Процессуальное руководство предварительным расследованием. Он был правомочен требовать материалы уголовных дел, направлять ход расследования и др.
Исходя из выше перечисленного стоит сказать, что прокурор совмещал себе функции надзора, уголовного преследования, так и руководством предварительным расследованием, и при этом обладал огромным массивом прав во всех направлениях деятельности. Это обусловлено тем, что законодатель уделял огромное место прокуратуре как основному и главному надзирающему органу и в связи с этим наделял ее указанными правами.
Концепция судебной реформы 1991 года, проходившая в РСФСР не могла не затронуть вопросы прокурорского надзора. В концепции делается акцент на то, что соединение в лице прокурора функций расследования преступлений и надзора за ним же противоречит системному подходу, вызывает опасные перекосы в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Однако, нельзя, не признать, что быстрая коренная ломка сложившихся отношений и привычных связей является не самым лучшим выходом из положения. Поэтому основными концептуальными решениями будут, с одной стороны, признание в прокурорской деятельности функции уголовного преследования доминирующей, а с другой - частичное перераспределение груза надзорных полномочий прокуратуры в пользу судебного контроля и самостоятельности следователя. Прокурора хотелось бы видеть в стадии предварительного расследования объективным органом обвинительной власти.
Тем самым в п. 6 данной Концепции предлагалось сохранить за прокурором функции процессуального руководства расследованием со следующими полномочиями:
возбудив уголовное дело, передавать его следователю для производства предварительного следствия;
знакомиться с материалами органов дознания и уголовным делом, находящимся в производстве следователя, со всеми имеющимися протоколами и иными процессуальными актами;
давать указания органу дознания и следователю о направлении расследования, выяснении определенных обстоятельств, дополнении расследования;
присутствовать при производстве следственных действий;
по узкой, строго определенного категории уголовных дел (уголовное преследование следователей и прокуроров, других сотрудников правоохранительных органов) принимать на себя расследование в полном объеме, выполняя при этом все обязанности и пользуясь всеми правами следователя;
обосновывать перед судом необходимость производства следственных действий, требующих судебной санкции;
испрашивать согласие суда на передачу дела другому следователю или другому органу (территориальному, специализированному) предварительного следствия;
заслушивать обвиняемого перед составлением обвинительного акта;
составлять обвинительный акт, равносильный документу о предании обвиняемого суду.
Концептуально укрепляя процессуальную независимость следователей и дознавателей, законодатель освободил их от необходимости получать согласие прокурора на возбуждение уголовного дела. Более того, теперь прокурор, оставаясь должностным лицом, на которое возложен надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, лишен одного из эффективных средств устранения нарушений закона, каковым было предоставленное ему право при наличии соответствующих оснований возбудить уголовное дело. В соответствии со ст. 146 УПК РФ, регламентирующей общий порядок и сроки возбуждения уголовного дела, при наличии повода и оснований, предусмотренных ст. 140 УПК, орган дознания, дознаватель или следователь в пределах компетенции, установленной уголовно-процессуальным законом, возбуждает уголовное дело. Согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор уполномочен «выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных... нарушений уголовного законодательства». Аналогичный вывод следует из норм, содержащихся в ст. ст. 20 и 21 УПК. На настоящий момент за прокурором сохранено лишь право давать согласие на возбуждение уголовного дела дознавателю, но только по делам частного и частно-публичного обвинения (ч. 4 ст. 20 УПК).
К сожалению, УПК РФ в обновленной Федеральными законами от 5, 6 июня и 24 июля 2007 г. редакции, сняв некоторые проблемы, возникавшие при решении вопроса о возбуждении уголовного дела, вместе с тем заложил новые. Причем, на наш взгляд, такого характера, которые могут быть разрешены лишь посредством внесения изменений и дополнений в действующий УПК.
Таким образом, со времени учреждения прокуратуры в России последовательно развивалось законодательство об общем прокурорском надзоре, так и надзоре за досудебным производством, способствуя тем самым совершенствованию организации и деятельности органов прокуратуры, утверждению в стране эффективного прокурорского надзора.
§ 2. Развитие идеи судебного контроля на досудебных стадиях уголовного судопроизводства
прокурорский надзор уголовный судопроизводство
В своем нормативном развитии идея судебного контроля за законностью и обоснованностью действий и решений следственных органов определялась через три относительно самостоятельных этапа:
) становление и развитие идеи судебного контроля как уголовно-процессуального института и особой формы деятельности суда (1864 - 1917 гг.);
) регресс идеи (института) судебного контроля, завершившийся фактически полным отказом от данного института (1917 - 1960 гг.);
) возрождение и нормативное закрепление идеи судебного контроля как важнейшей конституционной гарантии прав, свобод и законных интересов личности в правовом государстве и обществе (1991 - 2002 гг.).
Исследуя сущность, содержание и процессуальные формы судебного контроля по Уставу уголовного судопроизводства 1864 г. (далее - УУС), российские процессуалисты характеризуют последний как элемент судебной власти, признак ее внешней самостоятельности. И прежде всего, по мнению С.И. Викторского, «из внешней самостоятельности судебной власти вытекают следующие положения... она, наконец, должна быть наделена широкими правами по ограждению свободы личности от произвольных арестов».
Соответственно, применительно к УУС 1864 г. элементы судебного контроля исследовались, как правило, в связи и по поводу применения мер процессуального принуждения. Между тем современные исследователи обоснованно обращают внимание на то, что УУС и практика его применения выработали еще несколько относительно самостоятельных форм реализации судебного контроля в судах общих установлений Российской империи.
К примеру, А.В. Солодилов, всесторонне исследуя этот вопрос, относит к самостоятельным формам судебного контроля положения ст. 8-11, 47-49, 55, 77, 80-84, 492, 496-498, 501-509, 529-531 УУС. Отдельные из этих форм называет и М.А. Устимов, добавляя к ним положения ст. 275, 277, 285, 268, 491 УУС, а также Н.А. Колоколов (ст. 277 УУС).
Соглашаясь (в целом) с мнением данных ученых, вместе с тем отметим, что не все из названных норм можно отнести к формам реализации (институту) судебного контроля. Не определившись изначально в существенных признаках судебного контроля, названные авторы относят к этому институту такие формы отправления процессуальных полномочий, которые, на наш взгляд, судебным контролем не являются. В частности, трудно согласиться с тем, что в качестве формы реализации судебного контроля можно исследовать положения ст. 47 УУС, в соответствии с которой мировой судья при отсутствии обвиняемого или недостаточности доказательств по делу публичного обвинения (был) вправе поручить местной полиции собрать все необходимые по делу сведения, с тем, чтобы иметь возможность разрешить дело по существу. Применительно к названной норме нет ни одного из необходимых признаков судебного контроля. А именно: а) социально-правового спора (конфликта) сторон, который предстоит разрешить мировому судье; б) инициативы сторон, как (легитимного) повода к началу процедуры судебного контроля; в) самого предмета контроля (и не ясны его пределы); г) процедуры судебного заседания как предусмотренной законом обрядной формы разрешения спора; д) наконец, итогового судебного акта, вынесенного по результатам контроля и призванного к законному и обоснованному разрешению спора сторон, чьи права нарушены в ходе досудебной процессуальной деятельности. Поэтому природа подобного поручения во многом аналогична той, которая в действующем законодательстве, к примеру, предусмотрена п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ.
Отсутствуют существенные признаки судебного контроля и при анализе положений ст. 48, 49 УУС. Указанные в них полномочия мирового судьи в части, касающейся реагирования на поводы к начатию дела (ст. 42 УУС), объективно вытекают из принципа публичности уголовного судопроизводства. Судья в данной ситуации действует по обязанности, т.е., реагируя в рамках предоставленных ему полномочий на законный повод к возбуждению дела, а не в силу функции реализующегося судебного контроля.
Не могут быть отнесены к формам реализации судебного контроля и полномочия мирового судьи, закрепленные в ст. 77-84 УУС, ибо меры к пресечению способов уклонения от суда применяются по внутреннему убеждению мирового судьи о целесообразности принятия такого решения по делу, которое находится в его производстве, а не по инициативе стороны обвинения, ходатайствующей об этом перед судом. Нет в этой ситуации и правового спора сторон. Соответственно, нет необходимости в особой процедуре судебного заседания, призванной к разрешению спора. Поэтому в названной ситуации, скорее, налицо отправление функции правосудия, средством к реализации которой выступают и контрольные полномочия судьи, подчиненные достижению общей цели процесса, чем самостоятельная форма судебного контроля.
Сказанное во многом касается и нормативных предписаний ст. 269 УУС, которые Н.А. Колоколов, А.В. Солодилов, М.А. Устимов также называют в качестве формы реализации судебного контроля в судах общих установлений Российской империи. Очевидно, что хотя судебный следователь и обладает правомочием по проверке, дополнению и отмене действий полиции, связанных как с дознанием, проводимым в порядке ст. 252-254 Устава, так и с совершением неотложных следственных действий в порядке ст. 258-259 УУС, осуществление этих полномочий всецело находится в рамках реализации более общей функции уголовного судопроизводства по всестороннему и объективному расследованию обстоятельств дела. В этом плане контрольно-проверочные полномочия судебного следователя, предусмотренные указанной нормой (ст. 269 УУС), являются элементом текущего контроля, имманентно присущим для всего судебного права в целом, изначально построенного таким образом, чтобы каждый последующий этап или стадия уголовно-процессуальной деятельности выступали в качестве контрольно-проверочных по отношению к предыдущим. Отсюда названные полномочия следователя связаны не столько с разрешением правового спора сторон, сколько с формированием его внутреннего убеждения о доказанности обстоятельств дела, независимой оценкой полученных данных. Контрольно-проверочные аспекты его деятельности скорее являются элементами процесса доказывания, чем реализацией функции судебного контроля. Отсутствуют в указанных нормах и другие необходимые признаки судебного контроля, обособляющие его в самостоятельный институт.
Принципиально иная ситуация имеет место в тех случаях, когда суд реализует свои контрольные функции по проверке фактической и юридической стороны тех или иных действий или решений по делу не в рамках собственного производства, а по запросу (инициативе) других заинтересованных органов и лиц, когда исключительно в рамках запроса предстоит решить, насколько допустимо ограничение прав участников процесса или насколько обоснованны требования стороны к суду о защите нарушенного интереса или права.
Так, полномочия окружного суда по рассмотрению законности и обоснованности мер по обеспечению заявленного гражданского иска или же возможной конфискации имущества, предпринимаемых судебным следователем в рамках ст. 268 УУС, объективно образуют самостоятельную форму судебного контроля и выступают в качестве процессуальной гарантии от произвольности принятия такого решения. В наличии (потенции) есть спор сторон (по поводу законности и обоснованности названных действий); есть ограничение прав личности; есть законный повод (инициатива) к началу контроля; есть обязанность суда к его проверке и вынесению судебного акта (акта правосудия), призванного к законному и обоснованному разрешению спора.
Признаки судебного контроля отчетливо просматриваются и в положениях ст. 8-11 УУС. Еще либеральные деятели судебной реформы 1864 г. обоснованно усматривали в них процедуры, аналогичные Habeas corpus act. И хотя конкретные процедуры этой формы контроля на исследуемый период не были детально прописаны законодателем, надо признать, что именно она стала одной из наиболее действенных процессуальных гарантий прав обвиняемого (от неправомерных арестов) по УУС 1864 г.
Аналогичную ситуацию мы имеем и при анализе положений ст. 275-277 УУС, закрепляющих в качестве самостоятельных форм судебного контроля полномочия окружного суда по рассмотрению жалоб на отвод судебного следователя и контроль за законностью и обоснованностью его решения о прекращении производства по делу. В первом случае (ст. 275 УУС), рассматривая основания к отводу судебного следователя, окружной суд выступал в качестве независимой судебной инстанции, призванной к справедливому разрешению возникшего конфликта следователя и одной из сторон, заинтересованной в том, чтобы дело расследовалось столь же беспристрастным и безупречным лицом судебного ведомства. Во втором случае (ст. 277 УУС) окружной суд выступал в качестве гаранта прав личности на судебную защиту своих нарушенных интересов. Значимость этой формы защиты прав и свобод личности была столь правильно оценена составителями судебных Уставов, что не только решение судебного следователя, но и решения окружного суда, вынесенные по результатам (данной формы) контроля, могли стать предметом дальнейшей (кассационной) проверки, но уже в судебной палате (ст. 534 УУС).
В качестве формы судебного контроля со стороны окружного суда необходимо рассматривать и нормы ст. 285 УУС, в соответствии с которой следователь в случае несогласия с указаниями прокурора о задержании обвиняемого или об освобождении его из-под стражи вправе был вынести решение этого вопроса на разрешение окружного суда.
Обоснованно отнесение к формам реализации судебного контроля и положений ст. 491-493, 501-509 УУС, регламентирующих порядок рассмотрения жалоб на следственные действия, стесняющие права и свободы граждан. Поскольку подобные решения судебного следователя и по форме, и по содержанию являлись актом судебной власти, они не могли подлежать ведению прокуратуры, а требовали проверки в судебном порядке фактических и юридических оснований законности и обоснованности их принятия и производства.
