantplus://offline/ref=E86D368721904788F186FC6B5247FFA5626E8D61D2E8635C86433AFF7395597ED9446DF40D163B5EzAKBK>
исчисления расчетной лесосеки
|
|
2.
|
установление перечня
<consultantplus://offline/ref=E7B325DBB095450C632C7F8F170950E97B6980F889F5F1382CA87FA9EDA055ABA1E0AEE38B18AFB6A7L8K>
видов (пород) деревьев, кустарников, заготовка древесины которых не
допускается
|
|
3.
|
утверждение формы
<consultantplus://offline/ref=8DC935E0D215BA21F1D6608AB08154BF32C2C80416F889ACBA3B7737F0331C65579E73712F392907LEL3K>
лесной декларации, порядка
<consultantplus://offline/ref=8DC935E0D215BA21F1D6608AB08154BF32C2C80416F889ACBA3B7737F0331C65579E73712F392902LELBK>
ее заполнения и подачи
|
|
4.
|
установление правил
<consultantplus://offline/ref=1BE0C2B65BE492D1D223328A6625EDBAD6C405415801DBE8F30A97E3ABFCF4BA4D9EAB0C8E16CA13RCLCK>
заготовки древесины
|
|
5.
|
установление правил
<consultantplus://offline/ref=CF582F44C6A8947D79E629E2140EED8D24E0CB80F2E4906FA3FDBE26B9208FFAE50704B37A489742W6LDK>
заготовки живицы
|
|
6.
|
установление правил <consultantplus://offline/ref=800EBDC264961BB851458489D5EEA3EA58E1A8FD82854652CADBD0A2F0AE8B23B508D10984563A3Fd1LFK>
заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений
|
|
7.
|
установление правил
<consultantplus://offline/ref=5A968A5487ED534ED4000890E3AA9980A95CF86736422FCC2546F4EA75ABA57D0AA4B0508DC29A2FkDLDK>
заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов
|
|
8.
|
установление правил
<consultantplus://offline/ref=12241B83789E49F4594A2725EF81E28D40C7F070C82F028353E84F0F97DB4EC6FF62A77FA12EC36Ep4L9K>
использования лесов для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных и
лекарственных растений
|
|
9.
|
установление правил
<consultantplus://offline/ref=5F8363B9BE6CEDE11167C819F89CB1ECB47FC0801992A72CFAC48CB4FE5C25EB2B73921344B93FD0xDL1K>
использования лесов для выращивания посадочного материала лесных растений
(саженцев, сеянцев);
|
|
10.
|
установление правил
<consultantplus://offline/ref=49699D5AB43A6FC29F41A0830C6ED96213DB2DAF43DBF3FC13708D761DDEE0D7CE0C1DF151331EE576L9K>
использования лесов для осуществления научно-исследовательской деятельности и
образовательной деятельности;
|
|
11.
|
установление правил
<consultantplus://offline/ref=C52AD9F856543C997709264922A71959829DFA8AD33647D41F2D0863FDE348B837E21227B1CE8B5BP9MDK>
использования лесов для осуществления рекреационной деятельности;
|
|
12.
|
установление порядка
<consultantplus://offline/ref=40AEDC2F7E310FB751377110F1A7337A08E71CA2E2912144EF25A6861666D5EC2E379F1354DAC6C6WBMCK>
использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр,
разработки месторождений полезных ископаемых;
|
|
13.
|
становление порядка
<consultantplus://offline/ref=22751BCDC2F3F974F59C5A6A03C50393248FE933D7E9E2F10838660244DDC8588E9E89EF67A68AFEbAMEK>
использования лесных участков для строительства, реконструкции, эксплуатации
линейных объектов;
|
|
14.
|
установление правил
<consultantplus://offline/ref=95A0B1D33946EBA234D6D4DF6ECF39800082EE71A084504C6C024C04BD006C4DE52CC03E76488AADgAMDK>
использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов;
|
|
15.
|
становление формы
<consultantplus://offline/ref=C15164016C3D43F4E8716860A17625D5517D02E14249F3F8BCE0117A30273EFF864B3C37D54F084DlFM4K>
отчета об использовании лесов и порядка
<consultantplus://offline/ref=C15164016C3D43F4E8716860A17625D5517D02E14249F3F8BCE0117A30273EFF864B3C37D54F084ElFM5K>
представления этого отчета;
|
|
16.
|
установление порядка
<consultantplus://offline/ref=6B9F9097DB3A604EE8DDB9EC9FFB225B1237C2E5E0A2BE27BEACE00EBB8C3F228630E382D47ACB42q5M4K>
определения кадастровой стоимости лесных участков;
|
|
17.
|
установление правил
<consultantplus://offline/ref=058B26EAEDA7DDEA73D21404BEF1603D395299FA17D61A58B647E1B4C76566EE2EBD8907C4F86D39w2M5K>
пожарной безопасности в лесах и требований
<consultantplus://offline/ref=058B26EAEDA7DDEA73D21404BEF1603D395299FA17D61A58B647E1B4C76566EE2EBD8904wCM7K>
к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения
земель и целевого назначения лесов
|
|
18.
|
установление нормативов
противопожарного обустройства лесов;
|
|
19.
|
определение средств
предупреждения и тушения лесных пожаров, установление нормативов
обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, норм
<consultantplus://offline/ref=74522C6AE95A5DFA2CBA1D6671E93F3E5EEDE4AAD00A0CAA9AEDE501B6BA3879C9CDBAB35FB31BDEN6K>
наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании
лесов;
|
|
20.
|
установление порядка
осуществления мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров,
состава и форм представления данных о пожарной опасности в лесах и лесных
пожарах
|
|
21.
|
установление порядка
<consultantplus://offline/ref=83C878F46192938A103D09FBC3ACE015B73EF0C1134773C64675890222653E840B93644091B945E0P2N4K>
разработки и утверждения плана тушения лесного пожара и его формы
<consultantplus://offline/ref=83C878F46192938A103D09FBC3ACE015B73EF0C1134773C64675890222653E840B93644091B945E2P2N3K>,
порядка
<consultantplus://offline/ref=83C878F46192938A103D09FBC3ACE015B73CF3C71B4273C64675890222653E840B93644091B945E1P2NDK>
разработки сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской
Федерации;
|
|
22.
|
становление правил тушения
лесных пожаров;
|
|
23.
|
установление порядка
<consultantplus://offline/ref=5E59ED6CDFF6CFD4649E9A1B2E7A24BBF5978C84229E90C9DCEEA14735019372E41F1CEB67900D45u2N3K>
ограничения пребывания граждан в лесах и въезда в них транспортных средств,
проведения в лесах определенных видов работ в целях обеспечения пожарной
безопасности или санитарной безопасности в лесах;
|
|
24.
|
становление классификации
<consultantplus://offline/ref=ECC6940C14D1A0C920941BAE4B2E78D0032A3ED0E513BC8959D806B21AF301CB06687E6B13B7399Cz5N6K>
чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, порядка
<consultantplus://offline/ref=ECC6940C14D1A0C920941BAE4B2E78D0032A3ED0E513BC8959D806B21AF301CB06687E6B13B7399Cz5N4K>
введения чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров,
и взаимодействия органов государственной власти, органов местного
самоуправления в условиях таких чрезвычайных ситуаций;
|
|
25.
|
становление классификации
<consultantplus://offline/ref=A8A4EA093474B3D7168D322BAD240E164F3F28DC27B9CB5EA27A4FAE9D4F19A6E15AC4FE450DBA4541N3K>
природной пожарной опасности лесов и классификации
<consultantplus://offline/ref=A8A4EA093474B3D7168D322BAD240E164F3F28DC27B9CB5EA27A4FAE9D4F19A6E15AC4FE450DBA4641N4K>
пожарной опасности в лесах в зависимости от условий погоды;
|
|
26.
|
установление правил
<consultantplus://offline/ref=FE6355DC420BE45927D097046CA94DA805A6AABBB7F1A739B2535D18D54D83415F32EAA7E2E183C0BAO3K>
санитарной безопасности в лесах;
|
27. установление порядка <consultantplus://offline/ref=21BBC78F183CAAC8410B750803F0D3C3D0D9F8313D5E54F6931132D06B2EA372D1BBFA977358DD54J2OAK>
организации авиационных работ по охране и защите лесов и выполнения этих работ;
|
установление особенностей
охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также разработки и осуществления
профилактических и реабилитационных мероприятий в зонах радиоактивного
загрязнения лесов;
|
|
|
28.
|
установление формы
<consultantplus://offline/ref=C2A68CD37C6E15F4B9F64701E8EFA63A2B483169C163AF6679858763BB86AFD20E23135A4A30ECACWEO6K>
отчета об охране и защите лесов и порядка
<consultantplus://offline/ref=C2A68CD37C6E15F4B9F64701E8EFA63A2B483169C163AF6679858763BB86AFD20E23135A4A30EDAEWEO1K>
его представления;
|
Таким образом, нормативная правовая база в сфере управления лесным хозяйством
Российской Федерации включает в себя уровни, перечисленные на рисунке 3.
При этом наиболее значимые нормативные правовые акты, регулирующие
вопросы организации управления лесным хозяйством принимаются на федеральном
уровне (в основном Правительством Российской Федерации, Министерство природных
ресурсов и экологии Российской Федерации и Федеральным агентством лесного
хозяйства).
Рис. 3. Структура нормативной правовой базы, регулирующей вопросы
организации управления лесным хозяйством
Однако ряд исследователей выступают с существенной критикой данного
нормативного правового акта, в первую очередь в отношении недостаточно
проработанного понятийного аппарата, используемого в Лесном кодексе.
