Теоретические и практические вопросы прямого и косвенного доступа граждан в Конституционный Суд в национальной и сравнительной перспективе
Теоретические и практические вопросы прямого и косвенного доступа граждан в Конституционный Суд в национальной и сравнительной перспективе
Введение
конституционный компетенция суд правовой
Нужно ли давать советы в отношении прямой жалобы, или некоторые предостережения
Сосредоточившись на вопросе, определенном в качестве темы моего доклада на конференции, я пришел к нескольким существенным выводам, которыми хотелось бы поделиться в самом начале доклада.
Я решил не идти по пути, который предлагается в многочисленных учебниках по риторике, и воздержаться, по выражению Фалеса Милетского, от самого простого - от дачи советов.
Вместо этого я сейчас приведу три причины, которые удерживают меня от прямого предложения одной из существующих моделей доступа к конституционному суду, и ограничусь несколькими примерами из национального опыта Болгарии и сравнительного права по вопросу прямой конституционной жалобы.
Советы никогда не были в цене, поскольку «то и дешево, что никому не нужно», и те, кто советует, редко следуют собственным советам.
Мое положение хуже, потому что мне нужно предложить вам то, чего у меня нет. Как известно, в Конституции Болгарии 1991 года не предусмотрено прямого доступа граждан в Конституционный Суд. И так как из этого положения найдено несколько выходов, национальный опыт Болгарии стоит того, чтобы им поделиться, учитывая совершенствование возможностей полу- и квазипрямого доступа, а именно сопутствующего судебного контроля, в ходе которого дела направляются в Конституционный Суд, передачи жалоб граждан в Конституционный Суд омбудсманом, прямой отмены (аннулирования) Конституцией 1991 года любого противоречащего ей положения законодательного акта, изданного до принятия Конституции.
Общее описание Конституционного Суда Болгарии и соответствующие положения Конституции Республики Болгария 1991 года
. Учреждение Конституционного Суда и его основные характеристики
. Действующая Конституция Болгарии является четвертой по счету конституцией в третьем болгарском государстве, которое было образовано после освобождения Болгарии в 1878 году.
Тремя предыдущими конституциями были: Конституция Тырново, принятая 16 апреля 1879 г., Конституция от 6 декабря 1947 г. и Конституция от 18 мая 1971 г. Эти конституции объединяет то, что в них не предусматривалось создание конституционного суда. Однако причины этого в первой и двух последующих конституциях в корне отличаются. Когда принималась Конституция Тырново, идея конституционного суда в Европе еще не сформировалась (первый конституционный суд был учрежден только в 1920 году). Что касается конституций 1947 и 1971 годов, то они были несовместимы с институтом конституционного правосудия, поскольку являлись продуктами тоталитарного режима, который стремился к неограниченной власти и не потерпел бы контроля со стороны Конституционного Суда. Чтобы исключить даже мысль о таком суде, в Конституции 1971 года прямо предусматривалось, что только Национальное Собрание вправе осуществлять контроль за тем, чтобы принятый им закон не противоречил Конституции (статья 85).
Таким образом, создание Конституционного Суда в Болгарии стало возможным только после падения тоталитарного режима в 1989-1990 годах. Важным достоинством новой Конституции, принятой Великим Национальным Собранием, стало положение о Конституционном Суде в главе 8. Суд был создан очень быстро: в течение месяца после принятия Конституции был издан Закон о Конституционном Суде (16 августа 1991 г.), а 3 октября 1991 г. Конституционный Суд был сформирован. 26 декабря 1991 г. Судом были утверждены Правила организации и деятельности Конституционного Суда, и к концу того же года Суд вынес два решения по делам, переданным на его рассмотрение. Этот факт является очевидным подтверждением потребности государства, которое стремится к установлению демократии и верховенству права, в органе конституционного контроля.