Оправданно отнесение к формам судебного контроля и ст. 529-534 УУС, сконструированным таким образом, что процедура предания суду, предусмотренная в названных нормах, может быть охарактеризована как контрольно-проверочная - по сути и содержанию.
Таким образом, с принятием УУС 1864 г. судебный контроль оформился не только как самостоятельный уголовно-процессуальный институт, но и как важнейшее направление (функция) судебной деятельности, элемент самоограничения государства (в лице его органов) от произвольности действий или решений, стесняющих права и свободы личности. Выступая в качестве важнейшей гарантии прав личности в уголовном процессе, судебный контроль со временем стал (мог стать) неотъемлемым элементом механизма судебной защиты прав личности, средством достижения цели процесса и эффективного решения его задач, необходимым элементом формирующегося гражданского общества. Последнему не суждено было сбыться и развиться в свои завершенные формы в силу известных событий октября-ноября 1917 г., когда не только судебная система Российской империи, но и само государство встало на кардинально иной путь развития, где права и свободы личности скорее декларировались, чем реально обеспечивались системой средств государства.
Вместе с тем «революционные преобразования» первых декретов в области уголовного судопроизводства еще несли на себе следы ряда институтов и норм УУС 1864 г., вольно или невольно признавая тем самым их соответствие как вновь провозглашаемым («демократическим») идеалам, так и декларируемым интересам революционной власти в сфере уголовного судопроизводства.
В соответствии с п. 3 Декрета СНК РСФСР «О суде» № 1 от 24 ноября 1917 г. разъяснялось, что впредь до преобразования всего порядка судопроизводства предварительное следствие возлагается на местных судей единолично, причем постановления их о личном задержании и о предании суду должны быть подтверждены постановлением всего местного суда. Процедуры, аналогичные ст. 8-11 УУС, представляется, здесь очевидны, так как в отличие от «революционных масс» законодатель этого периода (воспитанный на либерально-демократических идеях УУС 1864 г.) еще не считает возможным отказаться от гарантий независимой судебной проверки законности и обоснованности ареста.
Однако в Постановлении НКЮ РСФСР от 15 декабря 1917 г. «О мерах заключения задержанных и об учреждении при тюрьмах следственных комиссий, проверяющих правильность и законность ареста» (п. 3-4) набирающая силу революционная власть уже отходит от идеи независимого судебного контроля за мерами процессуального принуждения, и контроль за законностью и обоснованностью арестов был передан в ведение временных следственных комиссий, которые (немедленно) учреждались при тюрьмах в составе трех лиц, по соглашению Петроградского Совета с районными Советами рабочих и солдатских депутатов. Не позже как в 48 часов с момента ареста комиссии проверяли правильность ареста доставляемых лиц и либо направляли дела их по подсудности, либо освобождали их.
Сложившееся регулирование было подтверждено Инструкцией НКЮ от 19 декабря 1917 г. «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и о порядке ведения его заседаний», а также Декретом СНК РСФСР от 28 января 1918 г. «О революционном трибунале печати». В соответствии с п. 2 , «з», Инструкции и п. 4, «в», Декрета, постановления следственной комиссии об арестах, обысках, выемках, освобождении арестованных были действительны, если они принимались в составе коллегии из трех лиц. В случаях, не терпящих отлагательства, меры пресечения могли быть приняты единолично каждым членом комиссии, с тем, чтобы в течение 12 часов эта мера была утверждена следственной комиссией. По смыслу указанных норм в дальнейшем не требовалось и судебной проверки законности и обоснованности отмеченных действий. Таким образом, «революционный законодатель» постепенно отходит от идеи независимого судебного контроля за арестами, подменяя его идеей революционной целесообразности, которая со временем становится доминирующей.
Более того, в ряде нормативно-правовых актов данного периода идея судебного контроля приобретает доселе неведомые ей черты. Об этом свидетельствует Декрет ВЦИК «О суде» № 2 от 7 марта 1918 г. Ч. 3 Декрета называется «Верховный судебный контроль», хотя фактически речь в ней идет о единообразии кассационной практики в судах общей юрисдикции. На это указывает и ст. 6 ч. 3 Декрета, определяющая, что верховный судебный контроль, в случае отмеченных им противоречий в толковании законов различными кассационными инстанциями, выносит объединяющие принципиальные решения, которые кассационными инстанциями впредь принимаются к руководству. Отменить решения верховного судебного контроля может только законодательный орган советской власти.
Из буквального толкования этих норм можно сделать вывод о том, что либо (революционный) законодатель уже не понимает сущности судебного контроля как специфической контрольно-проверочной деятельности суда, направленной на разрешение правового спора сторон (а не толкования смысла закона), либо этой идее придается уже принципиально иное значение.
Можно, конечно, предположить, что законодатель уже в этот период считает возможным отнести к самостоятельной (высшей) форме судебного контроля кассационную практику судов общей юрисдикции. Однако буквальное толкование исследуемых норм не дает оснований для подобного вывода. Тем более что в ряде положений Декрет возвращается к «традиционной» (известной еще по УУС 1864 г.) идее судебного контроля.
В соответствии со ст. 21 Декрета предварительное следствие по уголовным делам, превышающим подсудность местного народного суда, производилось следственными комиссиями из трех лиц, избираемых впредь до назначения прямых выборов Советами рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. Однако жалобы (заинтересованных лиц) на определения следственных комиссий приносятся в окружной народный суд, который и разрешает их по существу. Согласно ст. 22 Декрета, обвинительный акт заменяется постановлением следственной комиссии о предании суду. Если же таковое окружным народным судом будет признано недостаточно обоснованным (по сути, это проверка судом доказанности фактической стороны обвинения), то от него зависит, возвратить дело в следственную комиссию для доследования или поручить таковое одному из членов суда.
Не остался без внимания «судебный контроль» и в Декрете СНК РСФСР «О суде» № 3 от 20 июля 1918 г. Для рассмотрения кассационных жалоб на решения окружных народных судов вместо Высшего судебного контроля было решено временно учредить Кассационный суд в г. Москве из двух отделений (ст. 8 Декрета). Как и в Декрете СНК «О суде» № 2, законодатель либо вновь не видит специфики судебного контроля, либо достаточно осознанно уже признает в качестве самостоятельной формы реализации судебного контроля кассационную судебную практику в (высших) судах общей юрисдикции.
Дальнейшая регламентация форм реализации судебного контроля неразрывно связана с созданием кодифицированного уголовно-процессуального законодательства РСФСР. 25 мая 1922 г. Постановлением 3-й сессии ВЦИК «Об Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР» введен в действие первый УПК РСФСР. Он применялся лишь до 1923 г., так как 15 февраля 1923 г. Постановлением ВЦИК «Об утверждении Уголовно-процессуального кодекса РСФСР» был принят новый УПК РСФСР (1923 г.), применявшийся (с изменениями и дополнениями) до 1960 г.
Постановлением 2-й сессии ВЦИК XI созыва от 16 октября 1924 г. «О дополнениях и изменениях Уголовно-процессуального кодекса РСФСР» этот порядок был видоизменен. В новой редакции ст. 222 УПК РСФСР следователь, получив в порядке ст. 105 УПК материал дознания, рассматривал, является ли дело достаточно выясненным, и либо направлял его для производства дополнительного дознания, либо прекращал дело производством при наличии к тому оснований. Прекращение дела могло быть обжаловано сторонами в суд, которому дело подсудно, в течение семи суток со дня объявления постановления.
Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 9 февраля 1925 г. «О дополнении Уголовно-процессуального кодекса РСФСР статьями 4-а, 203-а, 222-а» законодатель снова возвращается к судебному порядку рассмотрения вопроса о наличии оснований для прекращения дела (по основаниям ст. 4-а УПК). В соответствии со ст. 203-а УПК (1923 г.) следователь, усмотрев в деле, по которому должно производиться предварительное следствие, наличие данных для прекращения его на основании ст. 4-а УПК, направлял дело со своим заключением о прекращении прокурору, который в случае своего согласия со следователем вносил дело на рассмотрение суда в порядке ст. 203 УПК или возвращал дело следователю для производства следствия или составления обвинительного заключения.
Прекращение прокурором уголовного дела в порядке ст. 226 УПК (ст. 223 (п. 3) УПК 1923 г.) могло быть обжаловано сторонами в суд, которому дело подсудно, в течение семи суток со дня объявления им постановления.
Отдельные из форм судебного контроля нашли свое закрепление в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 31 октября 1924 г. В соответствии со ст. 12 Основ органы дознания о всяком случае задержания подозреваемых должны были в течение 24 часов сообщить суду, которому подсудно данное дело, или же народному судье, в районе которого произошло преступление или был задержан подозреваемый. По делу, по которому обязательно производство следствия, органы дознания были обязаны в тот же срок сообщать следователю или прокурору. В течение 48 часов, считая с момента получения извещения, суд, народный судья или следователь обязаны были либо постановить о подтверждении ареста, либо отменить его.
Таким образом, законодатель постепенно дифференцирует как формы судебного контроля, так и сами возможности к реализации такового. С одной стороны, контроль обязателен в отношении задержания, произведенного органом дознания, по делу, которое отнесено к его компетенции. С другой - по делу, подследственному следователю, разрешение вопроса о законности и обоснованности произведенного органом дознания задержания отнесено к усмотрению следователя, а не суда. Законодатель считает возможным поступиться важнейшей судебной гарантией прав личности, допуская ограничение личной свободы по (субъективному) усмотрению следователя, входящего в систему исполнительной власти, без права на (судебный) контроль правомерности такого решения. Формирующаяся командно-административная система управления государством и обществом более не нуждается в закреплении такого порядка, при котором те или иные ее решения или действия могли стать предметом независимой проверки, оценки и возможной отмены со стороны органов судебной власти. В данной связи Конституция СССР от 5 декабря 1936 г. меняет роль и возможные формы участия суда в судебном контроле за законностью и обоснованностью тех или иных действий или решений органов исполнительной власти. Хотя ст. 127 Конституции СССР и закрепила положение о том, что никто не может быть арестован иначе как по постановлению суда или с санкции прокурора, на практике эта гарантия судебной защиты воспринималась формально, и на предварительном расследовании заключение под стражу с санкции прокурора приобрело практически всеобъемлющий характер. О роли суда в этом вопросе на новом этапе «развития» общества уже предпочитали не вспоминать.
Сложившиеся тенденции вывода предварительного расследования из-под контроля судебной власти и ослабления роли суда в механизме защиты прав и свобод личности продолжили Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик (1958 г.) и УПК РСФСР 1960 г. Нормы этих актов уже не содержали положений об участии суда в решении вопроса о применении мер процессуального принуждения на этапе предварительного расследования и производства следственных действий, ограничивающих конституционные права граждан. Разрешение на производство указанных действий санкционировались прокурором. Не были закреплены и возможности к судебной проверке тех или иных действий или решений органов и лиц, ведущих процесс, по жалобам участников уголовного судопроизводства и других заинтересованных лиц. Иными словами по УПК РСФСР суд занимал только роль независимого арбитра в разрешении уголовного дела по существу, остальная надзирающая роль же принадлежала прокурору, который подменял в себе как контрольные, так и надзирающие функции.
Возрождение идеи судебного контроля стало возможным лишь в связи с социальными и правовыми реформами конца 80-х - начала 90-х годов XX в. и напрямую связано с Концепцией судебной реформы (1991 г.).
В Постановлении Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. «О Концепции судебной реформы в РСФСР», в частности, в п.3, суду, предлагается занять центральное место в системе правоохранительных органов, осуществляя как прямой, так и косвенный контроль за несудебным (досудебным) производством.
В качестве форм прямого контроля необходимо законодательно
закрепить:
санкционирование следственных действий, связанных с возможностью ограничения конституционных прав и свобод граждан;
последующие проверку законности и обоснованности таких действий и решений органов расследования;
разрешение споров между органами, ведущими процесс, и рассмотрение жалоб граждан на орган уголовного преследования.
Одновременно суд должен быть освобожден от любых рудиментов функции уголовного преследования.
Косвенный контроль должен выражаться в том, что стандарты доказывания и решения дел в суде будут служить на ранних стадиях процесса как эталон, несоблюдение которого при направлении суду материалов сводило бы на нет шансы выиграть дело. Судебная практика не должна оставлять у следователей и прокуроров сомнений в том, что всякая небрежность, натяжка, фальсификация, отступление от закона обессмыслят их усилия. В частности, не только закон, но и судебная практика должны последовательно исходить из того, что не имеют доказательственной силы и подлежат изъятию из дела материалы, добытые противозаконным образом, в том числе до возбуждения уголовного дела.