В частности, это касается как ключевого понятия для данной сферы
общественных отношений, "леса", так и иных понятий и терминов,
используемых при организации государственного управления лесным хозяйством
Российской Федерации.
В
соответствии со статьей 5 <consultantplus://offline/ref=1CF1E441E8E4BBE68C06E4C00869C5E6287708861BB2B3DFEFB6C9B608BB2553D2B85CA910CE0613O9m6N>
Лесного кодекса использование, охрана, защита, воспроизводство лесов
осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о
природном ресурсе.
Данное
определение четко не раскрывает содержание определяемого ключевого объекта
государственного управления в сфере лесных отношений.
Следует
отметить, что Лесной кодекс 1997 г. также не содержал четкого определения
понятия леса. При этом, лишь в преамбуле
<consultantplus://offline/ref=1CF1E441E8E4BBE68C06E4C00869C5E62E7408811CB9EED5E7EFC5B40FB47A44D5F150A810CE06O1m5N>
документа было указано, что лес представляет собой совокупность лесной
растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной
среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение.
В
одном из проектов Лесного кодекса имелось определение леса как природного
объекта, формирующего целостную совокупность лесной растительности, земли,
почвы, других компонентов, взаимосвязанных между собой и внешней средой,
составляющих так называемую лесную экосистему.
В
ином проекте федерального закона понятие леса привязывалось к размеру гектаров
земли, на которой с определенной плотность растет лесная растительность.
Кроме
того, некоторыми учеными разрабатывалось понятие леса как основного типа
растительности, господствующий ярус которого образован деревьями одного или
нескольких видов с сомкнутыми кронами.
Также
недостатки в понятийном аппарате Лесного кодекса связаны с понятиями
лесничества и лесопарка.
В
частности в соответствии с частью 1 статьи 23
<consultantplus://offline/ref=7FB9F19BD88C510F44D32FAFDD2C569452C0868837147858C4C0D1012965329571E2E768CD5530B7RAx9N>
Лесного кодекса Российской Федерации основными территориальными единицами
управления в области управления лесным хозяйством являются лесничества и
лесопарки.
В
то же время Лесной кодекс Российской Федерации не содержит определения понятий
лесничества и лесопарка, что создает проблему толкования норм лесного законодательства.
Кроме
того, Лесным кодексом не дается четкого определения понятия охрана леса. При
этом существует фактическое дублирование используемых понятий охрана леса и
государственный лесной контроль, надзор (лесная охрана).
1.3 Анализ зарубежного (исторического) опыта управления лесным хозяйством
Для целей настоящего раздела предлагается провести анализ зарубежного
опыта (США, Канада, Финляндия), а также отечественного исторического опыта
организации государственного управления лесным хозяйством.
С учетом значимости лесных ресурсов для экономики России сфера управления
лесным хозяйством фактически выделилась в самостоятельное направление
государственного управления еще в 18 веке.
Первым органом власти в Российской империи, к чьей компетенции были отнесены
вопросы управления лесным хозяйством, стал Лесной департамент при Интендантском
управлении Адмиралтейской коллегии, образованный в марте 1798 г.
В целом анализ изменения структуры органов управления лесным хозяйством в
дореволюционный период приведен в таблице 2.
Таблица 2
Органы управления лесным хозяйством Российской империи (в период с 1798
по 1917 годы)
|
№ п/п
|
Наименование органа
государственной власти
|
Период функционирования
|
Примечания
|
|
Лесной Департамент
|
1798 - 1802 гг.
|
Образован при Интендантском
управлении Адмиралтейской коллегии
|
|
Лесной департамент
|
1802 - 1811 гг.
|
Лесной департамент включен
в состав Министерства финансов
|
|
Лесной департамент
|
1811 - 1837 гг.
|
Лесной департамент передан
в ведение Департамента государственных имуществ Министерства финансов
|
|
Корпус лесничих
|
1837 - 1894 гг.
|
Корпус образован в составе
Министерства государственных имуществ
|
|
Корпус лесничих
|
1894 - 1905 гг.
|
Корпус входит в состав
Министерства по делам земледелия и государственных имуществ
|
|
Корпус лесничих
|
18905 - 1917 гг.
|
Корпус входит в состав
Главного управления землеустройства и земледелия
|
Ключевым принципом организации управления лесным хозяйством в
дореволюционный период являлось возложение функций по управлению лесами на
собственника леса. Другими словами, перечисленные в таблице 1 ведомства
осуществляли управление только так называемыми казенными лесами. Управление
лесами, находящимися в ведении заводов, осуществляли заводы.
Централизованное управление осуществлялось в отношении лесов признанных
защитными и водоохранными.
Советский этап организации управления лесным хозяйством в России можно
охарактеризовать следующими ключевыми моментами:
сохранение наименьших единиц управления с дореволюционных времен
(лесничества);
жесткая централизация управления лесным хозяйством страны в рамках
плановой экономики;
огромное количество изменений в структуру органов управления лесным
хозяйством и перераспределения функций между ними (не менее 20 за весь
советский период).
При этом на данном этапе также сохранялся принцип передачи полномочий в
сфере управления лесным хозяйством ведомствам, в ведение которых находились те
или иные леса (ведомства в сфере обороны, ведомства в сфере лесной
промышленности, тяжелой промышленности, добывающей промышленности).
Последний российский этап управления лесным хозяйством также
характеризуется отсутствием стабильности в системе органов управления и
распределения функций между органами власти и уровнями власти.
Наиболее ярко это выражается при анализе изменения статуса Федерального агентства
лесного хозяйства, в период с 2004 года по настоящее время переходившего из
ведения Министерства природных ресурсов Российской Федерации, в ведение
Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, и алее в
непосредственное подчинение Правительству Российской Федерации.
Параллельно происходило постоянное перераспределение полномочий между
уровнями публичной власти, не редко предусматривающее передачу полномочий
Российской Федерации на уровень субъектов Российской Федерации, не обеспеченных
при этом достаточными субсидиями из средств федерального бюджета.
Набольшей критике со стороны экспертного сообщества подвергается
исключение из системы государственного управления лесным хозяйством лесничеств,
входивших в ее структуру в той или иной форме и статусе на протяжении всей
истории лесного хозяйства России.
Система управления лесным хозяйством Канады можно охарактеризовать как
исключительно стабильную. Фактически ее ключевые положения, предусматривающие
передачу большей части полномочий в данной сфере на уровень провинций, были
закреплены еще в 19 веке.
При этом каждая провинция обладает полномочиями по установлению принципов
реализации государственной политики в данной сфере, по контролю и охране лесов.
При этом отличительно характеристикой системы управления лесным
хозяйством является подавляющая доля лесов, находящихся в собственности
провинций и федерации, в общей площади лесного фонда (общая доля составляет не
менее 90%).
В Италии большая часть полномочий в сфере управления лесным хозяйством
также передана на местный уровень управления.
В отличие от Канады большая часть площади лесов находится в частной
собственности (не менее 60%, все остальные леса находятся в собственности
коммун, являющихся органами местного самоуправления).
Управление лесным хозяйством в Италии характеризуется предельной
стабильностью, выражающейся в частности в том, что ряд вопросов регулируются
документами, принятых 200 лет назад. Управление осуществляется в рамках планов,
утверждаемых и разрабатываемых непосредственно муниципалитетами, с минимальным
финансированием за счет средств государственного бюджета.
Основные функции реализуются исполнительными органами местного
самоуправления, сопоставимыми по штату и структуре с бывшими российскими
лесничествами. Кроме того, в структуре органов управления лесным хозяйством
можно отдельно выделить специализированную лесную полицию, осуществляющую
функции по контролю за правонарушениями в сфере использования лесных ресурсов.
В США структура государственного управления лесным хозяйством фактически
стала формироваться только в начале 20 века, когда в 1905 году была образована
Лесная служба на уровне федерального правительства страны. До этого момента
вопросы воспроизводства и охраны лесов на уровне правительства и органов власти
фактически не рассматривались, а сами лесные ресурсы фактически воспринимались
как неисчерпаемые.
Ключевой отличительной чертой системы управления лесным хозяйством США
является активное и законодательно закрепленное привлечение граждан и различных
институтов гражданского общества к принятию ключевых решений в сфере управления
лесным хозяйством.
В частности, обязательным является обсуждение с гражданами и
общественными организациями проектов документов, посвященных вопроса
планирования использования, охраны и воспроизводства лесных ресурсов.
В настоящее время в США Лесная служба является подведомственной
федеральному Министерству сельского хозяйства. В частности, к полномочиям
указанной службы относится:
подержание продуктивности лесов;
защита дикой природы и рекреационных территорий;
охрана водосборов.
Большая часть лесов США находится в частной собственности (не менее 75%
по состоянию на 2005 год).
Образцовым среди экспертов считается опыт Финляндии в сфере организации
государственного управления лесным хозяйством страны. В данной сфере народного
хозяйства Финляндией достигнуты значительные успехи.
Структура управления лесным хозяйством в Финляндии включает в себя всего
6 организаций различных организационно-правовых форм (рис. 4).
Основным ведомств в рассматриваемой структуре управления лесным
хозяйством Финляндии является Министерство лесного и сельского хозяйства, на
которое возложены задачи по выработке государственной политики и формированию
стратегий и программ в сфере управления и использования лесных ресурсов.
В ведение Министерства лесного и сельского хозяйства находятся 13
региональных центров и специализированная организация Центр развития лесного
хозяйства "Тапио".
Рис. 4. Структуру государственного управления лесным хозяйством Финляндии
Практическая реализация государственной политики Финляндии в сфере
управления лесным хозяйством возложена на территориальные подразделения
Министерства, региональные лесные центры, которых создано 13 штук.
