Теоретичні проблеми права власності на землю українського народу
Теоретичні проблеми права власності на землю українського народу
В.В. Носік
В історії українського конституціоналізму споконвічна ідея здійснення природного права власності Українського народу на свою землю як основу національного суверенітету, територіальної цілісності і незалежності знайшла своє відображення і юридичне закріплення у Конституції України від 28.06. 96.
Відповідно до ст. 13 Конституції України, земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону. Згідно із статтею 14 Конституції України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Закладені у ст. 13 і 14 Основного закону правові ідеї щодо землі є новими для сучасної теорії права, ключовими для законотворчої і правозастосовчої практики регулювання земельних відносин. В юридичній науці питання і проблеми, пов'язані з реалізацією норм Конституції України щодо права власності на землю, залишаються не дослідженими на концептуальному рівні. Проведені в Україні протягом останніх п'яти років дисертаційні дослідження інституту права власності на землю характеризуються, за винятком окремих праць, традиційними і певною мірою стереотипними підходами до наукового аналізу відносин власності на землю, і не виходять за рамки Земельного кодексу та інших законодавчих і нормативно - правових актів. У цьому зв'язку не можна не погодитись думкою професора Мунтяна В.Л. про те, що правовій думці бракує системного погляду на проблему права власності на землю в належному історичному і національному контексті, діалектичного підходу до набутих та успадкованих знань і досвіду, без механічного відкидання або нехтування ними [1]. За таких обставин в юридичній науці і законотворчому процесі існує певна невизначеність методологічних і теоретичних положень щодо конституційних засад права власності на землю в Україні, а також має місце деяка наукова обмеженість традиційних дослідницьких підходів до аналізу правових явищ, що негативно, як буде показано далі, впливає на стан законодавчого забезпечення земельної реформи та формування якісно нових земельних правовідносин [2].
Не дивлячись на те, що в Україні на конституційному рівні закріплені юридичні засади права власності на землю, серед юристів-вчених, політиків, народних депутатів, економістів тривають дискусії щодо можливості існування такого правового явища, як власність Українського народу на землю, а також вказується на існуючу суперечність між статтями 13 і 14 Основного закону, що негативно впливає на формування узгодженої з Конституцією України системи земельного та інших галузей законодавства і відповідно на стан правового регулювання земельних відносин в Україні і в цілому на земельне право як самостійну галузь національної правової системи України.
Аналіз опублікованих в Україні наукових джерел, у яких висвітлюються проблеми права власності на землю дозволяє визначити, принаймі, три-чотири доктринальні підходи до розуміння суті конституційної концепції права власності на землю в Україні і формування юридичної моделі регулювання земельних відносин.
Одні вчені відстоюють ідеї про те, що в сучасних умовах розвитку людської цивілізації і суспільного уявлення про землю не лише можна, а й необхідно виходити з того, що земля має належати народу на праві власності, а форми здійснення такого права необхідно визначати у законодавстві. При цьому не виключається можливість окремих громадян та юридичних осіб набувати у власність земельні ділянки з підстав і в порядку, передбаченому законом [3-5].
По-іншому сприймають зміст норм ст. 13 і 14 Конституції України щодо права власності Українського народу на землю як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, вчені, які вважають, що вказані норми Основного закону закріплюють ідеї соціалізації землі, які не допускають права приватної власності на землю громадян та юридичних осіб, а також права власності на землю держави і територіальних громад. Тому на думку представників такого науково-теоретичного підходу до розуміння суті права власності на землю Українського народу у нашій державі вся земля має належати Українському народу на виключному праві власності, а окремі громадяни і юридичні особи можуть використовувати землю на праві користування або праві колективної власності [6-10]. У цьому зв'язку професор Мунтян В.Л., досліджуючи наукові праці Грушевського М.С., Яворницького Д.І., Франка І.Я., Винниченка В., К.Маркса, вчених- економістів Туган-Барановського М.І., Кондратьє- ва М.Д., Чаянова О.В., законодавство Центральної ради щодо права власності народу на землю, вказує на непослідовність (помилкову чи навмисну) розробників Конституції України при формулюванні ст. 13 і 14 Основного закону, а саме: визнавши землю об'єктом права власності Українського народу (ст. 13), у ч.2 ст. 14 таке право закріплено і за іншими суб'єктами [11].
