Классные чины государственных служащих
Классные чины государственных служащих
1. Нормативно-правовая основа определения наименований классных чинов, процедуры их присвоения, а также условий сохранения классных чинов
Единый подход к определению наименований классных чинов, присваиваемых федеральным государственным гражданским служащим и государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации.
Являясь целостным механизмом, базирующимся на принципе общности правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, гражданская служба немыслима без системного регулирования и согласования статусов ее должностей, классных чинов, последовательности взаимосвязей и процедур функционирования всех элементов гражданской службы.
Разнообразие законодательных моделей регулирования отношений, связанных с определением наименований классных чинов на уровне субъектов Российской Федерации, обусловило необходимость принятия Федерального закона от 17.12.2009 №322-ФЗ «О внесении изменения в статью 11 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон №322-ФЗ). В соответствии с положениями данного нормативного правового акта федеральным государственным гражданским служащим, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, классные чины подлежат присвоению в пределах группы должностей федеральной государственной гражданской службы с указанием на их принадлежность Российской Федерации и, соответственно, государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации, замещающим должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, - на субъект Российской Федерации.
Такое установление единых наименований классных чинов, имеющих свой отличительный элемент, позволяющий конкретизировать правовое положение (статус) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации посредством указания на принадлежность Российской Федерации и субъекту Российской Федерации, является, на наш взгляд, достаточно оправданным. Однако этот подход должен предусматривать наличие некоего связующего звена, обеспечивающего единство правовых и организационных основ гражданской службы. Таким компонентом должен выступать нормативно закрепленный механизм соотношения классных чинов, присваиваемых федеральным государственным гражданским служащим и государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации. Вместе с этим Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон №79-ФЗ) в редакции Закона №322-ФЗ не предусматривает возможности установления подобного соотношения, что, как полагаем, является скорее недостатком этого нормативного правового акта, нежели его достоинством. К тому же документ не учитывает, что в соответствии с п. 4 ст. 13 Федерального закона от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - Закон №58-ФЗ) именно Президент РФ определяет корреляцию классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий.
Хотелось бы также отметить, что Закон №79-ФЗ не закрепляет возможности установления и каких-либо альтернативных наименований классным чинам. Несмотря на это, отдельными Указами Президента РФ предусмотрено присвоение дипломатических рангов и классных чинов юстиции лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, а также установлены самостоятельные оклады за дипломатический ранг и, соответственно, классный чин юстиции;
единые требования, устанавливаемые к процедуре присвоения классных чинов.
Согласно ч. 2 ст. 11 Закона №79-ФЗ гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена. При этом с точки зрения публично-правового регулирования отношений, связанных с прохождением гражданской службы, опирающихся на принцип «разрешено только то, что разрешено законом», гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы с ограниченным сроком полномочий, которые они осуществляют на основании срочного служебного контракта, классные чины с позиции анализируемого законодательства не должны присваиваться.
Данное положение, как полагаем, не соответствует одному из важнейших принципов - принципу профессионализма и компетентности гражданских служащих (п. 4 ст. 4 Закона №79-ФЗ). Гражданский служащий в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 18 Закона №79-ФЗ обязан исполнять должностные функции добросовестно, на высоком профессиональном уровне, оценка которого осуществляется при проведении квалификационного экзамена. Экзамен, по нашему мнению, должны сдавать все гражданские служащие, а не только те, которые определены п. 2 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня) (утв. Указом Президента РФ от 01.02.2005 №111 (далее - Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена). На возможность присвоения классного чина именно по результатам квалификационного экзамена гражданскому служащему, замещающему должность гражданской службы без ограничения срока полномочий на условиях срочного служебного контракта, указывается и в письме Минздравсоцразвития России от 04.12.2009 №5068-17 «Разъяснения отдельных вопросов применения законодательства о государственной гражданской службе».
Исключение из общего правила присвоения классных чинов, как полагаем, могут составлять только случаи поощрения гражданских служащих за особые отличия в гражданской службе. Считаем, что именно эта позиция реализована в содержании п. 21 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим (утв. Указом Президента РФ от 01.02.2005 №113; далее - Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов).
