Организационно-экономические особенности и функции государственного заказа в переходной экономике
Переходный этап отечественной экономики характеризуется причудливым сочетанием старого и нового и требует взвешенных управленческих решений. При всей важности комплексного и сбалансированного подхода, российская практика реформирования вряд ли отвечала этому требованию. Вначале господствовали догмы централизованной плановой экономики. Затем пришло иное понимание управления экономикой, а именно: рынок отрегулирует все сам.
Однако практика показала, что ориентация только на рыночное саморегулирование ведет к серьезным деформациям в социально-экономических процессах. Стало очевидным, что государственное регулирование является неотъемлемым частью системы управления социально-экономическими процессами.
В самом общем виде государственное регулирование в переходной экономике можно определить как систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемую государством и его структурами в целях адаптации существующей социально-экономической системы к рыночным условиям.
В рыночной экономике государство одновременно выступает.
как организатор экономического порядка (установление общих «правил игры» и гарантий их стабильности и выполнения);
как предприниматель (осуществление инициативной экономической деятельности в пределах установленных норм и правил);
как персонификатор и выразитель общественных целей и интересов.
Организационные механизмы, которые должны быть задействованы для реализации данных функций, прежде всего включают:
систему государственных программ развития, а также процедуры и инструменты их реализации и контроля;
механизмы мобилизации ресурсов и концентрации их на приоритетных направлениях (государственные гарантии, кредиты, заказы);
систему мониторинга достижения целевых параметров и использования ресурсов;
правовое обеспечение программ развития и других инструментов государственной политики.
Одним из важнейших элементов регулирования экономики является государственный заказ. При этом, по мнению Л.Ф.Лаврентьевой, регулирование рынков товаров и услуг может быть определено как функция органов государственного управления по изучению факторов экономической среды, оказывающих влияние на функционирование этого рынка, и принятию мер, направленных на совершенствование взаимоотношений между субъектами рынка (производитель - посредник - потребитель).
Идея использования государственного заказа для обеспечения экономического роста отнюдь не нова. Она давно и эффективно внедрена в таких странах, как Италия, Германия, Бельгия, США и т.д.
Практически во всех странах государство является важнейшим участником закупок продукции. Так, в США доля государственных закупок равна примерно 15 % национального бюджета, что составляет около 200 млрд. долларов в год. Еще выше эта доля в социально-ориентированной экономике - в Германии, Франции и др. В государствах с переходной экономикой доля государственных закупок в национальном бюджете достигает 50 % .
В рыночной экономике активно применяется так называемый прокьюремент. Прокьюремент можно определить как совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально удовлетворить потребности покупателя при проведении закупочной кампании посредством конкурсных торгов.
Для понимания сущности прокьюремента важно выделить ключевые моменты в его определении. Во-первых, это - закупки; во-вторых, - конкурсные торги; в-третьих, - интересы покупателя; и наконец, - совокупность практических методов и приемов. При этом в основу прокьюремента заложены такие принципы, как открытость (гласность), равноправие, экономичность, эффективность и ответственность.
Применительно к российским условиям наиболее широко распространен термин «государственный заказ». Исходным для определения сущности государственного заказа является понятие государственных нужд. Разными законодательными актами они трактуются по-разному.
Так, в соответствии с законом Российской Федерации «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», федеральные государственные нужды - это потребности Российской Федерации в продукции, необходимой:
для реализации федеральных, межгосударственных целевых программ, которыми предусмотрено решение приоритетных социально-экономических, научно-технических, природоохранных задач;
для создания и поддержания государственных материальных резервов;
для поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности;
для обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных, обязательств Российской Федерации.
Поскольку под «федеральными государственными нуждами» понимаются названные выше потребности, то это строго ограничивает круг государственных заказчиков. Тем самым, возможны поставки продукции, финансируемые за счет средств федерального бюджета, но не относящиеся к федеральным государственным нуждам.
Федеральный Закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 08.05.2009) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (принят ГД ФС РФ 08.07.2005).
В соответствии с законом, практически все заказчики, которые располагают средствами федерального и регионального бюджета и государственных внебюджетных фондов, автоматически становятся государственными заказчиками.
Аналогично, в соответствии со статьей 525 Гражданского кодекса, государственными нуждами признаются потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.
Поэтому понятие «государственный заказ» можно определить как закупки и поставки продукции для государственных нужд, осуществляемые государственными заказчиками на территории Российской Федерации за счет бюджетных источников финансирования, а также государственных внебюджетных фондов. В зависимости от источников финансирования закупок и с учетом уровней государственной власти необходимо различать три уровня государственного заказа: федеральный заказ, заказ субъекта РФ и муниципальный заказ.