На відміну від попередніх двох доктрин щодо розуміння конституційних засад і суті права власності на землю в Україні, у наукових юридичних дослідженнях і публікаціях і вступах вчених висловлюються думки про те, що норма ст. 13 Основного закону не має юридичного змісту і має бути скасована, оскільки Український народ не може бути власником землі, і тому вся земля в Україні має перебувати у власності держави як основне національне багатство. При цьому допускається можливість використання землі на засадах права приватної та комунальної власності. На думку Янчука В.З. право власності Українського народу тотожне націоналізації землі і тому земля, яка є всенародною, має в першу чергу належати державі і громадянам в якості об'єкта права приватної власності, а колективним товаровиробникам та іншим суб'єктам лише на праві користування до того часу, доки у цій ст. не буде сказано інше [12].
Розглядаючи конституційні основи права власності на природні ресурси, Караркаш 1.1. зазначає, що віднесення природних ресурсів до об'єктів права народної власності у конституційному акті національного законодавства, є, щонайменше, некоректним, оскільки суть його полягає не лише у складності віднесення природних ресурсів до складу об'єктів права власності, як речового права, а й у фактичній неможливості здійснення народом своїх правомочностей як суб'єктом права власності природних ресурсів, і тому народна власність на природні ресурси (до яких автор відносить і землю), має формально-фіктивний характер [13].
Аналізуючи норми ст. 13 і 14 Конституції України, Кулинич П.Ф. вважає, що ці ст. Основного закону містять положення, які взаємовиключають одне одного. На думку Кулинича П.Ф., ст. 13 відображає режим виключної власності держави (чи народу, що є одне й те ж); згідно зі ст. 13 Основного закону земля перебуває у виключній власності Українського народу і тому ні громадяни, ні юридичні особи не можуть бути власниками землі, вони лише можуть володіти землею на праві користування як це було з 1917 по 1992 р.; виключна власність народу на землю - це одне й теж саме, що виключна власність держави на землю, що ст. 14 разом із ст.142 Конституції України закріплюють плюралізм форм власності на землю, а саме - держави, територіальних громад, юридичних осіб та громадян [14]. При цьому пропонується зміст ст. 13 Основного закону витлумачити таким чином, щоб проголосити земельний фонд країни не власністю, а основним національним надбанням Українського народу, яке підлягає особливій правовій охороні [15].
Інші відомі в Україні і за її межами вчені- правознавці вказують на те, що за змістом (правомочностями власника) право власності Українського народу ідентичне праву власності держави, але за суб'єктом - ні, бо поняття "держава" і "народ" не тотожні [16]. Водночас при розгляді конституційних засад регулювання земельних відносин висловлюють суперечливі думки щодо розуміння юридичної природи права власності Українського народу на землю і здійснення суб'єктивних прав на землю та визначення землі як основного національного багатства. З одного боку, вказується на те, що поєднання належності права власності українського народу і водночас його здійснення від імені власника дає підстави для висновку про те, що власність українського народу є водночас державною власністю, з іншого - право власності українського народу на землю, яка згідно ст. 14 Конституції визначається як основне національне багатство, зовсім не виключає можливості набуття права власності на землю іншими особами - громадянами та юридичними особами [17].
З погляду системно-структурного та логічного підходу до наукового пізнання будь яких правових явищ, дослідження конституційних засад права власності на землю Українського народу не може обмежуватись науковим і законодавчим тлумаченням лише окремих положень Конституції України без врахування комплексу всіх об'єктивних факторів і суб'єктивних передумов, на основі яких сформульовані і закріплені у нормах Основного закону правові ідеї щодо землі. Крім того, не можна ігнорувати той факт, що згідно статі 8 Конституції України у нашій державі визнається і діє принцип верховенства права і норми основного закону є нормами прямої дії, тому мають застосовуватись як у процесі законотворення, так і у пра- возастосуванні. З огляду на ці та інші конституційні положення наукові твердження про те, що власність народу на землю як правове явище не може бути, тому що не може бути взагалі, означає не що інше, як відмову вчених від спроби проведення системного і комплексного наукового дослідження методологічних засад Конституції України щодо права власності на землю. Відсутність науково обгрунтованих висновків щодо вказаних проблем призводять до політичних спекуляцій навколо питань права власності на землю, не дозволяє суб'єктам законодавчої ініціативи розробити і прийняти систему законодавчих актів, які відповідали б основним засадам Конституції України щодо права власності на землю. Адже нині залишається не розкритою на концептуальному рівні правова природа власності Українського народу на землю, не дослідженими залишаються питання здійснення права власності народу на землю, не вивчені проблеми суб'єктно-об'єктного складу відносин власності на землю, співвідношення права власності на землю народу, держави, громадян, юридичних осіб, територіальних громад, потребують дослідження також проблеми інституційно- функціонального і правового регулювання земельних відносин в рамках конституційної концепції права власності на землю в Україні.
