Теория разделения властей
Введение
Тема настоящей курсовой работы актуальна. Как показал многолетний опыт зарубежных стран, разделение властей, без которого невозможно осуществление власти в демократическом государстве, является неизбежным условием построения правового государства и гражданского общества.
К числу важнейших достижений действующей Конституции Российской Федерации относится провозглашение в ней одного из главных элементов основ конституционного строя - принципа разделения властей. Фиксация этого основополагающего принципа в первой главе российской Конституции актуализировала вопрос о взаимозависимости разделения властей с некоторыми другими конституционно-правовыми принципами. Наиболее характерна взаимная связь принципа разделения властей с конституционным принципом правового государства. Нарушение или деформация данного принципа неотвратимо сказывается на специфике реализации разделения властей в Российской Федерации.
Целью настоящей работы является исследование разделения властей как основополагающего принципа правового государства. Для достижения указанной цели в работе решается ряд задач:
исследовать эволюцию теории разделения властей в государстве;
охарактеризовать современное понимание теории разделения властей в российской науке;
рассмотреть взаимосвязь категории разделения властей и категории правового государства;
определить особенности системы сдержек и противовесов в современном российском государстве.
Источниками для написания курсовой работы послужили Конституция РФ, федеральное законодательство а также труды российских и зарубежных исследователей теории разделения властей в государстве.
1. Эволюция теории разделения властей в государстве
разделение власть правовой государство
1.1 Теоретические предпосылки зарождения теории разделения властей
Идея разделения властей в своем становлении прошла длительный путь, «гораздо более тернистый, чем это принято рассматривать». Фундамент этой теории не оказался бы столь прочным, если бы она не опиралась на наследие мыслителей Древнего мира и Средних веков. Предпосылки разделения властей зародились вместе с идеями об ограничении абсолютной власти, сфокусированной в руках одного человека или небольшой группы лиц. Можно предположить, что первые воззрения подобного рода стали появляться в эпоху формирования древних государств, так как в условиях любого политического режима возможно свободомыслие и явная или скрытая оппозиция.
Человечество во все времена стремилось к ограничению абсолютной власти, вся полнота которой в древности была сосредоточена в руках ограниченного круга лиц или одного человека. Однако управление определенной общностью - процесс трудоемкий. Осуществление всех властных функций одним человеком (или небольшой группой) - непосильная задача. Поэтому уже в ранних государствах стало необходимым учреждение государственного аппарата, обеспечивающего реализацию властных полномочий. «В структуру публичной власти необходимо входят проточиновники, люди, которые помогают царю выполнять его функции, находятся у него на службе, специализируются по определенным видам «управленческой» деятельности», - указывает Г.В. Мальцев.
Безусловно, распределение некоторых полномочий между людьми, подвластными и подконтрольными монарху, еще не говорит о реализации принципа разделения властей или ограничении публичной власти. Реальное ограничение власти верховного правителя стало исторически возможным благодаря влиянию многих идеологических, политических, экономических и иных факторов. Определенное воздействие на формирование идейной основы разделения властей оказали политико-правовые взгляды выдающихся философов и государствоведов.
Величайший мыслитель древности Аристотель (384 - 322 гг. до н.э.) основой «каждого из видов государственного устройства» считал три его отдельные части: «первая - законосовещательный орган, рассматривающий дела государства, вторая - должности, третья - судебные органы».
Несмотря на то что в теоретических изысканиях Аристотеля формально присутствует трехчленное деление власти, утверждения авторов, считающих античного философа основоположником концепции разделения властей, выглядят недостаточно убедительно. Так, например, И.В. Гранкин, говоря о воззрениях Аристотеля, проводит аналогию со взглядами мыслителей эпохи буржуазных революций XVIII в. - общепризнанных основоположников теории разделения властей. Известный правовед Н.Н. Алексеев высказал другую, более точную, версию. В частности, он утверждал, что у Аристотеля «названная теория не имеет юридического характера, присвоенного ей в новое время».
Существует несколько причин того, почему высказывания Аристотеля не следует считать воззрениями о разделении властей в прямом смысле слова. Исходя из его учения, разделению подлежит не государственная власть, а структура государственного управления. При этом носителем суверенитета является не весь народ, а отдельные группы людей либо один человек. Функции отдельных органов государственной власти, согласно его воззрениям, имеют содержание, противоположное смыслу властных функций в классической теории разделения властей. Так, одна из ветвей власти у Аристотеля носит название законосовещательного, а не законодательного органа. Достаточно размыто определены полномочия исполнительной власти или «должностей», хотя, по всей видимости, имеются в виду исполнители полномочий государственного управления. Справедливо отмечено, что Аристотеля интересуют не столько функции этих органов, сколько различное устройство каждого элемента государственной власти в разных формах государства.
