Гражданская правосубъектность муниципальных образований

Гражданская правосубъектность муниципальных образований

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

Юридический факультет

Кафедра гражданско-правовых дисциплин

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ (ДИПЛОМНАЯ) РАБОТА

Тема: «Гражданская правосубъектность муниципальных образований»

Руководитель: Вовк Елена Геннадьевна

Студент (ка): Офилова Ксения Сергеевна

Москва - 2013 г.

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. Общая характеристика гражданской правосубъектности муниципальных образований

§1. Понятие и признаки муниципального образования как одного из публичных субъектов гражданского права

§2. Гражданская правоспособность муниципального образования

§3. Гражданская дееспособность муниципального образования

ГЛАВА II. Муниципальное образование как один из участников гражданско-правовых отношений

§1.Участие муниципальных образований в вещных отношениях

§2.Участие муниципальных образований в обязательственных отношениях

§3. Гражданско-правовая ответственность муниципальных образований

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ

гражданский правосубъектность муниципальный

В соответствии с основным законом государства - Конституцией Российской Федерации местное самоуправление является одной из составляющих основ конституционного строя Российской Федерации. Оно направлено на обеспечение самостоятельного решения вопросов местного значения населением, а также на разрешение вопросов по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью. Местное самоуправление при осуществлении своих полномочий наделено признаком самостоятельности , в связи с чем органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Совершенствование системы местного самоуправления не представляется возможным без наличия и дальнейшего формирования материальной и финансовой основы деятельности муниципальных образований, поэтому осуществление местного самоуправления реализуется путём участия его субъектов в имущественных отношениях, которые урегулированы нормами гражданского законодательства. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью определено Конституцией Российской Федерации как один из предметов деятельности местного самоуправления. Эффективное развитие системы местного самоуправления в России на протяжении последнего времени обуславливается необходимостью решения ряда теоретических и практических задач, которые возникают с момента вступления муниципальными образованиями в гражданские правоотношения, а также дальнейшем участием в них. Так, при проведении реформы местного самоуправления актуализируются общие вопросы, связанные с определением статуса муниципального образования как субъекта гражданского правоотношения. Вопросы, которые предусматривают участие публично-правовых образований в имущественных отношениях, входящих в предмет гражданского права, недостаточно полно регламентированы законодателем. Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает применение к муниципальным образованиям положений, имеющих прямое отношение к участию субъектов - юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей этих субъектов. Вышеуказанная норма носит общий характер и не полностью определяет объём и содержание гражданской правосубъектности муниципального образования, порождая этим проблемы применения законодательства на практике. И совершенно очевидно, что действительно существует потребность наличия практики в научных , а также методических разработках и рекомендациях для разрешения коллизий, которые могут возникнуть при разрешении гражданско-правовых споров, возникающих по поводу участия муниципального образования либо его органов в гражданских отношениях.

В последние годы уделяется всё большее внимание проблемам участия муниципального образования в гражданских правоотношениях. Особенности участия рассматриваются в отраслевых науках гражданского права, муниципального права, теории государства и права. В отдельных диссертационных исследованиях можно выделить работы, которые полностью посвящены праву муниципальной собственности, а также разграничению государственной и муниципальной собственности. Не оставлены без внимания вопросы гражданско-правовой ответственности государства и муниципальных образований. Однако необходимо отметить, что в большинстве исследований предметом является участие государства в гражданских правоотношениях. Муниципальные образования фактически приравнены к государственным образованиям с учётом недооценки факта признании законодателем муниципальных образований самостоятельным видом субъекта гражданского права. Следовательно, в настоящее время отсутствуют комплексные научные изучения и исследования, которые позволили бы выделить муниципальные образования в качестве самостоятельного субъекта гражданского права, установить их специфику, изучить особенности участия муниципального образования в отдельных видах гражданских правоотношений. Учитывая изложенные обстоятельства, определились выбор и разработка темы настоящего дипломного исследования, что говорит об актуальности выбранной темы.

Предметом дипломного проекта выступают нормы гражданского законодательства , регулирующие порядок определения , возникновения и признания у муниципальных образований гражданской правосубъектности, в том числе юридические основания осуществления ими субъективных прав и обязанностей , а также особенности правового регулирования гражданско-правовых отношений с участием муниципальных образований, и иные нормы законодательства тех отраслей права, которые регулируют сориентированные отношения. Существующая практика разрешения арбитражными судами и судами общей юрисдикции споров, возникающих в указанной сфере правового регулирования, также выступает в качестве предмета исследования.

Следовательно при исследовании проекта приведены примеры тех гражданских правоотношений, в которых наиболее полно проявляется гражданская правоспособность и дееспособность публично-правового образования, которые выражены в наличии, приобретении и осуществлении субъективных прав и обязанностей имущественного характера.

Объектом дипломного проекта выступили общественные отношения, возникающие при определении и реализации гражданской правосубъектности муниципальных образований, являющихся участниками гражданского оборота.

Целью настоящей работы является комплексная разработка и обоснование абстрактной идеи гражданской правосубъектности муниципальных образований, а также разработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования гражданско-правовых отношений с участием муниципальных образований.

Указанная цель обусловила постановку задач исследования :

определить понятие и выявить признаки (особенности) муниципального образования в системе субъектов гражданского права;

раскрыть особенности содержания гражданской правосубъектности муниципального образования, выраженных в анализе её элементов:

а) гражданской правоспособности ;

б) гражданской дееспособности. ;

исследовать правовые формы реализации гражданской правосубъектности муниципального образования в гражданско-правовых отношениях вещного характера;

установить способы реализации гражданской правосубъектности муниципального образования при участии последнего в обязательственных отношениях, возникающих в процессе экономического оборота;

выявить уровень негативных последствий для муниципального образования в случае нарушения им установленных требований при реализации субъективных прав и обязанностей, а именно охарактеризовать понятие гражданско-правовой ответственности муниципального образования и установить её пределы.

Теоретическую основу дипломной работы составили труды научных советских и российских учёных - правоведов : М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Венедиктова, П.П.Виткявичюса, В.В.Витрянского, О.А.Красавчикова, О.С.Иоффе, В.Ф.Попондопуло, Д.С.Пяткова, В.И.Разуваева, Р.О.Халфиной, П.В.Крашенникова, Е.А.Суханова, В.С.Якушева и других.

Особый интерес, имеющий непосредственное отношение к избранной теме исследования, выражен в современных работах А.А. Слугина, Е.Л.Слепнёва, Г.Ф.Шершеневича. В связи с тем ,что полное раскрытие элементов гражданской правосубъектности муниципальных образований невозможно без рассмотрения особенностей системы местного самоуправления , для изучения были взяты исследования учёных-специалистов в области муниципального права - Выдрина И.В., А.И. Копотова, Е.С.Шугриной и других. Также для раскрытия темы исследования существенное значение имели работы дореволюционных учёных, среди которых можно отметить А.В.Гильченко, Д.И.Мейера.

Методологическую основу составили всеобщий диалектический метод познания и общенаучные методы исследования , к которым можно отнести исторический, предполагающий анализ становления и развития правового явления во времени и пространстве, формально-логический, выраженный в применении приёмов индукции, дедукции, анализа и синтеза. Использовались также и частно-научные методы исследования: сравнительно-правовой, при котором сопоставлялись положения различных нормативно-правовых актов , методических рекомендаций, доктринальных воззрений, структурно-правовой и технико-юридический, определяющий толкование норм права и правовое моделирование.

Глава I. Общая характеристика гражданской правосубъектности муниципальных образований

§ 1. Понятие и признаки муниципального образования как одного из публичных субъектов гражданского права

Прежде чем определить понятие муниципального образования в системе субъектов гражданского права, выявить его характерные признаки, необходимо изучить генезис развития института местного самоуправления.

В России местное самоуправление имеет многовековую и богатую историю, начало которой отнесено к VII-VIII векам. История определила этапы территориального, производственного, церковного и монастырского самоуправления, включила понятие сельских и городских общин, а также земских и губных учреждений. При этом с начала возникновения и в последующие этапы своего развития во все периоды местное самоуправление выступало в качестве активного участника гражданского имущественного оборота, поскольку при отсутствии такого участия оно не смогло бы решить возложенные на него задачи и реализовать основные цели.

Основы развития местного самоуправления в нашем государстве были заложены в XVI веке при замене института самоуправления на местах через так называемую систему кормления (волостителей) и наместников специальными органами самоуправления - земскими и губными учреждениями.

Система кормлений , упраздненная Указом Ивана IV в 1555 году, представляла собой управление на местах наместником, который назначался центральными органами власти. Наместник не был полностью самостоятельным при решении вопросов местного значения, а принимаемые им решения имели источником финансирования средства населения.

Земские и губные учреждения имели сословный признак, осуществляли вопросы финансово-экономического характера, полицейского контроля, ведали судебной властью на местах.

В XVII веке в связи с введением приказно-воеводского управления на местах произошла бюрократизация системы местного самоуправления, при которой земские и губные учреждения попали под руководство воевод в вопросах их полицейской деятельности, но за ними продолжала сохраняться самостоятельность в решении вопросов экономической и финансовой деятельности, а также участии в гражданском обороте путём совершения сделок с принадлежащим им имуществом. Далее выборность в «земском» управлении на местах постепенно была вытеснена вновь созданной бюрократической системой организации местного самоуправления. Эта система характеризовалась прежде всего централизацией власти и продолжила своё существование в эпоху Петра I. Принцип централизации власти нашел своё выражение в бурмистрской палате, образованной в 1699 году, которая одновременно выступала центральным учреждением для управления городами Российского государства , в том числе и органом местного общинного управления Москвы. На местах действовали избы земского происхождения под председательством земских бурмистров, власть которых распространялась на свободное население недворянского происхождения. Последующая бюрократизация системы местного управления имела продолжение с заменой указанных учреждений магистратами, которые выступали сословно-общинными выборными учреждениями городского самоуправления, а также с дальнейшей их ликвидацией при преемниках Петра I и с переходом власти на местах к воеводам и губернаторам.

Следующий этап развития местного самоуправления в России относится к эпохе Екатерины II, которой пришлось создать новую систему местных органов без восстановления созданной Петром I системы органов местного управления и местной власти , разрушенной его преемниками. В период ее правления были заложены основы самоуправления, которые во многом определили структуру местного управления на весь последующий период вплоть до появления в 1864 году земских учреждений. Также началось самостоятельное регулирование законодательных вопросов организации данного вида управления, включая и особенности вопросов участия органов самоуправления как лиц в системе гражданского оборота.

В настоящее время реформа местного самоуправления является приоритетным направлением. Основной организационной формой осуществления местного самоуправления в Российской Федерации является муниципальное образование. В статье 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ( далее - Федеральный закон от 06.10.2003 года №131) муниципальное образование характеризуется как городское или сельское поселение, муниципальный район в пределах которых осуществляется местное самоуправление, городской округ, либо внутригородская территория города федерального значения.

Местное самоуправление имеет форму своего осуществления - это участие субъектов (органов местного самоуправления) в имущественных отношениях. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью определено Конституцией РФ как один из предметов деятельности местного самоуправления. Основополагающие начала участия муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, отражены в положениях главы 5 Гражданского кодекса РФ.( далее - ГК РФ). В соответствии с пунктом 1 статьи 124 ГК РФ городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К перечисленным муниципальным образованиям как к субъектам гражданского права применяются нормы, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых соответственно гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных видов субъектов.

В ГК РФ муниципальные образования наряду с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (государственными образованиями) имеют отличие от иных субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц. С точки зрения теории возможность создания субъектов гражданского права, которые не являются юридическими лицами, признается в науке гражданского права. Учитывая мнение Разуваева В.И., то «гражданская правосубъектность существует и помимо формы юридического лица. Действительным основанием гражданской правосубъектности является не статус юридического лица, а отношения экономической обособленности». Однако признание публично-правовых образований субъектами гражданского права не является единственным вариантом определения их гражданской правосубъектности. Правовые системы разных стран рассматривают государство, в том числе государственные и муниципальные образования как один из видов юридических лиц. Например, украинское гражданское право относит к юридическим лицам публичного права государство и территориальные общины. При этом критерием деления на юридические лица публичного и частного права выступает порядок создания юридического лица. Соответствующая классификация юридических лиц отражена в статье 81 Гражданского кодекса Украины.