За змістом норми ст. 13 і 14 Основного закону України є унікальними серед Конституцій держав СНД, Балтії, Східної та Центральної Європи, більшості держав Європейського Союзу, Латинської Америки та Південно-Східної Азії [18].
Оригінальність закладених у Конституцію України правових ідей базується на сучасному науковому сприйнятті землі в системному зв'язку - земля - людина - суспільство - природа, у якому земля виконує притаманні їй функції. В теорії земельного та екологічного права юридичне значення об'єктивних функцій землі для розробки основних принципів правового регулювання земельних відносин в цілому досліджено [20-21], тому немає потреби зупинятись на цьому більш детально.
Функціональне призначення землі в природі та суспільстві об'єктивно детермінує формування та функціонування земельного ладу, проведення будь-яких реформаційних змін у суспільних земельних відносинах, а також створення адекватної існуючому земельному ладу чи земельній реформі правової концепції регулювання земельних відносин. Законодавче закріплення функцій, які виконує земля, а також діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування щодо реалізації цих функцій землі у реальній практиці, розробка обґрунтованих науково-теоретичних концепції реалізації функцій землі створюють суб'єктивні передумови до розробки і здійснення відповідної юридичної моделі регулювання земельних відносин у тій чи інші країні. право властність земля український
Із врахуванням означених функцій землі в природі і суспільстві сучасна конституційна концепція права власності на землю в Україні передбачає у нормах ст. 13 і 14 Основного закону дворівневу збалансовану структуру відносин власності на землю, що зумовлює особливості об'єктно-суб'єктного складу та змісту земельних правовідносин, а також по-новому визначає юридичні засади здійснення різними суб'єктами права власності на землю з метою забезпечення балансу приватних, громадських і суспільних інтересів. Зокрема, на вищому рівні земля в межах території України розглядається як природний ресурс, що є об'єктом права власності Українського народу, а також як основне національне багатство, що перебуває під особливою охороною держави. З погляду сучасної теорії трьох поколінь прав людини право власності народу на землю можна віднести до третього покоління прав, які в теорії права називають солідарними (колективними), що не пов'язані з її особистим статусом, а диктуються належністю до якоїсь спільноти [22].
Вказані конституційні положення щодо землі як об'єкта права власності Українського народу і особливого національного багатства визначають рамки, у яких на нижчому рівні має забезпечуватись баланс права власності на землю громадян, юридичних осіб, держави, територіальних громад. На цьому рівні вказані суб'єкти можуть набувати і реалізувати суб'єктивні права на землю як на титулі права власності, так і права користування відповідно до закону. При цьому Конституція України не передбачає будь яких переваг щодо здійснення суб'єктивних прав на землю і гарантує рівність усіх суб'єктів права власності на землю. Закріплена в Конституції України дворівнева юридична модель відносин власності на землю залишається поки що не втіленою у систему чинного законодавства України, оскільки реалізація органами державної влади конституційних засад права власності на землю не має належного науково- теоретичного обґрунтування, проводиться шляхом вибіркового застосування на основі суб'єктивного тлумачення окремих положень Основного закону до регулювання земельних відносин, що негативно впливає на якість законодавчих актів у цій сфері та створює серйозні проблеми у правоза- стосовчій практиці. В українській юридичній науці питання реалізації дворівневої конструкції права власності на землю не були предметом самостійного комплексного завершеного дослідження.
Тому не випадково при підготовці і після прийняття нового Земельного кодексу України вчені, народні депутати, політичні діячі висловлювали полярні точки зору щодо реалізації конституційних засад права власності на землю. Одні вказували на те, що земля в Україні належить на праві власності виключно Українському народові, а кожен громадянин повинен мати можливість одержати без оплати земельну ділянку встановлених розмірів для власних потреб [23]. Інші - пропонували відмовитись від концепції права власності народу на землю, передбачити у законі право державної, приватної та комунальної власності, а до Конституції України внести зміни, вказавши лише на те, що земля є національним надбанням Українського народу [24].