В условиях переходной экономики государственный заказ выполняет ряд важнейших функции. К основным из них относятся следующие.
. Воспроизводственная функция. Механизм государственного заказа позволяет удовлетворить государственные нужды в продукции, работах и услугах в заданных объемах и с требуемым качеством. Это обеспечивает стабильные воспроизводственные экономические связи с участием государства.
. Стимулирующая функция. Государственный заказ является действенным инструментом поддержки промышленных предприятий, создания благоприятных инвестиционных условий, сохранения и создания рабочих мест, расширения налогооблагаемой базы и т.п. Тем самым государственный заказ может быть инструментом проведения эффективной структурной политики. Наряду с этим расширение государственных закупок служит фактором роста совокупного спроса.
Реализация этой функции напрямую связана с государственной политикой протекционизма, направленной на поддержку отечественного производителя.
. Функция ценового регулирования. Государственный заказ, влияя на уровень цен при государственных закупках, способен косвенно влиять на динамику цен в экономике в целом. Это обеспечивает возможность индикативного воздействия государства на процессы ценообразования в переходной экономике.
. Контрольно-учетная функция. Эта функция государственного заказа тесно связана с необходимостью создания эффективной системы контроля расходования бюджетных средств. При этом в российских условиях становление и развитие системы государственного заказа во многом было ускорено борьбой с коррупцией.
Каждая из приведенных функций государственного заказа имеет собственные критерии эффективности:
обеспечение заданного объема и требуемого качества поставок при минимальных затратах (воспроизводственная функция);
получение максимального эффекта (платежи в бюджет, занятость и т.п.) при обеспечении требуемого объема и качества поставок;
соблюдение бюджетной дисциплины (учетно-контрольная функция).
При этом между перечисленными критериями эффективности могут возникать противоречия. Например, обеспечение занятости населения и поддержка предприятий путем государственного заказа (стимулирующая функция), могут повышать затраты государства на оплату государственного заказа по сравнению с импортом (воспроизводственная функция).
Становление и развитие системы государственного заказа в России оказалось тесно связанным с этапами проводимых рыночных преобразований.
Экономические реформы в стране начались на фоне глубокого кризиса советской плановой экономики. Попытки частичной либерализации планово-распределительной системы при сохранении ее основ, предпринятые в 1987 - 1988 годах, лишь усугубили кризис. Разрушение денежной системы и нарастание товарного дефицита стали одним из главных факторов распада СССР и к исходу 1991 года поставили экономику в катастрофические условия. Нужны были решительные действия по восстановлению управляемости экономикой и в перспективе - по созданию условий для экономического роста.
Предпринятые в 1992 году меры позволили приступить к решению этих задач и положили начало радикальной экономической реформе в России, призванной обеспечить переход от планово-распределительной к рыночной экономике.
При этом переход от централизованного обеспечения материальными ресурсами всех юридических лиц к их полной самостоятельности был осуществлен чрезвычайно резко, можно сказать, одномоментно. Первоначально преобладало мнение, что рынок сам по себе расставит все на свои места.
Поэтому государство лишь провозгласило принцип конкурсного размещения государственных закупок. На практике же конкурсы почти не проводились, потому что с точки зрения нормативного обеспечения самих процедур торгов этот принцип регламентирован не был. Наряду с этим постоянно возникали проблемы, связанные с неплатежами государства за уже произведенные поставки. Это подрывало саму основу государственного заказа.
Вместе с тем, в практической деятельности все актуальнее становилась необходимость организаторско-хозяйственных функций государства. Это нашло свое отражение в законе Российской Федерации «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».
В соответствии с законом, заказы на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд должны были размещаться на торгах (конкурсах), если иное прямо не предусматривалось федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.
Главным результатом этого этапа преобразования системы государственных закупок явилось то, что конкурсные торги вошли в повседневную практику деятельности государственных структур.
Они связаны, главным образом, с нарушением правил и процедур, предусмотренных нормативными актами, несоблюдением сроков проведения отдельных процедур торгов, некачественной подготовкой конкурсной документации, изменением условий конкурсов в ходе их проведения, нарушением правил определения победителя, отсутствием обеспечения конкурсных заявок, нарушением правил представления и отзыва конкурсных заявок и т.д. В результате по многим конкурсным торгам не удалось обеспечить приемлемый уровень конкуренции среди их участников.