Изучение законодательной практики субъектов Российской Федерации в части рассматриваемого элемента системы присвоения классных чинов позволяет отметить, что в отдельных субъектах Российской Федерации классные чины государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации присваиваются без сдачи квалификационного экзамена:
в случае заключения с государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации срочного служебного контракта в соответствии с ч. 4 ст. 25 Закона №79-ФЗ;
в качестве меры поощрения за особые отличия в государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации (абзац третий п. 6 ст. 31.1 Закона Омской области от 22.12.2004 №601-ОЗ «Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области»; далее - Закон Омской области №601-ОЗ).
Доля государственных гражданских служащих отдельных субъектов Российской Федерации, которым классные чины присвоены без сдачи квалификационного экзамена, от общего числа государственных гражданских служащих соответствующего субъекта Российской Федерации, которым в отчетном периоде присвоены классные чины, достигает 30%. Этот показатель свидетельствует о том, что присвоение классных чинов значительной части государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации без оценки их профессионального уровня внешне приобретает форму прохождения службы. Однако он, на наш взгляд, не отвечает содержанию государственно-служебных правоотношений. Считаем, что присвоение классных чинов гражданским служащим, с которыми заключен срочный служебный контракт, также должно быть связано с оценкой их профессионального уровня и зависеть от результатов квалификационного экзамена. Данное утверждение имеет и свое нормативное закрепление. Так, абзацем четвертым ч. 4 ст. 3 Закона Хабаровского края от 29.09.2005 №293 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Хабаровского края» предусмотрено присвоение государственному гражданскому служащему Хабаровского края, замещающему должность государственной гражданской службы Хабаровского края по срочному служебному контракту, классного чина после сдачи им квалификационного экзамена.
общие условия сохранения классных чинов.
Ограниченный перечень условий сохранения классных чинов, предусмотренный п. 24 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов, в правоприменительной практике порождает вопрос о возможности сохранения за гражданским служащим классного чина при его назначении на другую должность гражданской службы, в том числе на должность гражданской службы, которая относится к другой группе должностей гражданской службы. Полагаем, что независимо от того, на какую должность гражданской службы назначен гражданский служащий, присвоенный ему классный чин подлежит сохранению за ним, как это, например, предусмотрено п. 3 ч. 1 ст. 9 Закона Камчатского края от 04.12.2008 №169 «О классных чинах государственной гражданской службы Камчатского края» и п. 1 ч. 15, ч. 16 ст. 7 Закона Амурской области от 13.12.2006 №261-ОЗ «О государственной гражданской службе Амурской области».
Таким образом, предусмотренный Положением о порядке присвоения и сохранения классных чинов перечень условий сохранения классных чинов, на наш взгляд, должен быть расширен. Однако при назначении гражданского служащего на должность гражданской службы, которая относится к более высокой группе должностей гражданской службы, рассматриваемый вопрос может иметь и альтернативный вариант решения (он будет представлен при рассмотрении третьего из элементов системы присвоения и сохранения классных чинов).
Анализируя условия сохранения классных чинов, можно также отметить, что сохранение присвоенного гражданскому служащему классного чина при выходе его на пенсию должно, на наш взгляд, выступать правоустанавливающим фактом, непосредственно влияющим на размер пенсионного обеспечения данного лица, т.е. учитываться при исчислении пенсии за выслугу лет. Вместе с этим максимальный размер пенсии за выслугу лет в соответствии с п. 2 ст. 21 Федерального закона от 15.12.2001 №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» ограничивается кратной величиной должностного оклада и не учитывает размер оклада за классный чин. Необходимо также нормативно закрепить правило, в соответствии с которым лицам, лишенным классного чина в установленном законом порядке, назначается пенсия согласно Федеральному закону от 17.12.2001 №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
2. Открытость процедуры присвоения классных чинов
Процедура приглашения и включения независимых экспертов в конкурсные или аттестационные комиссии, исходя из анализа сложившейся практики, многовариантна. Однако, на наш взгляд, наиболее оптимальной, имеющей свое практическое преломление, является модель формирования состава соответствующей комиссии государственного органа непосредственно перед проведением квалификационного экзамена гражданских служащих с учетом специфики профессиональной служебной деятельности последних. При этом персональные данные независимых экспертов в обязательном порядке подлежат отражению в издаваемом правовом акте государственного органа о формировании конкурсной или аттестационной комиссии, который выступает, как отмечается в Постановлении Президиума ВС РФ от 21.07.2010 №11ПВ10 «Об отмене Определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29.07.2009 и оставлении в силе решения Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 30.04.2009, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими распоряжения Президента Республики Саха (Якутия) от 21.01.2009 №22-РП и приложения №1 к данному распоряжению в части указания персональных данных экспертов», единственным юридическим фактом, подтверждающим законность участия независимых экспертов в работе комиссии. Следует также отметить, что полномочия независимых экспертов должны ограничиваться рамками процедуры сдачи квалификационного экзамена, на которую они были приглашены, т.е. носить временный характер.