На відміну від чинного Земельного кодексу України у новому Цивільному кодексі України від 29.10.01 (який набирає чинності з 01.01.04) не лише закріплюється конституційна модель дворівневої структури відносин права власності на землю, а й визначаються загальні засади здійснення права власності, а також підстави набуття та реалізації суб'єктивного права власності на земельні ділянки [25]. Однак вказані норми цього закону не регулюють організаційно-правового механізму здійснення права власності на землю органами державної влади та місцевого самоврядування. Цивільний кодекс України містить лише норми, які спрямовані на регулювання відносин власності на землю, що виникають у процесі здійснення суб'єктивних прав на землю як основне національне багатство, що перебуває під особливою охороною держави. У цьому зв'язку новий Цивільний та чинний Земельний кодекси України майже однаково визначають юридичні засади здійснення суб'єктивного права власності на землю. Той факт, що у чинному Цивільному кодексі України вміщені норми, у яких закріплені основні положення щодо права власності на землю Українського народу і реалізації суб'єктивного права власності зумовлює до необхідності розробки сучасних науково-теоретичних висновків і рекомендацій щодо специфіки правового регулювання земельних, майнових, конституційних, адміністративних, фінансових, аграрних, господарських та інших суспільних відносин, удосконалення предметів відповідних галузей національної правової системи, оскільки ці питання залишаються не дослідженими в сучасній загальній теорії права, а також у науці цивільного, земельного та інших галузей права.
Конституція України не лише закріплює право власності українського народу на землю як основне національне багатство, що перебуває під особливою охороною держави, а й визначає основні засади щодо здійснення такого права на вищому рівні від імені Українського народу та на рівні окремих суб'єктів земельних правовідносин.
Відповідно до ст. 13 Конституції України, від імені українського народу права власника на землю здійснюють органи державної влади та місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. У цій нормі Основного закону закладена нова концепція щодо місця та ролі держави у сфері регулювання земельних відносин, порівняно з тим, як це мало місце у радянському земельному праві, а також у земельному праві перших років незалежності України, коли держава поєднувала статус виключного власника землі, виконувала господарські функції та здійснювала владні повноваження. Після прийняття Конституції України у новій державно- правовій системі України держава з одного боку позбавлена виключних і вищепорядкових правомочностей власника землі, з іншого - здійснює владу від імені Українського народу. Згідно з ст. 14 Конституції України, держава має набувати і реалізувати права власності на землю нарівні з громадянами та юридичними особами виключно відповідно до закону. Що ж стосується землі як об'єкта права власності Українського народу, то Конституція України лише уповноважує (делегує) органи державної влади та місцевого самоврядування здійснювати права власника на землю від імені Українського народу. Виходячи з цього, вказані органи не можуть визнаватись рівноправними власниками землі у взаємовідносинах з іншими суб'єктами права власності на землю. Вони є лише уповноваженими суб'єктами, правомочними здійснювати права власника на землю від імені Українського народу і виключно у його інтересах. У цьому зв'язку здійснення права власності на землю на вищому рівні має бути спрямоване на забезпечення національної безпеки і захист національних інтересів народу України у використанні землі для збереження територіальної цілісності і незалежності держави, створення умов екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги, задоволення економічних, соціальних, культурних, територіальних, демографічних і інших суспільних потреб, додержання балансу інтересів особи, суспільства та держави.
Пріоритет національних інтересів у здійсненні органами державної влади та місцевого самоврядування прав власника на землю від імені Українського народу має бути визначальним у створенні законодавчої бази та інституційно-правового механізму реалізації права власності на землю в Україні. Адже ні в Конституції України, ні в інших законодавчих актах немає відповіді на актуальні питання про те, що слід розуміти під здійсненням прав власника на землю Українського народу, які права власника на землю від імені народу України мають здійснювати органи державної влади та місцевого самоврядування, яким чином вказані органи держави та місцевого самоврядування мають втілювати у життя свої владні повноваження? Крім того, у чинному законодавстві має бути конкретно вказано на те, які ж органи державної влади та місцевого самоврядування зобов'язані здійснювати права власника на землю від імені Українського народу, оскільки ці питання залишаються не вирішеними на законодавчому рівні і не дослідженими у науковій літературі. Більше того, на відміну від норм Конституції України, у чинному ЗК України передбачається, що вся земля, за виключенням земель державної та комунальної власності, належить державі. При цьому право власності на землю має здійснюватись лише у трьох законодавчо закріплених формах власності - приватній, державній і комунальній, що по суті означає повернення до такої юридичної моделі реалізації права власності на землю, яка існувала до прийняття Конституції України з тією лише відмінністю, що замість колективної власності законодавець закріпив комунальну.