Особого внимания заслуживают высказывания Аристотеля об ограничении власти законом. «Предпочтительнее, чтобы властвовал закон, а не кто-либо один из среды граждан». Вместе с тем Аристотель в некоторых случаях допускал возможность вынесения должностными лицами решений по своему усмотрению, «когда закон не способен дать решение». Следует отметить, что похожий вариант восполнения пробелов в законодательстве и в настоящее время находит отклики в работах сторонников делегированного законотворчества. Гарантией справедливого разрешения дела, по мысли Аристотеля, являлась добродетель должностного лица, т.е. его высокие нравственные качества.
Говоря о ранних предпосылках разделения властей, необходимо упомянуть политико-правовые взгляды Полибия (210 - 123 гг. до н.э.), жившего в эпоху республиканского периода истории Древнего Рима. Мыслитель выступал за смешанную форму правления и отмечал, что в Римском государстве существовало три власти: власть консулов, власть сената и власть народа. При этом власть была поделена таким образом, чтобы ни одна из ее составных частей не перевешивала другую.
Резюмируя взгляды некоторых древних мыслителей на политическое устройство, можно отметить, что в рассматриваемый период говорилось лишь о распределении управленческих полномочий между государственными органами. Единоличным обладателем власти являлся монарх, либо в роли носителя суверенитета выступала малая группа людей (аристократия, олигархия), относящихся к определенным слоям населения (высшим сословиям), но не весь народ в целом. Таким образом, воззрения древних авторов являлись лишь предпосылкой зарождения концепции разделения властей, но не самой теорией.
В этом смысле представляются верными слова В.С. Нерсесянца, который утверждал, что «дифференциация целостной государственной жизни имела место уже в Древнем мире, и античная мысль отразила этот факт. Однако ввиду отсутствия в древности абстракции политического государства отсутствовала также абстракция власти политического государства, о разделении которой, по существу, и идет речь в Новое время».
В Средние века идея ограничения абсолютной власти монарха была развита доминиканским монахом Фомой Аквинским (1225 - 1274). Будучи несомненным сторонником монархической формы правления, он выделял два вида монархии: абсолютную и политическую. Причем наилучшей из названных разновидностей он считал политическую монархию, где власть правителей ограничена законом и не должна выходить за его рамки. Рассматривая высказывания Ф. Аквинского, Н.Н. Алексеев констатировал: «Чистая монархия легко переходит в тиранию, если она не ограничена такими учреждениями, которые способны умерять монархическую власть». Заслуга Ф. Аквинского в том, что его взгляды в последующем послужили идейным катализатором при формировании сословно-представительных монархий в Западной Европе и соответствующей идеологии.
Другой средневековый мыслитель, Марсилий Падуанский (ок. 1275 - ок. 1343), в своих воззрениях пошел еще дальше. Он утверждал, что единственным носителем суверенитета выступает народ. С точки зрения М. Падуанского, только народ в лице наиболее заслуженных граждан может быть верховным законодателем. Кроме власти законодательной, он выделял также исполнительную власть. По мнению философа, порядок организации и деятельности органов исполнительной власти, а также их компетенция зависели от воли законодательной власти. Органы исполнительной власти должны были формироваться на выборных началах.
Обобщая политико-правовые взгляды средневековых европейских мыслителей, следует сказать, что их воззрения, несмотря на некоторую внешнюю сопоставимость, качественно отличались от учений античных теоретиков. Прежде всего, средневековые исследователи стали рассматривать дифференциацию власти не как структурное распределение властных полномочий между государственными органами, а как разделение функций власти.
.2 Формирование теории разделения властей в учении Д. Локка
Начало формирования теории разделения властей в современном ее понимании большинство исследователей связывает с именем английского философа-материалиста Дж. Локка (1632 - 1704). В литературе учение Локка рассматривается под разными углами. Советские ученые оценивали его идею как отражение специализации функций буржуазного государственного управления и разделения труда между различными органами государства. Современные исследователи считают, что в реализации принципа разделения властей Дж. Локк видит «политико-правовой механизм, способный создать условия сохранения неотчуждаемых естественных прав человека и преодоления «естественного состояния»».