Указанные центры в основном реализуют функции по улучшению качества
лесных земель, оказывают поддержку собственникам лесов в разработке планов их
эксплуатации и использования, а также реализуют возложенные на них контрольные
и надзорные функции.
Управление лесами, находящимися в собственности государства,
осуществляется специализированным государственным концерном, называемым Лесной
службой.
Указанная служба осуществляет как хозяйственную эксплуатацию и
использование государственных лесов, так и организует и проводит работы по
развитию и воспроизводству лесных ресурсов. При этом концерн имеет различные
источники доходов для финансирования своей деятельности. Большая часть работ по
охране и воспроизводству лесных ресурсов финансируется за счет доходов,
получаемых концерном от эксплуатации лесных ресурсов, находящихся в
собственности государства. Кроме того, концерн получает субсидии на реализацию
отдельных полномочий в сфере защиты и охраны лесов.
Глава 2. Анализ существующей системы государственного управления лесным
хозяйством Российской Федерации
.1 Анализ
современной системы управления лесным хозяйством
Современная система управления лесным хозяйством Российской Федерации
закреплена Лесным кодексом Российской Федерации и основана на принципе
разделения полномочий между уровнями публичной власти, в первую очередь, между
Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Принципиально важной является передача полномочий по управлению лесами,
находящимися в собственности Российской Федерации субъектам Российской
Федерации. В результате данного решения субъекты Российской Федерации наделены
полномочиями по управлению 93 % всех лесов Российской Федерации, включая:
организацию государственной охраны лесов, а также лесной надзор и
контроль;
разработка и экспертиза лесных планов, а также лесохозяйственных
регламентов;
организация использования лесов, лесных ресурсов и лесных земель;
организация системы управления лесами и лесным хозяйством на территории
субъектов Российской Федерации.
Как видно и перечисления основных переданных субъектам Российской
Федерации полномочий, передача осуществлена неравномерно. Фактически на уровень
субъектов Российской Федерации переданы только исполнительно-распорядительные
полномочия в сфере лесного хозяйства (формирование системы управления лесами,
организация воспроизводства и охраны лесных ресурсов, организация
предоставления лесов в пользование, осуществление государственного лесного
контроля и надзора).
При этом полномочия в сфере нормативного правового регулирования и
организации финансирования управления лесными ресурсами сохранено на
федеральном уровне.
В частности, основные нормативные правовые акты утверждаются
Правительством Российской Федерации или уполномоченными федеральными органами
исполнительной власти.
При этом субъектами Российской Федерации утверждаются менее значимые
нормативные правовые, в основном регулирующие вопросы организации использования
лесных ресурсов гражданами.
Кроме того, основные финансовые средства в сфере лесного хозяйства
аккумулируются в федеральном бюджете, после чего распределяются между
субъектами Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством
Российской Федерации и уполномоченными федеральными органами исполнительной
власти.
Таким образом, именно субъекты Российской Федерации осуществляют
практическую реализацию государственной политики в сфере управления лесным
хозяйством на местах и фактически несут ответственность за конечный результат в
данной сфере. При этом субъекты Российской Федерации существенным образом
ограничены в используемых рычагах и инструментах реализации государственной
политики.
В то же время федеральные органы исполнительной власти ответственны за
выработку так называемых "правил игры" в сфере государственного
управления лесным хозяйством, но несут ответственности за конечный результат
практической реализации вырабатываемых ими правил и принципов государственного
управления лесным хозяйством.
При этом необходимо отметить, что на федеральном уровне также отсутствует
единая централизованная система управления лесным хозяйством Российской Федерации.
В частности, полномочия по нормативно-правовому регулированию и выработке
государственной политики в сфере лесных отношений реализует Министерство
природных ресурсов Российской Федерации.
В ведении указанного федерального министерства находится федеральное
агентство и федеральная служба:
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) - осуществляет
распределение средств федерального бюджета, передаваемых в качестве субвенций
субъектам Российской Федерации, а также осуществляет полномочия в области
управления лесным хозяйством, в случае если они не были переданы или изъяты у
субъектов Российской Федерации;
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
(Росприроднадзор) - осуществляет определенные полномочия в сфере организации
лесного пожарного надзора.
Таким образом, на федеральном уровне систему управления лесным хозяйством
можно рассмотреть на рисунке 5.
Непосредственное управление лесным хозяйством, в том числе функции по
предоставлению лесов в пользование, а также организация государственного
лесного надзора и контроля возложены на органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации.
Указанные органы также в полном объеме обеспечивают реализацию функций по
управление лесами, расположенными на землях, находящихся в собственности
субъектов Российской Федерации.
В то же время вопросы управления лесами, расположенными не на землях
лесного фонда, действующими нормативными правовыми актами в сфере организации
управления лесным хозяйством практически не урегулированы.
Рис. 5. Структура государственного управления лесным хозяйством на
федеральном уровне
На местном уровне управление лесным хозяйством реализуется лесничествами
или лесопарками.
Хозяйственная деятельность в лесах реализуется либо арендаторами, либо
хозяйствующими субъектами, как правило, созданных на базе бывших лесхозов, и
иными структурами, выигравшими конкурсы или аукционы на проведение работ по
охране, защите и воспроизводству лесов.
С учетом положений Лесного кодекса Российской Федерации можно выделить
следующие группы функций, составляющих систему государственного управления
лесным хозяйством:
. Планирование использования лесов.
. Организация использования и защиты лесов.
. Контроль и надзор в сфере использования лесов.
Детализация указанных групп функций государственного управления лесным
хозяйством представлена на рисунке 7.
Рис. 6. Классификация функций государственного управления лесным
хозяйством
В ситуациях, когда реализация мер по охране, защите и воспроизводству
лесов, располагающихся на земля, находящихся в собственности Российской
Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, не
возложено на лиц, использующих леса, органы государственной власти, органы местного
самоуправления размещают заказы на выполнение работ по охране, защите,
воспроизводству лесов в соответствии с законодательством Российской Федерации о
поставках товаров, работ и услуг для государственных нужд.
При размещении подобного заказа на выполнение работ, направленных на
обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов одновременно проводится
продажа лесных насаждений для заготовки древесины.
Для этих целей заключается соглашение, которое включает отдельные
элементы государственного или муниципального контракта на выполнение работ по
охране, защите, воспроизводству лесов и договора купли-продажи лесных
насаждений.
В ситуации если такой договор не заключен, заказ на выполнение работ по
охране, защите, воспроизводству лесов размещается органом исполнительной власти
субъекта Российской Федерации без продажи лесных насаждений для заготовки
древесины.
Особенности размещения органом исполнительной власти субъекта Российской
Федерации заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и
заключения договоров, определяются уполномоченным Правительством Российской
Федерации федеральным органом исполнительной власти.
2.2 Субъекты
и объекты государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации
В настоящее время основными органами исполнительной власти,
осуществляющими государственное управление лесным хозяйством в Российской
Федерации, являются:
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз);
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации
(Минприроды России);
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
(Росприроднадзор).
Основным
федеральным органом исполнительной власти в сфере лесных отношений на
федеральном уровне является Федеральное агентство лесного хозяйства
(Рослесхоз), которое в соответствии с Указом
<consultantplus://offline/ref=F034EC6095EC98D6FFE0FDB11C254BB57358F856FF605EA3C6BA0CBA33VCjAN>
Президента Российской Федерации от 21мая 2012 г. №636"О структуре
федеральных органов исполнительной власти" находится в ведении
Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
В
соответствии с постановлением
<consultantplus://offline/ref=F034EC6095EC98D6FFE0FDB11C254BB5735FFE5AFD665EA3C6BA0CBA33VCjAN>
Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. №736 "О
Федеральном агентстве лесного хозяйства" Федеральное агентство лесного
хозяйства (Рослесхоз) осуществляет следующие функции:
по
контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов,
расположенных на особо охраняемых природных территориях);
по
оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в
области лесных отношений;
по
отнесению лесов к защитным лесам (за исключением случая, предусмотренного
пунктом 1.1 статьи 82
<consultantplus://offline/ref=F034EC6095EC98D6FFE0FDB11C254BB57358FA5DFB665EA3C6BA0CBA33CA6422AD8D4C3CE798AF5DV1j2N>
Лесного кодекса Российской Федерации) и выделению особо защитных участков,
установлению и изменению их границ;
по
отнесению лесов к эксплуатационным, резервным лесам, установлению и изменению
их границ;
по
осуществлению государственной инвентаризации лесов;
по
осуществлению государственного пожарного надзора и государственного лесного
контроля и надзора на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков,
указанных в части 2 статьи 83 <consultantplus://offline/ref=F034EC6095EC98D6FFE0FDB11C254BB57358FA5DFB665EA3C6BA0CBA33CA6422AD8D4C3CE798AD50V1j7N>
Лесного кодекса Российской Федерации, в лесах, расположенных на землях обороны
и безопасности, и в случаях, когда полномочия, переданные Российской Федерацией
органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с
частью 1 статьи 83
<consultantplus://offline/ref=F034EC6095EC98D6FFE0FDB11C254BB57358FA5DFB665EA3C6BA0CBA33CA6422AD8D4C3CE798AD57V1j5N>
Лесного кодекса Российской Федерации, изъяты в установленном порядке у органов
государственной власти субъектов Российской Федерации;
по
организации и обеспечению лесопатологического мониторинга в лесах,
расположенных на землях лесного фонда и иные полномочия.
Штатная
численность Рослесхоза, установленная постановлением Правительства Российской
Федерации от 18 февраля 2013 г. №137, является информацией для служебного
пользования и недоступна для анализа в рамках настоящей дипломной работы.