Из этого, естественно, вытекает недопустимость всякого упоминания о них в протоколе судебного заседания. В результате окажется, что следственное действие не всегда воспроизводимо и допустимость не всякого доказательства может быть восстановлена. Это будет выражением значимости судебного контроля за подлинностью материалов предварительного расследования.
Таковы основные пути обеспечения верховенства суда в системе правоохранительных органов, ведущих уголовное судопроизводство. Независимый и беспристрастный суд как орган судебной власти вновь стал рассматриваться как гарант защиты прав и свобод личности от неправомерных действий государства в лице его органов. Это стратегическое направление судебной реформы нашло свое подтверждение в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., которая впервые (на этом этапе) определила основные формы судебного контроля в обновляющемся уголовном судопроизводстве России (п. 1 ст. 9, п. 2 ст. 11).
Дальнейшее развитие идеи судебного контроля за законностью и обоснованностью досудебного этапа уголовного судопроизводства напрямую связано с проектами нового УПК РФ, вынесенными на широкое обсуждение юридической общественности, нормами Закона РФ от 23 мая 1992 г., и ряда других федеральных законов; с принятием Конституции РФ и рядом постановлений Конституционного Суда РФ по отдельным процессуальным вопросам, с нормами международно-правовых актов о правах человека. Данные нормативно-правовые акты установили возможность обжалования в суд решений, принимаемых прокурором, дознавателем, следователем о производстве следственных действий, ограничивающих конституционные права граждан, а так же иные решения, связанные с приостановлением производства по уголовному делу и продлением срока производства.
Новый Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации определил особое место суда в уголовном судопроизводстве. Если раньше неофициально основной фигурой уголовного судопроизводства (а на стадии предварительного следствия, пожалуй, и главной фигурой) являлся прокурор с его ничем не ограниченным прокурорским надзором, то сегодня центральное место на стадии предварительного и судебного следствия, вне всякого сомнения, занимает именно суд.
Статья 29 УПК РФ определяет полномочия суда. Формулировка «только суд правомочен...» делает эти полномочия исключительными и означает, что никакой другой орган, никакое иное должностное лицо не могут принимать какое-либо решение, исчерпывающий перечень которых представлен в указанной статье.
Кроме этого, суд правомочен в ходе досудебного производства рассматривать жалобы на действия (бездействие) и решения прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя в случаях и порядке, которые предусмотрены статьей 125 УПК РФ.
Налицо предписания, которые содержались в Концепции 1991 годы были воплощены в жизнь посредством принятия нового УПК.
Как видно в данном параграфе, судебный контроль в последнее время имеет более приоритетный характер на досудебном производстве, чем прокурорский надзор, и, на мой взгляд - это верное решение законодателя, так как приоритетное начало судебного контроля на досудебном производстве является гарантией соблюдения конституционных прав граждан, чьи права и законные интересы были нарушены.
§ 3. Соотношение прокурорского надзора и судебного контроля на досудебных стадиях уголовного судопроизводства
прокурорский надзор уголовный судопроизводство
Известную неопределенность и противоречивость в законодательном закреплении роли и места прокурора в системе уголовного судопроизводства создает отсутствие единообразного подхода к определению самого понятия «прокурорский надзор». Законодательством этот вопрос до сих пор оставлен без ответа. В юридической литературе встречаются разные подходы. Чаще всего авторы уходят от четкого определения его содержания. Наша позиция в этом вопросе совпадает с позицией многих ученых и остается неизменной: прокурорский надзор представляет собой государственно-властное наблюдение за единообразным исполнением правовых предписаний с принятием мер к восстановлению нарушенных прав. При этом прокурор выполняет роль государственного гаранта реализации основного назначения уголовного судопроизводства, что обязывает его инициативно и своевременно предупреждать нарушение законов любыми участниками уголовного судопроизводства. Иной подход влечет безынициативность процессуальной фигуры прокурора, так как предполагает реагирование на совершенное действие или допущенное бездействие, как правило, только при наличии сигнала о нарушении.
Под судебным контролем принято понимать систему предусмотренных уголовно-процессуальным законом средств, призванных обеспечить реализацию судом конституционных функций судебной власти, что в конечном итоге должно исключить незаконное и необоснованное ограничение прав личности в уголовном процессе, обеспечить восстановление этих прав в случае их нарушения, а также компенсировать их средствами права.
В последние годы соотношение прокурорского надзора и ведомственного контроля является предметом оживленных дискуссий ученых и практиков.
Такие явления как судебный контроль и прокурорский надзор тесно связаны между собой. Тот и другой служат защите прав человека, обеспечивают законность и правопорядок, но делают это своими методами.
Если основная задача прокурорского надзора - выявлять нарушения законности, то обязанность суда - от имени государства реагировать на эти нарушения, осуждая виновных и защищая интересы пострадавших.
В настоящее время возбуждение уголовного дела означает не только «зеленый свет» для принятия соответствующими органами и должностными лицами решений и совершения ими всех тех действий, которые допустимы в соответствии с предписаниями УПК и других правовых актов, регламентирующих уголовное судопроизводство. Его предназначение заключается еще и в предоставлении всем, чьи права и законные интересы могут быть как-то ограничены или ущемлены такими решениями и действиями, юридически обеспеченной возможности защитить себя с помощью предусмотренных законом мер от вероятных ошибок или даже злоупотреблений. Другими словами, возбуждение уголовного дела означает также предоставление заинтересованным лицам возможности воспользоваться системой мер подобного рода.
Центральное место в этой системе занимают прокурорский надзор и судебный контроль, которые начинают реализоваться со стадии возбуждения каждого дела и в различного рода формах «сопровождают» его практически на всех этапах судопроизводства.
Можно выделить определенные отправные точки, по которым соотносить понятия прокурорский надзор и судебный контроль за досудебным производством.
)Первой и наиболее важной точкой является различие в предмете надзора и контроля.
Согласно нормам Конституции РФ (ст.ст. 22,23,25), а также нормам УПК (ст.ст. 29, 108, 182,183 и др.) действия и решения, которые ограничивают конституционные права участников уголовного процесса, принимаются на основании решения суда, перед которым ходатайствовал следователь или дознаватель. Только суд правомочен принимать решения об ограничении данных прав.
Кроме того, в ст. 125 УПК РФ предусмотрен судебный порядок рассмотрения жалоб на постановления дознавателя, следователя, прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела, а равно иные их решения и действия (бездействие), которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию.
)Инициативность контроля и надзора.
Исходя из положений норм УПК РФ судья приступает к реализации своих полномочий по контролю только по обращению заинтересованных лиц. Таковыми выступают следователь, дознаватель (при производстве процессуальных действий, ограничивающих конституционные права участников процесса), потерпевший, подозреваемый и др. в случае нарушений прав и законных интересов данных участников в ходе расследования уголовного дела.
Если говорить об инициативности надзора, то она предполагает двойной характер, когда надзорные полномочия прокурор реализовывать посредством инициативы участников процесса внесение жалоб участников процесса на действия и бездействия должностных прокурору, поступление различных процессуальных документов прокурору. Обратный характер предполагает проверка прокурором исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, где прокурор действует по собственной инициативе и может осуществлять прокурорские проверки независимо от воли поднадзорных лиц
)Форма реализации контроля и надзора.
Судебный контроль реализуется в рамках судебного заседания с участием сторон, предусмотренный ст.ст. 108, 165 УПК РФ, с протоколированием заседания.
Прокурорские проверки характеризуются оперативностью. Для этого не требуется особой процедуры, обязательной для судопроизводства, - протоколирования, назначения и проведения слушаний и т.п.
)Принятие решения и его дальнейшее последствия.
Решения, принимаемые судом в рамках реализации функций судебного контроля, является не окончательными (принимаемые в порядке ст. 125 УПК РФ) и по смыслу п.1ч.5 ст. 125 УПК в случае признании действия (бездействия) соответствующего должностного лица незаконным или необоснованным, суд обязывает устранить допущенное нарушение. Иная ситуация по вопросам решения о производстве процессуальных действий, ограничивающих конституционные права участников процесса, принимаемые судом в порядке ст. 165 и 108 УПК. Данные решения уже носят обязательный характер и вступают в силу либо немедленно.
Решения прокурора, принимаемые по вопроса надзора за дознанием, а также решения об отмене постановления о возбуждении уголовного дела носят также окончательный и обязательный характер для. Решения, которые принимают прокурор относительно органов следствия носят рекомендательный характер для руководителя следственного органа, который в дальнейшем может уже отменить или не отменять решения следователя.
Однако несмотря на некоторые различия и недостатки, прокурорский надзор и судебный контроль не должны подменять друг друга и самостоятельно существовать как правовые явления. Подмена одного явления другим также не допускается, данная ситуация может повлечь за собой негативные последствия в виде нарушения прав участников уголовного процесса.
Таким образом, в современном уголовном процессе России, судебный контроль и прокурорский надзор идут рука об руку, в тесной взаимосвязи, дополняя друг друга, решают вопросы соблюдения прав и свобод в уголовном судопроизводстве.
В качестве вывода можно отметить, что для определения оптимального соотношения прокурорского надзора и судебного контроля за законностью расследования преступлений необходимо разумное сочетание преимуществ этих двух форм контроля в системе гарантий законности при расследовании преступлений и, прежде всего, прав и свобод человека и гражданина, что наилучшим образом будет способствовать как интересам обеспечения уголовного преследования, так и защите прав и законных интересов участников процесса. Судебный контроль должен быть обращен на обеспечение неуклонного соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина, вовлекаемых в сферу уголовного судопроизводства. Прокурорский надзор, прежде всего, должен быть направлен на исполнение всех законов, действующих на территории Российской Федерации, органами дознания и предварительного следствия, непосредственно осуществляющими уголовное преследование.
Глава 2. Прокурорский надзор за решениями, принимаемыми в стадии возбуждения уголовного дела
§ 1. Общая характеристика полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела
Со стадии возбуждения уголовного дела начинается производство по делу. Она играет важную роль в достижении задач уголовного судопроизводства. От своевременного и правильного решения вопросов в этой стадии зависит многое, ибо здесь решается вопрос о необходимости расследования, в ходе которого изобличается и привлекается к уголовной ответственности лицо, совершившее преступление. Характеризуя назначение данной стадии, М.С. Строгович писал, что «возбуждение уголовного дела - правовое основание для всех дальнейших процессуальных действий при расследовании и разрешении уголовного дела.
Данная стадия имеет следующие задачи:
а) установить наличие или отсутствие повода и основания к возбуждению уголовного дела;
б) закрепить следы преступления;
в) предотвратить готовящееся, пресечь начатое, но неоконченное преступление.
Согласно ранее действующему УПК РСФСР, назначение прокурора в этой стадии - быть гарантом соблюдения законности при возбуждении уголовного дела и отказе в его возбуждении. Это следовало из содержания ст. 25 УПК РСФСР, обязывающей прокурора во всех стадиях уголовного судопроизводства своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений, от кого бы они ни исходили. Статья 116 УПК РСФСР конкретизировала его надзорную функцию в данной стадии.
До принятия УПК РФ, прокурор осуществлял надзор за исполнением законов в стадии возбуждения уголовного дела в соответствии со ст. 29 Федерального закона "О прокуратуре РФ".
Прокурор принимал все меры к тому, чтобы в каждом случае обнаружения признаков преступления было немедленно возбуждено уголовное дело и чтобы при отсутствии поводов и оснований уголовные дела не возбуждались.
Прокурор следил за тем, чтобы проверка заявлений и сообщений о преступлениях производилась в сроки и в порядке, определенном уголовно-процессуальным законом (ст. ст. 108-115 УПК РСФСР), чтобы не проводилось расследование до возбуждения уголовного дела и не нарушались права личности в этой стадии уголовного процесса.
Свои обязанности прокурор выполнял, проверяя документы и материалы, указывающие на признаки преступления, при осуществлении надзора. Прокурор ставился в известность о возбуждении каждого уголовного дела, так как ему немедленно направляется копия постановления о возбуждении уголовного дела (ст. 112 УПК РСФСР). Прокурор знакомился с ней и если сомневается в законности решения следователя или органа дознания, то проверял материалы, послужившие основанием к возбуждению уголовного дела.
Законность возбуждения уголовного дела проверялась также при осуществлении надзора за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия.
Если дело было возбуждено без законных поводов и оснований, прокурор своим постановлением отменял постановление следователя или органа дознания, отказывал в возбуждении уголовного дела, либо прекращал дело, если по нему были произведены следственные действия (ст. 116 УПК РСФСР). Обнаружив нарушение закона о сроках и порядке проверки заявлений и сообщений, прокурор заслушивал объяснения следователя или лица, ведущего дознание, указывал на ошибки, а в необходимых случаях рассматривал вопрос о привлечении виновного должностного лица к дисциплинарной ответственности.
Проверяя материалы, по которым было отказано в возбуждении уголовного дела, прокурор выяснял, полно ли исследованы обстоятельства, указанные в сообщении; соблюдены ли требования закона о передаче в необходимых случаях материалов на разрешение в административном или дисциплинарном порядке; уведомлен ли заявитель о принятом решении и разъяснен ли ему порядок обжалования; соответствуют ли мотивы решения нормам материального и процессуального законов и фактическим данным.