Існуюча неузгодженість норм чинного ЗК України з нормами ст. 13, 14 Конституції України, нормами Цивільного кодексу України щодо права власності на землю Українського народу перешкоджає створенню в Україні такої інституційно- правової системи відносин власності на землю, яка є характерною для громадянського суспільства, у якому створена і підтримувана народом держава як політична організація суспільства є зобов'язаною перед кожним громадянином та всім народом і тому покликана здійснювати свої владні повноваження в інтересах народу та суспільства, забезпечувати реалізацію і захист конституційних прав громадян. Адже здійснюючи права власника на землю від імені Українського народу, органи державної влади та місцевого самоврядування одночасно зобов'язані також забезпечувати охорону землі як основного національного багатства, захист прав усіх суб'єктів земельних правовідносин, а також виконувати й інші закріплені у Конституції України функції, які є характерними для держави та її органів в умовах громадянського суспільства. Однак означені конституційні положення щодо здійснення органами державної влади та місцевого самоврядування права власності на землю від імені Українського народу у поєднанні із здійсненням владних повноважень та забезпеченням реалізації інших функцій держави в умовах розбудови громадянського суспільства не знаходять у повній мірі свого відображення у законодавстві через відсутність фундаментальних досліджень з цих питань у філософії права, у теорії конституційного, земельного та інших галузей національної правової системи.
Відповідно до ст. 14 Конституції України, держава в особі центральних та місцевих органів влади зобов'язана особливо охороняти землю як основне національне багатство. Доцільність та необхідність такого припису у Конституції України пояснюється перш за все виключною значимістю землі як природної спадщини нинішнього та мабу- тніх поколінь Українського народу. Порівняно з іншими державами, для України земля як просторовий територіальний базис і головний засіб виробництва у сільському та лісовому господарстві і об'єкт природи дійсно є основою національного багатства, оскільки створення валового внутрішнього продукту (ВВП) держави базується перш за все на використанні природного ресурсного потенціалу землі, її сільськогосподарських угідь, територіального простору в межах кордонів України. Народ України володіє потужним потенціалом земельних ресурсів. Із 60,3 млн га земель майже 70 % (41,8 млн га) становлять сільськогосподарські угіддя, 17 % (10.4 млн га) - лісові угіддя. Майже 4 % території країни (2.3 млн га) забудовано [26]. Однак сучасне використання землі України як основного національного багатства у господарській, природоохоронній діяльності за останнє десятиліття з початку земельної реформи поки що не має високої економічної ефективності і його не можна вважати екологічно безпечним, що дає підстави стверджувати про існуючу загрозу національній безпеці України [27]. У цьому зв'язку варто зазначити, що правовий режим землі як основного національного багатства, практично не досліджений у доктрині земельного права України, що створює проблеми у сфері здійснення права власності Українського народу на землю, забезпеченні раціонального використання та охорони земель [28].
У контексті загальної концепції права власності на землю Українського народу Конституція України (ст. 13) закріплює право кожного громадянина користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону. Водночас у Конституції України не визначаються можливі правові форми, а також види такого користування землею та іншими природними об'єктами. У науковій еколого-правовій, земельно-правовій літературі питання права земле-природокористування поки що залишаються не дослідженими в рамках конституційної концепції права власності Українського народу на землю та інші природні ресурси. Тому серед вчених немає одностайності щодо розуміння суті права кожного громадянина користуватись природними об'єктами відповідно до закону. Зокрема, при обговоренні питань щодо законодавчого закріплення права приватної власності на землю висловлюються думки про те, що згідно з наведеною вище нормою ст. 13 Основного закону, земля в Україні має перебувати у виключній власності Українського народу [29]. Погоджуючись з такою думкою, інші автори вказують на те, що невеликі земельні ділянки можуть передаватись у власність для задоволення особистих потреб [30]. Не зупиняючись детально на предметному розгляді цих та інших поглядів, варто зазначити, що у ст. 13 Конституції України закріплюється об'єктивне право громадян користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону. В суб'єктивному значенні кожний громадянин України може користуватись об'єктами права власності народу у тих правових формах, які мають бути передбачені у законі. Тому Конституція України не виключає можливості для громадян користуватися землею та іншими природними ресурсами на визначених у законі різних правових титулах, гарантуючи при цьому громадянам право власності на землю.