. Болгарский Конституционный Суд устроен не по американской, а по европейской модели конституционного правосудия. В отличие от Конституционного совета Франции Конституционный Суд Болгарии, как большинство конституционных судов Европы, осуществляет контроль соответствия законов Конституции не до, а после промульгации. Кроме того, болгарский Конституционный Суд наделен полномочием, которого нет у других судов, по даче толкования Конституции, имеющего обязательную силу (подпункт 1 пункта 1 ст. 149). Поскольку толкование Конституции является обязательным для всех государственных институтов, включая Национальное Собрание, оно играет важную превентивную роль, препятствуя принятию законов, которые противоречат Конституции. Как и другие европейские конституционные суды, болгарский Конституционный Суд не зависит от Парламента, Президента Республики и Совета Министров.
Конституционный Суд Болгарии призван обеспечивать верховенство Конституции в отношении законов и подзаконных актов, принимаемых Парламентом, а также в отношении указов Президента Республики. Решения Конституционного Суда, в том числе по вопросам толкования Конституции, являются окончательными и обязательными для всех, включая суды. Они обязательны в силу толкования Конституции в толковательных и иных решениях Конституционного Суда.
Контроль, осуществляемый Конституционным Судом, распространяется не только на недавно принятые законы, но и те, которые были изданы до принятия Конституции. Конституционный Суд не может отменить решения Верховного Кассационного Суда и Верховного Административного Суда, если они противоречат Конституции. Конституционный Суд - это не «четвертая инстанция» над ними.
Что касается контроля актов Совета Министров, министерств на соответствие положениям Конституции и законам, то он относится к полномочиям Верховного Административного Суда. Кроме того, Конституционный Суд обеспечивает соблюдение основного требования Конституции (ст. 4), согласно которому Республика Болгария является правовым государством, т.е. государством, где закон является высшей ценностью и где высшие государственные институты подчинены Конституции и законам, а граждане имеют права и свободы, провозглашенные в Конституции и гарантированные Конституционным Судом. Таким образом, Конституционный Суд может считаться хранителем Конституции. Данный вывод подтверждается тем фактом, что в 95 процентах всех дел Конституционного Суда содержатся запросы о толковании Конституции, в которых оспаривается конституционность законов и подзаконных актов Парламента, а также указов Президента Республики.
II. Состав Конституционного Суда
. В состав Конституционного Суда входят 12 судей, одна треть которых избирается Национальным Собранием, одна треть назначается Президентом, а одна треть избирается общим собранием судей Верховного Кассационного Суда и Верховного Административного Суда. Избранные и назначенные судьи избирают Председателя Суда на трехлетний срок полномочий. Председатель может быть переизбран.
Судьи Конституционного Суда избираются или назначаются сроком на девять лет и не имеют права на переизбрание или повторное назначение. Состав Конституционного Суда обновляется каждые три года по каждой трети. В течение первого срока имена судей, уходящих в конце третьего и шестого года, определяются жеребьевкой. При каждом обновлении в отставку уходят четверо судей (одна треть) и приступают к работе четыре вновь избранных (назначенных) судьи.
Мандат судьи Конституционного Суда заканчивается по истечении девяти лет (соответственно три и шесть лет после жеребьевки в течение первого срока). Досрочное освобождение от должности происходит при следующих обстоятельствах: отставка, представленная на рассмотрение Конституционного Суда; исполнение приговора о тюремном заключении за умышленное преступление; фактическая недееспособность, которая длится более одного года; несовместимость с должностью или деятельностью в соответствии с пунктом 5 ст. 147 Конституции; смерть. Положение о несовместимости с должностью или деятельностью предусматривает, что статус судьи Конституционного Суда несовместим с представительским мандатом либо иной государственной или публичной должностью, либо членством в политической партии или профсоюзе, либо с осуществлением безвозмездной, коммерческой или иной оплачиваемой деятельности.
. Судьи Конституционного Суда вступают в должность после принятия присяги в присутствии спикера Национального Собрания, Президента Республики и председателей Верховного Кассационного и Верховного Административного судов.
На судей Конституционного Суда распространяется такой же иммунитет, что и на членов Национального Собрания. По статусу судьи приравнены к спикеру Национального Собрания. Уголовное дело в отношении судьи Конституционного Суда не может быть возбуждено до отмены его иммунитета.
Судейский иммунитет отменяется по представлению в Конституционный Суд Генеральным прокурором достаточных доказательств, подтверждающих совершение тяжкого умышленного преступления.