Установив, что в возбуждении уголовного дела отказано необоснованно, прокурор отменял постановление органа дознания или следователя и либо выносил постановление о возбуждении уголовного дела, либо предлагал произвести дополнительную проверку, либо поручал возбудить уголовное дело. Как расследование, так и проверку в этих случаях для обеспечения объективности поручалась другому работнику органа дознания или другому следователю.
Надзор за законностью возбуждения уголовных дел прокурор осуществлял также при рассмотрении поступающих к нему жалоб. Прокурору направлялись жалобы на незаконность постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенные не только следователями и органами дознания, но и руководителями этих органов.
Прокурор следил за тем, чтобы все поступившие сообщения о преступлениях были рассмотрены. Для этого прокурор знакомился со сводками о происшествиях и проверял законность принятых по ним мер. Одновременно прокурор осуществлял надзор за соблюдением требований закона о подследственности. Он следил за тем, чтобы дела, по которым требовалось производство предварительного следствия, передавалось органами дознания следователю немедленно после производства неотложных следственных действий, В необходимых случаях (при наличии жалоб на необъективность дознания, сложность дела и т.п.) прокурор мог изъять дело, подследственное органам дознания, и передать его следователю.
Прокурор следил за тем, чтобы следователи органов милиции, налоговой полиции, органов безопасности и прокуратуры производили расследование по делам, отнесенным к их компетенции, и не допускали нарушения закона о подследственности.
Выполнение прокурором единственной функции - надзора за исполнением законов в этой стадии уголовного процесса признавалось и многими учеными. Так, по утверждению А.Б. Ломидзе, роль прокурора на стадии возбуждения уголовного дела состоит в осуществлении надзора за деятельностью следователя и органа дознания по рассмотрению и проверке поступающих сообщений с целью выяснения наличия уголовно-правовых и уголовно-процессуальных предпосылок для возбуждения или отказа в возбуждении уголовного дела.
В связи с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ, который внес изменения и дополнения в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", созданием Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации существенно изменилось соотношение полномочий прокурора и руководителя следственного органа на стадии досудебного уголовного судопроизводства и на стадии возбуждения уголовного дела в частности. Разделены полномочия прокурора по надзору за исполнением законов и процессуальные полномочия руководителей следственных органов на предварительном следствии.
При этом обращает на себя внимание, что редакция ч.1 ст. 37 УПК РФ осталась неизменной. Как в старой, так и в новой редакции за прокурором сохранены две основные функции в уголовном судопроизводстве - это осуществление от имени государства уголовного преследования и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Однако возможности реализации прокурором своих полномочий по надзору, в частности, за предварительным следствием, существенно ограничились. И связанно это, прежде всего, с передачей ряда его полномочий руководителю следственного органа.
Понятие уголовного преследования закреплено в п. 55 ст. 5 УПК РФ, где говорится, что уголовное преследование - процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления.
Руководителям всех следственных органов от прокуроров переданы многие, наиболее существенные властно-распорядительные полномочия на предварительном следствии, в частности такие, как:
право давать согласие следователю на возбуждение ходатайств перед судом в случаях, предусмотренных УПК РФ;
давать следователю обязательные для исполнения письменные указания;
отменять незаконные и необоснованные постановления следователя;
разрешать вопросы об отводе следователя, отстранять следователя от ведения расследования др.
В стадии возбуждения уголовного дела к руководителю перешли такие полномочия как продлевать срок проверки сообщения или заявления о преступлении, руководитель следственного органа подписывает постановление следователя о возбуждении уголовного дела и др.
Однако, несмотря на существенное ограничения прокурора в правах, он продолжает осуществлять прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, причем, на наш взгляд, достаточно ощутимый. На сегодняшний день прокурор может пресечь законными способами практически любые нарушения законности, которые могут иметь место при расследовании уголовного дела.
Несомненно, что надзорная деятельность прокурора в уголовном процессе есть выражение его государственной функции надзора за исполнением законов. Это следует из ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», возлагающей на прокурора осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В части 2 ст. 1 этого Закона перечислены отрасли функции надзора за исполнением законов, среди которых есть и надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Также называется и гл. 3 Закона «О прокуратуре РФ». Статья 29 этой главы определяет предмет надзора. В предмет надзора применительно к стадии возбуждения уголовного дела входит следующее: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В статье 30 Закона сказано, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. В таком случае получается, что полномочия по реализации одной из отраслей государственной функции надзора за исполнением законов устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством, что дает нам основание считать данное направление деятельности (функцию) процессуальной, поскольку она урегулирована нормами уголовно-процессуального закона.
Функция прокурора в стадии возбуждения уголовного дела обусловлена его ролью, которая состоит в осуществлении надзора за деятельностью следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, дознавателя по регистрации, рассмотрению и проверке поступающих сообщений с целью выяснения наличия или отсутствия оснований к возбуждению или отказу в возбуждении уголовного дела.
Тем не менее, и эта функция претерпела значительные изменения. По правильному замечанию Г.К. Смирнова, она оказалась «в сокращенном виде».
Однако следует признать и то, что распространенность нарушений закона при возбуждении уголовных дел связана подчас с неэффективностью осуществляемого на данной стадии уголовного процесса прокурорского надзора. В работе органов прокуратуры имеют место случаи формального отношения к выполнению своих обязанностей по надзору за исполнением законов о приеме и регистрации сообщений о преступлениях.
Практика прокурорского надзора выработала и сформулировала ряд задач, стоящих перед прокурорами при осуществлении ими надзора за исполнением закона при приеме и регистрации сообщений о преступлениях, решение которых способствует достижению положительных результатов в борьбе с преступностью. К ним относятся:
) проверка полноты и правильности регистрации и учета поступивших в органы внутренних дел заявлений и сообщений о преступлениях;
) проверка соблюдения сроков регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, а также рассмотрения их в порядке, предусмотренном ст. 144 УПК РФ;
) проверка законности и обоснованности решения, принятого по материалам проверки, а также соблюдения порядка уведомления соответствующих лиц о принятом по их заявлению или сообщению решении;
) выявление нарушений закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях путем непосредственного ознакомления с заявлениями, материалами, по которым принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела;
) сопоставление по одним и тем же фактам записи в документации органов внутренних дел, в первую очередь в "Книге учета сообщений о происшествиях" с другими документами и нарядами;
) получение из учреждений, организаций, предприятий информации о преступных проявлениях за определенный период и сопоставление ее с учетной документацией органов внутренних дел.
Деятельность прокурора в данном направлении надзора условно может быть выстроена из трех этапов соответственно трем этапам работы с сообщениями о преступлениях: 1) при приеме и регистрации, 2) при рассмотрении и 3) при принятии решения по существу (выделение данных этапов полезно не только в теоретическом, но и в практическом плане, дабы из внимания прокурора, проводящего проверку в порядке надзора за исполнением закона при приеме и регистрации сообщений о преступлении, предметом которой охватываются все перечисленные этапы, не "выпадали" отдельные из них и проверка не была односторонней). Прокурорский надзор в равной мере необходим на каждом из названных этапов. Если сообщение о преступлении не принято, не рассмотрено или укрыто от регистрации, тем самым упускается возможность эффективного начала предусмотренной законом деятельности по предварительному расследованию совершенного преступления.
При организации надзора за соблюдением закона при приеме и регистрации сообщений о преступлениях прокурорам необходимо учитывать накопленный практикой осуществления прокурорского надзора и обобщенный в приказах Генерального прокурора РФ опыт, дающий представление о наиболее часто встречающихся нарушениях закона. К ним, в частности, относятся отказы в приеме сообщений о преступлениях; укрытие сообщений о преступлениях от регистрации; оставление сообщений о преступлениях без рассмотрения; квалификация уголовно наказуемых деяний как административных проступков; принятие незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела при очевидных признаках состава преступления; подлоги, фальсификация материалов проверок. Все перечисленные нарушения, допускаемые органами дознания, создают предпосылки для укрытия преступлений от учета, искажения реального положения дел с преступностью, наносят значительный вред делу борьбы с преступностью, подрывают авторитет правоохранительных органов и доверие граждан к государству. В результате непринятия мер к своевременному раскрытию преступлений многие преступники остаются безнаказанными.
Важным фактором, который необходимо учитывать при организации прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела, является обширный круг поднадзорных субъектов.
В связи с этим прокурорам необходимо учитывать специфику работы перечисленных органов дознания по характеру их профессиональной деятельности и наряду с обеспечением единообразного исполнения предписаний закона, применять различные методологические подходы к организации прокурорского надзора за законностью возбуждения уголовных дел. Так, большинство заявлений, принимаемых к рассмотрению органами внутренних дел и подобными им органами дознания (ФСБ, ФСКН, таможня), являются заявлениями о неочевидных преступлениях, где лица, совершившие деяния, не выявлены.
Проверяя в порядке надзора исполнение органами дознания предписаний закона о приеме и регистрации сообщений о преступлениях, особое внимание прокурору следует уделять вопросу о соблюдении установленного законом срока проведения доследственной проверки. Оперативность при принятии решения о возбуждении уголовного дела крайне важна, так как дает возможность немедленно приступить к производству по делу всего комплекса неотложных следственных действий.
Практика прокурорского надзора свидетельствует и том, что по отдельным заявлениям, содержащим очевидные признаки преступлений, каких-либо предусмотренных законом процессуальных действий по закреплению доказательств, пресечению преступной деятельности, сохранению следов преступления своевременно не проводилось, а уголовные дела по таким заявлениям (сообщениям) длительное время не возбуждались.
Важно иметь в виду, что, изучая материалы дела, прокурор проверяет, когда подано и зарегистрировано заявление, в какой срок и какие именно проверочные действия проводились и через какой промежуток времени было возбуждено уголовное дело.
Своевременное и правильное исполнение требований закона о приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений о совершенных преступлениях обеспечивает не только быстрое и полное их раскрытие, но и является гарантией обоснованного привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении данных преступлений, и предупреждения случаев привлечения к уголовной ответственности невиновных лиц.
Также немаловажным остается вопрос о тех возможных мерах прокурорского реагирования, которые могут быть приняты в случае выявления прокурором в органе, нарушений федерального законодательства, регламентирующего порядок приёма, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях. Данный вопрос неоднозначно воспринимается как в теории уголовного процесса, так и на практике.
Однако в своем же приказе Генеральный прокурор пытался частично урегулировать данную проблему. Так в п. 1.5 указано, что на основании п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, ст. 6, 30 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" требовать полного устранения нарушения закона, используя предусмотренные в указанных нормативных актах формы реагирования и привлечение виновных должностных лиц, в том числе не обеспечивших должного контроля за соблюдением порядка приема, регистрации, проверки и разрешения сообщений о преступлениях, к ответственности вплоть до вынесения постановления о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об уголовном преследовании должностного лица, допустившего нарушение, содержащее признаки преступления. По смыслу пункта, речь идет о требовании об устранение нарушений федерального законодательства, допущенного в ходе расследования (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) . Однако далее в этом же пункте, Ген прокурор еще более запутал данную ситуацию. Он указывает, что контролировать разрешение материалов, направленных в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ и ч. 6 ст. 148 УПК РФ для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства или об отмене руководителем следственного органа постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, исполнение органами дознания и дознавателями указаний прокурора, а также результаты рассмотрения руководителями органов дознания и предварительного следствия представлений об устранении нарушений законов, внесенных в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации"».
В данном случае речь идет уже о представлении, которое выносится в рамках общего прокурорского надзора. Данная двойственная позиция и вызывает проблемы, которые возникают на практике
Практика прокурорского надзора пошла по пути внесения именно на стадии возбуждения уголовного дела представлений. Это подтверждается тем, что в ответах на представления Северо-Западной транспортной прокуратуры, внесённых в Северо-Западное следственное управление на транспорте Следственного комитета при прокуратуре РФ, следствием изложены доводы о несостоятельности ссылки прокурора на норму ст. 24 Закона о прокуратуре во внесённых представлениях. Следственный орган обосновал свою позицию тем, что в соответствии с п. 1 ст. 21 данного закона предметом надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, к каковым Следственный комитет при прокуратуре РФ не относится.
Таким образом, представляется, что прокурор на основании ст. 24 Закона о прокуратуре и ст. 37 УПК вправе внести представление об устранении нарушений закона в следственные органы Следственного комитета или их руководителям, которые полномочны устранить допущенные нарушения, а не включение отдельным пунктом Следственного комитета в перечень п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре не является пробелом в действующем законодательстве. Такое же объяснение можно и применить к ОВД, органам ФСКН и ФСБ, осуществляющих проверку сообщений о преступлениях.