Відповідно до ст. 14 Основного закону, право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. На перший погляд, це положення Основного закону не узгоджується із статтею 13, у якій земля виступає об'єктом права власності Українського народу, а громадяни наділені лише правом використовувати її. Проте юридична природа співвідношення цих двох статей Основного закону найбільш повно може бути розкрита з точки зору дворівневої "збалансованої" системи власності на землю Українського народу [31]. Адже здійснення прав власника на землю від імені Українського народу органами державної влади та місцевого самоврядування органічно поєднується з реалізацією владних повноважень указаними органами і передбачає не лише володіння, користування, розпорядження землею Українського народу, а й здійснення державного управління та регулювання у сфері земельних відносин. Відповідно до прийнятих Верховною Радою законів фізичні і юридичні особи, а також держава мають рівні перед законом можливості набуття і реалізації суб'єктивного права власності на землю Українського народу і зобов'язані нести невід'ємні від цього речового права обов'язки, підпорядковуючись відповідним регулятивним, управлінським і планувальним обмеженням, встановленим законом, договором, чи судовим рішенням. Проблеми реалізації суб'єктивного права власності на землю у дворівневій конституційній концепції права власності на землю Українського народу залишається не дослідженими в юридичній науці. Особливої актуальності набувають питання щодо необхідності законодавчого закріплення обов'язкових форм, у яких має здійснюватись право власності того чи іншого суб'єкта. В юридичній доктрині тривають наукові дискусії щодо цієї проблеми. У земельному законодавстві України немає послідовності щодо закріплення обов'язкових форм права власності на землю. Однак законодавче закріплення обов'язкових форм права власності на землю не узгоджується з Конституцією України, у нормах якої закріплюється і гарантується можливість здійснення суб'єктивного права власності у всіх можливих правових формах не лише громадянами і юридичними особам, а й державою. У цьому зв'язку варто зазначити, що у конституційній концепції права власності на землю Українського народу суттєво змінюється правове становище держави як рівноправного суб'єкта права власності на землю серед фізичних та юридичних осіб. Порівняно з Конституціями країн СНД, які не закріплюють вищепорядкового положення щодо права власності народу на землю, визнають державу власником землі, яка одночасно забезпечує реглювання і управління у сфері земельних відносин на свій розсуд, в Україні у ст. 14 Основного закону держава в особі центральних і місцевих органів як суб'єкт права власності на землю може набувати і реалізувати суб'єктивні права на землю і виконувати обов'язки, підпорядковуючись тим же самим конституційним принципам охорони довкілля, прав і свобод громадян, соціальної спрямованості економіки, якими мають керуватися фізичні і юридичні особи, оскільки право власності громадян, юридичних осіб і держави має похідний характер від права власності народу на землю, що зумовлює специфіку землі як об'єкта права, особливості суб'єктного складу, підстав і порядку набуття та припинення прав на землю.
Незважаючи на те, що у ст. 14 Конституції України передбачається можливість здійснення суб'єктивного права власності на землю лише для громадян, юридичних осіб та держави, таке ж право можуть мати і територіальні громади. Згідно з ст. 142 Основного закону, матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. При цьому у вказаному законі не визначаються підстави і порядок набуття права власності на землю територіальними громадами, а також не визначається організаційно-правовий механізм здійснення суб'єктивного права власності на землю цими громадами. Конституційна невизначеність правового режиму землі, що може бути у власності територіальної громади відповідно до ст. 142 Конституції України, призвела до однієї з складних у правовому, соціальному, економічному, політичному, демографічному, географічному плані проблем розмежування земель державної і комунальної власності, яка без належного наукового обгрунтування була законодавчо закріплена у чинному Земельному кодексі України, у якому визначаються землі, що можуть перебувати лише у державній власності і землі, що можуть належати на праві власності територіальним громадам. Лише після прийняття Земельного кодексу України у Києві та інших містах і регіонах приступили до розробки концептуальних засад проведення розмежування земель державної та комунальної власності шляхом фізичного визначення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), а також визначення критеріїв такого розподілу земель між державою і місцевим самоврядуванням [32]. Підготовлені з цих питань проекти законів щодо розмежування земель державної і комунальної власності не дають відповіді на питання щодо об'єктивної необхідності проведення таких робіт, мети і соціально-правових, фінансових та інших наслідків такого розмежування земель у рамках загальної концепції права власності Українського народу на землю, не окреслюють перспективи щодо юридичної моделі правового регулювання земельних відносин.