Сходство суждений представителей зарубежной цивилистики на гражданскую правосубъектность публично-правовых образований выявил Братусь С.Н. : «процесс отделения имущественной стороны в деятельности государства от публично-правовой сферы протекал по-разному в различных странах, но везде закончился обособлением фиска как юридического лица». Генетическую однотипность юридических лиц и муниципальных образований выявляют признаки отсутствия существенных отличий между гражданской правосубъектностью юридического лица и гражданской правосубъектностью муниципального образования. Об этом свидетельствуют утверждения российских ученых-цивилистов ещё в дореволюционное время, которые полностью проявляли единое мнение к вопросу отнесения публично-правовых образований к числу юридических лиц. Так, Д.И. Мейер рассматривал казну (государство) как юридическое лицо. В контексте им также упоминались городские сообщества в системе понятий о юридических лицах. Также Г.Ф.Шершеневич относил к публичным юридическим лицам городские и сельские общества, земства.

В советское время в ходе развития гражданского законодательства и гражданско-правовой науки понятие муниципальных образований выходило за рамки понятия юридического лица. Местное самоуправление было исключено из системы правовых объектов, поэтому вопрос о гражданской правосубъектности территориальных образований рассматривается применительно лишь к правоспособности государства, а не муниципальных образований. Анализ исследованных научных работ, посвященных участию государства в гражданско- правовых отношениях, даёт понятие о том, что изменился аспект содержания гражданской правосубъектности государства. Таким образом, С.Н. Братусь выделял, что государство как казна это «особый, отличный от прочих юридических лиц субъект гражданского права». Местные Советы народных депутатов определялись С.Н. Братусем как юридические лица, но только как органы управления административно-территориальными образованиями, но не как управляемые этими органами территориальные образования. Такую же точку зрения отстаивал Красавчиков О.А., делая акцент на то, что государство «не может рассматриваться как юридическое лицо, поскольку государство само определяет порядок, формы и характер принадлежащих ему прав, а юридическое лицо действует в соответствии с уставом, который утверждается компетентными органами государства».

Брагинский М.И. полагал, что государство есть особая разновидность субъекта гражданского права наряду с гражданами и юридическими лицами, и «для признания государства субъектом гражданского права нет необходимости рассматривать его как юридическое лицо». Иная позиция по отношению к вышеизложенным мнениям была изложена Мревлишвили И.Г., который указал, что даже в отношении к государству «следует обсуждать родовое понятие юридического лица», а признание государства особым субъектом права, а не юридическим лицом есть удвоение понятия юридического лица и «признание, что есть юридические лица гражданского права и юридические лица публичного права».

В настоящее время интерес к тщательному изучению и исследованию вопросов, касающихся участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях не угасает. Помимо доктринальной точки зрения, предполагающей, что муниципальное образование выступает в гражданском обороте в качестве особого субъекта права, имеют место высказывание нетрадиционных суждений. Например, мнение Пяткова Д.В. было выражено в том, что муниципальные образования не являются субъектами гражданского права. Субъектами гражданского права «являются одноименные хозяйственные публичные организации», выступающие «наряду с муниципальными образованиями как публично-властными организациями. ... Именно хозяйственно-публичные организации, не наделенные публичной властью, вступают в гражданские правоотношения на равных началах с другими участниками этих отношений».

Многочисленность научных точек зрения, которые определяют гражданско-правовое положение муниципальных образований , вызывает необходимость проанализировать обоснованность позиции законодателя, распространившего в отношении этих субъектов нормы гражданского права, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях. Определить обоснованность правомерности законодательной модефикации возможно посредством относительного исследования признаков муниципальных образований и юридических лиц.

Исходя из определения, данное законодателем в ст. 48 ГК РФ, выделяют четыре признака , характерные для юридического лица:

.организационное единство;

.имущественная обособленность;

.самостоятельная имущественная ответственность;

.выступление в гражданском обороте, при разрешении споров в судах от собственного имени в качестве истца или ответчика.

Первый признак юридического лица законодатель определяет как организационное единство. Состав названного признака включает в себя согласно взгляду Красавчикова О.А. элементы внутреннего организационного единства, внешней автономии, руководящего единства и функционального единства.

Внутреннее организационное единство, т.е. «система существенных взаимосвязей структурных подразделений и подчинение руководящему органу» в муниципальном образовании обуславливается существованием системы органов местного самоуправления, функции которых определены с точной конкретизацией как в Федеральном законе от 06.10.2003 года №131 (статьи 14-17), так и в уставах муниципальных образований. В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 года №131 под муниципальным образованием понимается «городское или сельское поселение, муниципальный район в пределах которых осуществляется местное самоуправление, городской округ, либо внутригородская территория города федерального значения.».

Для муниципального образования присущ также объединяющий признак, именуемый как территория, в границах которой реализуется функциональное и экономическое единство, и которая обеспечивает внешнюю автономию муниципального образования, т.е. «необходимую меру самостоятельности в его действиях по отношению ко всем третьим лицам». Имеется в виду, что территориальный признак , выявляемый в деятельности муниципального образования - это существенный признак муниципального образования как субъекта гражданского права. Так, граждане, проживающие на территории конкретного муниципального образования, имеют определённое место своего жительства, вследствие чего необходимо подчеркнуть, что муниципальное образование обладает не только свойствами организационного, руководящего и функционального единства, но и характеризуется также признаком территориального единства. Более подробное изучение вопроса о значении территории для сущности гражданской правоспособности муниципального образования будет рассмотрено в следующем параграфе дипломного проекта.

Признак организационного единства юридического лица проявляется в наличии у него учредительных документов. Наличие учредительных документов (устава, (положения), договора), в которых предусмотрены «цели, характер, формы и юридические границы» деятельности юридического лица, определялось Красавчиковым О.А. в качестве самостоятельного признака юридического лица. Согласно ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 года №131 в систему муниципальных правовых актов входит в том числе устав муниципального образования, который принимается на местном референдуме (сходе граждан). Он является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, а также имеет прямое действие , и применяется на всей территории муниципального образования. В устав муниципального образования входят положения, предусмотренные законодательством : границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; структура и порядок формирования местного самоуправления, а также их полномочия ; экономическая база и финансовая основа осуществления деятельности местного самоуправления, порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Устав муниципального образования не соответствует признакам учредительных документов юридического лица. В соответствии со ст. 52 ГК РФ учредительный договор юридического лица заключается, а устав утверждается его учредителями (участниками). Устав муниципального образования принимается непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления, что допускается трактовать данную формулировку как выражение воли самого муниципального образования. Согласно положениям ст. 51 ГК РФ при регистрации юридических лиц проверяется соблюдение порядка образования юридического лица и соответствие его учредительных документов требованиям законодательства. В соответствии же с п.6 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 года №131 регистрации подлежит устав уже созданного муниципального образования, а не муниципальное образование само по себе как субъект права. Следовательно, уставу муниципального образования свойственна иная правовая природа, отличающаяся от правовой природы учредительных документов юридического лица.

Муниципальному образованию как и юридическому лицу характерен признак имущественной обособленности. Это подтверждено положениями п. 1 ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 года №131, в соответствии с которыми «органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом…». В ГК РФ приведено разграничение права собственности муниципальных образований и права собственности других субъектов гражданского права - граждан, юридических лиц, Российской Федерации и субъектов РФ. Обособленность имущества муниципального образования также выражена в том, что согласно п. 2 ст. 129 ГК РФ и п. 1 ст. 213 ГК РФ некоторые объекты права собственности муниципального образования не могут принадлежать юридическим лицам, а также гражданам. На основании п. 3 ст. 215 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, обособляются в муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

В число элементов имущественной обособленности в литературе обычно относят наличие самостоятельного баланса (сметы). Данное требование в отношении муниципальных образований предусматривается в наличии у муниципального образования самостоятельного местного бюджета, который включает в себя доходы и расходы. Приобретение доходов местного бюджета осуществляется через гражданско-правовые сделки. Расходная часть местного бюджета в форме финансового обеспечения реализуется на решение вопросов местного значения соответствующего муниципального образования. Как отражено в ч.3 ст.52 Федерального закона от 06.10.2003 года №131, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета самостоятельно осуществляются органами местного самоуправления, что также является выражением признака имущественной обособленности муниципального образования.

Юридическим лицам также присуща самостоятельная ответственность принадлежащим ему имуществом по своим обязательствам. Пункт 1 ст. 126 ГК РФ гласит : «Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.».

Значительную особенность участия муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях можно увидеть в следующем положении: согласно п. 2 ст. 1 ГК РФ граждане (физические лица), а также юридические лица при вступлении в гражданские правоотношения «приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своём интересе». Одновременно можно сказать, что муниципальное образование участвует в гражданских правоотношениях также от своего имени, но для решения таких вопросов, которые касаются в первую очередь непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, и которые выражают общественный и публичный интерес. Перечни вопросов местного значения муниципальных образований приведены в ст.14-16 Федерального закона от 06.10.2003 года №131. Направленность публичного характера при участии муниципальных образований в гражданских правоотношениях признаётся общепринятой в науке гражданского права. По суждению Суханова Е.А. муниципальные образования могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

Совместно с этим целесообразно отметить, что уровень влияния публичного интереса на правоотношения , в которых публично-правовые образования выступают как участниками , в науке гражданского права расценка даётся по-разному. По взгляду Красавчикова О.А., «государство есть единство политического и хозяйственного руководства страной». П.П. Виткявичюс полагает, что государство, участвуя в гражданских правоотношениях, реализует гражданскую правосубъектность, однако «гражданская правосубъектность государства призвана служить для выполнения государством его политических функций», вследствие чего «гражданская правосубъектность государства носит властный характер». Ряд иных ученых опровергают вероятность придания гражданско-правовым отношениям публично-властных признаков. «Когда в правоотношении участвует государственный орган, речь идет о совокупности двусторонних правоотношений (вертикального и горизонтального), каждое из которых сохраняет свою самостоятельность». Напротив, Якушев В.С. убеждён, что отношения, в которых государство выступает от своего имени, регулируются государственным, а не гражданским правом: «Государство ... имея обособленное имущество, само непосредственно хозяйственной деятельностью ... заниматься не стало. Оно лишь организует производство и управляет им ... Государство осуществляет закрепление имущества, являющееся односторонним волевым актом, но это закрепление не связано с товарно-денежным характером». Впрочем при таком раскладе остается непряснённой правовая природа сделок с незакрепленным имуществом.

Указанные выше мнения и суждения, высказанные в отношении государства, могут использоваться для изучения и дальнейшего исследования гражданской правосубъектности муниципальных образований.

Анализируя вопросы местного значения , можно сделать вывод о том, что муниципальное образование вступает в гражданские правоотношения, не применяя при этом властные полномочия по отношению к другим субъектам правоотношения. Так, передача муниципального имущества по заключённому договору аренды выполняется в рамках гражданско- правовых сделок посредством осуществления гражданской правоспособности. Для гражданско-правового регулирования правоотношений с участием муниципальных образований не имеют значения мотивы вступления в конкретное правоотношение, если иное не предусмотрено законом. Однако, удовлетворение местных интересов и потребностей путем реализации местного самоуправления может рассматриваться как мотив вступления муниципальных образований в гражданские правоотношения. При этом направление деятельности муниципальных образований на удовлетворённость интересов общества (населения) должно рассматриваться как признак, характерный именно для муниципальных образований как субъектов гражданского права, отделяющий их (совместно с государственными образованиями) от физических и юридических лиц.

На основании п. 1 ст. 54 ГК РФ юридическое лицо имеет свое наименование, содержащее указание на его организационно-правовую форму. Законодатель устанавливает правовую защиту фирменному наименованию юридического лица. Средства индивидуализации для муниципального образования предусмотрены совсем иные. В соответствии со ст.9 Федерального закона от 06.10.2003 года №131 к ним относятся официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Правоотношения, которые складываются по поводу официальных символов муниципальных образований, не обладают гражданско-правовой природой. Также к средствам индивидуализации юридического лица согласно п. п. 2 и 3 ст. 54 ГК РФ относится место его нахождения, определяемое местом государственной регистрации юридического лица. Законодательство не предусматривает понятие места нахождения муниципального образования, поскольку Федеральный закон от 06.10.2003 года №131 определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, муниципальный район или внутригородскую территорию , т.е. населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. К признаку индивидуализации муниципального образования может относиться его географическое расположение, поскольку оно сравнительно неизменно для соответствующего муниципального образования. Например, если учитывать, что в рамках одного места нахождения могут существовать два и более юридических лица, то наличие двух муниципальных образований с одним географическим положением невозможно.