Однако по смыслу ст.30 того же «Закона «о прокуратуре», в которой указано, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. В связи с этим можно сделать вывод, что в УПК единственным законным средством реагирования на нарушения прокурора (помимо решений об отмене постановлений) является вынесение требований, причем независимо от стадии уголовного процесса. Данной же позиции придерживается и прокуратур по Алтайскому краю.
Как видно полномочия прокурора на данной стадии в разные времена изменялись в разную сторону, то в сторону усиления надзора, то, наоборот, в сторону уменьшения. Однако изложенное, нисколько не умаляет роли прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела. Полностью сохраняется обязательность указаний прокурора и его право отменять незаконные и необоснованные постановления органов предварительного расследования.
§ 2. Прокурорский надзор за принятием решения о возбуждении уголовного дела
Надзор прокурора на стадии возбуждения уголовного дела имеет особое значение, особенно роль прокурорского надзора повышается после принятия решения о возбуждении уголовного дела, так как своевременное, законное и обоснованное возбуждение уголовного дела и начало предварительного расследования уменьшают риск утраты важных доказательств, обеспечивают повышение результативности последующего расследования, а также незамедлительное пресечение дальнейшей преступной деятельности лица, заподозренного в совершении преступления.
Уголовно-процессуальное законодательство не предусматривает отказа в приеме сообщения о преступлении. Каждое заявление о преступлении должно быть принято должностными лицами правоохранительных органов, зарегистрировано и разрешено в установленном порядке, который регулируется ведомственными инструкциями правоохранительных органов, обязанных осуществлять эту деятельность. В настоящее время в этих целях действует Типовое положение "О едином порядке организации, приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях", утвержденное совместным Приказом Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29 декабря 2005 г. N 39/1070/1021/253/780/353/399 "О едином учете преступлений". На основании данного Положения каждый правоохранительный орган Российской Федерации, осуществляющий предварительное следствие, дознание и прокурорский надзор, принимает собственный нормативный акт, регулирующий вопросы регистрации сообщений и заявлений о преступлениях. Так, в ФСБ России порядок регистрации преступлений регулируется Инструкцией "Об организации в органах Федеральной службы безопасности приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иной информации о преступлениях и событиях, угрожающих личной и общественной безопасности", утвержденной Приказом ФСБ РФ от 16 мая 2006 г. N 205. Аналогичная Инструкция принята в Федеральной службе по контролю за оборотом наркотиков (утверждена Приказом ФСКН РФ от 9 марта 2006 г. N 75).
Основная масса заявлений о совершенных и готовящихся преступлениях поступает в органы внутренних дел. Нормативные правила работы с такими заявлениями установлены Инструкцией "О порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях", утвержденной Приказом МВД России от 1 декабря 2005 г. N 985. В соответствии с требованиями данной Инструкции каждому заявителю при личном обращении в орган внутренних дел с заявлением о преступлении должен быть выдан специальный талон-уведомление о регистрации принятого от него заявления в "Книге учета сообщений о происшествиях".
Простой перечень приведенных выше многочисленных ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих порядок разрешения сообщений о преступных проявлениях, свидетельствует об утвердившейся "порочной" ведомственной практике регулирования важнейших правил, имеющих общеправовое начало уровня национального законодательного регулирования. Такой вывод диктуется, прежде всего, необходимостью законодательного регулирования общественных отношений, проявляемых в области уголовного процесса в связи с учетом и регистрацией преступных деяний в государстве, а не в конкретном органе данного государства. В этом случае будет разрешена и коллизия по реализации обеспечения предмета прокурорского надзора данной отрасли, так как прокурор в соответствии с Законом о прокуратуре РФ надзирает за исполнением закона, а не контролирует исполнение инструкций и иных ведомственных документов.
Не менее важным является правильное понимание категории "основание возбуждения уголовного дела". В соответствии с ч. 2 ст. 140 УПК РФ основанием к возбуждению уголовного дела является наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления. При этом "достаточность" данных традиционно означает такую их совокупность и качество, которые позволяют сделать вывод о наличии признаков преступления. Надо признать, что применение категории "достаточность" к характеристике основания к возбуждению уголовного дела на практике приводит к значительной степени субъективизма при принятии решения о возбуждении уголовного дела. Как следствие - преждевременное возбуждение уголовных дел, необоснованное уголовное преследование, нарушение прав и законных интересов граждан и организаций, а в конечном счете - девальвация уголовно-правовой политики государства по борьбе с преступностью. Необоснованно возбужденное уголовное дело нивелирует назначение уголовного судопроизводства. Это следует признать противогосударственной практикой и принять комплекс политических и правовых мер к устранению такого негативного явления.
В подтверждение приведем данные прокурорско-надзорной практики. Так, в первом полугодии 2006 г. в Российской Федерации из 1491488 возбужденных уголовных дел окончено расследованием и направлено в суд только 1/3, остальные 2/3 прекращены, приостановлены или находятся в состоянии затянувшегося расследования, так как не установлен субъект преступления. Дополняют картину данные о состоянии преступности, следственной работе и прокурорском надзоре за 2003 - 2005 гг., в соответствии с которыми уголовное преследование прекращено по реабилитирующим основаниям в 2003 г. в отношении 7454 человек (из них 1834 человека, или 24,6%, находились под стражей); в 2004 г. - в отношении 5521 (из них под стражей находились 1375 человек, или 24,9%); в 2005 г. - в отношении 5237 (из них под стражей 1326 человек, или 25,1%).
Подобного рода "издержки" в организации борьбы с преступностью не могут быть терпимы в развитом гражданском обществе, а государство и его правоохранительная система обязаны организовать уголовно-процессуальную деятельность таким образом, чтобы не допускать применения незаконных репрессивных уголовно-правовых мер, ведущих к нарушению конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Практика прокурорского надзора за законностью возбуждения уголовных дел выработала рекомендации, согласно которым такая проверка осуществляется на предмет: 1) соответствия повода к возбуждению уголовного дела требованиям закона; 2) наличия предусмотренного законом основания для возбуждения уголовного дела; 3) достаточности выявленных данных для принятия решения о возбуждении уголовного дела; 4) наличия обстоятельств, препятствующих возбуждению уголовного дела.
В период действия УПК РСФСР и в период действия УПК РФ, до принятия соответствующих изменений, вступивших в силу в 2007 году, прокурор был вправе возбуждать самостоятельно уголовное дело, однако после указанных выше изменений такое право у прокурора было упразднено. По мнению законодателя, это вызвано необходимостью отделить надзор за исполнением законов при расследовании преступлений от самого расследования. Однако в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 прокурор вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Этим полномочием прокурор пользуется как при выявлении признаков преступления в ходе общенадзорных проверок, так и при проверке законности рассмотрения органами дознания и органами предварительного следствия сообщений о преступлениях. По материалам, поступившим с постановлением прокурора, следователь, руководитель следственного органа или дознаватель принимают решение в соответствии со ст. 145 УПК, а прокурор осуществляет надзор за законностью этого решения.
На сегодняшний день после возбуждения уголовного дела, копия постановления о возбуждении должна незамедлительно направляться прокурору, т.е. как было упомянуто выше, и по УПК РСФСР 1960 действовал такой порядок. После принятия УПК РФ, был введен другой порядок возбуждения уголовных дел. Следователи и дознаватели получали согласие на возбуждение уголовного дела. Однако установление в законе требования получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела стало серьезным препятствием своевременному возбуждению уголовного дела, проведению неотложных следственных действий, раскрытию преступления «по горячим следам», задержанию подозреваемых, обнаружению и закреплению доказательств.
Данная позиция была негативно воспринята как практическими работниками, так и на страницах юридической литературы. Это вызвано со сложностью осуществления процедуры получения согласия и порой невозможности (в труднодоступных местностях. Также данная процедура утрачивала возможность закрепления доказательств. В связи с этим стояла необходимость однозначной оптимизации порядка согласования возбуждения уголовного дела. Обоснована критика в адрес старого порядка возбуждения уголовного дела, прозвучавшая, в частности, из уст заместителя начальника Звениговского РОВД, начальника следственного отдела при РОВД Александры Васильевой. Действительно, теперь, если преступление совершено в российской глубинке, на месте происшествия следователю приходится думать не о поиске и фиксации быстро исчезающих следов, не о сборе доказательств, не о работе по горячим следам, а о том, как добраться до прокурора и получить согласие на возбуждение уголовного дела. В итоге самое продуктивное для расследования преступления время тратится на согласование. Процессуальная самостоятельность следователя ограничена уже на начальной стадии уголовного процесса.
В связи с этим законодатель был вынужден вернуть уведомительный порядок возбуждения уголовного дела.
Далее необходимо рассмотреть вопрос поле поступления копии прокурору о возбуждении уголовного дела по УПК РСФСР. После ее поступления прокурор знакомился с ней и если сомневался в законности решения следователя или органа дознания, то отменял данное постановление либо прекращал уголовное дело, в случае если по нему были произведены следственные действия, то прекращал уголовное дело.
На сегодняшний день в случае, если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление, копию которого незамедлительно направляет должностному лицу, возбудившему уголовное дело.
При отмене постановления о возбуждении уголовного дела в связи с неполнотой проведенной проверки указывать конкретные обстоятельства, которые не были выяснены в ходе проверки, что не позволило принять законное и обоснованное решение.
В УПК РСФСР прокурор был вправе требовать материалы предварительной проверки (ст. 211). На сегодняшний день за прокурором сохранилось данное полномочие, и он в случаях, когда, исходя из текста копии постановления, невозможно сделать однозначный вывод о законности возбуждения уголовного дела, вправе требовать незамедлительно от должностных лиц, возбудивших уголовное дело, представления материалов, подтверждающих обоснованность принятого решения. Однако данное положение современный Кодекс не содержит. Генеральный прокурор РФ счел возможным дополнить уголовно-процессуальный закон указаниями, носящими, безусловно, прецедентный характер. В указанных случаях, описав в своем приказы вышеуказанную процедуру.
Кроме того, стоит сказать, что практика пошла по пути обязательного предоставления прокурорам материалов проверки наряду с карточками стат. учета, которые соответственно подписывают прокуроры.
Таким образом, Генеральный прокурор РФ наполнил формальную процедуру проверки копии документа важным практическим содержанием. Данное указание, во-первых, выступает действенным барьером на пути незаконного возбуждения уголовных дел. Во-вторых, согласно этому требованию, адресованному не только прокурорам, но и следователям, качество постановлений о возбуждении уголовного дела должно быть достаточным для однозначного его толкования на предмет законности и обоснованности. Участникам процесса следует учитывать, что процессуальное действие - возбуждение уголовного дела - завершается одновременно с окончанием прокурорской проверки, осуществляемой по правилам ч.4ст. 146 УПК РФ.
При отмене постановления о возбуждении уголовного дела в связи с осуществлением проверки не в полной мере прокурор в своем постановлении указывает на конкретные обстоятельства, которые не были выяснены в ходе проверки, что не позволило следователю принять законное и обоснованное решение.
Информация, собранная органом предварительного расследования в период, предшествующий вынесению прокурором постановления об отмене постановления о возбуждении уголовного дела, свое доказательственное значение утрачивает, поскольку следственные действия по ее закреплению проведены за пределами срока предварительного следствия или дознания
Представляется, что постановление о возбуждении уголовного дела на данном этапе уголовного процесса может быть отменено не только полностью, но и частично. Например, уголовное дело возбуждено одновременно по составам преступлений, предусмотренных Особенной частью УК РФ и в отношении конкретных лиц. Действующий закон не препятствует отмене постановления о возбуждении уголовного дела по одному из составов, а также в отношении одного или нескольких лиц.
§ 3. Прокурорский надзор за обоснованностью отказа в возбуждении уголовного дела
Серьезнейшим фактором, влияющим на законность принятия решений по результатам проверки поводов и оснований к возбуждению уголовных дел, является укоренившаяся на всей территории Российской Федерации практика сокрытия преступлений от учета.
Удельный вес преступлений, сокрытых от учета, а впоследствии выявленных и поставленных на учет, из года в год колеблется от 4 до 5% от всех зарегистрированных преступлений. Добавив к этому цифру, характеризующую уровень латентной преступности, которая, по признанию криминологов, достигает 50% от официально зарегистрированных преступных проявлений, нетрудно оценить масштаб исследуемой проблемы. Как следствие - вывод о необходимости кардинальных изменений в законодательном регулировании процессуального порядка возбуждения уголовного дела и соответствующей правоприменительной практике. Прежде всего, эти изменения должны коснуться практики проведения доследственных проверок.
Норма ч. 1 ст. 144 УПК РФ обязывает дознавателя, орган дознания, следователя, а также прокурора принять сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции, установленной УПК РФ, проверить его и принять по нему решение о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела в срок, не позднее трех суток со дня поступления указанного сообщения.
При внимательном рассмотрении действующего ныне порядка производства доследственной проверки становится очевидным, что им не решаются как минимум две немаловажных задачи. Первое - не требуется установления материальных предпосылок к формулированию уголовно-правового (материального) состава деяния, и второе - в значительной степени игнорируется необходимость выяснения субъективной стороны совершенного деяния.