Суб'єктивне право власності на землю кожної фізичної і юридичної особи, держави, територіальної громади користуватися природними об'єктами права власності народу у Конституції України пов'язується з виконанням цими суб'єктами обов'язків, передбачених у чинному земельному та інших галузях законодавства. Відповідно до ст. 13 Основного закону, власність зобов'язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству. Згідно із ст. 41 Конституції України, використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі. Подібні норми закріплені у Конституціях та законах таких країн Східної Європи, як Польща, Чехія, Словаччина, Угорщина, Німеччина, у державах Балтики, у країнах із розвиненими ринками землі [33]. При цьому в наукових дослідженнях правових аспектів соціальної функції земельної власності вказується на те, що тенденції обмеження свободи власників з врахуванням вимог соціальної функції земельної власності, спроби втручання держави у сферу земельних відносин є характерним також для конституційного, цивільного, аграрного законодавства країн з розвинутою ринковою аграрною економікою, у яких уже давно відмовились від поняття земельної власності як необмеженого ніким права володільця розпоряджатись майном на свій розсуд (jus Utendj at abutendj) [34]. У Конституції України право власності на землю також не визнається абсолютним, як це передбачено, наприклад, у Кодексі Наполеона, а передбачає встановлення у законі обов'язків власників та обмежень у здійсненні права власності аж до припинення права власності на землю. В Україні всі власники земельних ділянок, а також органи державної влади та місцевого самоврядування зобов'язані перед довкіллям, народом та іншими особами. Крім того, у вказаних статтях Конституції України найбільш виразно окреслюється соціальна функція власності і закріплюється принцип збалансованості прав та обов'язків власників земельних ділянок, який був визначений у законі України "Про власність", а також знайшов своє відображення у чинному Земельному кодексі України, а також у Цивільному та Господарському кодексах України від
16.01.3[35]. Водночас у теорії земельного, цивільного права проблеми правового забезпечення реалізації соціальної функції власності на землю як об'єкт права власності Українського народу залишаються мало дослідженими, що негативно впливає на стан законодавчого забезпечення реалізації конституційних положень щодо права власності на землю в Україні [36].
Забезпечення реалізації соціальної функції права власності на землю має здійснюватись не лише шляхом законодавчого встановлення з боку держави правових форм використання землі, обов'язків і обмежень для власників землі і землекористувачів, а й закріплення для цих суб'єктів земельних правовідносин рівних можливостей щодо захисту їх прав та виконання обов'язків. Аналізуючи конституційні засади захисту права власності, Дзера І.О. зазначає, що виступаючи гарантом реалізації законних прав, держава тим самим забезпечує виконання громадянами та іншими суб'єктами обов'язків, покладених на них [37]. Відповідно до ст. 13 Конституції України, держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Здійснюючи права власника на землю від імені народу України, держава в особі органів законодавчої, виконавчої і судової влади зобов'язана забезпечувати у повному обсязі захист не лише власників землі, а й землекористувачів, які використовують земельні ділянки для задоволення власних потреб.
У Конституції України державний захист усіх суб'єктів права власності і господарювання поєднується з необхідністю забезпечення державою соціальної спрямованості економіки. На перший погляд складається враження, що такий запис у Основному законі є не зовсім послідовним. Однак поняття "соціальна спрямованість економіки" у контексті здійснення права власності чи користування землею або іншими природними ресурсами як об'єктами права власності народу слід розглядати через призму співвідношення приватних і суспільних інтересів у процесі реформування земельних відносин, реалізації суб'єктивних прав на землю та інших соціально-економічних прав, гарантованих Конституцією України. Органи державної влади зобов'язані прогнозувати можливі наслідки тих чи інших перетворень у земельному ладі і рахуватися з можливим соціальними наслідками прийняття того чи іншого законодавчого або нормативного акта чи будь якого рішення. Адже результати впровадження земельної і аграрної реформ в Україні показують, що держава спочатку впроваджує ті чи інші заходи з реформування земельних відносин, після чого вживає термінових заходів організаційно-правового, фінансового характеру для усунення негативних наслідків, що не були завчасно передбачені [38].