Проведённый анализ исследования позволяет выделить признаки, присущие муниципальному образованию как субъекту гражданского права:

- организационно-территориальное единство;

- имущественная обособленность;

- самостоятельная имущественная ответственность;

- выступление в гражданско-правовых отношениях от своего имени;

- направленность на решение вопросов местного значения.

Применяя выделенные признаки муниципального образования, необходимо дать определение муниципального образования как субъекта гражданского права.

Муниципальное образование - территориальная организация населения, не являющаяся юридическим лицом, которая имеет в своей собственности обособленное имущество, отвечает этим имуществом по своим обязательствам, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные права и несёт обязанности, необходимые для решения вопросов местного значения.

Признаки муниципального образования как участника гражданско-правовых отношений чётко проявляются при его сравнении с иными субъектами гражданского права, что наглядно позволяет установить место муниципального образования в системе публичных субъектов гражданского права.

§2. Гражданская правоспособность муниципального образования

Участниками любых видов правоотношений являются субъекты права, (физические лица, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), выступающие в качестве носителей предусмотренных законом прав и обязанностей. Для того, чтобы стать полноправным участником определённых правоотношений, субъекту гражданско-правовых отношений необходимо обладать гражданской правоспособностью и дееспособностью.

Под правоспособностью в общем смысле понимается возможность, причем абстрактная, приобретения определенных прав и обязанностей, то есть установленная законом способность быть носителем субъективных прав и юридических обязанностей. Правоспособность выступает в качестве первоначального условия общей предпосылки к участию в правоотношениях.

Исследуя гражданскую правоспоспособность муниципальных образований, целесообразно проведение аналогии с юридическими лицами, хотя Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в своем информационном письме <consultantplus://offline/ref=3EC9A0FEB5B8114CDA58BDC9DEAC3EE83B374D42EAF8CE4E098207e7ECN> от 30 июня 1993 г. N С-13/ОП-210 указал: "...наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица". Законодательство выделило равенство правового статуса муниципальных образований в гражданских правотношениях с юридическими лицами, однако это не предусматривает их юридического равенства. Можно аргументировать, что государство наделило муниципальные образования всеми полезными свойствами юридических лиц и постаралось освободить их от обременительных обязанностей тех же лиц, тем самым сделав их с точки зрения гражданского права не определенными законодательством субъектами.

При изучении особенностей гражданской правоспособности, необходимо учитывать, что в отличие от юридического лица муниципальное образование при своём создании становится в первую очередь субъектом публичного права, а потом уже, при наличии определенных обстоятельств, гражданского, то есть допуск к участию в гражданских правоотношениях происходит вследствие приобретения публичного статуса.

Правоспособность юридических лиц подразделяется на общую (универсальную) и специальную (ограниченную, уставную, целевую).

В пункте 18 <consultantplus://offline/ref=3EC9A0FEB5B8114CDA58BDC9DEAC3EE838354943E8A5C446508E057B3B8457F11110E9BE8A23A9eDE0N> Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8 дано разъяснение по поводу того, каким образом можно определить правоспособность юридических лиц.

Общая или универсальная правоспособность наделяет юридических лиц возможностью по осуществлению любых видов деятельности, которые не запрещены законом, учитывая, что в учредительных документах таких лиц не содержится исчерпывающий перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься. Специальной (ограниченной, целевой, уставной) же правоспособностью обладают лишь такие организации, для которых такая правоспособность прямо установлена законом или в их учредительных документах. Это обусловлено целями создания юридического лица, которые определяют сами учредители.

В теории гражданского права кроме общей и специальной правоспособности выделяют понятие исключительной правоспособности, которое предполагает, что юридическое лицо наделено правом осуществлять только определенный вид деятельности с запретом на осуществление иных видов предпринимательской деятельности.

Слугин А.А. отмечает правоспособность коммерческих организаций с исключительным видом деятельности, определенным законом и некоммерческим характером цели, "специально-исключительной". По его суждению , общая, специальная и исключительная правоспособность являются самостоятельными видами гражданской правоспособности юридического лица. А исключительная правоспособность в свою очередь имеет два подвида: исключительную и специально-исключительную. Как видно, данная идея обоснована не совсем понятно , и не представляется возможным определить существенные различия между понятиями «исключительная» и «специально-исключительная».

В научной литературе встречаются разные мнения, касающиеся содержания гражданской правоспособности публично-правовых образований.

В Федеральном законе от 06.10.2003 года №131 определены вопросы местного значения, то есть те виды деятельности, которыми могут заниматься различные виды муниципальных образований: поселения, муниципальных районы, городские округа. При этом исчерпывающего перечня видов деятельности не предусмотрено, например, возможность использования денежных средств, составляющих местный бюджет при заключении гражданско-правовых сделок предполагает заключение любых видов гражданско-правовых договоров, не запрещенных законом. В этом можно согласиться также с выводами Конституционного Суда РФ, который высказал свою позицию по данному вопросу: «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы».

В соответствии с положениями Конституции РФ и Федерального закона от 06.10.2003 года №131 муниципальные образования создаются для специальных целей во исполнение которых им приходится становиться субъектами гражданского права. В отличие от цели, которую преследует коммерческая организация, - систематическое извлечение прибыли с правом ее последующего распределения между участниками, целью муниципального образования является решение вопросов местного значения с учётом мнения населения, а также с историческими и иными местными традициями. Соответственно по своей сути правоспособность муниципальных образований отличается от правоспособности юридических лиц , потому как муниципальное образование не создается исключительно для участия в гражданско-правовых отношениях. Исходя из вышеизложенного, более соответственная современному статусу публичных образований выступает специально-исключительная правоспособность.

Специальная правоспособность определяет цель создания и особое право собственности субъекта на обособленное имущество, исключительная - при равенстве положения в гражданских отношениях наряду с физическими и юридическими лицами, публично-правовые образования имеют особенные, присущие только им отличия. Соответственно и правосубъектность муниципальных образований отличается от других субъектов, участвующих в гражданских правоотношениях.

Дискуссия о природе гражданской правоспособности муниципальных образований имеет своё продолжение. Выделяя факт, что муниципальные образования выступают в гражданских правоотношениях только в пределах своих полномочий, Е.Л. Слепнёв трактует правоспособность муниципального образования как функциональную, «вытекающую из специфических функций муниципального образования в обеспечении и интегрировании местных и государственных интересов для удовлетворения потребностей населения». При этом он определяет соответствующую классификацию на специальную правоспособность юридических лиц, функциональную правоспособность муниципальных образований и целевую правоспособность государственных образований. Данная классификация позволяет выявить соотношение между сферами деятельности местного самоуправления и направленностью участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, что является надлежащим обеспечением реализации интересов населения.

Предполагается, что функциональная правоспособность муниципального образования может быть отнесена к разновидности специальной правоспособности. Это находит своё подтверждение в действующем законодательстве. К юридическим лицам ст. 49 ГК РФ относит общую или специальную правоспособность, причем общая правоспособность рассматривается как исключение и касается только коммерческих организаций (за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом). Для всех остальных юридических лиц установлена специальная гражданская правоспособность. В соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей муниципальных образований. Учитывая особенности муниципальных образований специальная правоспособность приобретает форму функциональной правоспособности, которая обладает определенными специфическими свойствами. Таким образом, следует полагать, что функциональная правоспособность муниципального образования может рассматриваться как модификация специальной модели правосубъектной юридической формы.

Проведённый выше анализ гражданской правосубъектности муниципальных образований , выраженный в тщательном изучении специфики правоспособности муниципальных образований обуславли- вается предметным признаком. Данный признак означает субсидиарное применение норм гражданского законодательства о юридических лицах к муниципальным образованиям, участвующим в гражданских правоотношениях, с учётом некоторых особенностей, присущих правовому положению публичных субъектов. Это вызвало необходимость определения характера гражданской правоспособности муниципального образования с точки зрения её предметной направленности.

Помимо предметных признаков, выделяют пространственные и временные признаки правоспособности муниципального образования.

Указание на пространственные пределы деятельности муниципального образования содержатся в Федеральном законе от 06.10.2003 года №131-ФЗ. Территориальное пространство муниципального образования имеет существенное значение для сфер его деятельности в виду того, что местное самоуправление осуществляется на определенной территории, ее границами обуславливаются пределы вопросов местного значения. Так, например, в соответствии с п. 1 ст.2 Устава Савинского муниципального района Ивановской области, «границы Савинского муниципального района Ивановской области определяют соответствующую территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление». В то же время, «несмотря на пространственные рамки управленческой деятельности», в пределах которых осуществляется решение вопросов местного значения, оснований для ограничения гражданской правоспособности муниципальных образований по территориальному критерию не предусматривается. Например, не имеется оснований для запрета муниципальному образованию заключать договоры о приобретении товаров для муниципальных нужд, если поставщик находится вне границ муниципального образования или место исполнения обязательств по этому договору определено за пределами данной территории. Также можно отметить, что размещение муниципальных облигаций возможно на территории других муниципальных образований и даже на внешнем рынке. На практике, относящейся к деятельности муниципальных образований, можно встретить примеры выпуска ценных бумаг с непосредственным их размещением в отношении неопределенного круга лиц, не ограниченного только жителями муниципального образования. Кроме того, муниципальное образование может иметь на праве собственности имущество, в том числе недвижимое, находящееся вне его территории, которое может использоваться, в частности, по организации представительства муниципального образования. В соответствии со статьёй 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 года №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» допускается принадлежность муниципальному образованию на праве собственности муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации. Следует отметить, что территориальные пределы деятельности конкретного муниципального образования имеют свою гражданско-правовую функцию, в то время как предметные ограничения гражданской правоспособности муниципального образования обусловлены сферой деятельности по решению вопросов местного значения. Основным критерием, определяющим участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях является значимость количества и характера потребностей населения, проживающего на определённой территории, направленность на решение вопросов местного значения, а не территориальное ограничение (граница). Если учитывать мнение И.В. Выдрина, то «местные сообщества складываются в рамках территориальных единиц, и основу их функционирования составляют именно местные интересы». Данный факт подтверждён в действующем законодательстве. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года №131, органы местного самоуправления наделены полномочиями по организации благоустройства и озеленения территории соответствующего вида муниципального образования, охраны общественного порядка, осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории конкретного муниципального образования, а также по оказанию иных услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории. В данных нормах территория имеет своё назначение именно для определения сферы решения вопросов местного значения. Установление территориальных ограничений гражданской правоспособности муниципального образования не соответствует принципу гражданского законодательства - свободы имущественного оборота, в соответствии с которым товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на всей территории Российской Федерации, если иное не установлено федеральным законодательством. Но следует также заметить, что муниципальное образование - это не единственный субъект гражданского права, сфера деятельности которого ограничивается по территориальному признаку. Для таких видов юридических лиц, как некоммерческих организаций - общественных объединений, Федеральный закон «Об общественных объединениях» находит выражение в ст. 14, устанавливая понятие территориальной сферы деятельности объединения. Однако и в данном случае основным признаком, определяющим критерии участия в гражданских правоотношениях, является не территория, а соответствие деятельности общественного объединения его основным задачам, закреплённых в учредительном документе.

Характеристика временных ограничений гражданской правоспособности муниципального образования определена основаниями и порядком возникновения и прекращения муниципального образования.

П. 2 ст. 124 ГК РФ регламентирует, что к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско- правовых отношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Но к окончательному выводу о распространении на муниципальное образование норм о создании и прекращении юридического лица прийти нельзя по следующим основаниям.

Во-первых, на основании п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Федеральным законом от 06.10.2003 года №131 (ст.12-13.2) установлены основания, условия и порядок изменения границ, преобразования и упразднения муниципальных образований определяются законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения. Таким образом, законы субъектов РФ устанавливают несколько иной порядок создания муниципальных образований, который имеет отличие от порядка создания и прекращения юридических лиц.