В
то же время ранее (до 1 апреля 2013 года) штатная численность Рослесхоза была
установлена постановлением Правительства от 28 января 2011 г. №39, можно
предположить, что она претерпела незначительные изменения. Таким образом, в
соответствии с указанным постановлением Правительства Российской Федерации,
штатная численность Рослесхоза составляла:
для
центрального аппарата -254 штатные единицы;
для
территориальных органов - 782 штатные единицы.
Территориальные
органы Рослесхоза образованы на основе федеральных округов Российской
Федерации, в настоящее время функционирует 7 территориальных органов
Рослесхоза. Таким образом, средняя штатная численность указанных
территориальных органов составляет 111 штатных единиц.
В
соответствии с пунктом 5.2.45
<consultantplus://offline/ref=F034EC6095EC98D6FFE0FDB11C254BB5735EF958F6655EA3C6BA0CBA33CA6422AD8D4C3CE798A85DV1j0N>
Положения о Минприроды России, утвержденного постановлением Правительства
Российской Федерации от 29 мая 2008 г. №404, Министерство принимает нормативные
акты, устанавливающие особенности использования, охраны, защиты и
воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях,
а также осуществляет функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования,
воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты,
леса.
Федеральная
служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) в соответствии с
Положени
<consultantplus://offline/ref=F034EC6095EC98D6FFE0FDB11C254BB5735FFE5BFE6F5EA3C6BA0CBA33CA6422AD8D4C3CE798A856V1j5N>ем,
утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004
г. №400, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей
компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся
ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с
отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической
экспертизы.
В
частности, на Росприроднадзор возложены полномочия по осуществлению
федерального государственного лесного надзора в лесах, расположенных на землях
особо охраняемых природных территориях федерального значения.
Основным
объектом государственного управления в системе управления лесным хозяйством
являются лесничества и лесопарки.
В
соответствии со статьей 23 Лесного кодекса Российской Федерации все земли
лесного фонда Российской Федерации должны быть разделены уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти (Рослесхозом) на лесничества и
лесопарки, которые представляют собой территориальные единицы управления лесным
хозяйством страны.
В
отношении лесничеств, лесопарков осуществляются установление расчетной
лесосеки, проведение лесоустройства, разработка и утверждение лесохозяйственных
регламентов, ведение государственного лесного реестра.
Кроме
того, лесничества и лесопарки являются объектом управления со стороны
лесохозяйственного регламента, являющегося основным документом для организации
осуществления, использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в
Российской Федерации.
Следует
отметить, что Лесной кодекс Российской Федерации не раскрывает содержание
данных понятий.
В
соответствии с определениями, предлагаемыми экспертами, лесничество может
рассматриваться как основная территориальная единица управления лесным
хозяйством в Российской Федерации.
При
этом под лесопарком можно понимать частично искусственно образованный или
благоустроенный лес, расположенный в пределах территории города или иного
населенного пункта.
Лесопарк
предназначен, в первую очередь, для организации и обеспечения отдыха населения.
Лесопарки могут занимать значительную площадь - от нескольких сотен до 2-3
тысяч га и более.
2.3 Анализ
эффективности сложившейся системы государственного управления лесным хозяйством
Российской Федерации
Лесное хозяйство имеет огромное значение для Российской Федерации, как
объект природного наследия, как ресурс для экономического роста и увеличения
благосостояния населения страны, а также как определенный символ для
общественного самосознания граждан Российской Федерации.
Для оценки значения лесного хозяйства для Российской Федерации
предлагается рассмотреть показатели, приведенные в таблице 4.
Таблица 4
Показатели, отражающие значение лесного хозяйства для Российской
Федерации
|
№ п/п
|
Наименование показателя
|
Значение показателя
|
|
1.
|
Доля Российской Федерации в
площади земной поверхности, покрытой лесами
|
22 %
|
|
2.
|
Общая площадь земель
лесного фонда Российской Федерации
|
1113,84 млн. га
|
|
3.
|
Доля земель лесного фонда в
общей площади Российской Федерации
|
69 %
Следует отметить, что общий объем запасов древесины в лесах Земли
составляет не менее 527 млрд. м3.
Первое место по значению данного показателя в мире занимает Бразилия(126
221 млн. м3), затем Россия- 81 523млн. м3, США - 47 088
млн. м3, Канада 32 983млн. м3, Китай - 14 684 млн. м3.
Таким образом, природные условия Российской Федерации создали все
необходимые условия для использования лесных ресурсов в качестве фактора одного
из факторов устойчивого экономического и социального развития страны. В то же
время анализ различных источников показывает недостаточно эффективное
управление лесным хозяйством Российской Федерации, результатам чего служит
возникновение негативных тенденций по целому спектру аспектов функционирования
лесного хозяйства страны.
В частности, показательным в данном случае являются данные Федеральной
службы государственной статистики, отражающие отдельные результаты организации
управления лесным хозяйством страны.
Таблица 5
Лесоводство и предоставление услуг в сфере лесоводства в Российской
Федерации (тысяч гектаров)
|
Год
|
Лесовосстановление
|
Защита лесов от вредных
организмов
|
|
всего
|
из него искусственное
лесовосстановление (создание лесных культур)
|
биологическим методом
|
химическим методом
|
|
2000
|
972,9
|
263,3
|
538,1
|
217,6
|
|
2001
|
959,9
|
264,9
|
520,0
|
450,9
|
|
2002
|
886,8
|
254,3
|
542,9
|
258,4
|
|
2003
|
834,1
|
233,1
|
582,1
|
324,7
|
|
2004
|
796,7
|
230,4
|
558,0
|
178,2
|
|
2005
|
812,3
|
187,1
|
511,0
|
128,3
|
|
2006
|
877,3
|
194,5
|
520,1
|
46,9
|
|
2007
|
872,5
|
202,4
|
419,6
|
14,6
|
|
2008
|
828,4
|
191,4
|
317,3
|
42,1
|
|
2009
|
836,7
|
181,0
|
150,4
|
15,5
|
|
2010
|
811,5
|
170,8
|
226,6
|
49,0
|
|
2011
|
860,0
|
196,5
|
161,7
|
13,8
|
|
2012
|
841,7
|
184,9
|
255,2
|
73
|
По каждому из рассматриваемых показателей, отражающих качество и
эффективность управления лесным хозяйством (лесовосстальновление представляет
особой комплекс мер, направленных на искусственное выращивание лесов после их
вырубки их пожаров, защита лесов от опасных организмов направлена на
обеспечение охраны леса), можно отметить наличие отрицательной динамики в
период с 2000 года по настоящее время.
В частности площадь лесов, на которых осуществляются работы по
лесовосстановлению, сократилась с 972 тыс. гектар в 2000 году до 841 тыс.
гектар в 2012 году, то есть не менее чем на 13%.
Суммарная площадь лесов, на которых были реализованы мероприятия по их
защите от вредных организмов (химическим и биологическим методами), снизилась с
755 тыс. гектар в 2000 году до 328 тыс. гектар в 2012 году, то есть не менее
чем на 56%.
Основным документом, содержащим информацию о состоянии лесного хозяйства
в Российской Федерации является Ежегодный доклад о состоянии и использовании
лесов Российской Федерации, подготавливаемый Федеральным агентством лесного
хозяйства ежегодно.
В соответствии с Ежегодным докладом о состоянии и использовании лесов
Российской Федерации за 2011 г., общий средний прирост древостоев на землях
лесного фонда в Российской Федерации составлял около 1 млрд. м3 в год, в том
числе в лесах, которые могут быть использованы в целях заготовки древесины -
853 млн. м3 в год.
При этом по состоянию на 1 января 2012 г. расчетная лесосека (допустимый
объем ежегодного изъятия древесины) составляла 667 млн. м3, а объем заготовки
древесины по итогам 2011 г. всего 197 млн. м3.
Таким образом, в соответствии с официальными данными в Российской
Федерации вырубается меньше 25% от того, что прирастает в лесах, которые можно
использовать для заготовки древесины, и менее 30% от расчетной лесосеки -
официально разрешенного объема вырубки.
На основании указанных данных можно сделать вывод, что объем лесных
ресурсов в Российской Федерации позволяет не только обеспечивать работу
существующих перерабатывающих предприятий и экспорта, но и создает условия для
значительного роста объемов заготовки древесины.
В частности, государственной программой развития лесного хозяйства
Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Правительством Российской
Федерации, показатель "отношение фактического объема заготовки древесины к
установленному допустимому объему изъятия древесины" должен составить к
2020 году 50%, другими словами объем рубки в течение 8 лет реализации программы
должен увеличиться более чем на две трети.
В то же время, по мнению ряда независимых экспертов, в первую очередь,
сотрудников организации Гринпис России, данные официальной статистики о
состоянии дел в сфере лесного хозяйства не в полной мере соответствуют
действительности.
В частности, специалисты Гринпис России, утверждают, что использование
недостоверных данных статистической отчетности, не позволяет органам
государственной власти определить наиболее проблемные и критические моменты,
связанные с развитием лесного хозяйства, к которым можно отнести:
критически высокий уровень истощения лесов России;
крайне высокие потери лесов от пожаров и болезней;
невозможность существования и эффективного развития лесного хозяйства
Российской Федерации в условиях действующих в настоящее время нормативных
правовых актов.
Особый риск при этом представляет формирование системы управления лесным
хозяйством Российской Федерации на основании недостоверной отчетности и
статистических данных.
В соответствующим сообщении Грниписа России подчеркивается, что из-за
устаревших материалов лесоустройства, приписок, ошибок в расчетах при
подготовке стратегических документов ответственными органами государственной
власти Российской Федерации отчетные данные совершенно не соответствуют
действительному положению дел.