3. Обязательность и последовательность присвоения классных чинов в зависимости от сроков, установленных для прохождения в соответствующем классном чине
В соответствии с п. 7 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов первый классный чин присваивается федеральному государственному гражданскому служащему после успешного завершения испытания, а если испытание не устанавливалось, то не ранее чем через 3 месяца после назначения федерального государственного гражданского служащего на должность гражданской службы.
Рассмотрение законодательной практики субъектов Российской Федерации в части регламентации порядка присвоения и сохранения классных чинов государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации позволяет отметить, что она фактически не отличается от порядка, определенного Положением о порядке присвоения и сохранения классных чинов.
Установив таким образом срок прохождения гражданской службы в замещаемой должности гражданской службы, законодатель, как полагаем, не до конца учел, что классный чин является неотъемлемой частью должности гражданской службы, на которую назначается гражданин Российской Федерации, а также то, что профессиональный уровень этого гражданина (фактически аналогично сдаче квалификационного экзамена) оценивается при его поступлении на гражданскую службу в рамках конкурсной процедуры на замещение вакантной должности гражданской службы (абзац второй п. 19 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 01.02.2005 №112)). Совпадение предметов оценки при реализации различных процедур (конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы и сдачи квалификационного экзамена) порождает вопрос нормативной необходимости установления срока прохождения гражданской службы в замещаемой должности гражданской службы для присвоения первого классного чина. Полагаем, что сроки прохождения гражданской службы в замещаемой должности гражданской службы могут быть установлены только с учетом сроков прохождения в соответствующем классном чине, обеспечивая тем самым должностное продвижение (из одной группы в другую) гражданского служащего, а не для присвоения первого классного чина. Учитывая вышеизложенное, считаем, что первый классный чин должен присваиваться одновременно с назначением гражданина Российской Федерации (гражданского служащего) на должность гражданской службы.
Продвижение гражданского служащего по иерархии классных чинов, предусматривающее его пребывание в том или ином классном чине в течение ограниченного, нормативно установленного срока, является, на наш взгляд, одним из условий его профессионального развития, соответствующего и мировой практике. Иерархичность системы классных чинов, как объективно отмечает И.Н. Сурманидзе, предполагает «временное прохождение всех ее элементов, в противном случае вся система классных чинов… теряет смысл, более того, резко снижаются стимулирующие мотивы добросовестного исполнения должностных обязанностей, а также мотивы долгосрочного построения служебной карьеры». Нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней в сфере гражданской службы установлены сроки нахождения в том или ином классном чине. В большинстве случаев сроки не являются строго определенными, тем самым допускаются задержки в присвоении очередного классного чина и связанные с этим моральные (переживание ожидания и неопределенности с присвоением классного чина) и материальные (невыплата разницы между окладами за классный чин) потери гражданского служащего. Однако обобщение законодательной практики субъектов Российской Федерации позволяет отметить, что, например, в соответствии со ст. 6 Закона Псковской области от 21.07.2006 №574-оз «О присвоении и сохранении классных чинов государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Псковской области» сроки прохождения в соответствующем классном чине государственной гражданской службы Псковской области 3-го и 2-го класса установлены фиксированно - 1 и 2 года. При этом данный нормативный правовой акт, к сожалению, как и Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена, а также законодательные акты субъектов Российской Федерации, не предусматривает ответственности представителя нанимателя (уполномоченного субъекта), необоснованно задерживающего присвоение (или направление представления) первого и очередного классного чина. Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена не содержит и норм, определяющих сроки, в течение которых представитель нанимателя должен совершить вышеуказанные действия.