Во-вторых, порядок создания юридических лиц установлен гражданским законодательством в виду того, что юридическими лицами являются организации, которые создаются прежде всего для участия в гражданском обороте, а их гражданская правосубъектность является первоначальной по отношению к другим производным разновидностям отраслевой правосубъектности юридического лица - налоговой, административной и другим. Возникновение же муниципального образования преследует своей целью не участие в гражданско-правовых отношениях, а цель реализации прав граждан, проживающих на соответствующей территории конкретного муниципального образования, на решение вопросов местного значения, осуществление местного самоуправления в целом. Таким образом, обосновано предположить, что порядок создания и прекращения муниципальных образований регулируются нормативными актами местного самоуправления.

По изложенным выше суждениям создаётся мнение о невозможности применения правил о порядке создания и прекращения юридических лиц к муниципальным образованиям. Но тем не менее нельзя полностью отрицать применение гражданско-правовых норм к отношениям, возникающим при создании или прекращении муниципального образования, так как по результату создания муниципального образования видно, что оно наделяется помимо административной и гражданской правосубъектностью. Глядя на то, что муниципальное образование создается и прекращается в соответствии с муниципальными нормами, необходимо усматривать момент возникновения и прекращения его гражданской правосубъектности, а также связанные с этим последствия, для гражданских правоотношений, в которых существует возможность участия муниципального образования.

Касаемо создания муниципальных образований хотелось бы обратить внимание на следующее.

Как известно, юридическое лицо может быть создано путем его учреждения вновь или путем реорганизации в формах слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования. Реорганизации в форме присоединения предполагает, что новое юридическое лицо не создается, а происходит только прекращение реорганизуемого юридического лица.

На территории Савинского муниципального района Ивановской области преобразование муниципального района осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года №131. Инициатива органов местного самоуправления муниципального района, органов государственной власти о преобразовании района оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Важно подчеркнуть тот факт, что создание нового муниципального образования в рядах регионов, возможно только на территориальной основе уже созданных и существующих муниципальных образований. Даже при таком способе создания нового муниципального образования, как «придание статуса муниципального образования вновь возникшим населенным пунктам и вновь присоединенным к субъекту федерации территориям», муниципальное образование создается на территории уже существующего муниципального образования, либо того, которое включало в себя территорию возникающего населенного пункта или расположенного на территории другого субъекта РФ.

В свою очередь законодательство Московской области определяет некоторые дополнительные способы создания муниципального образования. Так, в соответствии со ст. 6 Закона Московской области «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований», муниципальное образование может быть образовано : на территории, для которой снято существовавшее в силу федерального закона ограничение на осуществление местного самоуправления; на территории, в пределах которой местное самоуправление не осуществляется в силу имевшего место отказа населения от осуществления местного самоуправления; на территории, не входящей в состав территории иного муниципального образования; на территории, являющейся частью территории иного муниципального образования, независимо от вида этого муниципального образования.

Данные положения вызывают сомнение о соответствии указанных позиций нормам Конституции РФ, согласно которой «местное самоуправление отнесено к основам конституционного строя и осуществляется населением на всей территории Российской Федерации.» Но даже если предположить применение названных положений, то можно прийти к выводу о том, что в случае создания муниципального образования на территории, на которой до этого не осуществлялось местное самоуправление, муниципальное образование создается на территориальной и основе субъекта Российской Федерации финансового-экономического характера, что влечет за собой переход гражданских прав и гражданских обязанностей в порядке универсального правопреемства от субъекта РФ к муниципальному образованию.

Приведённый пример свидетельствуют о невозможности создания муниципального образования путем его учреждения вновь без наличия правопреемства в отличие от юридического лица. Поэтому применение к муниципальным образованиям положений Гражданского кодекса РФ об учреждении юридических лиц невозможно. Кроме того, муниципальное образование не может быть создано (учреждено) путем объединения имущества граждан или юридических лиц, а также путем передачи имущества в уставный капитал или имущественный фонд создаваемого субъекта.

Но нельзя не выделить и общих признаков между образованием нового муниципального образования и учреждением юридического лица , которые вызваны единством родового понятия при создании субъекта права - это, регистрация документов, определяющих правовое положение субъекта, регистрация средств индивидуализации, передача имущества вновь созданному субъекту ,формирование органов управления. Также необходимо отметить следующее:

Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование не могут являться учредителями другого муниципального образования. Именно этим обеспечивается финансовая и экономическая самостоятельность местного самоуправления, соблюдается запрет подчинения одного муниципального образования другому.

Органы управления муниципального образования формируются в порядке, определённым муниципальным законодательством, что позволяет обеспечить соблюдение политической автономии муниципального образования. Соответственно к муниципальным образованиям не могут применяться положения гражданского законодательства о порядке и условиях формирования органов юридического лица.

Применение положений гражданского законодательства к отношениям, регулирующим создание муниципальных образований, зависит от формы создания последних. Существуют следующие особенности, определяющие каждую форму создания муниципального образования.

Например, муниципальное образование может быть создано путем объединения двух или более муниципальных образований в одно. Под объединением понимают создание одного муниципального образования на территории нескольких упраздняемых муниципальных образований.

Объединение муниципальных образований по своим признакам соответствует признакам реорганизации юридических лиц в форме слияния. Также как и слияние юридических лиц, объединение муниципальных образований характеризуется тем, что два и более субъекта права прекращают свое существование совместно с передачей всех своих прав и обязанностей одному новому субъекту права.

На основании ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, что даёт обеспечение единства экономического пространства РФ. При отсутствии нормативного регулирования имущественных отношений, которые имеют своим возникновением объединение муниципальных образований, можно прийти к нарушению прав субъектов гражданско-правовых отношений, складывающихся с участием муниципальных образований. В связи с этим необходимо применять положения гражданского законодательства о реорганизации юридических лиц в форме слияния к отношениям, возникающим при объединении муниципальных образований. Это в первую очередь требования п. 1 ст. 58 и п. 1 ст. 59 ГК РФ о переходе прав и обязанностей к вновь возникшему юридическому лицу в соответствии с передаточным актом, который содержит положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юридического лица в отношении всех его кредиторов и должников; необходимость представления утвержденного уполномоченными лицами передаточного акта для государственной регистрации вновь возникшего юридического лица (п. 2 ст. 59 ГК РФ) ;положения п. 1 и п. 2 ст. 60 ГК РФ, которые предусматривают гарантии прав кредиторов при реорганизации юридического лица.

И как совершенно справедливо отмечено в литературе, вопрос защиты прав контрагентов реорганизуемого юридического лица - это один из наиболее важных вопросов, возникающих в процессе реорганизации. В результате реорганизации может произойти исключение либо уменьшение ответственности определенных лиц.

Считаем необходимым также остановиться на вопросе упразднения муниципальных образований.

Прекращение муниципального образования осуществляется путем его упразднения. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года №131 основания и порядок упразднения муниципальных образований отнесены к компетенции субъектов РФ с учётом инициативы населения. В Савинском муниципальном районе Ивановской области упразднение муниципальных образований производится путем слияния или присоединения. Согласно Уставу данного публичного образования упразднение муниципального образования может осуществляться в форме образования нового муниципального образования или путём перехода муниципального образования из одного вида в другой. Данные способы упразднения муниципального образования определяются переходом его прав и обязанностей к другому муниципальному образованию, то есть охватываются понятием реорганизации в гражданском праве.

Способы упразднения муниципального образования без правопреемства регулируются законодательством Московской области. В частности к ним относятся : установление федеральным законом на территории муниципального образования запрета на осуществление местного самоуправления и отказ населения от осуществления местного самоуправления.

На первый взгляд, в указанных выше случаях к упразднению муниципального образования целесообразно применение положения гражданского законодательства о ликвидации юридического лица. Но тем не менее аналогичность с ликвидацией юридического лица всё же не усматривается, так как при упразднении муниципального образования по указанному основанию его права и обязанности переходят к другим субъектам. Таким образом, права и обязанности должны быть переданы субъекту РФ, на территории которого располагаются упраздняемые муниципальные образования. Следовательно, упразднение муниципального образования в любом случае невозможно без правопреемства.

Исследовав соответствующие утверждения, следует выявление определённого вывода : упразднение муниципального образования является последствием его реорганизации, при этом права и обязанности упраздняемого муниципального образования переходят в порядке правопреемства к тем субъектам, которым переданы полномочия упраздненного муниципального образования. Поэтому очевидно, что из норм действующего законодательства вытекает невозможность применения положений о ликвидации юридического лица к упразднению муниципальных образований.

§3. Гражданская дееспособность муниципального образования

Дееспособность в общем смысле подразумевает возможность субъекта своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности.

Статья 125 ГК РФ, а именно пункт 2, определяет, что органы местного самоуправления в рамках своей компетенции, установленной соответствующими актами, определяющими статус данных органов, могут приобретать и осуществлять права и обязанности от имени муниципальных образований. Данные положения соответствуют Конституции РФ ( ст. 130 ч.2 и ст.132 ч.1). А Федеральный закон от 06.10.2003 года №131 наделяет органы местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения, перечень которых закреплён в статьях 14-16. Выступление органов местного самоуправления от имени муниципального образования имеет аналогичность с нормой, запечатлённой в п. 1 ст. 53 ГК РФ, которая определяет реализацию правоспособности юридических лиц путём выступления действующими от их имени органами. В связи с этим, невозможно согласиться с мнением П. Виткявичюса, который выявил своеобразную особенность публично- правовых образований , которая заключалась в том, что «государство вне своих органов не может ни действовать, ни существовать».

Несмотря на то, что органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия как органы муниципального образования от имени последних, органы местного самоуправления могут признаваться юридическими лицами. В соответствии со ст. 37 ч.7 Федерального закона от 06.10.2003 года №131 местная администрация наделена правами юридического лица. Некоторые органы местного самоуправления могут не наделяться данными правами. Как и любое юридическое лицо вправе выбирать правовую форму организации своей структуры, так и муниципальное образование вправе наделять или не наделять свои органы статусом юридического лица.

Организационно-правовой формой органа местного самоуправления как юридического лица является финансируемое собственником учреждение - некоммерческая организация, создаваемая собственником в соответствии со ст. 120 ГК РФ для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Орган местного самоуправления как учреждение признается юридическим лицом, обладает гражданской правоспособностью и дееспособностью последнего, при этом являясь органом другого субъекта - муниципального образования.

Нельзя не отметить, что в настоящее время утверждение об отнесении органов местного самоуправления к организационно-правовой форме учреждения подвержено критике. Кудреватых С.А. полагает - «имеет смысл «внедрить» в отечественную цивилистическую доктрину понятие юридического лица публичного права как некоммерческой организации», одним из видов которой вполне могли бы стать государственные и муниципальные органы.

Более того, в современной литературе встречаются факты, подвергающие сомнению оправданность «имплантации» одного субъекта гражданских правоотношений в другой. Выделяется, что «законодатель создал некорректную конструкцию, в которой в единой соподчиненной и взаимозависимой системе представительный орган как юридическое лицо имеет внутри себя множество других юридических лиц осуществляющих правомочия одного и того же собственника. Такой двух- и более звенный состав юридических лиц противоречит его современной концепции». Для разрешения указанной проблемы предлагается сохранить статус юридического лица только за исполнительными органами муниципальных образований, потому что «представительный орган может обеспечить свои функции ..., действуя только в силу своей компетенции». И в связи с тем, что имущественное обеспечение организационной деятельности представительного органа могут осуществлять исполнительные органы, представительный орган местного самоуправления не должен признаваться юридическим лицом.

Кроме того, некоторыми учёными гражданская правосубъектность любых органов муниципального образования отрицается полностью, и также ими даётся понятие того, что участниками гражданских правоотношений являются только муниципальные образования (система в целом), а их органы (части системы) действуют только от имени муниципального образования и не являются субъектами гражданских правоотношений ни при каких обстоятельствах. При том приводятся аргументы, что законодатель не определил организационно-правовую форму органа муниципального образования как юридического лица, и органы публичного образования не могут являться и становиться юридическими лицами в виду того, что не соблюдается процедура их государственной регистрации в качестве таковых. В отношении приведённых доводов следует возразить, потому что орган местного самоуправления, как отмечалось выше, соответствует всем признакам организационно-правовой формы учреждения. Касаемо аргумента регистрации юридического лица , то это может свидетельствовать лишь о том, насколько законодатель по-разному подходит к созданию конкретных юридических лиц. Понятие юридического лица регламентировано на своих материальных признаках, закрепленных в ГК РФ, а не на формальных признаках, которые связаны с наличием или отсутствием государственной регистрации». Сложившаяся практика показывает, что отсутствие государственной регистрации органов местного самоуправления, имеющих статус юридического лица, представляет собой лишь невыполнение требований законодательства, и не может выступать обоснованием какой-либо теории.