Кроме того, по мнению Гринписа России не соответствует действительности
официальная статистика, которая не отражает резкое ухудшение ситуации в лесном
хозяйстве после введение в действие нового Лесного кодекса Российской
Федерации.
В частности, в соответствии с данными Росстата, рассмотренными ранее, в
2006 г. (последний год перед введением в действие нового Лесного кодекса
Российской Федерации) работы по лесовосстановлению были проведены на общей
площади 877,3 тыс. га, а в 2012 г. на площади 841,7 тыс. га, то есть произошло
снижение всего на 4%.
Лесные культуры, по официальным данным Росстата, в 2006 г. были созданы
на площади 194,5 тыс. га, а в 2012 г. - на площади 184,9 тыс. га, то есть
площади, на которых проводилось искусственное лесовосстановление, сократились
всего на 5%.
Лесных пожаров в 2006 г. произошло 32,5 тыс., ими была пройдено 1493,5
тыс. га лесных земель. В 2012 г. соответствующие показатели составили 20,2 тыс.
случаев (на 38% меньше по сравнению с 2006 годом) и 2101,2 тыс. га (на 41%
меньше по сравнению с 2006 годом).
Площадь рубок ухода в молодняках в 2006 г. составила 414 тыс. га, а в 2011
г. - 356 тыс. га, то есть сократилась всего на 14%. При этом площади, на
которых проводились работы по лесоразведению, даже выросли: в 2006 г. они
составляли 4,8 тыс. га, а в 2011 г. - 5,7 тыс. га.
Иные показатели официальной статистики, описывающее состояние лесного
хозяйства Российской Федерации, в основном также подтверждают тезис о его
относительном благополучии.
При этом сравнительный анализ не отдельных лет, а временных отрезков
(например, 6 лет до введения нового кодекса и 6 лет после) позволяет получить
результаты.
Отдельно следует отметить, что подобная благоприятная ситуация в сфере
лесного хозяйства была обеспечена гораздо меньшим числом сотрудников:
среднесписочная численность работников лесного хозяйства, по данным
рассмотренного ранее ежегодного доклада, сократилась с 176 868человек в 2006 г.
до 67 400 человек в 2011 г.
Аналогичная ситуация сложилась с показателями, отражающими
непосредственно леса.
В соответствии с "Ежегодным докладом о состоянии и использовании
лесов Российской Федерации за 2011 г.", количество лесов, образованных
хозяйственно ценными породами, в течение последних нескольких лет только
растет.
В частности, можно отметить следующие изменения площадей основных пород
деревьев:
сосновых лесов на землях лесного фонда Российской Федерации было в 2005
г. 117 295,0 тыс. га - в 2011 г. стало 120 065,4 тыс. га;
еловых лесов было 76 417,7 тыс. га - стало 77 793,2 тыс. га,
лиственничных лесов было 264 269,9 тыс. га - стало 275 842,4 тыс. га;
высокоствольных дубовых лесов было 3 611,9 тыс. га, стало 3 673,5 тыс.
га.
При этом с общими площадями лесов, запасами и приростами ситуация
сложилась еще более благоприятная: в 2003 г. площадь лесопокрытых земель
(лесного фонда и других) составляла 776 144,6 тыс. га, в 2011 г. она
увеличилась до 797 136,8 тыс. га; общий запас древесины был 82 130 млн. м3,
стал - 83 386,3 млн. м3; ежегодный средний прирост был 1,14 м3 на 1 га, стал
1,28 м3 на 1 га.
Соответственно и расчетная лесосека в 2006 г., перед введением нового
кодекса, составляла 531,7 млн. м3, а в 2011 году - уже 668,7 млн. м3. Объемы
заготовки древесины за то же время увеличились со 161,8 млн. м3 до 196,8 млн.
м3 - то есть расчетная лесосека увеличивалась даже быстрее, чем заготовка
древесины.
Следует отметить, что показатели, отражающие объемы незаконной вырубки
лесов в Российской Федерации не публикуются. По данным показателям есть только
косвенные сведения, позволяющие оценить реальную ситуацию.
В частности, в пояснительной записке к законопроекту №168903-6 "О
внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации" (в части
совершенствования правового регулирования учета заготовленной древесины)
указано, что "по статистике объем незаконно добываемой древесины,
составляет более 1 млн. м3 в год". Следует отметить, что 1 млн. м3 в год
составляет не менее 0,5% от объемов законной заготовки, что соответствует
показателям в наиболее успешных стран в данной сфере.
В то же время реальные масштабы незаконной вырубки леса в Российской
Федерации оцениваются экспертами в 20-25% от объемов законных рубок. Другими
словами, они могут составлять 40-50 млн. м3, а по некоторым оценкам, доходить
до 70 млн. м3 в год.
В Гринпис России считают, что реальные оценки ситуации в сфере лесного
хозяйства имеются в распоряжении ответственных должностных лиц федеральных органов
исполнительной власти, но скрываются ими от общественности и средств массовой
информации.
В частности, один из бывших руководителей Федерального агентства лесного
хозяйства А.И.Савинов в своем интервью Российской газете в сентябре 2009 г.
заявил, что объем нелегальной вырубки древесины в Российской Федерации
составляет от 25 до 30 млн. м3.
Его заместитель в федеральном ведомстве, на тот момент В.Н. Масляков,
выступая на Всемирном лесном конгрессе в октябре 2009 г., заявил, что объем
незаконной заготовки леса в Российской Федерации, по разным оценкам, может
составлять от 15 до 20 млн. м3 в год.
При этом в период с 2009 года масштабы незаконных рубок леса в Российской
Федерации только выросли.
Одним из значимых направлений деятельности в сфере организации управления
лесным хозяйством является защита лесов от пожаров.
Эффективность данной составляющей деятельности по управлению лесным
хозяйством в Российской Федерации предлагается рассмотреть с учетом данных
Федеральной службы государственной статистики.
Таблица 7
Лесные пожары по Российской Федерации
|
Год
|
Число лесных пожаров,
тыс.ед.
|
Лесные земли, пройденные
пожарами, тыс. га
|
Сгорело леса на корню, млн.
м3
|
|
1992
|
25,8
|
691,5
|
11,1
|
|
1993
|
18,4
|
748,6
|
22,3
|
|
1994
|
20,3
|
536,8
|
10,2
|
|
1995
|
26,0
|
360,1
|
8,5
|
|
1996
|
32,8
|
1853,5
|
55,9
|
|
1997
|
31,3
|
726,7
|
21,8
|
|
1998
|
26,7
|
2497,0
|
143,0
|
|
1999
|
36,7
|
751,7
|
21,9
|
|
2000
|
22,4
|
1328,6
|
39,6
|
|
2001
|
23,7
|
896,8
|
16,5
|
|
2002
|
43,4
|
1369,5
|
32,4
|
|
2003
|
33,1
|
2352,8
|
68,4
|
|
2004
|
27,2
|
543,3
|
15,7
|
|
2005
|
19,2
|
845,3
|
12,3
|
|
2006
|
32,5
|
1493,5
|
34,5
|
|
2007
|
17,8
|
1036,1
|
16,5
|
|
2008
|
26,3
|
2069,8
|
30,1
|
|
2009
|
23,2
|
2111,6
|
25,4
|
|
2010
|
34,8
|
2026,9
|
93,1
|
|
2011
|
21,1
|
1408,4
|
28,7
|
|
2012
|
20,2
|
2101,2
|
64,3
|
Следует отметить, что количество лесных пожаров в Российской Федерации в
2012 году снизилось по сравнению с 1992 годом (20,2 тыс. ед. и 25 тыс. ед.
соответственно).
Однако по данному показателю не представляется возможным выделить
определенную тенденцию, он совершает колебания в районе отметки 25 - 30 тысяч
пожаров в год.
В то же время остальные показатели существенным образом возросли по
сравнению с данными 1992 года.
В частности, площадь лесных земель, пройденных пожарами возросла с 691
тыс. гектар в 1992 году до 2101 тыс. гектар в 2012 году (то есть, более чем в
три раза).
Объем леса, сгоревшего на корню, возрос с 11 млн. м3 в 1992 году до 64
млн. м3 в 2012 году (то есть, почти в 6 раз).
Если рассматривать государственные расходы на тушение лесных пожаров в
Российской Федерации, то в 2009 году на борьбу с пожарами субъектами Российской
Федерации было выделено в общей сложности 3 млрд. руб.
В то же время в 2008 году экономический ущерб от лесных пожаров составил
18 млрд. руб.
По оценкам ряда экспертов, в 2009 году суммарный экономический ущерб
Российской Федерации от лесных пожаров составил не менее 20-30 млрд. руб.
Необходимо отметить, что при расчете экономического ущерба от лесных пожаров,
оцениваются только фактические потери древесины на корню, они составляют в
среднем 27 млн. м3 в год по стране, что с учетом рыночной стоимости древесины
составляет примерно 1350 млн. руб.
По данным Федерального агентства лесного хозяйства, за первое полугодие
2013 года на территории лесного фонда Российской Федерации было зафиксировано
5377 пожаров на общей площади 546 509 га, в том числе на 371 676 га покрытой
лесом площади. Данный показатель примерно на треть меньше, чем за аналогичный
период 2012 года, когда в Российской Федерации было зафиксировано 12412 пожаров
на общей площади 892 935 га.
Наиболее "горимым" за последние пять лет по статистике
Рослесхоза стал 2009 год, когда за первые шесть месяцев выгорело 1,46 млн. га,
а общее число зафиксированных лесных пожаров превысило 17 000.
В то же время самой спокойным было первое полугодие 2010 года, когда
территории, пройденные огнем, в Российской Федерации не превысили 340 тысяч
га.
По данным Рослесхоза, наиболее распространенной причиной лесных пожаров в
Российской Федерации является антропогенный фактор.