Полагаем необходимым в нормативно-правовом порядке закрепить:
) сроки, в течение которых представитель нанимателя должен принять решение о присвоении в установленном порядке классного чина гражданскому служащему, сдавшему квалификационный экзамен, либо направить представление о присвоении указанному гражданскому служащему классного чина в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о гражданской службе;
) ответственность представителя нанимателя за необоснованную задержку в направлении представления либо в присвоении первого или очередного классного чина гражданскому служащему;
) механизм компенсации гражданскому служащему денежных средств, не полученных в результате задержки присвоения соответствующего классного чина.
4. Соответствие классного чина должности гражданской службы
Данный элемент системы присвоения классных чинов призван следить за соответствием классного чина замещаемой должности гражданской службы и сохранять гражданскую службу как целостную иерархическую структуру.
Предусмотренные ст. 11 Закона №79-ФЗ система классных чинов, порядок их присвоения и сохранения, по нашему мнению, не позволяют определить должностное положение гражданского служащего в иерархии должностей гражданской службы.
Классификация должностей государственной службы предусмотрена Законом №79-ФЗ как категории должностей гражданской службы, к которым относятся: а) руководители (п.п. 1 п. 2 ст. 9); б) помощники (советники) (п.п. 2 п. 2 ст. 9); в) специалисты (п.п. 3 п. 2 ст. 9); г) обеспечивающие специалисты (п.п. 4 п. 2 ст. 9); так и группы должностей гражданской службы, включая: а) высшие должности гражданской службы; б) главные должности гражданской службы; в) ведущие должности гражданской службы; г) старшие должности гражданской службы; д) младшие должности гражданской службы (п. 3 ст. 9).
Согласно ч. 1 ст. 11 Закона №79-ФЗ классные чины присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы. Это условие фактически позволяет присваивать одноименные классные чины гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы, относящиеся к одной группе, без учета соответствующей категории должностей гражданской службы.
Например, в соответствии с Указом губернатора Омской области от 02.03.2004 №49 «О Реестре должностей государственной гражданской службы Омской области» должность ведущего специалиста отнесена к старшей группе должностей государственной гражданской службы Омской области, которая установлена как по категории должностей государственной гражданской службы Омской области «Специалисты», так и по категории должностей «Обеспечивающие специалисты». Согласно подп. 2 п. 1 ст. 31 Закона Омской области №601-ОЗ государственным гражданским служащим Омской области, замещающим должности государственной гражданской службы Омской области старшей группы, присваиваются классные чины - референт государственной гражданской службы Омской области 3, 2 и 1-го класса.
Таким образом, установление одноименных классных чинов в рамках группы должностей без их соотношения с соответствующими должностями гражданской службы, по нашему мнению, снижает значимость данной административно-правовой категории.
Вместе с этим императивное условие о соответствии классного чина должности государственной службы Российской Федерации закреплено в абзацах третьем, четвертом п. 2 ст. 13 Закона №58-ФЗ, а также предусмотрено на уровне отдельных подзаконных нормативных правовых актов (например, подп. «б» п. 4 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена). Аналогичные правила установлены и для присвоения воинских и специальных званий, а также дипломатических рангов.
Законодательная практика отдельных субъектов Российской Федерации позволяет отметить наличие существующей необходимости изменения ряда положений ст. 11 Закона №79-ФЗ, направленных на присвоение классных чинов гражданским служащим в соответствии с замещаемыми ими должностями гражданской службы. Первые шаги в этом направлении предприняты Минздравсоцразвития России, которым подготовлены и направлены в федеральные органы исполнительной власти примерные таблицы соответствия классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации должностям федеральной государственной гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти.
Совокупность представленных элементов системы присвоения и сохранения классных чинов, их законодательное закрепление и практическая реализация позволит определить классный чин как неотъемлемую часть должностного (статутного) положения гражданского служащего.