III. Компетенция
. Полномочия Конституционного Суда определяются исключительно в Конституции. Согласно Конституции полномочия Конституционного Суда не могут предоставляться или приостанавливаться законом.
В пункте 1 ст. 149 Конституции содержится перечень из восьми подпунктов, предусматривающий общие полномочия Конституционного Суда, другие положения Конституции дополняют их. Эти полномочия весьма разнообразны и существенны.
Как подчеркивалось выше, подпункт 1 пункта 1 ст. 149 Конституции наделяет Конституционный Суд Болгарии полномочиями, которых не имеет большинство конституционных судов, а именно полномочиями по даче толкования Конституции, имеющего обязательную силу. Существует разница между самим полномочием по даче толкования Конституции и ее толкованием в отношении дела при осуществлении Конституционным Судом иных полномочий. Толкование Конституции, имеющее обязательную силу, направлено на выявление нормативного смысла толкуемого положения Конституции, а не на разрешение конкретных конституционных споров.
Вторым существенным полномочием Суда является разрешение вопросов о конституционности законов и других актов, принятых Национальным Собранием, а также актов Президента Республики. Этот контроль, по сути, является основным полномочием Конституционного Суда, что подтверждается наибольшим числом возбужденных и разрешенных дел. Такой контроль является постпромульгационным, так как он распространяется на правовые акты, которые уже опубликованы в «Государственном вестнике» («Държавен вестник»).
Существует единственная возможность конституционного контроля до промульгации, предусмотренная Конституцией, - при вынесении Конституционным Судом решения о соответствии Конституции международных договоров, заключенных Республикой Болгария, до их ратификации.
Конституционный Суд вправе вынести решение о соответствии национального законодательства общепризнанным нормам международного права и международным договорам, участницей которых является Болгария.
В компетенцию Конституционного Суда входит рассмотрение споров о компетенции между Национальным Собранием, Президентом Республики и Советом Министров, а также между органами местного самоуправления и центральными органами исполнительной власти.
Конституционный Суд принимает решения о конституционности политических партий и объединений, о законности выборов Президента Республики и Вице-президента или члена Парламента.
Кроме этого, Конституционный Суд имеет право вынести решение об импичменте, возбужденном Национальным Собранием против Президента Республики или Вице-президента за совершение государственной измены или нарушения Конституции.
. Наряду с указанной компетенцией согласно Конституции Конституционный Суд наделен рядом других полномочий по установлению фактов, относящихся к конституционной юрисдикции. Такими фактами являются: отставка Президента Республики либо Вице-президента или их стойкая недееспособность; неправомочность или несовместимость с должностью членов Парламента; отставка судьи Конституционного Суда или фактическая неспособность выполнять свои обязанности в течение периода, превышающего один год; несовместимость с должностью в соответствии с п. 5 ст. 147 Конституции. Установление этих фактов влечет отставку Президента Республики, Вице-президента, членов Парламента и судей Конституционного Суда до истечения срока их полномочий.
В соответствии с Конституцией Конституционный Суд наделен компетенцией, которая выходит за рамки установления фактов, - речь идет о лишении судьи Конституционного Суда его иммунитета. При осуществлении этого полномочия Конституционный Суд выявляет факты, оценивает их и принимает решения на основе данной оценки.
IV. Кто может обратиться в Конституционный Суд
. Конституционный Суд не действует ex officio (в силу полномочий, по своему усмотрению). Для начала производства по делу в Конституционный Суд должно поступить обращение. В Конституции закреплен строго ограниченный круг органов, которые вправе обращаться в Суд. К ним относятся: не менее одной пятой всех членов Парламента, Президент Республики, Совет Министров, Верховный Кассационный Суд, Верховный Административный Суд и Генеральный прокурор. Инициировать спор о компетенции может также муниципальный совет, участвующий в споре. Отставка Президента Республики, Вице-президента или судьи Конституционного Суда также является основанием для обращения в Конституционный Суд. В конце 2006 года были приняты поправки в Конституцию 1991 года, позволяющие омбудсману подавать иски и инициировать производство в Конституционном Суде. В последующей судебной практике Конституционного Суда рамки полномочий омбудсмана по возбуждению исков в Конституционном Суде толковались узко: прежде всего его положение позволяет оспорить конституционность принятого Парламентом закона (а не соответствие международных договоров Конституции, а также другим актам Парламента, в том числе и Регламенту), причем только в случае прямого нарушения основных конституционных прав человека. Согласно последним изменениям, внесенным в избирательное законодательство в 2009 году, все заинтересованные кандидаты, депутаты и политические партии получили особый статус, позволяющий обращаться в Конституционный Суд по вопросу выборов в течение 14 дней после их проведения посредством субъектов прямого конституционного доступа, которые уполномочены направить их жалобу в Конституционный Суд.