В частности, было установлено, что в 41,9% случаев возгорания возникли
из-за неосторожного обращения с огнем местного населения в лесу, в 7,09% случаев
- из-за сельхозпалов.
При этом, грозовые лесные пожары составляют 12,45% случаев, пожары по
неустановленным причинам - 38,47%, к которым, по мнению специалистов
Рослесхоза, также имеет отношение деятельность человека.
Следует отметить, что в первом полугодии 2013 года за нарушение правил
пожарной безопасности в лесах и на прилегающих территориях в Российской
Федерации возбуждено 459 уголовных дел и наложено 5862 административных штрафа.
Должностными лицами привлечено к административной ответственности за
соответствующие нарушения 7016 человек.
Глава 3. Разработка предложений по созданию эффективной системы
государственного управления лесным хозяйством
3.1
Разработка предложений по изменению структуры и субъектов системы
государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации
При подготовке предложений по совершенствованию структуры и изменению
субъектов систему государственного управления лесным хозяйством представляется
необходимым отметить следующее.
Сфера управления лесным хозяйством Российской Федерации характеризуется
отсутствием стабильности по всем ключевым аспектам и характеристикам системы
управления. На протяжении всей истории Российской Федерации существенные и
регулярные изменения претерпевали как институциональные условия использования
объектов лесного хозяйства, вопросы распределения полномочий между уровнями
публичной власти, так и сами субъекты управления лесным хозяйством Российской
Федерации.
В частности, только основной государственный орган управления в сфере
лесного хозяйства на федеральном уровне претерпел не менее трех изменений за
последние несколько лет:
Федеральное агентство лесного хозяйства в непосредственном подчинении
Правительства Российской Федерации;
Федеральное агентство лесного хозяйства в ведении Министерства сельского
хозяйства Российской Федерации;
Федеральное агентство лесного хозяйства в ведении Министерства природных
ресурсов Российской Федерации.
Подобные изменения, а главное регулярность их реализации не способствуют
формированию целостной и эффективной системы государственного управления лесным
хозяйством Российской Федерации. Особенно заметным отсутствие стабильности
системы управления становится при сравнении отечественной системы управления
лесным хозяйством с зарубежными образцами.
В некоторых странах системы управления лесным хозяйством сохраняют свои
ключевые принципы и основные элементы в неизменности на протяжении нескольких
десятков лет.
С учетом сравнения результатов управления лесным хозяйством в Российской
Федерации и в зарубежных странах можно сделать вывод о том, что стабильность
системы управления также играет определенную роль при определении ее качества и
эффективности.
В связи с изложенным представляется, что при разработке предложений по
совершенствованию системы государственного управления лесным хозяйством в
Российской Федерации изменения должны вноситься только в целях устранения
наиболее критических и принципиальных проблем, выявленных по результатам
проведенного в рамках настоящей дипломной работы анализ.
При этом за основу могут быть взяты наиболее удачные и успешные примеры
формирования структуры системы государственного управления лесным хозяйством из
зарубежного опыта, в первую очередь, из опыта Финляндии.
В настоящий момент структура управления лесным хозяйством Российской
Федерации основана на принципе разделений полномочий между уровнями публичной
власти, что в целом соответствует реализуемым в стране принципам федерализма.
При этом на федеральном уровне управления в основном сосредоточены
полномочия, связанные с принятием нормативных правовых актов и выработкой
государственной политики в данной сфере.
Разделение полномочий по нормотворчеству, выработке государственной
политики и право применению, внедренное на федеральном уровне (Министерство
природных ресурсов Российской Федерации ответственно за нормотворчество и
выработку государственной политики, Федеральное агентство лесного хозяйства и
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования за реализацию
государственной политики), соответствует принципам построения системы
федеральных органов исполнительной власти, заложенных Указом Президента
Российской Федерации №314 "О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти".
Подобное разделение незначительно усложняет процедуру принятия решений в
сфере организации управления лесным хозяйством, в то же время она способствует
созданию условий для выработки объективной государственной политики.
В связи с изложенным представляется, что изменений структуры и субъектов
на федеральном уровне управления лесным хозяйством в Российской Федерации
является необоснованным и в целом не требуется.
На уровне субъектов Российской Федерации управление лесным хозяйством
осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
структура которых, а также руководитель которых назначаются по согласованию с
Федеральным агентством лесного хозяйства.
Подобная практика соответствует существующим в Российской Федерации
подходам к организации контроля за реализации полномочий, переданных Российской
Федерацией субъектам Российской Федерации. Подобные меры позволяют сохранить
определенный контроль, а также обеспечить координацию при реализации субъектами
Российской Федерации переданных федеральных полномочий.
Таким образом, на региональном уровне также предлагается сохранить существующую
систему организации управления лесным хозяйством в части функционирования
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, представляется возможным изменить структуру
государственного управления лесным хозяйством в Российской Федерации путем
активного использования государственных учреждений или государственных
унитарных предприятий при организации управления лесными объектами.
Подобная практика получила широкое распространение в Финляндии, где
сформирован государственный концерн "Лесная служба", осуществляющий
функции по воспроизводству и защите леса, а также хозяйственные полномочия по
управлению лесом.
Следует отметить, что в настоящее время в Российской Федерации несмотря
на сложную структуру организации управления лесным хозяйством все функции по
управлению фактически сосредоточены у одного субъекта управления (органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации).
Указанный субъект системы управления реализует полномочия по планированию
управления лесным хозяйством, хозяйственному использованию лесных ресурсов,
контролю за результатам использования лесных ресурсов на территории субъекта
Российской Федерации.
Подобное совмещение имеет следующие недостатки:
орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации имеет
существенные ограничения при реализации хозяйственных функций по управлению
лесными ресурсами, в первую очередь, связанными с необходимостью проведения
конкурсных процедур в рамках законодательства Российской Федерации о размещении
заказов на поставки товаров, работ и услуг для государственных нужд;
орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляет
хозяйственное управление лесными ресурсами, а также контроль за хозяйственным
управлением лесными ресурсами, что создает риски возникновения коррупционных
проявлений, а также недобросовестного поведения соответствующих должностных лиц
органа исполнительной власти.
Следует отметить, что Лесным кодексом Российской Федерации уже
предусмотрена возможность передачи отдельных полномочий в сфере управления
лесным хозяйством государственным учреждениям.
В частности, в соответствии с пунктом 2.1 статьи 96 Лесного кодекса
Российской Федерации государственный лесной надзор (лесная охрана) может быть
передан для осуществления государственными учреждениями, подведомственными
органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в пределах
полномочий указанных органов, определенных Лесным кодексом Российской
Федерации.
При этом представляется целесообразным сформировать организацию,
ответственную за хозяйственное управление лесами на федеральном уровне.
Подобная организация может быть образована как в форме государственного
учреждения, государственного унитарного предприятия, так и в форме
государственной корпорации.
В случае реализации данных предложений структура системы управления
лесным хозяйством в Российской Федерации будет иметь вид в соответствии со
схемой, представленной на рисунке 7.
Рису. 7. Структура систему государственного управления лесным хозяйством
Реализация данных предложений не требует внесения существенных изменений
в нормативные правовые акты, в то же время позволяет сформировать логичную с
точки зрения теории управления схему, позволяющую разделить хозяйственные
полномочие и полномочия по контролю и надзору в данной сфере между
принципиально разными субъектами управления.
Особенно важно в данном случае, является то, что предлагаемые субъекты
системы управления не имеют непосредственной взаимосвязи, что снижает риск их
совместных недобросовестных действий.
3.2
Разработка предложений по корректировке распределения функций в сфере
государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации
Как уже было указано ранее в настоящее время система государственного
управления лесным хозяйством Российской Федерации предусматривает совмещение
хозяйственных и контрольных функций на уровне органа исполнительной власти
субъекта Российской Федерации, что создает существенные риски и снижает
эффективность реализуемых контрольных и надзорных мероприятий, так как при
подобном подходе орган исполнительной власти фактически должен следить и
оценивать, в том числе, свои собственные действия.
Подобная ситуация не является оптимальный для организации системы
государственного управления лесным хозяйством, в связи с чем представляется
необходимым внести в нее изменения в данной части.
В частности функции по контролю, надзору, а также пожарному надзору в
лесах целесообразно передать на уровень Российской Федерации.
Указанные полномочия могут быть реализованы Федеральным агентством
лесного хозяйства.
Следует отметить, что Федеральное агентство в настоящее время уже
обладает территориальными подразделениями в 7 федеральных округах Российской
Федерации. При этом полномочиями, для реализации которых требуется непосредственно
присутствие на территории субъектов Российской Федерации, Рослесхоз не наделен.
Таким образом, созданная территориально распределенная структура
Рослесхоза может стать основой для восстановления системы государственного
лесного контроля на федеральном уровне.
Передача полномочий по осуществлению государственного лесного контроля, а
также полномочий по осуществлению государственного пожарного надзора в лесах на
федеральный уровень позволит решить следующие задачи:
повысить прозрачность проводимых в лесах контрольных и надзорных
мероприятий;
разделить функции по управлению лесным хозяйством и по контролю за
правильностью процессов управления им, соблюдения норм законодательства в
процессе управления, между федеральными органами исполнительной власти и
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
повысить значимость функций по реализации лесного контроля и надзора
путем перевода их на федеральный уровень;
обеспечить централизацию исполнения функций по контролю и надзору на
территории лесов, что будет способствовать повышению эффективности контрольных
мероприятий.
По оценкам экспертов организации Гринпис России, для формирования
подобной структуры на федеральном уровне потребуется создания штатной
структуры, включающей не менее 20 тысяч инспекторов.