Существуют также мнения некоторых авторов, с которыми можно согласиться, по поводу неизбежности возникновения проблем правового характера при использовании понятия так называемых «вложенных субъектов права». В основном юридические лица не встречаются с такими проблемами, поскольку их органы не являются юридическими лицами. Касаемо органов местного самоуправления - надо отметить, что имущественное обеспечение деятельности одного структурного подразделения (представительного органа местного самоуправления) может осуществляться другими (например, исполнительными органами местного самоуправления). И, применяя на практике данную идею, можно увидеть, что один орган местного самоуправления может осуществлять имущественное обеспечение всех остальных органов местного самоуправления, которые не признаются юридическими лицами. При такой ситуации возникает зависимость органов местного самоуправления от единственного хозяйственного органа. Но данная зависимость приводит к доминированной деятельности исполнительного органа и утрате значения мнения населения конкретного муниципального образования в решении вопросов местного значения. Наличие обособления имущества на праве оперативного управления за звеньями государственного (а равно иного публично-правового) образования, вызванное требованиями экономической децентрализации, давно обосновано в науке гражданского права и не отрицается законодателем в настоящее время, несмотря на критику гражданско-правового института юридических лиц - несобственников.

Представительство, то есть выступление одного субъекта права от имени другого, присутствует в гражданском законодательстве. В качестве представителя одного юридического лица (представляемого) может выступать другое юридическое лицо.

Юридическому лицу присущ признак организационного единства,

в силу чего оно действует в гражданских правоотношениях как единое целое, а его органы включаются в структуру юридического лица. А полномочия единоличного исполнительного органа хозяйственного общества в основном выполняет гражданин - физическое лицо, являющееся самостоятельным субъектом гражданского права и в других гражданско-правовых отношениях. Федеральный закон «Об акционерных обществах» от 26.12.1995 №208-ФЗ предусматривает передачу по договору полномочий исполнительного органа акционерного общества другому юридическому лицу (управляющей организации).

Наличие гражданской правосубъектности у хозяйственных или промышленных объединений было подвержено и критике по тем причинам, что осуществление разными субъектами одних и тех же правомочий привело бы к появлению «двойного» оперативного управления одним и тем же имуществом, что не согласуется с самостоятельностью юридического лица. Но следует подчеркнуть, что муниципальные образования в целом, с одной стороны, и органы местного самоуправления , с другой, обладают различными субъективными правами по своему содержанию. Например, орган местного самоуправления, действующий от имени муниципального образования, реализует субъективное право собственности самого муниципального образования. И в то же время, выступая от собственного имени, орган местного самоуправления как и юридическое лицо в форме учреждения реализует другое субъективное право - право оперативного управления на закрепленное за ним имущество. Это обеспечивается тем, что гражданско-правовые отношения с третьими лицами, в которые вступают муниципальное образование и орган местного самоуправления, являются различными. В связи с этим, правоотношение, субъектом которого является орган местного самоуправления, и правоотношение, субъектом которого является муниципальное образование в лице того же органа, не совпадают.

При этом нельзя считать верным суждение о том, что «орган ... местного самоуправления, выступая в гражданском обороте от имени ... муниципального образования, сам является субъектом гражданского права». Орган местного самоуправления, выступая от имени муниципального образования, одновременно и в том же самом правоотношении не может являться субъектом гражданского права, выступающим от своего имени, и также наоборот - выступая от своего имени, учреждению невозможно одновременно приобретать или осуществлять права и обязанности от имени муниципального образования.

Также представляется возможным выделить критерии разграничения по выступлению органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях в двух вариантах - выступление как органов и как учреждений. С изложенным ранее отрицательным мнением в отношении признания прав юридического лица только за представительными органами муниципальных образований можно согласиться наполовину. Непризнание прав юридического лица за представительным органом местного самоуправления и сохранение их за исполнительными органами не утрачивает существование проблемы разграничения правосубъектности муниципального образования и его исполнительных органов .Как приводит пример Пятков Д.В. : «Комитет по управлению и распоряжению имуществом, действующий при исполнительно-распорядительном органе соответствующего муниципального образования, заключает договор аренды помещения, которое составляет соответствующую казну. В данном обязательстве о Комитете следует говорить как об органе публично-правового образования. А в случае же заключения договора аренды для нужд органа, когда Комитет будет выступать в качестве арендатора, стороной по договору становится учреждение как самостоятельный субъект гражданского права».

Однако и этот способ нельзя назвать всесторонне полным, потому как в соответствии с принятой в цивилистической доктрине трехэлементной структурой гражданского правоотношения предлагается изучить критерии разграничения правосубъектности муниципального образования и его органов:

. Правосубъектный критерий - определён в объёме полномочий органа местного самоуправления. Полномочия, реализуемые в пределах компетенции, совершаются от имени муниципального образования. В соответствии с п. 2 ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут приобретать и осуществлять гражданские права.

Вопрос о соотношении компетенции и правоспособности остается одним из наиболее острых в правовой науке. Например, Мамутов В.К. излагал , что правоспособность является возможностью правообладания, а компетенция реализуется в конкретных правах и обязанностях. Пушкин А.А. и Яковлев В.Ф. определяли компетенцию как административно-хозяйственную правосубъектность, не обнаруживая при этом общего характера между компетенцией и правоспособностью. А с точки зрения Якушева В.С. - «о компетенции можно говорить в области «вертикальных» связей», в рамках которых реализуются властные полномочия должностных лиц. Учитывая мнение Венедиктова А.В. и Иоффе О.С., компетенция - это собирательное понятие для гражданской, административной и иных видов правосубъектности.

Сам термин «компетенция» касаемо участия государства и муниципальных образований в гражданских правоотношениях появился только в первой части ГК РФ. Использование данного термина в п. 2 ст. 125 ГК РФ предусматривает отождествление компетенции с административной правосубъектностью. Следовательно, компетенция - это административные полномочия, в рамках которых орган местного самоуправления действует как орган муниципального образования.

Применение правосубъектного критерия отражается на следующем примере : районный отдел образования при администрации приобретает мебель для дальнейшей ее передачи школам и детским садам - здесь налицо действия органа местного самоуправления в пределах своей компетенции, в которую включается обеспечение нужд образования. А если мебель закупается для обеспечения деятельности самого районного отдела образования, то это расценивается как действия некоммерческой организации в форме учреждения по реализации собственной гражданской правосубъектности.

2.Содержательно-правовой критерий выражен в содержании вещных и обязательственных субъективных прав органа как учреждения. В качестве признака ,определяющего разграничение интересов при вступлении органа местного самоуправления в гражданско-правовые отношения, можно выделить абсолютный характер права собственности.

Например, районный отдел земельно-имущественных отношений (Отдел) обладает на праве оперативного управления помещением, в котором он расположен. В соответствии со ст. 296 ГК РФ в содержание права оперативного управления Отдела как учреждения не включается правомочие по распоряжению. Поэтому при заключении договора аренды какого-либо другого муниципального нежилого помещения Отдел не может реализовать свою правосубъектность как учреждение. В данном случае он может только своими действиями осуществить права другого лица, в содержание правосубъектности которого правомочие по распоряжению включается, а именно право собственности муниципального образования в отношении имущества, которое входит в состав муниципальной казны.

3.Объектный критерий - основан на определении объектов вещных прав органа местного самоуправления как учреждения. При распоряжении муниципальным органом имуществом, которым его наделили на праве оперативного управления, реализуется правосубъектность учреждения. Так, муниципальное управление по социальным вопросам, являясь учреждением, вправе владеть и пользоваться имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления (помещением, офисным оборудованием…). Заключение договора на ремонт помещения будет являться реализацией субъективных гражданских прав учреждения. А если этот же орган заключит договор на ремонт помещений или оборудования, находящегося в Доме культуры или больнице, то материальные объекты этого договора не будут совпадать с объектами вещных прав учреждения, поскольку имеет место реализация субъективного права собственника - учредителя этих муниципальных учреждений.

Выше исследованный механизм по выступлению муниципальных образований в гражданских правоотношениях при осуществлении действий своими органами предполагает наличие определённой специфики структуры гражданской правосубъектности муниципального образования и органов местного самоуправления.

В общем смысле субъекты права приобретают гражданские права и обязанности, а также осуществляют их путём реализации самостоятельных действий, что позволяет сделать вывод об обладании данными субъектами дееспособностью. Но как отмечено в науке - «для гражданского права характерен и другой способ реализации предоставленных субъекту возможностей правоосуществления: они могут реализоваться действиями иных управомоченных на это лиц. Также в пределах дееспособности выделяют такие «разновидности возможностей по способу их реализации, как собственно дееспособность и «субсидиарную» (по терминологии, предлагаемой O.A. Красавчиковым, - «трансдееспособность»)».

Под субсидиарной дееспособностью понимается способность управомоченного лица реализовывать возможности правоосуществления, принадлежащие другому субъекту, в интересах последнего. Более обширно данное определение даётся O.A. Красавчиковым, который в качестве трансдееспособности рассматривал не только способность субъекта своими действиями создавать для других лиц права и обязанности, но и его способность принимать на себя права и обязанности, возникающие в результате действий других лиц.

На основании вышеизложенного предусматривается, что субсидиарная дееспособность (трансдееспособность) является элементом гражданской дееспособности органов местного самоуправления. Соответственно органы местного самоуправления, являясь юридическими лицами, обладают субсидиарной дееспособностью в отношении муниципального образования, реализовывая возможность своими действиями осуществлять и приобретать права муниципального образования. Законодатель при этом подчёркивает определённые условия реализации данной трансдееспособности, а именно - действия органов местного самоуправления должны совершаться в пределах их компетенции. Поэтому субсидиарная дееспособность органов местного самоуправления возмещает неполноценность собственной дееспособности муниципального образования, что и позволяет признать муниципальное образование полноценным участником гражданских правоотношений. Также в структуре гражданской правосубъектности муниципального образования трансдееспособность представлена и в пассивной форме - способность принимать на себя права и обязанности, которые возникают в результате совершения действий органами местного самоуправления.

А в случае, когда орган местного самоуправления не наделён статусом юридического лица, то его действия по приобретению и осуществлению субъективных гражданских прав и обязанностей муниципального образования признаются действиями самого муниципального образования, которое тем самым реализует собственную дееспособность.

Совместно с этим дееспособность органов местного самоуправления не ограничивается одним понятием субсидиарной дееспособности. Как было изложено ранее, в некоторых ситуациях орган местного самоуправления самостоятельно реализует свои субъективные гражданские права и обязанности, выступая при этом к в качестве некоммерческой организации в форме финансируемого собственником учреждения.

Подводя итог анализируемого вопроса, следует подчеркнуть, что система «вложенных субъектов права» является одной из специфических особенностей муниципальных образований как субъектов гражданского права, что, в частности, и отличает последние от юридических лиц.

Глава II. Муниципальное образование как один из участников гражданско-правовых отношений

§1. Участие муниципальных образований в вещных отношениях

Для того, чтобы полно и всесторонне изучить особенности участия публично-правовых образований в вещных отношениях, первоначально следует выявить основания возникновения и прекращения права собственности муниципальных образований.

В соответствии со ст. 49 и 50 Федерального закона от 06.10.2003 года

№131 экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, иное движимое и недвижимое имущество).

В соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации муниципальные образования наделены характерными для них как особых субъектов гражданского права способами приобретения права собственности наряду с общегражданскими. Основным характерным способом приобретения права собственности муниципального образования является разграничение государственной собственности. Вопросы определения правовой природы разграничения государственной собственности являлись предметом самостоятельных исследований в науке гражданского права.

Разграничение собственности в общем смысле - это комплекс административно-правовых и гражданско-правовых отношений. Разграничение государственной собственности имеет признаки гражданско-правовой сделки, основанием которой является акт органа власти.

Все иные способы приобретения права собственности подразделяют на несколько групп с учётом факта обстоятельств, которыми обусловлено приобретение муниципальным образованием права собственности на имущество. Первая группа включает основания приобретения права собственности, определённые наличием у муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения:

1.Признание права собственности муниципального образования на бесхозяйную недвижимую вещь (ст. 225 п.3 ГК РФ).

2.Поступление в собственность муниципального образования потерянных и найденных вещей, а также безнадзорных животных при отказе от них гражданина или юридического лица (ст. 228 п.2, ст. 231 п.1 ГК РФ).