. В отличие от законодательства других государств о конституционном правосудии болгарская Конституция не позволяет гражданам или юридическим лицам обращаться в Конституционный Суд с конституционной жалобой с целью защиты предусмотренных Конституцией прав. В соответствии со ст. 45 Конституции граждане и юридические лица имеют право подавать жалобы, предложения и обращения в органы государственной власти, а также обращаться к уполномоченным субъектам на предмет их направления в Конституционный Суд. В случае, если закон был принят до вступления в силу Конституции, граждане и юридические лица вправе обжаловать в суд, рассматривающий дело, стороной которого они являются, применение антиконституционного, по их мнению, закона либо обратиться в вышестоящий суд общей юрисдикции, чтобы оспорить решение, вынесенное на основании этого закона. Такое право было признано в содержащем толкование решении Конституционного Суда от 6 октября 1994 г.
. Конституционный Суд возбуждает производство по обращению уполномоченного субъекта.
Председатель Конституционного Суда инициирует судебное разбирательство, назначает докладчика и устанавливает дату первого слушания. Дело в Конституционном Суде рассматривается в два этапа. На первом этапе Конституционным Судом принимается решение о приемлемости обращения (которое не подлежит пересмотру) и определении круга заинтересованных органов и лиц, которым дается срок для изложения в письменной форме своей позиции и предоставления доказательств.
На втором этапе проходит рассмотрение дела по существу. Таким образом, осуществляется письменная и состязательная процедура.
. Как правило, Конституционный Суд рассматривает дело в закрытом заседании. Заинтересованные стороны не вызываются, если суд не решит иначе. Суд обязан по закону вызвать стороны, если Национальным Собранием начата процедура импичмента против Президента Республики или Вице-президента, если член Парламента обвиняется в несовместимости с занимаемой должностью, а также если судья Конституционного Суда должен быть лишен иммунитета.
Закрытая форма рассмотрения дел, которая определяется природой большинства дел, а именно споров, урегулирование которых происходит посредством толкования Конституции, не ограничивает доступ средств массовой информации к освещению деятельности Конституционного Суда. Конституционный Суд поддерживает тесные контакты со СМИ путем информирования их о поступающих делах, решениях об их приемлемости и решениях по делам в форме стенограммы или резюме, которые направляются Болгарскому Новостному Агентству, Болгарскому Национальному телевидению и Болгарскому Национальному радио или СМИ в день направления решения в «Государственный вестник» для опубликования. Поправка в Правила организации и деятельности Конституционного Суда 1999 года предусматривает, что в случаях, когда речь идет о вопросах, затрагивающих государственные интересы, заседания могут быть открытыми. Они открыты для заинтересованных сторон, которым предоставляется возможность выступить с краткими устными заявлениями или представить письменные доказательства. Заседания также должны быть открытыми для СМИ и граждан. Судьи надевают мантию и цепь с медальоном, на котором изображен Государственный герб и расположена надпись «Конституционный Суд Республики Болгария».
. Конституционный Суд считается полномочным, если на заседании присутствуют не менее двух третей (восемь) судей. Если Конституционный Суд рассматривает вопрос об импичменте Президента Республики или Вице-президента, на заседании должны присутствовать не менее трех четвертей судей. Конституционный Суд выносит свои решения большинством голосов (семь) от общего числа судей. При лишении иммунитета и установлении неспособности судьи Конституционного Суда выполнять свои обязанности решение принимается большинством (не менее двух третей) всех судей. Воздержание от голосования не допускается. Конституционный Суд выносит свои решения открытым голосованием. Решения о лишении иммунитета судьи Конституционного Суда и установлении его неспособности исполнять свои обязанности, а также по вопросу об импичменте Президента Республики или Вице-президента, направленному Национальным Собранием, принимаются тайным голосованием. В этом случае Суд выносит решение в закрытом заседании.