Подобный расчет сделан, исходя из предположения о необходимости
формирования оперативных групп, включающих в свой состав не менее 3
инспекторов, в расчете на каждое лесничество, являющееся территориальной
единицей управления лесным хозяйством в Российской Федерации.
С учетом того, что по данным Росстат средний размер заработной платы
государственных гражданских служащих центрального аппарата Федерального
агентства лесного хозяйства по итогам первого полугодия 2013 года составил
около 65 тыс. рублей, можно предположить, что фонд оплаты труда территориальных
подразделений инспекторов Рослесхоза составит не менее 15,6 млрд. рублей
ежегодно.
При этом подобная служба станет одним из крупнейших федеральных органов
исполнительной власти в Российской Федерации, уступающей по штатной численности
только Федеральной налоговой службе. Федеральной таможенной службе.
Таким образом, реализация подобного подхода потребует перераспределения
функций в сфере государственного управления лесным хозяйством в соответствии со
схемой, предлагаемой на рисунке 8.
Рис. 8. Предлагаемая схема распределения полномочий между субъектами
Российской Федерации и Российской Федерацией
Передача полномочий по осуществлению государственного лесного контроля и
надзора Федеральному агентству лесного хозяйства потребует формирования
территориальных органов этого ведомства на территории каждого субъекта
Российской Федерации.
Кроме того, представляется, что мерами, способствующими формированию
эффективной системы государственного управления лесным хозяйством Российской
Федерации, могут также стать:
разделение полномочий по управлению лесным хозяйством и по мониторингу
состояния лесного хозяйства;
внедрение системы оценки эффективности деятельности должностных лиц
федерального органа исполнительной власти, ответственного за организацию
управления лесным хозяйством Российской Федерации.
Следует отметить, что в рассмотренных в рамках подготовки настоящей
дипломной работы материалах были в том числе материалы организации Гринпис
России, содержащие существенную критику в первую очередь, системы мониторинга
состояния лесного хозяйства, а также системы официальной отчетности в данной
сфере.
В частности, по мнению организации Гринпис России, данные официальной статистики
в сфере управления лесным хозяйством, за формирование которых ответственность
несет в том числе Рослесхоз, являются не вполне объективными, занижающими
количество проблем и критических моментов в сфере управления лесным хозяйством.
При этом, необходимо учитывать, что наличие объективной и исчерпывающей
информации о состоянии управляемого объекта является одним из ключевых условий
формирования эффективной системы управления.
С учетом возникновения определенных рисков, связанных с совмещением функций
по управлению и мониторингу состояния объекта управления в руках одного
субъекта управления, предлагается рассмотреть целесообразность разделения
данных функций.
Следует отметить, что в Российской Федерации подобные меры уже были
реализованы ранее. Ярким примером может служить перевод Федеральной службы
государственной статистики из ведения Министерства экономического развития
Российской Федерации в непосредственное ведение Правительства Российской
Федерации. Логика подобного перевода связана с теми же соображениями о
необходимости разделения функций по мониторингу состояния управляемой сферы и
непосредственного управления.
Подобное разделение исключает возможность возникновения риска
недобросовестных действий должностных лиц, направленных на изменение данных,
получаемых в результате мониторинга, в интересах субъекта управления лесным
хозяйством.
В целях недопущения излишнего роста аппарата государственного управления,
а также увеличения расходов федерального бюджета предлагается рассмотреть
возможность передачи функций по мониторингу состояния лесного хозяйства
Российской Федерации негосударственной организации.
В качестве подобной организации может выступить организация Гринпис
России, являющаяся неправительственной некоммерческой организацией, целью деятельности
которой является защиты окружающей среды и природных ресурсов России.
Подобная мера может иметь следующие преимущества:
снижение расходов федерального бюджета на реализацию функций по
управлению лесным хозяйством;
обеспечение объективности получаемых сведений о результатах мониторинга
состояния лесного хозяйства Российской Федерации.
Рис. 9. Схема организации мониторинга состояния лесного хозяйства
Российской Федерации
При этом единая некоммерческая организация, наделенная полномочиями по
организации мониторинга состояния лесного хозяйства, будет также обязана
предоставлять полученные сведения всем заинтересованным органам государственной
власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
3.3 Формирование
предложений по внесению изменений в нормативные правовые акты в целях внедрения
эффективной системы государственного управления лесным хозяйством
Реализация предлагаемых изменений в структуре государственного управления
лесным хозяйством Российской Федерации потребует внесения ряда изменения в
нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие данную сферу
общественных отношений.
Ряд изменений должны быть внесены в Лесной кодекс Российской Федерации, в
первую очередь:
в части изменения роил государственных учреждений в системе
государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации;
в части передачи полномочий по осуществлению государственного лесного
контроля и надзора и государственного пожарного надзора в лесах Российской
Федерации;
в части выделения самостоятельного функционала по организации проведения
мониторинга состояния лесного хозяйства Российской Федерации и его передачи
негосударственной организации.
Реализация каждого из указанных предложений потребует принятия ряда подзаконных
актов, а именно:
о внесении изменений в Положение о Федеральном агентстве лесного
хозяйства;
об утверждении порядка передачи полномочий по мониторингу состояния
лесного хозяйства Российской Федерации негосударственной организации;
о реализации полномочий государственных учреждений в сфере хозяйственного
управления лесным хозяйством Российской Федерации.
Полный перечень возможных проектов нормативных правовых актов,
необходимых для реализации предложений, разработанных в рамках настоящей
дипломной работы, представлен в таблице 8.
Таблица 8
Перечень нормативных правовых актов, необходимых для реализации
разработанных предложений
|
№ п/п
|
Тип нормативного правового
акта
|
Краткое наименование
|
Содержание
|
|
1
|
Федеральный закон
|
О внесении изменений в
Лесной кодекс Российской Федерации
|
Внесение изменений в Лесной
кодекс Российской Федерации, направленных на: - передачу полномочий по
реализации государственного лесного контроля и надзора на уровень Российской
Федерации; - изменение возможной роли государственных учреждений в системе
управления лесным хозяйством Российской Федерации; - разделение полномочий по
управлению и контролю за лесным хозяйством и по организации мониторинга
состояния лесного хозяйства Российской Федерации
|
|
2
|
Постановление Правительства
Российской Федерации
|
О внесении изменений в
Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства
|
Внесение в Положение о
Федеральном агентстве лесного хозяйства изменений, направленных на
закрепление на агентством полномочий по осуществлению государственного лесного
контроля и надзора
|
|
3
|
Постановление Правительства
Российской Федерации
|
Положение об организации
управления лесным хозяйством на базе государственных учреждений
|
Положение об организации
управления лесным хозяйством на базе государственных учреждений, определяющее:
- функции и задачи управления лесным хозяйством государственным учреждением;
- порядок передачи полномочий по управлению лесным хозяйством
государственному учреждению; - ответственность государственного учреждения
при передаче ему полномочий по управлению лесным хозяйством; - условия и
порядок изъятия полномочий по управлению лесным хозяйством у государственного
учреждения.
|
|
4
|
Постановление Правительства
Российской Федерации
|
Об определении организации,
осуществляющий мониторинг состояния лесного хозяйства Российской Федерации
|
Постановлением
Правительства Российской Федерации необходимо определить: - порядок и
принципы выбора организации для проведения мониторинга состояния лесного
хозяйства Российской Федерации; - принципы и источники финансирования
деятельности организации по проведению мониторинга состояния лесного
хозяйства Российской Федерации; - ответственность организации при работе с
данными о состоянии лесного хозяйства Российской Федерации.
|
|
5
|
Распоряжение Правительства
Российской Федерации
|
Об определении организации,
ответственной за проведение мониторинга состояния лесного хозяйства
Российской Федерации
|
Распоряжением Правительства
Российской Федерации должна быть определена конкретная организация,
ответственная за организацию проведение мониторинга состояния лесного
хозяйства Российской Федерации.
|
Заключение
В рамках настоящей диссертационной работы рассмотрена возможность
совершенствования системы государственного управления лесным хозяйством
Российской Федерации. В том числе проведен анализ:
теоретических аспектов формирования системы государственного управления
лесным хозяйством;
существующей системы государственного управления лесным хозяйством в
Российской Федерации и нормативных правовых актов, закрепляющих данную систему;
зарубежного опыта формирования государственных систем управления лесным
хозяйством;
эффективности существующей в Российской Федерации системы
государственного управления лесным хозяйством.
В частности, по результатам проведенной работы установлено, что в настоящее
время основными органами государственной власти, осуществляющими
государственное управление лесным хозяйством на федеральном уровне, являются:
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз);
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации
(Минприроды России);
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
(Росприроднадзор).
В целом, современная система государственного управления лесным
хозяйством Российской Федерации определена Лесным кодексом Российской Федерации
и основана на принципе разделения полномочий между уровнями публичной власти, в
первую очередь, между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Особое значение для характеристики системы государственного управления
лесным хозяйством играет передача полномочий по управлению лесами, находящимися
в собственности Российской Федерации субъектам Российской Федерации. В
результате данного решения субъекты Российской Федерации наделены полномочиями
по управлению 93% всех лесов Российской Федерации, включая:
организацию государственной охраны лесов, а также лесной надзор и
контроль;
разработка и экспертиза лесных планов, а также лесохозяйственных
регламентов;
организация использования лесов, лесных ресурсов и лесных земель;
организация системы управления лесами и лесным хозяйством на территории
субъектов Российской Федерации.
На основании проведенной работы сформулированы предложения по
совершенствованию системы государственного управления лесным хозяйством в
Российской Федерации.