Есть основания полагать, что в концепции Дж. Локка имеются серьезные отступления от «классической» теории разделения властей, сформулированной позднее. Не умаляя внушительного вклада Дж. Локка в основание теории разделения властей, его нельзя назвать ее основоположником в чистом виде. Взгляды этого мыслителя отличались от положений концепции разделения властей в современном ее понимании по нескольким аспектам. Во-первых, Дж. Локк не выделял общепризнанные основные ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную, а видел лишь законодательную и исполнительную власти. Судебную власть он считал составным элементом исполнительной власти. Как отмечает И.И. Царьков: «Локк ничего не говорит о независимости судебной власти, тогда как сама логика его естественно-правовой доктрины предполагает выделение судебной власти в отдельную ветвь». Однако сам Дж. Локк в качестве третьей ветви рассматривал власть федеративную (союзную). Как отмечают Э.П. Григонис и К.Д. Кирия, смысл этой власти «современному исследователю вряд ли понятен, а эквивалент такой власти в современных условиях найти трудно». Федеративную власть Дж. Локк также объединял с исполнительной властью, «поскольку они отличаются не по сути, а по функциям». Во-вторых, английский мыслитель отдавал предпочтение законодательной власти, которую считал «верховной властью», «поскольку она обладает правом создавать законы для всех частей и каждого члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу для наказания, когда они нарушены... все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей». Единственным рычагом воздействия на законодательную власть, имеющимся у исполнительной власти, согласно Локку, являлось наличие у последней особых прерогатив. Под ними он понимал право исполнительной власти на созыв парламента и действие «сообразно собственному разумению ради общественного блага, не опираясь на предписания закона, а иногда даже вопреки ему», «когда закон не дает никаких указаний». Иными словами, у Локка институт взаимного контроля различных ветвей власти был развит чрезвычайно слабо.
В то же время, наряду с отступлениями от классической теории разделения властей, в концепции Локка присутствуют принципиальные моменты, которые в дальнейшем сыграли ключевую роль в формировании правовых идей его последователей. Так, его несомненной заслугой стало суждение о том, что каждый человек «по природе обладает властью». Кроме того, как справедливо заметил Г.А. Заиченко, отстаивая идею разделения властей на законодательную и исполнительную, «Локк тем самым отвергал такую форму государственного правления, как абсолютная монархия. В этом одно из главных отличий от Гоббса», который наделял суверенитетом на основании договоренности единое лицо (отдельного человека или собрание людей).
1.3 Развитие теории разделения властей в учении Ш. Монтескье
Идея ограничения абсолютизма посредством разделения властей на три ветви была развита позднее выдающимся французским философом Ш. Монтескье (1689 - 1755). Можно с уверенностью сказать, что Ш. Монтескье заложил системную основу теории разделения властей. Все дальнейшее развитие анализируемой концепции было связано с различным истолкованием взглядов этого выдающегося французского просветителя, а также применением сформулированной им идеи на практике в качестве конституционно-правового принципа.
Монтескье констатировал, что в каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, в силу которой «государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы»; власть исполнительная, ведающая вопросами войны и мира, дипломатического права, вопросами государственной безопасности; власть судебная, карающая преступления и разрешающая столкновения частных лиц.
По мнению К.А. Ишекова есть основания полагать, что одной из основных целей концепции разделения властей на «три рода власти», которые обладали бы взаимным «правом отменять» некоторые решения, вынесенные другой ветвью власти, являлось ограничение абсолютной власти.
В научной и публицистической литературе существует мнение о том, что Монтескье присуждал приоритет законодательной власти. В обоснование этого тезиса приводятся высказывания просветителя о том, что законодательная власть рискует утратить свою независимость, если законы о налогах будут приниматься на неопределенно длительный срок. Однако подобные заявления весьма дискуссионны. Дело в том, что Монтескье предупреждает об опасности потери самостоятельности не только законодательной, но и других ветвей власти.
В качестве другого аргумента, подтверждающего превалирование законодательной власти, приводят следующее высказывание философа: «Человечество погибнет... тогда, когда законодательная власть окажется более испорченной, чем исполнительная». Вместе с тем не говорится, что указанному утверждению предшествует мысль о необходимости подчинения армии исполнительной власти, т.е. данная идея была изложена автором в ином ключе. Кроме того, умалчиваются контраргументы, свидетельствующие в пользу исполнительной власти. В частности, предоставляя право «останавливать действия законодательного собрания» исполнительной власти, Монтескье отмечает, что «наоборот, законодательная власть не должна иметь права останавливать действия исполнительной власти». К тому же, ничего не говоря о неприкосновенности членов законодательного органа власти, он настаивает на том, что личность человека, отправляющего исполнительную власть, «должна быть священна». «Свобода исчезла бы с того момента, - пишет французский философ, - как исполнительная власть подверглась бы обвинению или была бы привлечена к суду».