3.Приобретение имущества в связи с прекращением юридических лиц в процессе их реорганизации или ликвидации.

Закон «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» впервые предусмотрел основание возникновения права муниципальной собственности на имущество ликвидируемых организаций. В соответствии со статьёй 18 данного закона, при переходе государственных или муниципальных предприятий, учреждений в иную форму собственности либо при их ликвидации жилищный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений, должен быть передан в полное хозяйственное ведение или оперативное управление правопреемников этих предприятий, учреждений (если они определены), иных юридических лиц либо в ведение органов местного самоуправления поселений в установленном порядке с сохранением всех жилищных прав граждан, в том числе права на приватизацию.

Возникновение права собственности муниципального образования предусматривается также ст. 148 Федерального закона от 26.10.2002 года №127 «О несостоятельности (банкротстве)» в отношении имущества должника, которое предлагалось к продаже, но не было продано в ходе конкурсного производства, при отсутствии заявлений собственника имущества должника - унитарного предприятия, учредителей (участников) должника - юридического лица о правах на указанное имущество. В данном случае очевидно, что законодатель предусматривает концепцию о передаче в муниципальную собственность имущества, оставшегося после расчетов с кредиторами и учредителями юридических лиц. Так, например, решением Арбитражного суда Ивановской области удовлетворены исковые требования муниципального образования (Луговского сельского поселения Кинешемского муниципального района Ивановской области) к муниципальному унитарному предприятию (МУП «ЖКХ» Кинешемского района) и ООО «Комут» о признании недействительным договора купли-продажи имущества, заключённого между МУП «ЖКХ» Кинешемского района и ООО «Комут». Суть дела в том, что принятым ранее решением Арбитражного суда Ивановской области МУП «ЖКХ» Кинешемского района было признано несостоятельным (банкротом), в отношении которого было открыто конкурсное производство. Торги в форме открытого по составу участников конкурса с открытой формой подачи предложений о цене были признаны несостоявшимися ввиду отсутствия заявок на участие. Далее организатором торгов ООО «Санар-НН» было объявлено о проведении повторных торгов, которые были признаны также несостоявшимися. Но одновременно в сообщении организатора торгов было объявлено о проведении торгов в электронной форме посредством публичного предложения. Победителем состоявшихся торгов стало ООО «Комут», с которым в последующем был заключён договор купли-продажи имущества. Суд решил, что такой способ продажи имущества как продажа посредством публичного предложения не может применяться к продаже социально значимых объектов, в частности объектов коммунальной инфраструктуры. В соответствии со ст. 132 Федерального закона от 26.10.2002 года №127 « О несостоятельности (банкротсве)» установлен порядок продажи социально значимых объектов - Продажа должна осуществляться путём проведения торгов в форме конкурса. В случае признания торгов несостоявшимися и незаключения договора купли-продажи с единственным участником торгов, а также в случае незаключения договора купли-продажи по результатам торгов, конкурсный управляющий принимает решение о проведении повторных торгов. Непроданные на повторных торгах социально значимые объекты подлежат передаче в муниципальную собственность соответствующего муниципального образования в лице органов местного самоуправления. Таким образом, оспариваемый договор купли-продажи является ничтожным в соответствии со ст.168 ГК РФ, и имеет место возникновение права собственности на оспариваемый объект недвижимости у муниципального образования.

. На основании статьи 238 ГК РФ изъятое из оборота или ограниченное в обороте имущество, оказавшееся в собственности лица, которому оно не может принадлежать, подлежит передаче в государственную или муниципальную собственность по требованию соответственно государственного органа или органа местного самоуправления. При этом Кодекс не устанавливает критериев, по которым бы определялся субъект этого требования - Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование.

. Выкуп недвижимого имущества и земельного участка для муниципальных нужд (ст. 239, 279 ГК РФ). Как и в ст. 238 ГК РФ, законодатель недостаточно конкретно определил кто является субъектом права на выкуп. Ст.239 ГК РФ говорит, что недвижимое имущество может быть изъято у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренном соответственно ст. ст. 279 - 282 и 284 - 286 ГК РФ. Однако видно, что гражданскому законодательству не известен такой субъект, как государство - участниками гражданских правоотношений выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Поскольку ст. 239 ГК РФ содержит ссылку на порядок, установленный ст. 279 Кодекса, положения ст. 239 можно не корректировать подробными правилами, достаточно лишь уточнить, заменив слово «государством» на «Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием».

Основания приобретения права муниципальной собственности второй группы имеют связь с правами муниципального образования на земельный участок, на котором находится имущество, которое будет приобретаться. К этим основаниям относятся:

1)обращение в собственность движимых вещей, от которых собственник отказался (ст. 226 п.2 ГК РФ);

2)обнаружение клада (ст. 233 п.1 ГК РФ);

3)самовольная постройка (ст. 222 п.3 ГК РФ).

Эти способы характерны не только для муниципального образования. Указанными способами право собственности может быть приобретено любыми другими субъектами гражданского права, обладающими соответствующим вещным правом в отношении земельного участка. Но, учитывая факт о том, что муниципальные образования наделены правом собственности на земельные участки, исключать данные способы возникновения права собственности муниципальных образований нельзя. Исключительными основаниями приобретения права государственной собственности, не применяющимися к возникновению права муниципальной собственности, являются : национализация ; выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей (ст. 240 ГКРФ); реквизиция (ст. 242 ГК РФ).

Основания прекращения права собственности традиционно классифицируются случаи прекращения права собственности по воле собственника и случаи принудительного изъятия имущества у собственника

Таким образом, право муниципальной собственности прекращается в следующих случаях:

в случае гибели или уничтожения имущества;

путём обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом Российской Федерации или договором;

при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации, в порядке разграничения муниципальной собственности;

по иным основаниям, предусмотренным законами Российской Федерации.

В соответствии со ст. 235 п.2 ГК РФ по решению собственника в порядке, предусмотренном законом о приватизации, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан или юридических лиц. Поскольку в данной норме есть указание на то, что имущество в порядке приватизации отчуждается по решению собственника, законодательство о приватизации распространяется только на случаи добровольного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Необходимо отметить, что одной из правовых форм распоряжения имуществом муниципального образования, которая, в частности, используется в отношениях приватизации, является создание юридических лиц, поскольку при внесении вклада в уставный капитал создаваемого юридического лица происходит либо прекращение права собственности, либо обременение права собственности ограниченным вещным правом. Ведь не зря статья 295 ГК РФ к числу правомочий унитарного предприятия по распоряжению имуществом называет внесение вклада в уставный капитал.

Муниципальные образования при осуществлении и реализации вещных прав также наделены правомочиями собственника в отношении муниципальной казны.

В соответствии со ст. 215 п.3 ГК РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с положениями статей 294, 296 ГК РФ. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Соответственно порядок и условия осуществления муниципальным образованием правомочий собственника имеют существенные отличия в зависимости от того, осуществляются эти полномочия в отношении закрепленного имущества или в отношении муниципальной казны.

Исходя из положений ст. 215 п.3 ГК РФ, муниципальная казна разделяется на две части: средства местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями. Аналогичное деление должно закрепляться в нормативных актах органов местного самоуправления, устанавливающих порядок управления муниципальным имуществом. Например, статьей 43 Устава Савинского муниципального района Ивановской области в состав муниципальной казны входит имущественная часть (муниципальное имущество, имущественные права муниципального района) и денежная часть (средства бюджета муниципального района). Структура имущественной части муниципальной казны, управление и распоряжение имуществом определены Порядком управления и распоряжения муниципальной собственностью, утверждаемым Отделом земельно-имущественных отношений. Состав, порядок формирования, порядок управления и распоряжения средствами денежной части муниципальной казны определяются нормативными актами, регулирующими формирование, утверждение и исполнение бюджета Савинского муниципального района Ивановской области.

Отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, осуществления муниципальных заимствований , регулирования муниципального долга, регулируются бюджетным законодательством. Данное положение закреплено в статье 1 БК РФ.

В соответствии со статьёй 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются применительно к муниципальным образованиям органы представительной власти, органы исполнительной власти (главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов); органы муниципального финансового контроля; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; бюджетные учреждения, муниципальные унитарные предприятия, получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов. Как видно, участникам бюджетного процесса характерны отношения власти и подчинения, что не урегулировано гражданским законодательством. Однако, не все отношения, предметом которых являются средства бюджета не относятся к гражданско-правовым. Например, в случае, когда по поводу бюджетных средств возникает имущественное отношение, в котором участвуют орган местного самоуправления, с одной стороны, а с другой стороны - гражданин или юридическое лицо, не находящиеся с муниципальным органом в отношениях, построенных на организационной зависимости и подчинении, данное отношение следует отнести к гражданско-правовому.

Взаимосвязь между бюджетными и гражданскими правоотношениями многопланова. Во-первых, бюджетное правоотношение является предпосылкой возникновения гражданского правоотношения. При осуществлении бюджетных отношений происходит распределение и накопление между органами муниципального образования денежных средств, которые в последующем выступают объектами гражданского правоотношения с участием муниципального образования как основного субъекта.

Во-вторых, бюджетные правоотношения основываются на сложном юридическом составе, в который входит гражданское правоотношение. Например, статья 69 БК РФ предусматривает осуществление бюджетных ассигнований на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. Таким образом, порядок, условия и основания осуществления муниципальным образованием права собственности в отношении денежной части казны, устанавливаются бюджетным законодательством.

Отношения по поводу формирования и использования имущественной части муниципальной казны бюджетным законодательством не регулируются. Но вместе с тем, между органами местного самоуправления складываются отношения, имеющие административно-правовой характер, в процессе формирования и выражения воли муниципального образования на совершение гражданско-правовой сделки. Муниципальное образование осуществляет правомочия собственника в отношении казны в соответствии с действиями органов местного самоуправления, полномочия которых определены соответствующими нормативными актами конкретного муниципального образования. Так, в соответствии с Положением «О муниципальной казне Савинского муниципального района Ивановской области» распорядителем казны является Глава района, решением которого имущество может быть включено и исключено из состава казны, а управляющим органом по использованию казны является Отдел земельно-имущественных отношений Савинского муниципального района Ивановской области. При определении состава муниципальной казны можно столкнуться с проблемой, на которую обращается внимание в литературе применительно к казне государственных образований.

Согласно ст. 215 п.3 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

В силу же норм ст. 299 ГК РФ право хозяйственного ведения и оперативного управления возникает по двум основаниям: 1) по решению собственника с учетом ст. 124 п.3 ГК РФ о закреплении имущества за унитарным предприятием или учреждением (п. 1 ст. 299 ГК РФ);

) вследствие поступления имущества унитарному предприятию или учреждению по договору или иному основанию в порядке, установленном ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности (п. 2 ст. 299 ГК РФ).

Сопоставление данных положений позволяет сделать вывод о том , что имущество, поступившее муниципальному унитарному предприятию или учреждению в результате их собственной деятельности, входит в состав казны, вследствие чего на него может быть обращено взыскание по долгам муниципального образования. Предполагается, что в данном случае имеет место неточность законодателя. Имущество, принадлежащее муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям, независимо от основания его приобретения, не должно относиться к муниципальной казне, «ибо такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте».

Также в состав казны могут входить не только объекты вещных прав. Статья 215 ГК РФ , а именно пункт 3 гласит: «Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования». Данная норма не содержит требований, чтобы имущество казны принадлежало муниципальному образованию только на праве собственности.

Анализ действующего федерального законодательства и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления показывает, что нередко в состав муниципального имущества в целом и муниципальной казны в частности, включаются объекты гражданских прав, которые в силу своих особенностей не могут быть причислены к имуществу, либо вообще не предусмотренные гражданским законодательством объекты прав. Так, в соответствии с Уставом Савинского муниципального района Ивановской области , в состав муниципальной собственности входят муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения образования, культуры и спорта. С учётом вышеуказанных положений следует отметить следующее : такие субъекты гражданских правоотношений, как предприятия и учреждения, как справедливо отмечается в литературе, не могут рассматриваться как имущественные объекты в составе казны, однако имущество, закрепленное за указанными субъектами, может включаться в состав муниципальной собственности.

Касаемо осуществления правомочий собственника в отношении имущества муниципального образования, закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями отметим следующее.