По мнению автора, значительное влияние на эффективность системы
государственного управления лесным хозяйством в Российской Федерации оказывает
ее нестабильность, выражающаяся в регулярных изменениях в системе распределения
полномочий между уровнями власти, в структуре субъектов и объектов управления в
лесном хозяйстве.
Принципиально значимым является опыт Финляндии и Канады, где система
управления лесным хозяйством сохраняет свою относительную стабильность на
протяжении всего XX века.
Результатом подобной нестабильности, а также ряда дополнительных
недостатков в системе государственного управления лесным хозяйством в
Российской Федерации является снижение эффективности управления, приводящее к
снижению значения рад наиболее значимых показателей, отражающих состояние
лесного хозяйства в Российской Федерации.
При этом следует отметить, что по мнению авторитетной негосударственной
организации Гринпис России, данные официальной статистики, отражающие состояние
лесного хозяйства Российской Федерации являются не в полной мере объективными.
В связи с изложенным, в рамках настоящей дипломной работы разработаны
следующие предложения, направленные на формирование эффективной системы
государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации:
. Создание специализированных государственных учреждений и
наделение их полномочиями по хозяйственному управлению объектами лесного
хозяйства Российской Федерации.
Подобная мера позволит разделить как на федеральном, так и на
региональном уровнях функции по управлению и распоряжению лесным хозяйством и
по осуществлению государственного лесного контроля и надзора.
В результате реализации данного предложения будет обеспечена прозрачность
и объективность реализуемых мероприятий в сфере контроля и надзора за
использованием лесного хозяйства Российской Федерации.
. Передача полномочий по осуществлению государственного лесного
контроля и надзора на федеральный уровень (Федеральному агентству лесного
хозяйства).
В настоящий момент система распределения полномочий и функций в сфере
управления лесным хозяйством предусматривает наделение органов государственной
власти и полномочиями по осуществлению контроля и надзора в лесах и
полномочиями по распоряжению и управлению лесами.
В результате, подобной схемы распределения полномочий, органы
исполнительной власти фактически вынуждены осуществлять контроль и надзор в том
числе и результатов собственной деятельности, что снижает эффективность и
объективность реализуемых контрольных и надзорных мероприятий.
. Передача полномочий по осуществлению мониторинга состояния
лесного хозяйства Российской Федерации независимой организации.
Существенная критика системы государственного управления лесным
хозяйством Российской Федерации связана с недостоверностью данных официальной
статистики, не позволяющей вырабатывать эффективные меры по управлению и
развитию лесного хозяйства.
Совмещение функций по управлению лесным хозяйством и по мониторингу его
состояния создает риск недобросовестных действий ответственных должностных лиц,
направленных на формирование результатов мониторинга в интересах субъекта
управления.
С учетом изложенного, предлагается передать полномочия по мониторингу
состояния лесного хозяйства Российской Федерации негосударственной
некоммерческой организации.
Список литературы
1. Конституция
Российской Федерации.
. Лесной
кодекс Российской Федерации.
. Указ
Президента Российской Федерации от 22 мая 2012 г. №636 "О структуре
федеральных органов исполнительной власти".
. Постановление
Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 №736 "О Федеральном
агентстве лесного хозяйства".
. Постановление
Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 №404 "О Министерстве
природных ресурсов и экологии Российской Федерации".
. Постановление
Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 №400 "Об утверждении
Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении
изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г.
№370"
7. Система // Большой
Российский энциклопедический словарь
<http://ru.wikipedia.org/w/index.php?title=%D0%91%D0%BE%D0%BB%D1%8C%D1%88%D0%BE%D0%B9_%D0%A0%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B8%D0%B9%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9_%D1%8D%D0%BD%D1%86%D0%B8%D0%BA%D0%BB%D0%BE%D0%BF%D0%B5%D0%B4%D0%B8%D1%87%D0%B5%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9_%D1%81%D0%BB%D0%BE%D0%B2%D0%B0%D1%80%D1%8C&action=edit&redlink=1>.
- М.: БРЭ <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%91%D0%A0%D0%AD>. - 2003, с.
1437
. Организационная
структура государственного управления: курс лекций / Н.Б. Антонова, Л.М.
Захарова, Л.С. Вечер - Мн.: Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2005. -
231 с
9. Чиркин
В.Е. Система государственного и муниципального управления. Учебник. - М.Юрист.
2005. 379 С.
. Государственное
и муниципальное управления. Экономика и финансы. URL: http://economedu.ru/gosupravlenie.html (дата
обращения:14.11.2013)
. Глазунова
Н.И. Система государственного управления: учебник для вузов / Н.И. Глазунова. -
М.: ЮНИТИ, 2008. - 551 с.
. Терминологический
словарь Федерального лесного агентства. URL: http://www.rosleshoz.gov.ru/terminology/l/49 (дата обращения: 20.11.2013)
. Райзберг
Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. -
2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М. 479 с.. 1999
. Писаренко
А.И. Лесное хозяйство России: от пользования к управлению Юриспруденция, М. -
2004.
. Страхов
В.И., Писаренко А.И. О завершении эпохи классического лесного хозяйства //
Использование и охрана природных ресурсов России, №3 и №4, 2008 г
16. Основные цели лесного
хозяйства. URL:
<http://borrozaz.ru/lesoustrojstvo/osnovnye_celi_lesnogo_hozyajstva>
(дата обращения: 20.11.2013)
. Государственная
политика и управление: учебник: в 2 ч. / Л.В. Сморгунов, А.П. Альгин, И.Н.
Барыгин [и др.]; под ред. Л.В. Сморгунова. - Ч. 1: Концепции и проблемы
государственной политики и управления. - М.: РОССПЭН, 2006. - 381 с.
. Оценка эффективности
государственного управления: от общих подходов к конкретно-предметным
. Атаманчук Г.В.
Управление: сущность, ценность, эффективность. - М.: Академический проект,
2006. С.394-395
. Понятие и виды
эффективности государственного управления
. Якунин В.И.
Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления //
Журнал "Власть", №8, 2006
. Государственная
политика и управление Ч.1. 2006: 221
23. Оленина
Т.Ю. Правовые аспекты лесного планирования как административно-правовой формы
государственного регулирования лесных правоотношений // Административное право
и процесс, 2013, №7
. Ежегодный
доклад о состоянии и использовании лесов Российской Федерации за 2011 г.
. Гринпис
России: данные государственной статистики о состоянии лесного хозяйства не
отражают действительности. URL: www.lesprom.com/.../Гринпис_России_данные_государственной_ста...ý (дата обращения: 27.11.20113)
. Проблема
лесных пожаров в России.
http://www.lesdozor.ru/ru/problemy-obnaruzheniya-lesnyh-pozharov/analitika/problema-lesnykh-pozharov-v-rossii
. С
начала года лесные пожары в России прошли более полумиллиарда гектаров.
http://rusand.com/news/item/53-s-nachala-goda-lesnye-pozhary-v-rossii-proshli-bolee-polumilliarda-gektarov/
. Артамонова
В.О.: Правовое регулирование охраны и защиты лесов // Актуальные проблемы
российского права, 2013, №6
. Артамонова
В.О. Государственное управление в сфере охраны и защиты лесов // Актуальные
проблемы российского права, 2013, №8
. Паршута
В.В. Государственное управление лесами // Административное право и процесс,
2011, №3
. Официальный
сайт Федерального агентства лесного хозяйства. URL: www.rosleshoz.gov.ru/ý
(дата обращение:
27.11.2013)
. Официальный
сайт Федеральной служб государственной статистики URL:www.gks.ru/ý
(дата обращения:
27.11.2013)
33. Седов А.А. Функции
управления лесным хозяйством // Актуальные проблемы российского права
<http://elibrary.ru/contents.asp?issueid=435130>. 2007. №1
<http://elibrary.ru/contents.asp?issueid=435130&selid=9496902>. С.
244-251.
. Соколов М.С.
Принципы совершенствования управления лесным хозяйством в условиях реализации
нового лесного кодекса Российской Федерации // Региональная экономика: теория и
практика <http://elibrary.ru/contents.asp?issueid=437682>. 2007. №13
<http://elibrary.ru/contents.asp?issueid=437682&selid=9549145>. С.
127-130.
. Клейнхоф И.А.
Реализация стратегии реформирования управления лесами и лесным хозяйством
Латвии // Вестник Московского государственного университета леса - Лесной
вестник <http://elibrary.ru/contents.asp?issueid=457129>. 2007. №3
<http://elibrary.ru/contents.asp?issueid=457129&selid=10133700>. С.
98-100.
. Арбузова Т.В.
Совершенствование организационной структуры управления лесным хозяйством //
Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И.
Герцена <http://elibrary.ru/contents.asp?issueid=559335>. 2008. №73-1
<http://elibrary.ru/contents.asp?issueid=559335&selid=11932843>. С.
45-47.
. Гиряев М.Д.,
Кеникстул В.И., Глебов В.П. Совершенствовать систему управления лесным
хозяйством // АПК: Экономика, управление
<http://elibrary.ru/contents.asp?issueid=718317>. 2009. №5 <http://elibrary.ru/contents.asp?issueid=718317&selid=13754873>.
С. 23-30.
. Клейнхоф И.А.
Реформирование системы управления лесами и лесным хозяйством через призму
кризисных ситуаций // Национальные интересы: приоритеты и безопасность
<http://elibrary.ru/contents.asp?issueid=926426>. 2011. №5
<http://elibrary.ru/contents.asp?issueid=926426&selid=15560611>. С.
58-65.
. Какой должна быть
государственная охрана леса. URL: http://www.greenpeace.org/russia/ru/campaigns/forests/legislation/what-kind-of-preservation/(дата обращения: 27.11.2013)
Похожие работы на - Создание эффективной системы государственного управления лесным хозяйством
|