Представляется, что, говоря о приоритете законодательной власти, Ш. Монтескье лишь подчеркивал наличие реальных властных полномочий законодательных органов, существующих «по природе». Но это отнюдь не означает, что подобный дисбаланс между отдельными ветвями власти должен сохраняться в будущем. Тем не менее исследователи воззрений французского философа не всегда замечают эту разницу. Именно этим объясняются разночтения в определении места законодательной власти в теории разделения властей, сформулированной выдающимся французским мыслителем. Мнение о верховенстве законодательной власти как чисто локковском тезисе, связанном с именем англичанина Локка, но не француза Монтескье, представляется более убедительным.
На первый взгляд, определяя место исполнительной власти в теории Ш. Монтескье, можно было бы сказать, что она занимает доминирующее положение среди других ветвей власти. В подтверждение тому следовало бы указать на высказывания французского теоретика об обладании главой исполнительной власти права «вето», о неприкосновенности монарха и др.. Однако идея Монтескье глубже и содержательнее. Характеризуя сущность исполнительной власти, сам Монтескье прямо заявляет, что «исполнительная власть ограничена по своей природе». Чтобы действия исполнительной власти не нарушали баланс в системе разделения властей, французский мыслитель еще в XVIII в. на теоретическом уровне ввел элементы взаимных ограничений властных полномочий, которые позднее стали прообразом механизма «сдержек и противовесов», описанного американскими федералистами и примененного ими на практике.
Излагая концепцию разделения властей, Ш. Монтескье подчеркивал, что судебная власть, будучи самостоятельной ветвью власти, должна быть независимой в принятии своих решений и должна руководствоваться только текстом закона. Вместе с тем, говоря об отделении судебной власти от других ветвей, теоретик допускал «три исключения, основанные на наличии особых интересов у лиц, привлекаемых к суду». Содержание первого исключения сводилось к тому, чтобы «знать судилась не обыкновенными судами нации, а той частью законодательного собрания, которая составлена из знати». Объясняя необходимость иммунитета знатных слоев от юрисдикции народного суда, Монтескье утверждал, что «привилегия, которой пользуется любой гражданин свободного государства, - привилегия быть судимым равным себе». Второе исключение затрагивало право законодательных органов на смягчение наказания, т.е. «произнесение приговоров, менее суровых, чем те, которые им предписываются» судом. Третье исключение касается положения о том, что представителя той или иной палаты парламента вправе судить не суд, а только та палата, членом которой является обвиняемый в совершении общественно опасного преступления. В данных утверждениях видятся определенные зачатки позднее получившего распространение института депутатской неприкосновенности. Однако и сейчас наличие неприкосновенности у депутатов парламента, а также определение пределов ее распространения является предметом оживленных дискуссий.
Резюмируя изложенное, можно отметить, что доктрина Ш. Монтескье отражала лишь некоторые особенности устройства европейских государств середины XVIII в. и вряд ли могла быть применена в них в полной мере. Вместе с тем теория разделения властей стала не только идейной основой первых конституционных актов и катализатором прогресса политико-правовых взглядов. Уже в конце XVIII в. отдельные ее положения получили нормативное закрепление в качестве конституционного принципа как во Франции, так и в других государствах и были практически реализованы.
2. Теоретико-правовые основы принципа разделения властей в Российской Федерации
2.1 Современное понимание принципа разделения властей в России
В настоящее время в России концепция разделения властей получила закрепление в Конституции и законодательстве РФ. Вместе с тем, само содержание и политико-правовая функциональность принципа разделения властей до сих пор вызывают интерес, о чем свидетельствуют проводимые научные дискуссии. Продолжают обсуждаться не только проблемы и перспективы реализации рассматриваемого принципа, но и его сущность.
Например, Б.Н. Топорнин полагает, что «принцип разделения властей - это в первую очередь учение о распределении функций и полномочий между тремя властями - законодательной, исполнительной, судебной», с помощью которого возможно предотвратить установление авторитаризма и диктаторского режима в обществе, создать систему сдержек и противовесов и т.д.
Б.А. Страшун считает, что принцип разделения властей в своем практическом воплощении означает структурно-функциональную определенность каждого из государственных органов, компетенция которого зависит от его правового статуса и фактического соотношения и размежевания полномочий с другими органами.
По мнению А.Н. Кокотова, «разделение властей означает не буквальное разделение единой государственной власти, а, во-первых, разграничение полномочий разных государственных органов и, во-вторых, неподчиненность последних друг другу за рамками конституционных процедур». При этом, указывает ученый, «все ветви власти связаны между собой набором «сдержек» и «противовесов».