Другие лица на заседания Суда не допускаются. Судьи, которые не согласны с принятым решением или постановлением об отказе в рассмотрении обращения, могут подписать их с особым мнением, изложенным в письменном виде. В случае, если решение принимается путем тайного голосования, подписание с особым мнением не допускается.
Каждый судья, который согласен с большинством, может выразить свое мнение в поддержку принятого решения в письменном виде.
. Решения Конституционного Суда вместе с мотивировочной частью, а также некоторые постановления публикуются в «Государственном вестнике» в течение 15 дней со дня их принятия. Решения вступают в силу через три дня после их опубликования. Исключением из этого правила являются решения по спорам, касающимся законности избрания Президента Республики, Вице-президента и членов Парламента, установления неправомочности избрания или несовместимости деятельности членов Парламента с занимаемой должностью, и о неспособности судьи Конституционного Суда выполнять свои обязанности и несовместимости его деятельности с занимаемой должностью. Эти решения вступают в силу со дня их принятия.
Акты Конституционного Суда представляют собой обоснованные правовые документы. Они являются окончательными и обязательными для всех государственных институтов, юридических лиц и граждан. Если Конституционным Судом было принято решение или постановление о неприемлемости обращения, дальнейшие обращения по тому же вопросу не принимаются. Решение принимается на основании доклада судьи и содержит мотивировочную часть.
Что касается правовых последствий решения, в соответствии с которым закон, положение закона или другого акта Национального Собрания или акт Президента признается противоречащим Конституции, то такое решение отменяет акт и признает его недействительным с момента вступления его в силу.
Акты Конституционного Суда вместе с мотивировочной частью, особыми мнениями и позициями судей публикуются в ежегодном сборнике.
За двадцать лет Конституционный Суд стал политически независимым органом, который обеспечивает верховенство Конституции.
Решения Конституционного Суда Болгарии, отменяющие законы и подзаконные акты, имеют политические последствия, поскольку они затрагивают политические цели, ради которых принимались эти законы или подзаконные акты. Несмотря на это, Конституционный Суд не может и не должен считаться политическим органом. Вынесение решений по делу исходя из политических, а не конкретных законных оснований привело бы к самоотрицанию Конституционного Суда.
Строгое и последовательное соблюдение положений Конституции болгарским Конституционным Судом гарантирует необратимость демократических процессов в Болгарии, которые являются целями Конституции. Решения Конституционного Суда, касающиеся защиты прав и законных интересов граждан, разделения властей, неприкосновенности частной собственности, свободы предпринимательства, независимости средств массовой информации и запрета цензуры, соответствия Конституции Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств и др., вызвали положительный общественный и международный резонанс.
По вопросу конституционного контроля в рамках Венецианской комиссии Г. Арутюняном и А. Мавчичем было проведено основательное сравнительное исследование, в котором представлено множество материалов по вопросу доступа к правосудию, включая прямую жалобу. Прежде чем перейти к данному исследованию, остановлюсь на нескольких моментах, о которых должны задуматься составители конституции прежде, чем принимать или не принимать решение о закреплении института прямой жалобы.
Первый комплекс вопросов касается субъектов, уполномоченных на прямое обращение в конституционный суд. Кто, кроме уполномоченных государственных органов (как уже отмечалось, президента страны, членов парламента и др.), может обратиться в конституционный суд? Будут ли это исключительно граждане или юридические лица также смогут обращаться в конституционный суд? Получат ли иностранные граждане какую-нибудь возможность доступа к конституционному контролю, учитывая правовой плюрализм в мире и верховенство международного права, не говоря уже о приоритете европейского права для стран - участниц Европейского союза, в случае нарушения государством их прав? Речь идет о правах человека, а не гражданина, так как иностранцы не являются гражданами государства, в котором могут пребывать или проживать. Данный вопрос должен быть разрешен специалистами в области конституционного права. Сделать это нелегко, учитывая верховенство международного права, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и других актов, за которыми закреплен приоритет над национальными законами. Так, в Конституции Болгарии предусмотрено, что все подписанные, опубликованные и ратифицированные Парламентом международные договоры имеют приоритет над национальными законами и подлежат применению в случае коллизий между национальным законом, принятым Парламентом, и, например, положением Европейской конвенции. Таким образом, при разрешении конкретного дела Конвенция имеет приоритет.