В то же время практика прокурорского надзора свидетельствует, что требование о производстве всесторонних и полных доследственных проверок повсеместно не исполняется.
Как уже отмечено, на сегодняшний день, согласно изменениям, внесенным в УПК в 2007-2009 гг., прокурор лишился целого ряда надзорных полномочий. Так согласно новой редакции ч. 6 ст. 148 УПК РФ, право отмены постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела у прокурора отсутствует. Тем более что большинство нарушений происходит не при вынесении постановлений о возбуждении уголовных дел, а об отказе в возбуждении.
Так, Генеральный прокурор в своем докладе о состоянии законности по итогам 2006 г. отметил, что прокурорами было отменено 1160188 незаконно вынесенных постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел. Среди восстановленных на учет преступлений оказалось более 700 убийств, свыше 1500 случаев умышленного причинения тяжкого вреда здоровью, 83 тыс. преступлений против собственности, 4500 преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков. В числе причин подобной неприемлемой практики Генеральный прокурор России отметил крайне слабую организационную работу органов МВД России, когда ведомственный контроль, с которым МВД связывает надежды на укрепление учетной дисциплины, носит эпизодический характер, а на практике широко распространены противоправные установки «любым путем приукрасить криминальную обстановку», в связи с чем в 2006 г. на скамье подсудимых оказалось более 450 руководителей райгорорганов, которые создавали или сознательно поддерживали практику сокрытия преступлений. Однако это не помешало законодателям лишить прокурора такого права.
По УПК РСФР 1960 года прокурор, установив, что в возбуждении уголовного дела отказано необоснованно отменял постановление органа дознания или следователя и либо выносил постановление о возбуждении уголовного дела. До принятия изменений в УПК РФ в 2007 году действовал алгоритм действий прокурора, только в новом УПК ему было предоставлено право выбора - возбуждать уголовное дело или направить материалы для производства дополнительно проверки.
Редакция УПК на сегодняшний день позволяет отменить прокурору только постановления дознавателя и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями. Таким образом, получается, что прокурор лишен права отмены незаконных постановлений следователя об отказе в возбуждении уголовного дел. В отношении дознавателя и органа дознания такое полномочие осталось неизменным.
Часть 6 ст. 148 УПК РФ гласит, что, признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Как правило, в этом постановлении содержится помимо вопроса указанного выше еще и перечень мероприятий, которые необходимо провести, т.е. иными словами какие действия необходимо выполнить следователю и руководителю следственного органа для законного и обоснованного возбуждения уголовного дела. Это могут быть, как и редакционные изменения постановления, так и средства проверки поводов к возбуждению уголовного дела, т.е. необходимости установить конкретные обстоятельства посредством производства конкретных действий. Этот вывод можно сделать исходя из норм приказа Ген прокурора РФ и Министра МВД России, в котором говорится, что «в необходимых случаях давать письменные указания по выяснению обстоятельств, имеющих значение для принятия законного и обоснованного процессуального решения». После чего руководитель следственного органа отменяет постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, после чего по результатам рассмотрения сообщения о преступлении повторно принимается решение об отказе в возбуждении уголовного дела.
Представляется, что более эффективным было бы наделение прокурора полномочием отменять незаконные и необоснованные постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела или давать соответствующее согласие. Данное положение было закреплено, в ныне утратившим силу, в совместном приказе Ген прокуратуры и МВД России приказе от 16 мая 2005 г. N 18/350 «О мерах по укреплению законности при вынесении постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела».
Как представляется, говорить о процессуальной самостоятельности следователя после его отказа от возбуждения уголовного дела и начала предварительного расследования данного преступления уже не актуально. Во всяком случае, отмена постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела влияет на процессуальную самостоятельность следователя несоизмеримо меньше, чем отмена постановления о возбуждении уголовного дела. Отмена постановления о возбуждении уголовного дела полностью лишает следователя возможностей производства необходимых и неотложных (с точки зрения следователя) следственных и иных процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств уголовного дела, раскрытие преступления и привлечение к уголовной ответственности лиц, причастных к его совершению. Тем не менее, право отменить постановление о возбуждении уголовного дела за прокурором сохранено (ч.4ст.146УПКРФ).
Также остается не ясной позиция почему законодатель предусмотрел возможность отмены постановления о возбуждении уголовного дела, а постановление об отказе в возбуждении уголовного дела прокурор не вправе отменить в отношении следователей. Было бы логичнее усилить прокурорский надзор, прежде всего, за этими процессуальными решениями следователей и дознавателей. Тем более что после возбуждения уголовного дела у них есть возможность прекратить дело при выявлении законных на то оснований. А вот при выявлении ошибочного отказа в возбуждении уголовного дела закон не предусматривает возобновление уголовного судопроизводства, лишая тем самым дознавателя, следователя или руководителю следственного органа возможности самостоятельно исправить допущенную ошибку.
Между тем прокурор фактически лишен возможности не только оперативно исправлять допущенную следователем ошибку на начальной стадии уголовного судопроизводства, но и даже эффективно реагировать на адресованные ему жалобы на постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела. В случае признания отказа следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным прокурор вправе вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.
За период прохождения материалов дела по указанным инстанциям виновный в совершении преступления может благополучно скрыться или продолжить преступную деятельность.
Ликвидация института возвращения материалов для дополнительной проверки, безусловно, была необходима для успешного конструирования уголовно-процессуальных механизмов, в максимальной степени способствующих предупреждению и пресечению преступлений.
Эту позицию подтверждает и факт того, что в законе есть одно серьезное противоречие. Так, если к прокурору поступает жалоба на незаконное действие (бездействие), решение органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа в порядке, предусмотренном гл. 16 УПК РФ, то он вправе по результатам рассмотрения жалобы вынести постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы либо об отказе в ее удовлетворении. В связи с этим возникает вполне обоснованный вопрос, какое решение об удовлетворении жалобы в незаконном отказе в возбуждении уголовного дела может вынести прокурор, если он не может отменить такое незаконное постановление следователя. Получается, что никакого. Выход один - наделить прокурора полномочием по отмене постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела.
Многие ученые также выступают за возвращение этого права прокурору. Так, например, Ж.К. Конярова предлагает изложить ч. 6 ст. 148 УПК РФ в следующей редакции: «Признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным и необоснованным, прокурор отменяет его и возбуждает уголовное дело». Тем не менее, под углом необходимости более четкого разделения процессуальных функций такое предложение нельзя считать правильным. Мы считаем, что более точно высказался В. Балакшин. По его мнению, в ч. 6 ст. 148 УПК РФ следует внести положение о том, что «признав постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным и (или) необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление об отмене указанного постановления следователя и направлении материалов руководителю следственного органа для организации дополнительной проверки или возбуждения уголовного дела». В этом случае прокурор будет наделен реальными полномочиями по обеспечению законности при отказе в возбуждении уголовного дела, с одной стороны, а с другой - не будет подменять собой органы следствия, решающие вопрос о возбуждении дела.
В качестве вывода можно сказать то, что прокурор, несмотря на ограничение в надзорных полномочиях, продолжает в должной мере осуществлять надзор на стадии возбуждения уголовного дела. Принятие соответствующих изменений в УПК только усилят роль прокурорского надзора и помогут обеспечить правильность и законность возбуждения уголовных дел органами предварительного расследования.
Глава 3. Судебный контроль за принятием решений о возбуждении уголовного дела и об отказе в возбуждении уголовного дела
§1. Предмет и процессуальная форма судебного контроля в стадии возбуждения уголовного дела
В судебном контроле за обеспечением прав и законных интересов личности в стадии возбуждения уголовного дела, на наш взгляд, можно выделить два направления: а) профилактическое, заключающееся в предупреждении нарушений прав личности в дальнейшем. Средствами реализации этой формы деятельности являются вынесение частных определений по выявленным нарушениям закона и др., б) восстановительное, состоящее в том, что в ходе осуществления правосудия суд восстанавливает нарушенные ранее права и законные интересы личности, исключает из процесса доказывания фактические данные, полученные с нарушением закона и т.п.
Также возможно выделить и такую классификацию. Судебный контроль на досудебном производстве представлен в двух формах: превентивной (в виде дачи разрешений на производство процессуальных действий) и последующей (в виде рассмотрения судом жалоб на незаконные и необоснованные действия и решения).
Первая форма судебного контроля применительно к стадии возбуждения уголовного дела проявляется в виде дачи разрешения на проведение осмотра жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц, если это жилище является местом происшествия. Очевидно, что указанная форма судебного контроля не может проявляться на данном этапе в полной мере, поскольку производство следственных действий (кроме осмотра места происшествия) и применение мер процессуального принуждения, требующих разрешения суда, невозможно до возбуждения уголовного дела.
В связи с этим контрольные полномочия суда на стадии возбуждения уголовного дела реализуются главным образом через рассмотрение жалоб участников процесса и иных лиц.
Многолетний опыт практики применения норм ст. 125 УПК РФ показал, что имеется целый ряд вопросов, которые недостаточно четко урегулированы законом. Вместе с тем от их правильного решения зависит своевременное устранение допущенных в ходе досудебного уголовного производства нарушений, ущемляющих права и свободы граждан. На протяжении последних пяти лет пробелы в законодательной регламентации судебного контроля за досудебным производством являлись предметом обсуждения в процессуальной литературе. Во многом они способствовали тому, что по спорным и неясным вопросам, возникшим в связи с реализацией положений ст. 125 УПК РФ, Пленумом Верховного Суда РФ 10 февраля 2009 г. были даны разъяснения в Постановлении № 1 «О практике рассмотрения судами жалоб в порядке статьи 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации». Несмотря на это, отдельные стороны указанного уголовно-процессуального института, как представляется, нуждаются в дополнительном анализе. В частности, требуют дополнительного рассмотрения нормативные правила ст. 125 УПК РФ применительно к первоначальному этапу уголовного судопроизводства, рассматриваемого в разделе 7 УПК РФ «Возбуждение уголовного дела».
Если говорить о предмете обжалования, то в ст. 125 УПК говорится, что постановления дознавателя, следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно иные решения и действия (бездействие) дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, могут быть обжалованы в районный суд по месту производства предварительного расследования.
Конкретный перечень таких действий в Уголовно-процессуальном кодексе отсутствует. Конституция России предусматривает широкий перечень прав и свобод человека и гражданина, непосредственно или косвенно реализуемых в сфере уголовного судопроизводства, однако затруднить доступ к правосудию способно почти любое действие и решение должностного лица, осуществляющего досудебное производство. Поэтому на стадии возбуждения уголовного дела в суде могут быть обжалованы любые действия и решения следователя и прокурора, если заявитель полагает, что они затрагивают его конституционные права и свободы либо затрудняют доступ к правосудию.
Проблему в данном вопросе помог решить упомянутое выше Постановление Пленума ВС РФ. К иным решениям и действиям (бездействию), способным причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства, следует относить, например, постановления дознавателя, следователя и руководителя следственного органа о возбуждении уголовного дела в отношении конкретного лица, о производстве выплат или возврате имущества реабилитированному, об отказе в назначении защитника, в допуске законного представителя, об избрании и применении к подозреваемому, обвиняемому мер процессуального принуждения, за исключением залога, домашнего ареста и заключения под стражу, которые применяются по решению суда.
К затрудняющим доступ граждан к правосудию следует относить такие действия (бездействие) либо решения должностных лиц, ограничивающие права граждан на участие в досудебном производстве по уголовному делу, которые создают гражданину препятствие для дальнейшего обращения за судебной защитой нарушенного права. К ним относятся, например, отказ в признании лица потерпевшим, отказ в приеме сообщения о преступлении либо бездействие при проверке этих сообщений, постановление о приостановлении предварительного следствия и другие.
Тут существует ряд проблем, которые возникают на практике. В УПК не предусмотрена возможность заявителю на ознакомление с материалами предварительной проверки. А такая необходимость имеется. Это обусловлено тем, что для обжалования нужно иметь доступ к материалам, а законного доступа к материалам нет. В связи с этим, целесообразно было бы закрепление в УПК возможности заявителя знакомится с материалами предварительной проверки. Кроме того, практика исходит из возможности обжалования и отказа в ознакомлении с материалами проведенной предварительной проверки сообщения о преступлении .
И вторым проблемным вопросом является возможность обжалования постановления о возбуждении уголовного дела в суд. На наш взгляд, данное решение возможно обжаловать, но при условии, если уголовное дело было возбуждено в отношении лица, либо в случае возбуждении уголовного дела по факту, но хотя из смысла постановления или исходя из материалов проверки можно сделать вывод о причастности конкретного лица к совершенному преступлению. А также если в отношении данного лица началось уголовное преследование. Это объясняется следующими фактами. Это можно подкрепить позицией позицией Конституционного и Верховного суда, которые указывают, что. Согласно требований статьи 46 Конституции Российской Федерации, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод и обеспечивается право обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
Это право вытекает также из закрепленного в статье 21 Конституции Российской Федерации принципа охраны достоинства личности, предполагающего, в частности, обязанность государства обеспечивать каждому возможность отстаивать свои права в споре с любыми органами и должностными лицами, в том числе осуществляющими предварительное расследование.