1.3 Государственный заказ на региональные потребности
Государственный заказ на областные нужды включает потребность региона в конкретных видах продукции, работ, услуг, научно-технических разработок, необходимых для обеспечения выполнения социально-экономических, природоохранных и других задач, направленных на развитие территории области. Наряду с государственными заказами на федеральном уровне существуют региональные госзаказы - конкретные задания администраций субъектов РФ государственным заказчикам и исполнителям, предприятиям и организациям на поставку продукции, выполнение работ и услуг на условиях конкурсов и договоров.
Государственными заказниками являются департаменты либо комитеты и управления администрации региона, их структурные подразделения или другие организации, определяемые администрацией.
Исполнителями госзаказа являются предприятия и организации, расположенные как на территории региона, так и в других регионах РФ, поставляющие продукцию или выполняющие работы и услуги в рамках регионального госзаказа на основе государственных контрактов, заключенных с госзаказчиками, администрацией региона.
В государственном контракте, заключаемом между государственным заказчиком и исполнителем, определяются права и обязанности сторон по выполнению госзаказа.
Государственные заказчики регионального госзаказа осуществляют:
формирование объемов поставок продукции, работ, услуг для государственных нужд;
согласование с финансовыми органами объемов и сроков финансирования регионального госзаказа;
организацию и проведение конкурса на размещение регионального госзаказа с целью определения исполнителя;
заключение контрактов на выполнение работ или поставку продукции;
контроль за реализацией контракта.
Поставки продукции в рамках региональных госнужд осуществляются в целях обеспечения:
реализации целевых региональных программ и проектов по следующим основным направлениям: производство продукции, конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках; производство импортозамещающей продукции; создание новых рабочих мест; развитие строительной индустрии, обеспечение технического перевооружения предприятий жилищного строительства; защита окружающей среды и природных ресурсов, создание производств по переработке и утилизации промышленных и других отходов;
населения области товарами, продуктами, услугами первой необходимости;
бесперебойной работы жизнеобеспечивающей инфраструктуры региона;
поставок продукции для обеспечения обязательств области перед другими регионами;
поставок, необходимых для создания резерва материальных средств региона.
При формировании госзаказа и заключении контракта определяются: перечень и объем продукции, содержание работ и услуг, качество и сроки реализации госзаказа; предполагаемая цена заказа в целом, по его разделам и этапам реализации; источники и условия финансирования госзаказа, включая возможные варианты взаиморасчета, а также экономические стимулы его реализации.
Перечень регионального государственного заказа формируется отраслевым государственным заказчиком и утверждается администрацией региона.
Госзаказ может быть долгосрочным на год и более, краткосрочным и разовым.
Формирование перечня позиций, попадающих под категорию государственного регионального заказа, производится исходя из приоритетов субфедеральных программ социально-экономического развития территории, реально определенных возможностей финансирования и экономического стимулирования исполнителей.
Ответственность за размещение объемов регионального госзаказа на конкурсной основе и контроль за его выполнением, возлагается на госзаказчика.
Основными условиями участия в конкурсе являются:
наличие технологических и организационных условий для его реализации;
сроки, качество и гарантии, удовлетворяющие заказчика;
наименьший объем затрат на реализацию госзаказа;
возможность компенсации нанесенного ущерба в случае неисполнения или ненадлежащего по срокам, качеству исполнения контракта.
Для финансирования госзаказа департамент экономики совместно с финансовым управлением администрации региона на основании бюджетных проработок доводят госзаказчикам лимиты ассигнований на предстоящий год и определяют источники финансирования.
Финансирование регионального госзаказа может осуществляться из областного бюджета, внебюджетных фондов в порядке, предусмотренном региональным законодательством, а налоговые льготы по его реализации согласовываются при утверждении бюджета в законодательном органе субъекта РФ. Экономические обязательства сторон подлежат обязательному отражению в заключенных контрактах, в которых указываются:
источники финансирования и график поэтапного авансирования;
порядок индексации проплат в связи с инфляционными процессами;
лимитная стоимость при условии этапности в оплате заказа, требования к качеству исполнения при необходимости с организацией экспертной оценки и срокам выполнения заказа;
условия льгот, предоставляемых исполнителю по реализации госзаказа и возможного проведения взаиморасчетов;
размеры и условия кредитования или другие источники и формы финансирования;
условия экономической ответственности за несоблюдением положений контракта.
Заказчик и исполнитель осуществляют оперативный контроль за сроками и объемами финансирования заказа, целевым его использованием; согласовывают по мере необходимости в пределах, определенных контрактом условий участия субподрядчиков.