Згідно зі ст. 13 Конституції України, усі суб'єкти права власності рівні перед законом. При цьому принцип рівності суб'єктів права власності на землю перед законом має забезпечувати можливість усім особам вільного доступу до набуття і реалізації прав на землю, регулювання цивільно- правових угод із земельними ділянками, захисту прав та законних інтересів всіх власників землі. Розглядаючи юридичну природу рівності суб'єктів права власності на землю, не можна не вказати на те, що у науці земельного права ці питання залишаються мало дослідженими з погляду конституційної концепції здійснення права власності на землю в Україні. Гарантована Конституцією України рівність перед законом всіх суб'єктів права власності змінює стереотипні підходи до регулювання земельних відносин лише за допомогою норм і методів публічно-правового характеру і зумовлює до необхідності пошуку нових форм і методів правового забезпечення здійснення суб'єктивного права власності та інших прав на землю шляхом поєднання приватного і публічного регулювання земельних відносин у сучасних умовах. З огляду на ці та інші проблеми можна сказати про те, що закріплений у Конституції України принцип рівності перед законом усіх суб'єктів права власності на землю має стати визначальним для розробки концептуальних засад здійснення права власності на землю громадянами, юридичними особами, державою, територіальними громадами, виконання обов'язків власниками землі, захисту земельних та інших прав цих суб'єктів з метою забезпечення створення такого земельного ладу, у якому регулювання земельних відносин має здійснюватись з врахуванням комплексного підходу до застосування норм і методів публічно- правового і приватноправового характеру.
У конституційній концепції дворівневої конструкції права власності на землю Українського народу державний захист прав усіх суб'єктів права власності, передбачений у ст. 13 Основного закону, органічно поєднується з нормою ст. 14, відповідно до якої право власності на землю гарантується і не може бути безпідставно порушено чи припинено. Виходячи з того, що всі суб'єкти права власності рівні перед законом, то закріплений у Конституції України принцип гарантованості права власності на землю в однаковій мірі має поширюватись як на громадян і юридичних осіб, так і на державу, а також територіальні громади як суб'єктів права власності на землю. При цьому види та зміст гарантій для кожного з цих суб'єктів необхідно визначати у чинному законодавстві з врахуванням балансу приватних, суспільних, громадських, державних інтересів. Зокрема, ст. 41 Конституції України закріплює непорушність права приватної власності як одну з гарантій здійснення громадянами і юридичними особами права власності на земельну ділянку. Як зазначається у цій ст., ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об'єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Вказані конституційні гарантії права приватної власності на змлю закріплені і розвинуті у чинному Земельному кодексі України, а також у новому Цивільному кодексі України. Чинний Земельний кодекс України визначає систему гарантій права приватної власності на земельні ділянки для громадян і юридичних осіб. Водночас у цьому законі не визначаються гарантії захисту прав власності на землю таких суб'єктів, як Український народ, держава, територіальні громади. Необхідність у законодавчому закріпленні таких гарантій стає очевидною в сучасних умовах, коли передбачається розмежування земель державної і комунальної власності.
З врахуванням викладеного можна зробити загальний висновок про те, що Конституція України закріплює нову юридичну модель регулювання земельних відносин, основу якої складає дворівнева конструкція права власності на землю, що включає в себе право власності Українського народу на землю як право вищого рівня, і суб'єктивне право власності на землю громадян, юридичних осіб, держави і територіальних громад як похідне і залежне від права власності народу на землю (нижчий рівень). У науковому плані вказана концепція не була предметом комплексного дослідження, що негативно впливає на стан законотворення і практику застосування чинного законодавства України.
Суть такої Концепції полягає в тому, що земля, як основне національне багатство, що перебуває під особливою охороною держави, належить Українському народу на праві власності. Основні засади здійснення права власності на землю Українського народу закріплені у Конституції України, а саме:
земля є об'єктом права власності Українського народу;
земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави;
від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та місцевого самоврядування;
власність на землю зобов'язує;
власність не повинна використовуватись на шкоду людині і суспільству;
держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки;
рівність усіх суб'єктів права власності перед законом;
гаран- тованість права власності;
набуття і реалізації права власності на землю громадянами і юридичними особами, державою і територіальними громадами виключно відповідно до закону;
непорушність права приватної власності на землю.
У чинному земельному законодавстві України дворівнева конституційна концепція права власності на землю як юридична модель регулювання земельних відносин не відображена у повному обсязі. Земельний кодекс України та інші законодавчі акти, а також проекти законів базуються на тому, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. При цьому закріплюється три обов'язкові форми права власності на землю, у яких має здійснюватись право власності на землю в Україні. Концептуальна розбіжність між Конституцією України і Земельним кодексом України та тими законопроектами, які розробляються і приймають розвиток основних положень Земельного кодексу створюють на практиці проблеми, які потребують наукового обґрунтування і доведення передбаченої у Конституції України теореми права власності на землю в Україні.