Согласно п.6 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 2000 года № 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, регулирующих полномочия суда по возбуждению уголовного дела, в связи с жалобой гражданки И.П. Смирновой и запросом Верховного Суда Российской Федерации" на суд, как орган правосудия, не может возлагаться выполнение не свойственной ему процессуальной функции возбуждения уголовного преследования ( ст. 3 УПК РСФСР), тем более при наличии не отмененного акта следствия об отказе от преследования и прекращения уголовного дела ( пункт 10 части 1 статьи 5 УПК РСФСР).
Вместе с тем суд праве осуществлять по делам публичного обвинения судебный контроль за законностью и обоснованностью возбуждения уголовного дела, отказа в его возбуждении или прекращении дела, который реализуется путем рассмотрения в судебном заседании материалов, представленных ему органами государственного обвинения, в том числе по жалобам заинтересованных лиц, чьи конституционные права этими актами были нарушены.
Таким образом, и Конституция Российской Федерации и постановление Конституционного Суда Российской Федерации предусматривает возможность судебного обжалования заинтересованным лицом постановления должностного лица о возбуждении уголовного дела, конституционные права которого нарушены этим актом.
Представляется, что системный анализ предписаний раздела 7 УПК РФ «Возбуждение уголовного дела» позволяет смоделировать и другие ситуации, когда заинтересованные лица, в частности заявитель, должны иметь право на обжалование в суд действий (бездействия) должностных лиц органов расследования, осуществляющих проверку сообщения о преступлении.
Так, в ст. 144 УПК РФ предусмотрено, что решение по принятому сообщению о преступлении должно быть принято в срок не позднее трех суток со дня поступления указанного сообщения. Руководитель следственного органа, начальник органа дознания вправе по ходатайству, соответственно, следователя, дознавателя продлить до 10 суток данный срок, а при необходимости проведения документальных проверок или ревизий руководитель следственного органа по ходатайству следователя, а прокурор по ходатайству дознавателя вправе продлить этот срок до 30 суток. При несоблюдении срока предварительной проверки сообщения о преступлении (на практике известны случаи, когда срок предварительной проверки сообщения о преступлении растягивается не только на месяцы, но и на годы) заявитель вправе непосредственно обжаловать в суд действия должностного лица, ведущего проверку.
Действия должностных лиц, ведущих проверку сообщения о преступлении, если они способны причинить ущерб конституционным правам и свободам граждан, также могут обжаловаться в порядке ст. 125 УПК РФ. Способы собирания доказательств в стадии возбуждения уголовного дела детерминированы спецификой познавательной ситуации на данном этапе уголовного судопроизводства и соответствующим образом ограничены законодателем. Они в принципе исключают уголовно-процессуальное принуждение. Поэтому, если, например, оперативные работники в рамках проверки сообщения о преступлении принудительно доставляют граждан в орган внутренних дел для получения у них объяснений, удерживают их в течение продолжительного времени в помещении ОВД, нарушая тем самым конституционное право гражданина на неприкосновенность личности, такие действия могут оспариваться в суде на основании ст. 125 УПК РФ.
Не может носить принудительного характера и истребование доказательств на стадии возбуждения уголовного дела. Оно предполагает согласие на это руководителя учреждения, предприятия или организации либо согласие должностного лица или гражданина. Отступление от данного правила дает возможность обжалования действий оперативных работников, дознавателя, следователя, подменяющих истребование документов и материалов фактическим принудительным их изъятием.
Надлежит отметить, что и уголовно-процессуальный закон крайне поверхностно регламентирует процедуру проверки поводов для возбуждения уголовного дела.
При проверке поводов к возбуждению уголовного дела должностными лицами правоохранительных органов используются также полномочия, предусмотренные Законом РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре», Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». Однако, как отмечает В. Будченко, данные полномочия, во-первых, используются сотрудниками соответствующих правоохранительных органов по всем направлениям их деятельности, вне зависимости от их применения на стадии возбуждения уголовного дела, во-вторых, в указанных законах предусматриваются сами действия, но не порядок их совершения, в-третьих, все вопросы уголовного судопроизводства согласно ст. 1 УПК РФ регулируются только Уголовно-процессуальным кодексом, как законом специального назначения, и международными нормами и договорами. В этой связи правомерность осуществления названных действий при проверке повода для возбуждения уголовного дела вполне может быть оспорена в суде, если они причинили или способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовно-процессуальных отношений либо затруднить доступ граждан к правосудию.
В п. 4 названного Постановления Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что по смыслу ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» в порядке ст. 125 УПК РФ могут быть также обжалованы решения и действия должностных лиц, органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность по выявлению, пресечению преступлений, а также проверке поступивших заявлений и иных сообщений о совершенном или готовящемся преступлении в порядке выполнения поручения следователя, руководителя следственного органа и органа дознания. Из данного разъяснения следует, что законность оперативно-розыскных мероприятий, проведенных вне рамок поручения указанных должностных лиц, не может быть обжалована в порядке ст. 125 УПК РФ. Однако поручения о проведении оперативно-розыскных мероприятий, как правило, даются следователем органу дознания уже по возбужденному уголовному делу.
При проверке поступивших заявлений и иных сообщений о совершенном или готовящемся преступлении оперативные работники самостоятельно, без соответствующего поручения органа дознания, следователя осуществляют оперативно-розыскные мероприятия для установления наличия или отсутствия признаков преступления. Поэтому возникает вопрос об отраслевой подсудности жалоб на такие действия оперативных работников: подлежат ли они рассмотрению в порядке ст. 125 УПК РФ или по правилам гл. 25 ГПК РФ.
Аргументированную позицию в этом вопросе занял Галимов О.Х., Дочия И.Р., которые, констатировав, что суды по-разному определяют подсудность подобных жалоб и процессуальную форму судебного контроля, пришли к следующему заключению:
) жалобы на действия оперативных работников, совершенные до принятия решения о возбуждении уголовного дела (либо отказа в возбуждении уголовного дела), подлежат рассмотрению в порядке ст. 125 УПК РФ, если указанные действия способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, и были произведены в стадии принятия решения о возбуждении уголовного дела. Начало этой стадии следует исчислять с момента наступления одного из поводов, указанных в ст. 140 УПК РФ: 1) заявления о преступлении; 2) явки с повинной; 3) сообщения о совершенном или готовящемся преступлении, полученном из иных источников;
) жалобы на действия оперативных работников, совершенные до принятия решения о возбуждении уголовного дела (либо отказа в возбуждении уголовного дела), подлежат рассмотрению в порядке гл. 25 ГПК РФ, если указанные действия были произведены вне рамок уголовного процесса, т.е. до начала стадии возбуждения уголовного дела:
были произведены в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» исключительно в рамках оперативной проверки для достижения целей и задач ОРД;
были произведены в рамках оперативной проверки в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» и Закона РФ «О милиции» в целях получения информации, которая впоследствии была (или могла быть) представлена как повод и основание для возбуждения уголовного дела.
Нельзя не отметить в этой связи, что анализируемое разъяснение Пленума Верховного Суда РФ не проясняет до конца ситуацию, которая возникает при определении подсудности жалоб на действия оперативных работников до возбуждения уголовного дела. Более правильной и конкретной, способствующей единству в судебной практике представляется позиция, согласно которой обжалованию в уголовно-процессуальном порядке (ст. 125 УПК РФ) подлежат лишь оперативно-розыскные действия, служившие средствами проверки поступившего повода к возбуждению уголовного дела. При этом не имеет значения, проводились ли они в порядке выполнения и на основании поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания.
При анализе содержания ст. 125 УПК РФ нельзя не обратить внимание и на то, что закрепленная в ч. 1 ст. 125 УПК РФ формулировка «могут быть обжалованы в районный суд по месту производства предварительного расследования» не позволяет определять подсудность жалоб на действия (бездействие) и решения в стадии возбуждения уголовного дела. Как правильно отмечает С.В. Бурмагин, до возбуждения дела его расследование не проводится и, следовательно, определить подсудность по правилу, предусмотренному ч. 1 ст. 125 УПК РФ, т.е. по месту расследования дела, невозможно. Использование по аналогии с расследуемым делом в качестве определяющего критерия места совершения преступления также затруднительно, поскольку место и сам факт совершения преступления впервые фиксируются только в постановлении о возбуждении уголовного дела. Решение об отказе в возбуждении уголовного дела может быть принято по реабилитирующим основаниям, и в этом случае презюмируется отсутствие самого преступления. Из проверочных материалов (заявлений, объяснений и т.п.), имеющихся на стадии возбуждения уголовного дела, зачастую невозможно точно определить место совершения предполагаемого преступления.
Правильные соображения по данному вопросу высказаны О.Х. Галимовым и И.Р. Дочия, которые отмечают, что действия (бездействие) и решения в стадии возбуждения уголовного дела могут обжаловаться в порядке ст. 125 УПК РФ по месту их совершения и принятия. Чаще всего место совершения действий (бездействия) и принятия решений в ходе проверки сообщения о преступлении совпадает с местом нахождения должностного лица (органа), проводившего проверку. Для того чтобы узаконить фактически уже устоявшуюся судебную практику рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения в стадии возбуждения уголовного дела, в ч. 1 ст. 125 УПК целесообразно внести дополнение, изложив приведенную выше законодательную формулировку в следующей редакции: «...могут быть обжалованы в районный суд по месту рассмотрения сообщения о преступлении и производства предварительного расследования».
В заключение еще раз отметим, что непосредственного указания в законе на возможность обжалования в суд решений об отказе в возбуждении уголовного дела и об отказе в приеме сообщения о преступлении оказывается явно недостаточно для определения предмета судебной проверки на первоначальном этапе уголовного судопроизводства. Ущерб конституционным правам и свободам участников уголовно-процессуальных отношений либо затруднение доступа граждан к правосудию могут наступить также в результате иных действий и решений, предпринимаемых в рамках проверки поводов для возбуждения уголовного дела, при осуществлении деятельности по обнаружению признаков преступлений. Поэтому представляется важным, с одной стороны, определить круг соответствующих действий и решений, которые могут быть оспорены в судебном порядке, и, во-вторых, установить адекватную процессуальную форму судебного контроля проверки их законности и обоснованности, поскольку в условиях отсутствия четкого законодательного регулирования полномочий должностных лиц правоохранительных органов в стадии возбуждения уголовного дела реально возникает конкуренция норм уголовно-процессуального и гражданского процессуального законов.
Судебный контроль на досудебных стадиях уголовного процесса как сложное и многогранное правовое явление необходимо рассматривать в институциональном и содержательном аспектах. Институт судебного контроля - это система (комплекс) международных, конституционных и уголовно-процессуальных норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе проверки судом законности и обоснованности действий и решений органов, осуществляющих уголовное преследование. Содержание деятельности суда при осуществлении контроля на досудебных стадиях уголовного процесса определяется предметом и пределами судебного контроля. Анализ этих явлений позволяет определить предмет судебного контроля как законность и обоснованность любых процессуальных действий и решений органов расследования, которыми, по мнению участника процесса, были нарушены его права. Пределы же судебного контроля определяются в количественном и качественном аспектах.
Сложность и многогранность судебно-контрольной деятельности позволяет дифференцировать ее на виды по различным основаниям: по признаку обязательности, по характеру проверяемого акта, по стадии осуществления, по хронологической последовательности исполнения решения и контроля за ним, по возможности повторной проверки, в зависимости от вида проверяемого судом действия (решения).
Заключение
Подводя итоги проведенному исследованию, приходим к следующим выводам:
. Закрепление в Конституции РФ впервые за всю российскую историю принципа разделения властей как одного из основополагающих признаков правового государства предопределяет необходимость определения судебной власти с точки зрения стоящих перед ней задач и ее места в механизме государственной власти. С этих позиций судебную власть следует рассматривать как принадлежащее судам, составляющим единую судебную систему, исключительное полномочие по разрешению с использованием установленной законом процедуры возникающих в правовой сфере жизни общества конфликтов, направленное на упорядочение общественных отношений и основанное на применении к правонарушителям мер государственного принуждения либо возможности его применения.
. Достижение поставленных перед судебной властью задач возможно в различных направлениях, что свидетельствует о наличии у нее различных функций, к числу которых в настоящее время следует отнести правосудие и судебный контроль. Формами реализации судебной власти являются конституционное, уголовное, гражданское, административное и арбитражное судопроизводство.