Для экономического стимулирования исполнителей регионального государственного заказа предусматривается право на:
снижение ставки налога на прибыль в части, зачисляемой в бюджет субъекта РФ;
замена платежей, вносимых в бюджет субъекта РФ, на поставку заказчику определенных видов продукции;
индексацию бюджетных ассигнований, выделяемых на оплату регионального госзаказа, в связи с инфляционными процессами;
поэтапное авансирование работ по госзаказу согласно контракту и др.
Экономические льготы, при заключении госзаказа, связанные с недопоступлением средств в бюджет субъекта РФ, предоставляются законодательным органом региона в порядке, предусмотренном федеральным и субфедеральным законодательством.
Глава 2. Организация государственных закупок
.1 Планирование и организация государственных закупок
За последнее столетие функции государства значительно расширились, особенно в промышленно развитых странах. Если говорить об экономической и социальной роли государства, то для ее определения наиболее существенными являются масштабы государственной собственности и доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте страны. Государственные расходы составляют сейчас почти половину /ВВП в промышленно развитых странах и примерно одну четверть в развивающихся странах.
Мощным рычагом влияния государства на экономику является система государственных заказов, закупок продукции, работ и услуг для государственных нужд. Государственные закупки подразумевают выполнение государством разнообразных функций, ориентированных на повышение централизованной управляемости, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат, сокращение расходов государственного бюджета, управление материальными потоками при условии соответствия их рыночным отношениям.
Поскольку государственные закупки занимают значительное место в затратной части бюджета большинства развитых стран, то они являются действенным инструментом управления экономикой. Посредством государственных контрактов многие государства решают свои социально-экономические проблемы, а также обеспечивают проведение научных исследований, создание и внедрение новых технологий и разработок. Поэтому всегда актуальны проблемы организации государственных закупок, и интерес к системе прокъюремента во всем мире остается высоким.
Важнейшим элементом системы государственного регулирования является оптимизация расходов государственного бюджета. За счет бюджета осуществляются закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Современное государство является самым крупным потребителем, и на его нужды ежегодно тратятся значительные суммы средств налогоплательщиков.
Мировая практика выработала систему организации государственных закупок продукции, работ и услуг, обеспечивающую сокращение средств бюджета за счет построения этой системе на основе принципов гласности, открытости, состязательности, экономичности и подотчетности. Такая система носит название - прокъюремент.
В условиях конкуренции покупатель должен найти поставщика, который может предложить ему минимальную цену на предлагаемые товары, работы и услуги, а также выполнить и другие существенные для него условия (дополнительные требования к качеству продукции, срокам поставки, формам и срокам платежей и т.д.). На поиск такого контрагента по торговой сделке и направлены все процедуры, проводимые в рамках прокъюремента. Таким образом, прокъюремент можно определить как совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы покупателя при проведении закупочной компании.
Конкурсный (тендерный) отбор представляет собой наиболее перспективную форму закупки, так как этот механизм в наибольшей мере соответствует экономической системе свободного рынка и обеспечивает рационализацию финансовых потоков.
Государственная система закупок должна иметь собственную инфраструктуру: управляющий центр, тендерные комитеты, базы данных, арбитраж и т.д.
«Прокъюремент - система организации закупок на средства федеральных, муниципальных бюджетов, кредиты мирового банка, применяемая на Западе и основанная на принципах гласности, справедливости, экономичности, эффективности и подотчетности». Прокъюремент как система организации закупок требует тщательного изучения, поскольку является относительно новым явлением для российской экономики. По меткому замечанию В.М.Дидковского: «… Если рыночной экономике не сделана прививка в виде прокъюремента - рынка нет, существует коррумпированная экономика». Но применение принципов и процедур системы прокъюремента не может быть в точности перенесено на отечественную почву. Оно требует творческого осмысления с учетом нашей специфики.
Рассмотрение прокъюремента как системы организации логистики государственных закупок следует начать с общего представления о логистике как науке.
Современная логистика - это динамическая, постоянно развивающаяся наука, в поле интересов которой попадают все большие сферы хозяйственной диагностики. Это неизбежно сказывается и на развитии понятийного аппарата. Существует несколько подходов к пониманию сущности логистики в современной экономике, которые достаточно подробно освещены в многочисленных источниках, опубликованных за последнее десятилетие. Позволим себе лишь коротко остановиться на основных точках зрения.
Первый и наиболее распространенный подход связывает понимание логистики со сферой товародвижения как многостадийным хозяйственным процессом, где основным объектом управления является материальный поток, а остальные виды потоков лишь обслуживают его. Широкое распространение такого подхода объясняется тем, что развитие логистики в гражданской области было предопределено условиями хозяйствования фирм на рынке. Таким образом, логистика выступала как практический инструмент ведения бизнеса.