О.Е. Кутафин писал, что в современных условиях принцип разделения властей «нацелен на то, чтобы предотвратить возвышение одной из властей над другими, утверждение авторитаризма и диктаторского режима в обществе». Назначение принципа заключается в рационализации и оптимизации деятельности государства, всех его структур и на этой основе повышении эффективности всего механизма управления государственными делами.
С.А. Авакьян говорит о двух аспектах разделения властей, связанных прежде всего территориальным государственным устройством. Разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную и разделение властных функций по уровням системы государственных органов. Поэтому, по его мнению, суть принципа разделения властей заключается: 1) каждая ветвь (уровень) имеет собственную компетенцию; 2) ветви (уровни) самостоятельны между собой, не могут вмешиваться в компетенции друг друга; 3) каждая ветвь (уровень) обладает собственными средствами воздействия на другие.
Таким образом, большинство российских ученых рассматривают принцип разделения властей как функциональное распределение государственных полномочий между органами государственной власти, а не механическое деление их компетенции.
Известные русские дореволюционные государствоведы также говорили больше о функциональном разделении властных полномочий между органами государства, нежели о разделе власти.
С.А. Котляревский утверждал, что «реализация одной функции может быть возложена на несколько органов, или, напротив, один орган может осуществлять несколько функций. Здесь все зависит от специфики условий. Сами функции в разные эпохи, у разных государств различны, что создает, по его мнению, большие трудности для их классификации». Функциональный подход (т.е. оценка деятельности государства в содержательном, материальном плане), делает вывод ученый, не может дать сколь-нибудь четкую, твердую классификацию властей.
Нельзя не согласиться с одним из идеологов движения декабристов П.И. Пестелем, считавшим, что подходы к принципу разделения властей в различных странах могут отличаться и что они детерминируются как географическими условиями, так и социальными, политическими институтами и учреждениями, которые сложились в том или ином государстве.
По словам В.Е. Чиркина, конституционная теория и практика по вопросу о взаимоотношениях ветвей власти государственной власти развивается в двух направлениях: с одной стороны, идет дифференциация властей, с другой - говорится об их единстве, в последнее время о субсидиарности, «хотя, конечно, отпочкование ветвей власти не может быть беспредельным».
В настоящее время высказываются предложения о выделении наряду с традиционными ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной) учредительной, прокурорской, избирательной, финансово-банковской, контрольной, президентской.
Конституционное провозглашение принципа разделения властей как основы организации государственной власти в России стало определяющим в развитии отечественной государственности. Однако формальное провозглашение принципа разделения властей не свидетельствует о его скорейшей, как показало время, реализации в политико-правовой действительности отечественного государства. По критическому замечанию Е.А. Лукьяновой, провозглашение в Конституции принципа разделения властей является фиктивным, поскольку разделение властей не затрагивает одного его самого мощного носителя - Президента. У нас сохраняется лидирующее положение главы государства, который «фактически возглавляет всю систему государственной власти в стране».
По нашему мнению, закрепление принципа разделения властей как основы конституционного строя будет бессмысленным, если в конституции страны не содержится система сдержек и противовесов, не позволяющая одному органу власти присваивать (под разными предлогами и причинами) не свойственные ему полномочия. По справедливому утверждению В.Е. Чиркина, «концепция разделения властей имеет прежде всего ориентирующий характер».
Принцип разделения властей предполагает распределение основных государственных управленческих функций (законодательных, исполнительных и судебных) между органами государственной власти таким образом, чтобы государственная власть была рассредоточена между несколькими ветвями во избежание узурпации ее в одном органе.
.2 Теория разделения властей и правовое государство
Теория и принцип разделения властей неразрывно связаны с идеей правового государства. Однако по вопросу соотношения правового государства и разделения властей в позициях юристов-теоретиков и конституционалистов есть разночтения. Теоретики, характеризуя правовое государство, называют принцип разделения властей либо в числе его признаков, либо среди способов и средств, обеспечивающих связывание политической власти посредством права.
Конституционалисты, рассматривая этот конституционный принцип, также расходятся во мнениях. Некоторые исследователи упоминают о разделении властей, раскрывая содержание демократизма как основы конституционного строя. Другие рассматривают разделение властей в главе, посвященной основам организации государственной власти и местного самоуправления, справедливо причисляя этот принцип к основам конституционного строя.