Следующий комплекс вопросов, подлежащих разрешению, касается определения перечня прав, защита которых будет реализовываться посредством прямой конституционной жалобы. В частности, необходимо определить:
будут ли это наиболее важные основные права;
будут ли это все права, предусмотренные в Конституции и поэтому считающиеся основными;
Очень интересным представляется также вопрос, который получил свое развитие в конституционной практике Германии. Речь идет о применении конституционных прав в более широком смысле при осуществлении процедуры Drittwirkung, которая означает применимость положений об основных правах человека в отношении частных лиц при разрешении частноправовых споров.
Последним, но не менее важным комплексом вопросов является пропорциональность в рамках системы прав, сбалансированность прав и общественных интересов, которые должны получить свое развитие в практике конституционного суда.
Мною перечислены лишь предварительные вопросы, которые должен иметь в виду законодатель. Как уже отмечалось участниками Конференции, существует множество видов прямой конституционной жалобы, и я не намерен дополнительно озвучивать их, поскольку не хотел бы следовать принципу, действующему в английском парламенте: «Все уже сказано, но не все высказались».
Конечно, нельзя обойти вниманием вопрос (коснусь его только вскользь) о том, может ли индивид оспорить закон в абстрактном судопроизводстве или только в рамках рассмотрения конкретного дела, что очень напоминает американскую модель конституционного контроля или конкретный децентрализованный контроль. Другая ситуация сложится, если мы обратимся к историческим истокам прямой конституционной жалобы, которые не могут не удивлять, потому что сама идея писаной конституции в ее современном смысле не была развита в то время. Речь идет о праве Арагона XIII-XVI веков, Германии с XV века, Швейцарии, где «специальная» конституционная жалоба была закреплена в Конституции 1874 года.
В заключение хотелось бы ответить на вопрос, стоит ли сожалеть о наличии или отсутствии права на прямое обращение в конституционный суд. Я остановился на данной формулировке потому, что правовые системы, как предусматривающие прямую конституционную жалобу, так и использующие косвенную конституционную жалобу посредством других субъектов, уполномоченных обращаться в конституционный суд, имеют свои преимущества и недостатки. В связи с этим необходимо тщательно выбирать систему, которую планируется ввести. Ранее прозвучала очень интересная идея о том, что конституционная жалоба должна восприниматься как самое ценное, как одна из высших форм защиты конституционных прав. Однако чрезмерная нагрузка конституционного суда снижает эффективность такой защиты и ведет к полностью противоположному результату.
По образному выражению профессора Зорькина В.Д., Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, положение конституционных судов при прямой конституционной жалобе можно сравнить с домами скорби. В таком случае, если продолжить его мысль, они не уменьшают, а приумножают скорбь, поскольку большинство граждан остаются неудовлетворенными решениями конституционного суда. Как показывает практика, благодаря «фильтрам», которые обеспечивают эффективность работы конституционного суда, 90 процентов жалоб не доходит до конституционного суда вследствие признания их неприемлемыми. Понятно, что каждому гражданину нравится суд, решающий спор в его пользу. Все другие суды, не решающие проблему, воспринимаются им как несправедливые.
Необходимо также отметить, что на сегодняшний день в Конституционном Суде Болгарии вместе с судьями работают 30 человек, так как прямая конституционная жалоба отсутствует. Если она вступит в действие, потребуется штат в 300 человек. Этим фактом я не агитирую против прямой жалобы, поскольку, как в свое время говорил Черчилль, нет системы управления хуже, чем демократия, но ничего лучшего не придумали. Перефразируя Черчилля, скажу, что нет системы управления более экономной, чем демократическая, но и дешевле еще не придумали. Так что при введении прямой конституционной жалобы следует быть очень предусмотрительными, и я воздерживаюсь от прямой рекомендации этого института: учреждать его или нет - это самостоятельное решение каждого государства.