В соответствии с положениями ст. 295 ГК РФ, собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

В свою очередность, унитарное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или распоряжаться этим имуществом иным способом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Право оперативного управления муниципального учреждения имеет малое содержание. На основании ст. 296 ГК РФ учреждение осуществляет права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначе- нием имущества. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущества и распорядиться им по своему усмотрению.

Создание унитарных предприятий и учреждений с непосредственным наделением их имуществом на ограниченном вещном праве является способом реализации гражданской правосубъектности муниципального образования. В литературе существует мнение, что «муниципальное образование как субъект гражданско-правовых отношений обладает гражданской правоспособностью юридических лиц, создаваемых им же». Полагается, что правосубъектность муниципального унитарного предприятия нельзя рассматривать как элемент правосубъектности муниципального образования. Так , в ходе осуществлении лицензируемой деятельности объём правоспособности предприятия включает в себя права и обязанности, которые могут возникнуть только при наличии лицензии. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 04 мая 2011 года №99 «О лицензировании отдельных видов деятельности», в качестве лицензиата понимается юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющий лицензию, но не государственное или муниципальное образование. Несоответствие правоспособности учредителя и созданного им юридического лица также проявляется и при учреждении хозяйственного общества единственным физическим лицом. Таким образом, права и обязанности , связанные с осуществлением определённого вида деятельности

входят в объём правоспособности муниципального унитарного предприятия, при этом не входя в объём правоспособности муниципального образования.

В настоящее время в цивилистике преобладает мнение о том, что сохранение ограниченных вещных прав юридических лиц свидетельствует о переходном характере имущественного оборота, поскольку «участниками нормальных рыночных отношений всегда являются собственники, самостоятельно распоряжающиеся своим имуществом». Также отмечается, что «Гражданский кодекс, сохранив юридические конструкции права хозяйственного ведения и оперативного управления, не устранил скрытые в них внутренние противоречия и, как следствие, продолжающиеся связанные с ними негативные последствия их участия в рыночных отношениях».

Зачастую права унитарных предприятий необоснованно расширяются, что влечет за собой ограничение правомочий собственника. В качестве примера можно привести постановление Пленума Bысшего Aрбитражного Суда РФ и Верховного суда РФ, в котором было установлено правомерным отчуждение муниципальным предприятием недвижимого имущества, созданного в результате деятельности, предусмотренной уставом предприятия. Пленум указал, что исходя из смысла ст. 295 ГК РФ согласие собственника на отчуждение имущества требуется лишь в случае, когда отчуждаются основные средства предприятия или имущество, переданное собственником в уставный фонд при создании предприятия, а на реализацию продукции, создаваемой в результате уставной деятельности, согласия собственника не требуется. Поэтому создана новая норма права, которая ограничивает права собственника, поскольку ст. 295 ГК РФ, а именно пункт 2 не дает оснований для исключения из общего порядка отчуждения недвижимого имущества в зависимости от источников его приобретения. Также часто встречаются случаи ограничения вещных прав унитарных предприятий за счет увеличения количества правомочий муниципального образования.

Наиболее распространённым нарушением действующего гражданского законодательства является практика заключения между муниципальными образованиями и унитарными предприятиями договоров о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения. Например, постановлением Правительства города федерального значения Москвы утвержден типовой договор о закреплении государственного (муниципального) имущества на праве хозяйственного ведения за государственным (муниципальным) унитарным предприятием города Москвы. Указанным договором изменяется соотношение правомочий публичного собственника и унитарного предприятия по владению, пользованию и распоряжению имуществом путем установления дополнительных ограничений по распоряжению имуществом унитарного предприятия, а именно :

из содержания правосубъектности унитарных предприятий исключается право на самостоятельное заключение договоров определенного вида.

Пункт 3 Указа Президента РФ от 14 октября 1992 года № 1230 установил, что исключительно комитеты по управлению имуществом городов и районов осуществляют полномочия арендодателя при сдаче в аренду недвижимого имущества муниципальных предприятий. Пункт 4 этого же акта предусматривает, что сдача в аренду объектов движимого имущества, закрепленного за государственным, муниципальным предприятием на праве полного хозяйственного ведения на срок более одного года, осуществляется этим предприятием по согласованию с соответствующим комитетом по управлению имуществом. В.В. Витрянский совершенно обоснованно отметил противоречие данных положений нормам ГК РФ: «собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении у государственного (муниципального) предприятия, не наделен законом правом распоряжаться имуществом, принадлежащим этому предприятию (по ст. 295 ГК РФ). В связи с этим ни один из государственных (муниципальных) органов не вправе выступать арендодателем имущества, закрепленного на балансе государственного (муниципального) предприятия».

предусматривается право муниципального образования изъять имущество, закрепленное за унитарным предприятием, независимо от согласия последнего.

В соответствии с тем же постановлением Пленума ВС РФ И ВАС РФ , пункте 40 указано, что собственник (управомоченный им орган) не наделен правом изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении муниципального предприятия. Акты ... органов местного самоуправления по распоряжению имуществом, принадлежащим ... муниципальным предприятиям на праве хозяйственного ведения, по требованиям этих предприятий должны признаваться недействительными.

Следует отметить, что Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 №161» не предусматривает возникновения и наличия договорных отношений между муниципальным образованием и муниципальным унитарным предприятием. В соответствии со ст. 17 вышеуказанного закона муниципальное предприятие перечисляет ежегодно в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей и формирования резервного фонда, в размерах, порядке и сроки, определяемые правовыми актами органов местного самоуправления, а не договором с учредителем. Согласно ст.18 этого же закона уставом муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер сделок, заключение которых не может осуществляться без согласия собственника такого предприятия. В данной ситуации ограничения правосубъектности унитарного предприятия могут предусматриваться только учредительным документом, а не договором, так как ограничения касаются не объектов вещных прав, а видов совершаемых самостоятельно сделок, то есть ограничивается не право хозяйственного ведения, а дееспособность унитарного предприятия.

Также следует обратить внимание, что ограничения правоспособности могут устанавливаться только тем документом, который имеет абсолютное действие - это учредительный документ юридического лица, в силу которого определяется возможность обладать правами и обязанностями в любых видах правоотношений с неопределенным кругом лиц . В соответствии со ст. 52 п.2 ГК РФ ограничение правоспособности коммерческой организации должно быть предусмотрено учредительными документами, а не договором между учредителями и учреждаемым юридическим лицом. Таким образом делается вывод о том , что муниципальное образование вправе ограничивать правоспособность создаваемого унитарного предприятия. Но при этом содержание вещных правоотношений между муниципальным образованием и унитарным предприятием соответствующим образом определяется законом. Уставом унитарного предприятия могут определяться виды сделок, заключение которых не может осуществляться без согласия собственника, а также размер прибыли. Поскольку закон наделяет унитарные предприятия специальной правоспособностью, действия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника должны быть обусловлены задачами деятельности, предусмотренной в его уставе, и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества. Сделки, совершенные муниципальным предприятием с нарушением данного требования, являются ничтожными независимо от того, совершены они с согласия муниципального образования или самостоятельно предприятием. Данное правило является гарантией соблюдения специальной правосубъектности не только унитарного предприятия, но и его собственника - муниципального образования, не допуская при этом отчуждения имущества или совершения иных сделок, которые препятствуют решению вопросов местного значения.

Таким образом, подводя итог исследуемого вопроса, необходимо подчеркнуть, что отношения собственности - это важнейшая область гражданско-правовых отношений, в которых принимают участие муниципальные образования. Как и любые другие участники отношений, регулируемых гражданским законодательством, они самостоятельно, по своему усмотрению реализуют принадлежащие им субъективные права , среди которых важное место занимает именно право собственности.

§2. Участие муниципальных образований в обязательственных отношениях

Участие муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях на равных началах с физическими и юридическими лицами означает возможность заключения гражданско-правовых договоров с данными субъектами. Правоотношения, которые возникают в связи с заключением гражданско-правового договора муниципальным образованием, регулируются нормами гражданского законодательства, относящимися к юридическим лицам, если иное не вытекает из закона или особенностей муниципальных образований.

При участии в договорных правоотношениях муниципальные образования либо наделяются правами требования как кредиторы в гражданско- правовом обязательстве либо принимают на себя обязанности в качестве должников. Таким образом, они могут являться одной из сторон договорных обязательств. Также и статья 4.1. Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» предусматривает, что одним из требований, необходимых для заключения финансового договора(денежного обязательства) является то, что одной из сторон договора должна выступать Российская Федерация, субъекты Российской Федерации либо муниципальные образования.

Особенности участия муниципального образования в гражданско- правовых, а именно договорных отношениях , проявляются в трёх направлениях. Во-первых, целесообразно выделить такие отношения, в которых муниципальное образование выступает в качестве специального субъекта, а возникновение таких отношений без участия муниципального образования или невозможно, или влечет другую правовую квалификацию. Во-вторых, существуют некоторые договоры, которые не допускают участия в них муниципальных образований. И, в-третьих, есть договоры, безразличные к своему субъектному составу, и в которых участие муниципальных образований допускается, но не является обязательным. В виду того, что к последнему направлению особенностей отнесены договоры, в которых специфика муниципальных образований как субъектов гражданских правоотношений не проявляется, полагается возможным указанные договоры в рамках дипломной работы не рассматривать, поскольку они не представляют интереса.

Отнесение видов гражданско-правовых договоров в одно из названных направлений осуществляется в соответствии с критериями, соответствующими элементам структуры гражданского правоотношения, а именно, определяя особенности субъектного состава договорного правоотношения, объекта правоотношения, а также специфики содержания правоотношения (прав и обязанностей сторон).

Особенности субъекта договорного правоотношения.

ГК РФ и иными федеральными законами предусмотрены отдельные договоры, специальным правом на заключение которых в числе ограниченного круга субъектов наделены муниципальные образования. Например, согласно ст. 1063 ГК РФ в качестве организаторов лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других игр, основанных на риске , могут выступать Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, а также лица, получившие от уполномоченного государственного или муниципального органа право на проведение таких игр.

Особой разновидностью договорных отношений выступает муниципальный заказ - совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета. Более подробно о правовом регулировании отношений муниципального заказа будет рассмотрено во второй части параграфа. Немаловажная особенность муниципального образования как субъекта гражданских правоотношений проявляется в невозможности его участия в определенных видах гражданско-правовых договоров.

) Невозможность участия муниципального образования прямо предусмотрена нормой права. Так, ст. 2 Федерального закона от 11 марта

года № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе» предусматривает запрет муниципальным образованиям обязываться по переводному и простому векселю, за исключением случаев, специально предусмотренных федеральным законом. Поэтому муниципальное образование не вправе выступать авалистом и акцептантом векселя, а также не вправе совершать индоссирование векселя без указания оговорки, ограничивающей ответственность индоссанта.

2) Невозможность участия муниципального образования вытекает из правовой нормы, диспозиция которой не допускает применение к муниципальным образованиям положений об упоминаемых в данной норме юридических лицах. Так, ст. 589 ГК РФ определяет, что получателями постоянной ренты могут быть только граждане, а также некоммерческие организации. Таким образом, круг субъектов ограничен и не может содержать смысл включения в него муниципальных образований.

) Муниципальное образование не вправе выступать той стороной договора, к которой предъявляется требование об осуществлении предпринимательской деятельности.

Традиционно выделяются две группы таких предпринимательских договоров. В первую группу включены гражданско-правовые договоры, сторонами которых являются предприниматели. Муниципальное образование вправе участвовать в таких договорах только если они относятся к сфере муниципального заказа. Например, от имени муниципального образования на стороне покупателя может быть заключён договор поставки. Поставщиком по договору поставки муниципальное образование выступать не вправе. Некоторые договоры исключают любое участие в них муниципального образования. К таким договорам можно отнести договор финансовой аренды (лизинга), коммерческой концессии. Второй группе договоров характерно то, что в них одной стороной может являться только предприниматель. К числу таких договоров отнесены розничная купля-продажа , где предприниматель - продавец, прокат, где предприниматель - арендодатель и другие. Муниципальное образование участвует в таких договорах только на стороне лица, которое не осуществляет предпринимательскую деятельность, с учётом соблюдения остальных условий допустимости заключения подобного договора.