Вместе с тем все большую популярность приобретает подход, согласно которому логистика воспринимается как система управления и как научная теория, методология, область и раздел экономической науки. Оценивая реальные и потенциальные возможности использования логистики как универсального инструментария достижения целей и задач предпринимательских структур в различных сферах экономики, можно рассматривать такой подход как наиболее перспективный. Исходя из этой точки зрения, «логистика государственных закупок» имеет право на существование в той же мере, в какой, например, биржевая и банковская логистика.
Нельзя не отметить и перспективы логистики, связанные с переходом развитых капиталистических стран к постиндустриальному информационному обществу, когда основным и решающим компонентом экономической жизни становится информация в широком понимании, а информационные потоки становятся основным объектом управления.<http://www.aup.ru/books/m72/4_3.htm>
В странах с развитой рыночной инфраструктурой система государственных конкурсов и, в частности, конкурсных госзакупок (тендеров) давно уже стала одним их естественных механизмов поддержания конкуренции и либерального хозяйственного уклада. Эта система требует достаточно сложной и тщательной организации, как в плане информационного обеспечения, так, подчас, и в материальном аспекте (склады, транспорт и т.д.). Доминирующим выступает именно информационное обеспечение процесса на всех его стадиях.
Использование логистической концепции в системе прокъюремента позволяет существенно повысить эффективность конкурсных закупок для государственных нужд на основе принципов «системности, целостности, оптимизации суммарных издержек» <http://www.aup.ru/books/m72/4_3.htm>, т.е. за счет рассмотрения процессов в комплексе, с системных позиций. Логистика закупок преследует стратегическую цель повышения эффективности процесса закупок, т.е. максимизацию результата этого процесса с минимальными издержками, решая тем самым информационную задачу логистики по уменьшению трансакций.
Названная стратегическая цель подкрепляется системой целей, которые можно распределить по уровням, на первом из них система конкурсных государственных закупок обеспечивает:
· экономию;
· эффективность закупок;
· пресечение злоупотреблений.
На более низком уровне, согласно иерархии целей, система государственных конкурсных закупок способствует:
· максимальному развитию конкуренции;
· обеспечению справедливого отношения к поставщикам;
· повышению уровня открытости и объективности процедур закупки;
· установлению ответственности госзаказчика на основе отчетности.
Структура и объем закупок продукции для государственных нужд определяется государственными заказчиками, исходя из объемов финансирования из бюджетов и внебюджетных фондов за вычетом расходов на заработную плату и других расходов, не связанных с расходами на закупку продукции. Статьями 63, 64, 65 проекта Бюджетного кодекса, предусмотрен порядок финансирования бюджетами всех уровней государственных (муниципальных) контрактов на закупку товаров, работ, услуг.
В Российской Федерации обязательность проведения конкурсных закупок для государственных нужд введена Указом Президента РФ №305 от 08.04.97 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».
В настоящее время система государственных закупок в России осуществляется на четырех иерархических уровнях:
. Федеральном;
. Субфедеральном (окружном);
. Региональном;
. Местном (муниципальном).
Анализируя более чем трехлетний опыт конкурсного размещения при закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд министерствами, ведомствами, региональными и местными органами власти, были выявлены следующие недостатки:
. Показатели бюджетов различных уровней имеют существенные отклонения значений фактически профинансированных расходов на проведение государственных закупок от принятых в бюджетах. Размеры этих отклонений могут служить косвенным индикатором силы негативных явлений, существующих в системе формирования и исполнения государственных заказов.
. Действующая система закупок продукции для государственных нужд имеет децентрализованный характер, что связано с большим количеством бюджетополучателей, имеющих функции государственных заказчиков. На региональном и местном уровнях организация государственных закупок имеет еще более деценрализованный характер.
. Товары, имеющие однотипный характер, закупаемые различными бюджетополучателями (например, продовольственное и вещевое снабжение воинских подразделений, материально-технические ресурсы для функционирования органов власти и др.), из-за снижения объемов закупаемой продукции (дробление закупок) приводят к:
· Существенному уменьшению эффективности закупок;
· Снижению конкуренции среди поставщиков (среднее количество поставщиков, принимавших участие в конкурсах в 2008г., составило три участника);
· Неоправданно высоким затратам по осуществлению государственной закупочной деятельности.
. Значительный объем закупок для государственных нужд проводится без конкурсов.