Подчеркнем, что на поставленный вопрос нельзя ответить однозначно, так как все рассмотренные утверждения обоснованны и логичны. Различия в суждениях можно объяснить тем, что термин «разделение властей» рассматривается ими в неодинаковых значениях, с разных точек зрения.
Убедительна позиция теоретиков, так как разделение властей действительно выступает гарантом соблюдения прав и основных свобод человека, а также средством обеспечения верховенства права в государстве и обществе и в этом смысле имеет непосредственное отношение к принципу правового государства.
Представляются справедливыми утверждения конституционалистов, связывающих принцип разделения властей с принципом демократизма. Разделение властей призвано обеспечить взаимное сдерживание властных полномочий в целях реального осуществления народовластия и предотвращения узурпации власти каким-либо одним государственным органом или лицом.
Еще в XVIII в. основоположник теории разделения властей Ш. Монтескье предупреждал об опасности сосредоточения всей полноты власти в руках монарха или отдельного учреждения. «Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной».
Аргументируя последнее утверждение, Ш. Монтескье отмечал, что суд может стать в этом случае либо законодателем, попирающим права и свободы граждан, либо вообще угнетателем народа.
Эти слова французского мыслителя актуальны и в настоящее время. Взаимосвязь конституционных принципов верховенства прав и свобод человека и гражданина и разделения властей также представляется очевидной.
.3 Особенности системы сдержек и противовесов в России
Как уже отмечалось, в соответствии с теорией разделения властей законодательный орган должен принимать законы, а исполнительный - их исполнять; между ветвями власти должны быть «равновесие» и взаимные «сдержки», направленные на сдерживание от произвола и сосредоточения власти в одном органе.
Теория разделения властей нашла отражение в нормах Конституции Российской Федерации. Их анализ позволил выявить следующие особенности системы «сдержек и противовесов» в России.
Первая особенность - недостаточная самостоятельность Правительства Российской Федерации как органа исполнительной власти и его зависимость от главы государства. Это проявляется в полномочии Президента России отправить Правительство Российской Федерации в отставку без конкретных конституционных оснований (п. «в» ст. 83, ч. 2 ст. 117 Конституции РФ), в возможности отмены главой государства постановлений и распоряжений Правительства России (ст. 115 Конституции РФ) без решения суда.
Вышеуказанные конституционные нормы дополняются Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», ст. 32 которого предоставляет право Президенту России руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти (ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий). Это нарушает самостоятельность Правительства Российской Федерации как исполнительного органа власти, вносит дисбаланс в конституционную систему «сдержек и противовесов».
Государственная Дума может выразить недоверие Правительству России, во-первых, по собственной инициативе, во-вторых, если вопрос о доверии Правительству ставит его Председатель. Однако ни в том ни в другом случае не наступает отставка Правительства, что характеризует механизм парламентского контроля в России как слабый. Решение об отставке высшего федерального органа исполнительной власти даже в случае выражения ему недоверия нижней палатой парламента принимает Президент Российской Федерации. Указанные конституционные нормы, с одной стороны, ограничивают парламентский контроль в России, с другой стороны, не создают систему «сдержек и противовесов» между Государственной Думой и Правительством России в части парламентского «сдерживания» исполнительного органа. Они также предоставляют главе государства слишком широкие конституционные полномочия в механизме «сдержек и противовесов», и в Конституции России практически отсутствуют нормы, создающие «сдержки» Президента Российской Федерации иными органами.
Проведенный анализ норм Конституции Российской Федерации, регулирующих парламентскую ответственность Правительства РФ, позволил определить следующие признаки конституционного института парламентского контроля за исполнительной властью в России: а) отсутствие в Конституции России конкретных оснований для конституционно-правовой ответственности Правительства РФ; б) решение Государственной Думы о выражении недоверия Правительству РФ не влечет его отставки; в) применение конституционно-правовой санкции в виде отставки Правительства РФ осуществляет только Президент Российской Федерации.
Указанная особенность системы «сдержек и противовесов» в России - слабый механизм парламентского контроля - получила развитие в Федеральном законе «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», который содержит запрет на проведение парламентского расследования деятельности Президента Российской Федерации.
Третья особенность системы «сдержек и противовесов» в России - недостаточное участие Государственной Думы в назначении Председателя Правительства из-за решения Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании ст. 111 Конституции России.
К конституционным нормам, регулирующим полномочия иных высших органов государственной власти в части «сдержек и противовесов», относится конституционный механизм назначения Председателя Правительства Российской Федерации. В соответствии со ст. 111 Председатель Правительства назначается Президентом России с согласия Государственной Думы.