. Рамки реализации контрольной функции судебной власти в уголовном процессе были существенным образом расширены за счет возрождения института судебного контроля за досудебным производством по уголовному делу, имеющего в России многовековую историю. Основные этапы его развития свидетельствуют о том, что наибольший объем контрольных полномочий судебная власть приобретала в период либерализации и демократизации уголовного судопроизводства. В основу современной концепции судебного контроля должны быть положены многие подтвержденные практикой идеи, закрепленные в Уставе уголовного судопроизводства 1864 г. Для разработки модели судебного контроля представляют определенный интерес положения законодательства ряда зарубежных государств, как романо-германской, так и англосаксонской правовых семей.
4. Судебный контроль на стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования - это основанная на законе уголовно-процессуальная деятельность специально уполномоченного субъекта - суда (судьи), осуществляемая путем рассмотрения и разрешения ходатайств (представлений) и жалоб заинтересованных лиц, в рамках судебного заседания, в установленные законом сроки с вынесением судебного решения (заключения), с целью защиты гарантированных конституционных прав и свобод человека и гражданина, достижения назначения уголовного судопроизводства.
. Выделяются следующие принципы соотношения судебного контроля и прокурорского надзора на досудебных стадиях уголовного процесса: а) судебный контроль и прокурорский надзор в уголовном процессе должны осуществляться с общей целью, каковой являются защита прав, свобод и законных интересов граждан (в том числе и конституционных) от незаконных ограничений в досудебных стадиях уголовного процесса; б) судебный контроль не может и не должен заменять собой прокурорский надзор в уголовном процессе; в) судебный контроль и прокурорский надзор должны быть процессуально и организационно независимы друг от друга. Общие задачи этих институтов должны решаться различными, специфическими для каждого из них средствами и методами; г) суд не может осуществлять по отношению к прокурорскому надзору функцию руководства; д) судебный контроль не должен препятствовать осуществлению прокурором функции уголовного преследования во избежание недопустимого смешения функций уголовного процесса. Судебный контроль не заменяет и не дублирует прокурорского надзора, тем более ведомственного контроля в структурах органов предварительного расследования, а наряду с ними обеспечивает соблюдение прав и законных интересов личности, гражданина, оказывает значительное влияние на ход, полноту и качество следствия, способствует своевременному выявлению следственных ошибок.
. При анализе норм УПК РФ можно выделить две различные формы судебного контроля на стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования: предотвращение необоснованных, т.е. не оправданных необходимостью ограничения прав и свобод человека и гражданина или предварительный судебный контроль; восстановление прав и свобод, нарушенных органами предварительного следствия и дознания или последующий судебный контроль.
. Под прокурорским надзором принято понимать - государственно-властное наблюдение за единообразным исполнением правовых предписаний с принятием мер к восстановлению нарушенных прав, осуществляемый прокурором выполняющего роль государственного гаранта реализации основного назначения уголовного судопроизводства.
. Практика прокурорского надзора выработала и сформулировала ряд задач, стоящих перед прокурорами при осуществлении ими надзора за исполнением закона при приеме и регистрации сообщений о преступлениях, решение которых способствует достижению положительных результатов в борьбе с преступностью. К ним относятся: 1) проверка полноты и правильности регистрации и учета поступивших в органы внутренних дел заявлений и сообщений о преступлениях; 2) проверка соблюдения сроков регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, а также рассмотрения их в порядке, предусмотренном ст. 144 УПК РФ; 3) проверка законности и обоснованности решения, принятого по материалам проверки, а также соблюдения порядка уведомления соответствующих лиц о принятом по их заявлению или сообщению решении; 4) выявление нарушений закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях путем непосредственного ознакомления с заявлениями, материалами, по которым принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела; 5) сопоставление по одним и тем же фактам записи в документации органов внутренних дел, в первую очередь в «Книге учета сообщений о происшествиях» с другими документами и нарядами;
. Деятельность прокурора в данном направлении надзора условно может быть выстроена из трех этапов соответственно трем этапам работы с сообщениями о преступлениях: 1) при приеме и регистрации, 2) при рассмотрении и 3) при принятии решения по существу (выделение данных этапов полезно не только в теоретическом, но и в практическом плане, дабы из внимания прокурора, проводящего проверку в порядке надзора за исполнением закона при приеме и регистрации сообщений о преступлении, предметом которой охватываются все перечисленные этапы, не «выпадали» отдельные из них и проверка не была односторонней). Прокурорский надзор в равной мере необходим на каждом из названных этапов. Если сообщение о преступлении не принято, не рассмотрено или укрыто от регистрации, тем самым упускается возможность эффективного начала предусмотренной законом деятельности по предварительному расследованию совершенного преступления.
Список использованных источников
Законы, нормативные правовые акты и иные официальные документы
.Конституция Российской Федерации. - М.: Юрид. лит., 1993. - 64 с.
2.Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации : Кодекс Рос. Федерации от 18 дек. 2001 № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1. - Ст. 33.
.О прокуратуре Российской федерации : федеральный закон от 17 янв. 1992 № 2202-1 (с изм. и доп.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета РФ. - 1992. - № 8. - Ст. 366.
.Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» (вместе с «Положением о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации») : Указ Президента Рос. Федерации от 01 авг. 2007 № 1004 (ред. от 24.01.2010) // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 32. - Ст. 4122.
5.Об усилении прокурорского и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях: Совместный приказ Генпрокуратуры Рос. Федерации № 140 и МВД РФ №725 от 12.09.2006 года // [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: [справочно-поисковая система].
6.Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия : Приказ Генпрокуратуры Рос. Федерации от 06 сент. 2007 № 136 // Законность. - 2007. - № 11.
7.Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания : Приказ Генпрокуратуры Рос. Федерации от 06 сент. 2007 № 137 // Законность. - 2007. - № 11. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия : Приказ Генпрокуратуры Рос. Федерации от 10 сент. 2007 № 140 // [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: [справочно-поисковая система]
.Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1960. - № 40. - Ст. 592.
.Устав Уголовного Судопроизводства от 20 ноября 1864 г. // Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 8. - М.: Юрид. лит., 1991. - 496 с.
.Уголовное уложение 22 марта 1903 г. // Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 9. - М.: Юрид. лит., 1994.
.История законодательства СССР и РСФСР по уголовному процессу и организации суда и прокуратуры: Сборник документов. М., 1982. - 524 с.
Акты судебной практики
.Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 1 «О практике рассмотрения судами жалоб в порядке статьи 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2009. - № 1. - С. 19 - 20.
2.Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. «О концепции судебной реформы в РСФСР» [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: [справочно-поисковая система].
Специальная литература
.Артамонов А.Н. Реализация принципа обжалования в досудебном уголовно-процессуальном производстве / А.Н. Артамонов. - Омск, 2006.
2.Балакшин В. Возбуждение уголовного дела прокурором / В. Балакшин // Законность. - 2008. - № 8.
3.Беляев Б.П. Сущность контроля и надзора их сходство и различия // Государство и право. - 2006. - №7.
4.Бозров В. Контрольная функция суда / В. Бозров // Рос. юстиция. - 1996. - № 11.
5.Будченко В. Проверка поводов для возбуждения уголовного дела / В. Будченко // Законность. - 2008. - № 11.
.Бурмагин С.В. Судебное рассмотрение жалоб в порядке ст. 125 УПК РФ (Комментарий к обзору практики судов Архангельской области) / С.В. Бурмагин // Юридический мир. - 2004. - № 12.
.Викторский С.И. Русский уголовный процесс. - Учебное пособие. - М.: ГОРОДЕЦ, 1997.
.Галимов О.Х. Подсудность жалоб, поданных в порядке ст. 125 УПК РФ / О.Х. Галимов, И.Р. Дочия // Мировой судья. - 2009. - № 2.
.Горлов В. К вопросу о системе обеспечения законности при возбуждении уголовного дела // Интернет сайт #"justify">.Городков Ю. Надзор за законностью регистрации и разрешения сообщений о преступлениях в органах следственного комитета // Законность. - 2008. - N 8.
.Демидов И.Ф. Проблема прав человека в российском уголовном процессе (Концептуальные положения) / И.Ф. Демидов. - М., 1995.
.Доклад Генерального прокурора РФ В.В. Устинова на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ. - М., 2007.
.Жогин Н.В. Возбуждение уголовного дела / Н.В. Жогин, Ф.Н. Фаткуллин. - М., 1961.
.Исаев И.А. История государства и права России. - М.: Юрист, 2007.
.Казанцев С.М. Судебная реформа 1864 года и реорганизация прокуратуры / С.М. Казанцев // Государственное управление и право. - Л., 1984.
.Ковалева М.Г. Возбуждение уголовного дела и обеспечение его законности и обоснованности : дисс. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2005.
.Ковтун Н.Н. Практика судебного контроля за решениями и действиями (бездействием) публичных процессуальных органов, ограничивающими права и законные интересы личности в уголовном процессе: Учебно-практическое пособие / Н.Н. Ковтун, Р.В. Ярцев. - Н. Новгород, 2006.
.Колоколов Н.А. Судебный контроль в стадии предварительного расследования: реальность, перспективы / Н.А. Колоколов // Государство и право. - 1998. - № 3.
19.Колоколов Н. А. О праве, суде и правосудии: (избранное). - М: ЮНИТИ-ДАНА:, 2006.
20.Колоколов Н.А. Приказы Генерального прокурора РФ в механизме уголовно-процессуального регулирования // Уголовный процесс. - 2006. - № 4.
21.Конярова Ж.К. Дискреционные полномочия прокурора и проблемы их реализации на досудебных стадиях уголовного процесса : автореф. дисс. ... канд. юрид. наук / Ж.К. Конярова. - Екатеринбург, 2008.
22.Крюков В.Ф. Курс лекций по прокурорскому надзору: Учебное пособие для юридических вузов и факультетов / В.Ф. Крюков. - Курск, 2000.
.Крюков В.Ф. Прокурорский надзор на стадии возбуждения уголовного дела: проблемы и решения // Адвокат. - 2007. - N 4.
.Лазарева В.А. Судебная защита в уголовном процессе РФ: проблемы теории и практики : дисс. ... д-ра юрид. наук / В.А. Лазарева. - М., 2000.
.Лебедев В.М. Становление и развитие судебной власти в РФ / В.М. Лебедев. - М., 2000.
.Ломидзе А.Б. Прокурорский надзор за законностью принимаемых следователем процессуальных решений. - М., 2000.
27.Овсянников И.В. Прокурорский надзор на стадии возбуждения уголовного дела и дополнительные проверки сообщения о преступлении // Уголовный процесс. - 2008. - № 4.
28.Петрухин И.Л. Возбуждение уголовного дела по новому УПК РФ / И.Л. Петрухин // Государство и право. - 2005. - № 1.
29.Петрухин И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть. Учебное пособие / И.Л. Петрухин. - М.: Проспект, 2001.
.Петрухин И.Л. Судебная власть: контроль за расследованием преступлений / И.Л. Петрухин. - М., 2008.
31.Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: МНЭПУ, 2000.
32.Ржевский В.А. Судебная власть в РФ: конституционные основы организации и деятельности / В.А. Ржевский, Н.М. Чепурнова. - М.: Юрист, 1998.
33.Российское законодательство X-XX веков. Судебная реформа. - М.: Юрид. лит., 1991.
.Савицкий В.М. Судебная защита прав и свобод человека и гражданина. В кн.: Права человека. Учебник для вузов. Отв. ред. Е.А. Лукашева. - М.: НОРМА-М, 1999.
.Синельников Ю. Полномочия прокурора на досудебном производстве по новому УПК РФ / Ю. Синельников // Рос. судья. - 2003. - № 5.
.Синельщиков Ю.П. О функциях прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса / Ю.П. Синельников // Рос. следователь. - 2008. - № 17.
.Скворцов Д.Д. Сроки судебного обжалования в порядке статьи 125 УПК РФ / Д.Д. Скворцов // Уголовный процесс. - 2006. - № 4.
.Смирнов Г.К. Проблемы совершенствования института участия прокурора в досудебном производстве / Г.К. Смирнов // Рос. юстиция. - 2008. - № 11.
.Соловьев А. К вопросу о статусе прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса по УПК РФ / А. Соловьев, М. Токарева // Уголовное право. - 2002. - № 3.
41.Соловьев А.Б. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений / А.Б. Соловьев, М.Е. Токарева, А.Г. Халиулин. - М.: Юрлитинформ, 2000.
42.Соловьев А.Б. Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России / Соловьев А.Б. [и др]. - М.-Кемерово, 1997.
43.Солодилов А.В. Судебный контроль в системе уголовного процесса России. - Томск, 2000
44.Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса / М.С. Строгович. - М.: Наука, 1968.
45.Толстая А.И. История государства и права России. Учебник. - М.: Юстицинформ, 2007.
.Уголовно-процессуальное законодательство Союза ССР и РСФСР: Теоретическая модель / Под ред. В.М. Савицкого. - М., 1990.
.Устимов М.А. Судебный контроль на стадии предварительного расследования : дисс. ... канд. юрид. наук / М.А. Устимов. - Саранск, 1999.
.Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства / И.Я. Фойницкий. В 2 т. Изд. 3. - СПб.: АЛЬФА,1996.