) В случае, если закон содержит требование к стороне договора о наличии лицензии на определенный вид деятельности, то муниципальное образование не вправе являться такой стороной. Муниципальное образование не может быть страховщиком по договорам страхования , лизингодателем по договору финансовой аренды (лизинга),не вправе выступать финансовым агентом по договору финансирования под уступку денежного требования (факторинга), не вправе оказывать банковские услуги.

Особенности материального объекта договорного обязательства

1) В состав объектов договорных обязательств с участием муниципального образования включено имущество, которое входит в состав казны. Безусловно, муниципальное образование вправе предоставлять имущество, составляющее казну, во временное владение и пользование по договорам, жилищного найма, аренды и ссуды. Арендодателем имущества казны является муниципальное образование в лице уполномоченного органа по управлению и распоряжению муниципальным имуществом. Если же это имущество закреплено за муниципальным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, то муниципальное образование выступать арендодателем уже не вправе. В данном случае муниципальное образование обладает только правом дать согласие на передачу в пользование недвижимого имущества, а стороной договорного правоотношения будет выступать унитарное предприятие.

2) Муниципальное образование вправе принимать на себя обязательства по передаче имущества в отношении денежных средств или индивидуально-определенных вещей, но не вправе быть должником по товарным обязательствам, объектом которых являются вещи, определяемые родовыми признаками. Ограничения по признакам материального объекта обязательства обусловлены невозможностью осуществления предпринимате-

льской деятельности муниципальным образованием. Продажа товаров предпринимателем означает, что отчуждаемый товар определяется родовыми признаками. Соответственно, муниципальное образование может исполнять обязательства по отчуждению только индивидуально-определенного имущества, входящего в состав казны.

Возникновение и исполнение товарных обязательств муниципального образования, объектами которых выступают вещи определенного рода, действующим законодательством не предусмотрено. Но следует отметить, что в настоящее время сохранены товарные обязательства Российской Федерации, перечисленные в Федеральном законе «О государственных долговых товарных обязательствах». В соответствии с данным законом внутренним государственным долгом Российской Федерации признаются государственные долговые товарные обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей. Как видно из положений , законом предусмотрено единственное исключение (только для Российской Федерации) из общего правила о невозможности принятия на себя государственным или муниципальным образованием товарных обязательств. Кроме того, статьёй 3 этого же закона в редакции от 02.06.2000 года определено, что перечисленные товарные обязательства исполняются путем денежной компенсации либо выкупа облигаций по определенным ценам, то есть в денежной форме. То есть, законодателем было осуществлено преобразование товарных обязательств в денежные.

Особенности содержания обязательства, определяемого типом договора

В зависимости от направленности своего результата договоры традиционно подразделяются на договоры о передаче имущества, договоры о выполнении работ, об оказании услуг и договоры на учреждение различных образований.

) Если в соответствии с договором на муниципальное образование возлагается обязанность (обязательство) по передаче муниципального имущества, то возникновение и исполнение такого обязательства должно соответствовать требованиям, установленным законодательством РФ о приватизации муниципального имущества.

Приватизация муниципального жилья производится на безвозмездных началах, что даёт основания квалифицировать возникающие отношения как договор дарения, по которому даритель безвозмездно передает одаряемому вещь в собственность. В литературе нет единого мнения по вопросу о соотношении договора дарения и отношений по приватизации жилья. Одни авторы относят приватизацию к дарению. По мнению иных, «только по наличию сходства в одном признаке - безвозмездном характере передачи имущества, ... не следует проводить подобные аналогии, так как в отличие от договоров дарения сделки по приватизации жилья являются правоотношениями, направленными на преобразование отношений жилищного найма в ... муниципальном жилищном фонде в правоотношения собственности его пользователей, в чем и заключается их основное своеобразие». Полагается, что договор приватизации жилья, обладая определенным своеобразием, относится к типу договоров дарения, поскольку обладает всеми родовыми признаками последнего. По этому договору происходит безвозмездная передача вещи из муниципальной собственности в собственность граждан. Признание за договором приватизации как основание для прекращения жилищного найма не влияет на квалификацию отношений по переходу вещного права на жилое помещение, потому что отношения найма и отношения собственности складываются в различных плоскостях. Таким образом, договор приватизации жилья можно отнести к разновидности договора дарения с участием муниципального образования на стороне дарителя.

) Муниципальное образование не вправе принимать на себя договорные обязательства, предусматривающие выполнение работ или оказание услуг.

Муниципальное образование в силу своих особенностей не способно совершать действия по выполнению работ или оказанию услуг. Муниципальное образование непосредственно осуществляет деятельность по решению вопросов местного значения, но эти действия совершаются в порядке реализации его правосубъектности. Поэтому, в объём гражданской правоспособности муниципального образования возможность оказания услуг и выполнения работ не входит.

В связи с невозможностью выполнения работ, оказания услуг, а также указанной ранее передачи товаров, муниципальное образование не вправе выступать в качестве клиента по договору финансирования под уступку денежного требования (факторинга). В соответствии со ст. 824 ГК РФ по данному договору финансовому агенту передаются денежные требования клиента (кредитора) к третьему лицу (должнику), вытекающие из предоставления клиентом товаров, выполнения им работ или оказания услуг третьему лицу.

Невозможность оказания услуг муниципальным образованием создаёт ограничения на заключение данным субъектом договора ренты на условиях пожизненного содержания гражданина с иждивением. Статья 602 ГК РФ возлагает на плательщика ренты оказание некоторых услуг (обеспечение потребностей в жилище, питании и одежде, уход), которые могут быть реализованы действиями работника муниципального учреждения или работника социальной службы, а не муниципальным образованием. Таким образом, такие договоры могут быть заключены муниципальным предприятием или учреждением социального обеспечения.

Участвовать на стороне арендатора или ссудополучателя по договорам, которые предусматривают передачу имущества в пользование, возможно в случае, если муниципальное образование способно осуществлять пользование имуществом. Прямого запрета на участие муниципальных образований на стороне арендатора законом не определено. Но в то же время сущность арендных отношений предполагает, что арендатор непосредственно владеет и пользуется имуществом. В связи с этим необходимо разграничивать случаи, когда имуществом пользуется орган местного самоуправления для обеспечения своей деятельности (тогда арендатором должен выступать именно муниципальный орган), и когда извлечение полезных свойств имуществом осуществляется муниципальным образованием непосредственно. Так, получение имущества в аренду возможно в целях организации представительства муниципального образования на территории другого муниципального образования, субъекта РФ или иностранного государства.

Основной разновидностью договорных отношений с участием муниципального образования является муниципальный заказ.

Mуниципальный заказ формируется на основе социальных норм - показателей необходимой бюджетной обеспеченности населения жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими важными для населения услугами в натуральном и денежном выражении. Его целями являются эффективное и открытое расходование средств местных бюджетов, развитие добросовестной конкуренции, содействие обеспечению занятости населения и приоритета российского товаропроизводителя.

ГК РФ содержит нормы, регулирующие отношения, возникающие при поставках товаров для государственных или муниципальных нужд (§ 4 гл. 30 ГК РФ), а также при выполнении работ для государственных или муниципальных нужд (§ 5 гл. 37 ГК РФ).

Объектом удовлетворения муниципальных потребностей выступают товары, работы и услуги. В соответствии со ст. 455 ГК РФ к товарам относятся любые вещи, кроме вещей, изъятых из гражданского оборота. Это могут быть вещи, объединённые родовыми признаками и индивидуально-определенные; движимые и недвижимые; предназначенные для личного, домашнего или семейного назначения либо приобретаемые для предпринимательской деятельности. К вещам (товарам) относятся предметы внешнего мира, находящиеся в твердом, жидком, газообразном и ином физическом состоянии. С учетом п. п. 2 и 4 ст. 454 ГК РФ под товаром следует понимать и иные объекты гражданского оборота, упомянутые в ст. 128 ГК РФ : ценные бумаги, валютные ценности, имущественные права. Товары служат объектом купли-продажи по договору купли-продажи, поставки по договору поставки, поставки для государственных или муниципальных нужд по государственному (муниципальному) контракту.

К работам относятся действия, направленные на достижение материального результата, отделимого от действия, по изготовлению или переработке вещи, проектные, изыскательские работы, научные исследования, разработка образцов нового изделия, конструкторских технологий на него или новой технологии и выполняемые на основании договора подряда (ст. ст. 702 - 729 ГК РФ,) договора бытового подряда (ст. ст. 730 - 739 ГК РФ), договора строительного подряда (ст. ст. 740 - 757 ГК РФ), договора подряда на выполнение проектных и изыскательских работ (ст. ст. 758 - 762 ГК РФ), государственных или муниципальных контрактов на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд (ст. ст. 763 - 768 ГК РФ), договоров на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ (ст. ст. 769 - 778 ГК РФ).

Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» установлен новый порядок размещения государственных и муниципальных заказов.

Необходимо обратить внимание на следующие положения данного закона.

Mуниципальными заказчиками выступают органы местного самоуправления или уполномоченные указанными органами на размещение заказов получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств. Новеллой вышеуказанного закона явилось то, что получатели бюджетных средств (например, бюджетные учреждения) вправе выступать муниципальными заказчиками только в случае, если они специально уполномочены на это органами местного самоуправления. А в соответствии со ст. 72 БК РФ в редакции до февраля 2006 года бюджетные учреждения могли выступать заказчиками наравне с органами местного самоуправления и специального уполномочивания не требовалось.

Или также может быть создан специальный орган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных заказчиков, который осуществляют функции по размещению заказа, за исключением подписания муниципального контракта, поскольку муниципальные контракты подписываются непосредственно самими муниципальными заказчиками. Порядок наделения вышеуказанными полномочиями специального органа устанавливается решением о создании такого уполномоченного органа (соответствующим муниципальным правовым актом).

Заказчик (уполномоченный орган) также вправе привлекать на основе договора юридическое лицо для осуществления функций по размещению заказа путем проведения конкурса или аукциона на право заключить муниципальный контракт (разработки конкурсной документации, документации об аукционе, опубликования и размещения извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций). Однако такой организации могут быть переданы не все функции. Заказчиком (уполномоченным органом) должны осуществляться следующие функции: создание комиссии по размещению заказа, определение начальной цены муниципального контракта, предмета и существенных условий муниципального контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе, определение условий торгов и их изменение. И только заказчиком может осуществляться подписание муниципального контракта.

Таким образом, способами размещения муниципального заказа в соответствии со ст.10 Федерального закона от 21.07.2005 года №94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» являются:

) торги в форме конкурса (открытого или закрытого);

) торги в форме аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

) запрос котировок;

)размещение у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика);

) размещение заказа на товарных биржах.

Pешение о способе размещения заказа принимается заказчиком (уполномоченным органом), однако Закон о закупках устанавливает определенные требования, которые влияют на избрание той или иной формы. Например, закрытый конкурс проводится только по согласованию с уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти.

Законом о закупках подробно определяется порядок размещения заказа в каждой из указанных форм, в том числе особенности проведения аукциона в электронной форме, а также особенности размещение заказа путем запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. В качестве примера спорных правоотношений по муниципальному контракту можно привести постановление ФАС Волго-Вятского округа, который оставил без изменения решение Арбитражного суда Ивановской области по заявлению муниципального образования (Администрации Заволжского муниципального района Ивановской области) к ООО «Строймастер» о взыскании неустойки за несвоевременное исполнение муниципального контракта. В соответствии с позициями судов нарушение срока исполнения муниципального контракта и просрочка в его оплате являются существенными основаниями для взыскания неустойки. Стороны предусмотрели начало и окончание работ при подписании контракта, на момент рассмотрения дела он не изменялся и не расторгался, что явилось основанием для признания его судом заключённым с соблюдением всех необходимых условий.

Муниципальным контрактом является договор, заключённый органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах местного бюджета.

Учитывая изложенные выше определения понятия «муниципальный заказ», можно выделить ряд характерных признаков муниципального контракта или их совокупности (муниципального заказа):

1.Стороной муниципального контракта является муниципальное образование как субъект гражданского права.

2.Целью заключения муниципального контракта выступает удовлетворение муниципальных нужд для обеспечения решения вопросов местного значения.

3.Оплата товаров, работ или услуг производится в пользу исполнителя муниципального заказа за счет средств местного бюджета. Соответственно договор, заключённый для обеспечения муниципальных нужд, оплата по которому производится из иных источников , помимо местного бюджета, к муниципальному заказу не относится.

4.Заключение муниципального контракта производится в особом порядке (как правило, путем проведения конкурса или аукциона).