Конституционная процедура согласования кандидатуры Председателя Правительства РФ следующая: 1) глава государства вносит в Государственную Думу предложение о кандидатуре Председателя Правительства; 2) Государственная Дума рассматривает представленную кандидатуру, одобряет или отклоняет ее; 3) после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент России назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Вышеизложенная, предусмотренная в Основном Законе России процедура назначения Председателя Правительства РФ содержит возможность достижения согласия главы государства и нижней палаты парламента по его кандидатуре путем обсуждения трех разных кандидатур. Однако благодаря решению Конституционного Суда РФ указанный механизм влияния Государственной Думы на формирование Правительства России был фактически упразднен, а полномочия главы государства необоснованно расширены. Конституционный Суд РФ постановил, что Президент при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Право Президента РФ предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с одной стороны, и право Государственной Думы рассматривать представленную кандидатуру и решать вопрос о согласии на назначение, с другой, должны реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике. После трехкратного отклонения представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства РФ - независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, - Государственная Дума подлежит роспуску.
Вышеуказанное Постановление Конституционного Суда РФ является одним из наиболее спорных и имеет три особых мнения судей (Н. Витрука, В. Лучина, В.И. Олейника). В. Лучин отмечает, что «возникает неординарная и несколько противоречивая конституционная ситуация. «Несговорчивость» Государственной Думы пресекается ее роспуском, а Президент может навязывать свою волю, не опасаясь неблагоприятных для себя последствий. О каком механизме «сдержек и противовесов» можно в этом случае говорить? Только представление разных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации может служить оправданием такой конституционной санкции, как роспуск Государственной Думы».
Таким образом, система «сдержек и противовесов» в России отличается следующим особенностями: недостаточная самостоятельность Правительства Российской Федерации как органа исполнительной власти и его зависимость от главы государства; слабый механизм парламентского контроля; недостаточное участие Государственной Думы в формировании Правительства Российской Федерации.
Для устранения недостатков конституционного института парламентского контроля за исполнительной властью в России предлагается усовершенствовать Конституцию Российской Федерации в части расширения полномочий нижней палаты Федерального Собрания по контролю за деятельностью Правительства России.
Статья 117 Конституции России предусматривает, что, даже если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент принимает одно из двух решений: объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. На мой взгляд, в данном случае необходимо расширить парламентский контроль за исполнительной властью и предусмотреть обязанность главы государства отправить Правительство в отставку. Данное предложение направлено не только на совершенствование института парламентского контроля в России, но и на развитие многих положений Федерального закона «О противодействии коррупции». Указанный Федеральный закон определяет противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений (ст. 1). Одним из основных принципов противодействия коррупции указанный Закон определяет приоритетное применение мер по предупреждению коррупции (ст. 3), а в качестве меры по профилактике коррупции называет развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции (ст. 6). К организационным основам противодействия коррупции Федеральный закон «О противодействии коррупции» относит деятельность Федерального Собрания Российской Федерации по обеспечению разработки и принятия федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также по контролю за деятельностью органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.
Заключение
Теория разделения властей - итог многовекового развития государственности, поиска наиболее действенных механизмов, предохраняющих общество от деспотизма.
Теоретические предпосылки идеи разделения властей в государстве возникли в трудах мыслителей Древнего мира и Средних веков. Основы теории разделения властей заложены в трудах Дж. Локка, сама же указанная теория была сформулирована и развита Ш.Л. Монтескье. В соответствии с ней законодательный орган должен принимать законы, а исполнительный - их исполнять; между ветвями власти должны быть «равновесие» и взаимные «сдержки», направленные на сдерживание от произвола и сосредоточения власти в одном органе.
Принцип разделения властей получил широкое распространение в конституционном законодательстве абсолютного большинства современных государств как непременный атрибут правового демократического государства. Принято считать, что принцип разделения властей, являясь основой функционирования государственного аппарата, выполняет роль политико-правового балансира, обеспечивающего гармоничное взаимодействие высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти между собой. Это во многом способствует стабилизации конституционных отношений, возникающих при осуществлении публичной власти.
В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. государственная власть в Российской Федерации также осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Система «сдержек и противовесов» в России отличается следующим особенностями: недостаточная самостоятельность Правительства Российской Федерации как органа исполнительной власти и его зависимость от главы государства; слабый механизм парламентского контроля; недостаточное участие Государственной Думы в формировании Правительства Российской Федерации.