Административная правосубъектность государственного служащего возникает с момента замещения (занятия) им определенной должности. Статус должности определяет объем правосубъектности служащего, его социально-правовое положение. Должность - это первичная социально-организационная структурная единица государственного органа или учреждения, определяющая служебное место и роль замещающего ее лица, комплекс его прав и обязанностей, а также требования к профессиональной подготовке.
Классификация должностей государственной службы предусмотрена Федеральным законом от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» как категории должностей гражданской службы.
П. 4 ст. 9 Закона №79-ФЗ установлены принципиальные подходы, имеющие определяющее значение для присвоения классных чинов гражданской службы, а именно:
а) должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» относятся соответственно к высшей, главной и ведущей группам должностей гражданской службы;
б) должности категории «специалисты» относятся соответственно к высшей, главной, ведущей и старшей группам должностей гражданской службы;
в) должности категории «обеспечивающие специалисты» относятся соответственно к главной, ведущей, старшей и младшей группам должностей гражданской службы.
Исходя из понятия классного чина как показателя уровня квалификации и профессиональной подготовленности того или иного гражданского служащего следует предположить следующее. Целесообразнее будет предъявление различных по сложности критериев к оценке уровня квалификации гражданского служащего в зависимости от классного чина, на присвоение которого претендует гражданский служащий. К примеру, тестовое задание, предлагаемое гражданскому служащему, претендующему на классный чин, предусмотренный для ведущей группы должностей, должно быть на порядок сложнее, чем для гражданского служащего, претендующего на присвоение классного чина, предусмотренного для более низкой группы должностей.
Таким образом, продвижение по службе будет определяться в первую очередь личными качествами служащего, его опытом, профессионализмом, компетенцией, квалификацией, пригодностью к данному виду службы.
Вместе с тем, в настоящее время, нормативно-правовая база, регулирующая порядок прохождения государственной службы на федеральном, а следовательно и на региональном уровне, не совершенна и требует доработки.
Целесообразно дальнейшее укрепление нормативно-правовой базы государственной службы следует развивать по пути повышения правового статуса органов управления государственной службой и кадровых служб государственных органов, установления четких правил, обеспечивающих справедливое и заслуженное присвоение классных чинов согласно с результатами труда, обучения и использования полученных знаний государственным служащим.
Список литературы
1.Конституция РФ
.Федеральный закон от 17.12.2009 №322-ФЗ «О внесении изменения в статью 11 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
.Указ Президента РФ от 19.11.2007 №1554 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции»
.Указ Президента РФ от 01.02.2005 №113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»
.Указ Президента РФ от 01.02.2005 №112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»
.Указ Президента РФ от 01.02.2005 №111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»
.Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
.Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»
.Федеральный закон от 17.12.2001 №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»
.Указ Президента РФ от 15.10.1999 №1371 «О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении месячных окладов федеральным государственным гражданским служащим в соответствии с присвоенными им дипломатическими рангами»
.Указ Президента РФ от 16.09.1999 №1237 «Вопросы прохождения военной службы»
.Указ Президента РФ от 30.06.1997 №659 «Об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации»
.Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 21.07.2010 №11ПВ10 Об отмене определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 29.07.2009 и оставлении в силе решения Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 30.04.2009, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими распоряжения Президента Республики Саха (Якутия) от 21.01.2009 №22-РП и приложения №1 к данному распоряжению в части указания персональных данных экспертов.
.Постановление ВС РФ от 23.12.1992 №4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»
.<Письмо> Минздравсоцразвития РФ от 04.12.2009 №5068-17 <Разъяснения отдельных вопросов применения законодательства о государственной гражданской службе>
.<Письмо> ФТС РФ от 12.09.2008 №10-99/37613 «О порядке присвоения классных чинов»
.Приказ Росстата от 17.09.2008 №229 «О примерных таблицах соответствия классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации должностям федеральной государственной гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти»
.Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право РФ. М.: Зерцало 2005. С. 386.
.Башуров В.Б. Основные элементы системы присвоения, сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации // Современное право. 2011. №9. С. 32 - 37.
.Старцева Е.Н. Актуальные вопросы присвоения классных чинов юстиции // Военно-юридический журнал. 2011. №7. С. 6 - 10.
классный чин присвоение срок