Для повышения сбалансированности системы «сдержек и противовесов» на наш взгляд необходимо усиление парламентского контроля за исполнительной властью. Изложенное в настоящей работе предложение об изменении ст. 117 Конституции Российской Федерации и установлении обязанности главы государства отправить Правительство в отставку в случае выражения Государственной Думой ему недоверия повторно в течение трех месяцев направлено не просто на расширение полномочий парламента, но и на совершенствование противодействия коррупции в части: а) развития института парламентского контроля как организационной основы противодействия коррупции и меры по ее профилактике; б) реализации одного из основных принципов противодействия коррупции - приоритетного применения мер по ее предупреждению; в) совершенствования «сдержек и противовесов» в системе органов государственной власти как одного из направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции.
Библиографический список
Правовые акты
1. Конституция Российской Федерации 1993г. (в последней ред. Законов РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ) //Российская газета. 1993. 25 декабря; 2009. 21 января.
. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в последней ред. ФКЗ от 28.12.2010 № 8-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2011. № 1. Ст. 1.
. Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 28.12.2010 № 404-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 7; 2011. № 1. Ст.16.
. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008г. № 273-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 21.11.2011 № 329-ФЗ) // Собрание законодательства РФ.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228; 2011. № 48. Ст. 6730.
Научная литература
1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. Т. 1. - М.: Юристъ, 2011. - 749 с.
. Алексеев Н.Н. Идея государства: Учебное пособие. - СПб.: Лань, 2001. - 359 с.
. Аристотель. Политика. Афинская полития / Предисл. Е.И. Темнова. - М.: Мысль, 1997. - 458 с.
. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. - М.: Норма, 2011. - 784 с.
. Гранкин И.В. Парламент России. - М.: Консалтбанкир, 1999. - 304 с.
. Григонис Э.П., Кирия К.Д. Эволюция представлений о взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей в учениях Локка и Монтескье // История государства и права. 2008. № 9. - С. 31-37.
. Заиченко Г.А. Джон Локк. - М.: Мысль, 1988. - 206 с.
. Ишеков К.А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации / под ред. П.П. Сергуна. - Саратов: ГОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», 2010. - 244 с.
. История политических и правовых учений: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. - М.: Норма, 2004. - 944 с.
. Исаев И.А., Золотухина Н.М. История политических и правовых учений России. XI - XX вв. - М.: Юристъ, 1995. - 380 с.
. Калинина Е.В. Теория разделения властей: истоки проблемы и ветхозаветное видение системы «сдержек» и «противовесов» // История государства и права. 2011. № 15. - С. 22 - 25.
. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. Т. 1. - М.: Инфра - Норма, 2001. - 765 с.
. Кокотов А.Н. Конституционное право России. Курс лекций: Учеб. пособие. - М.: Проспект, 2010. - 296 с.
. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - М.: Проспект, 2012. - 608 с.
. Кроткова Н.В. Проблема разделения властей в государственно-правовом учении С.А. Котляревского // Право и политика. 2006. № 12(83). - С. 123-136.
. Конституционное право России: Учебник / Под ред. Г.Н. Комковой. - М.: Юристъ, 2006. - 408 с.
. Локк Д. Избранные философские произведения. В 2 т. Т.2. - М.: Соцэкгиз, 1960. - 440 с.
. Луковская Д.И. Политико-правовые учения эпохи античной классики (V - IV вв. до н.э.): Аристотель // История государства и права. 2008. № 16. - С. 27-39.
. Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. - С. 4-8.
. Мальцев Г.В. Пять лекций о происхождении и ранних формах права и государства. - М.: РАГС, 2000. - 190 с.
. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. - М.: Юристъ, 2004. - 512 с.
. Монтескье Ш. Избранные произведения. - М.: Мысль, 1955. - 635 с.
. Нерсесянц В.С. Гегелевская философия права: история и современность.- М.: Наука, 1979. - 287 с.
. Очерки парламентского права / Под ред. Б.Н. Топорнина. - М.: РАН; Ин-т государства и права, 1993. - 179 с.
. Стародубцева И.А. Особенности конституционной системы «сдержек и противовесов» в России и Франции: от теории к развитию в законодательстве // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3. - С. 30 - 34.
. Тихомиров Ю.А. Правовое государство: модели и реальность // Журнал российского права. 2011. № 12. - С. 5 - 20.
. Царьков И.И. Естественно-правовая концепция Джона Локка и ее влияние на формирование правовых идей в XVIII - нач. XX в.: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 1998. - 23 с.
. Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. - М.: Юристъ, 2004. - 158 с.
. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.: Зерцало, 1998. - 448 с.
Материалы юридической практики
1. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» от 11 декабря 1998 г. № 28-П // Собрание законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.