Российский подход к формированию европейской системы безопасности
Российский подход к формированию европейской системы
безопасности
С.А. Бабуркин
Европейское
направление занимает важное место в политике национальной безопасности Российской
Федерации. Российское руководство не удовлетворено существующей системой
безопасности в Европе и выступает за ее адаптацию к новым условиям. Как отмечал
В.Путин, «созданная система безопасности не гарантирует этой безопасности, и
никто не может чувствовать себя абсолютно защищенным» [1].
В
основе российского подхода к строительству новой европейской системы
безопасности лежит несколько ключевых идей. Среди них - положение о
верховенстве ООН в регулировании международных отношений и о многополярности
современного мира, пришедшей на смену биполярности времен холодной войны.
Россия выступает за создание многоуровневой и многокомпонентной системы
международной безопасности в Европе. В то же время в этом контексте особое
внимание уделяется ряду ключевых элементов европейской системы безопасности и
прежде всего -ОБСЕ, ЕС и НАТО. Их относительное значение и российский подход к
ним претерпели за последнее время значительные изменения.
Россия и ОБСЕ
В
течение многих лет российское руководство рассматривало ОБСЕ как наиболее
предпочтительный компонент европейской системы безопасности. «Организация по
безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) во многих отношениях является для
России наиболее привлекательным кандидатом на то, чтобы занимать главное место
в архитектуре европейской безопасности», − отмечается в учебнике по
современной внешней политике России [2]. В пользу такого подхода выдвигался
целый ряд аргументов. ОБСЕ - наиболее представительная по составу участников из
всех многосторонних европейских структур. Она универсальна по своим функциям.
Россия является полноправным членом ОБСЕ (в отличие от НАТО и ЕС) и одним из ее
основателей. Принцип консенсуса, действующий в ОБСЕ, позволяет России избежать
принятия решений, которые противоречили бы ее национальным интересам. С
российской точки зрения, участие США в этой организации, с одной стороны, и
всех постсоветских республик, с другой, и широкий пространственный ареал, в
котором действует ОБСЕ, и практика формулирования общих норм и принципов, как,
например, Хартия европейской безопасности, также рассматриваются как ее
преимущества.
Но,
возможно, главное достоинство ОБСЕ виделось в ее способности служить
альтернативой НАТО в качестве центра формирующейся новой архитектуры
европейской безопасности. В этом свете «Россия явно предпочла бы поставить ОБСЕ
не только в центр региональной системы коллективной безопасности, но и над
другими действующими в Европе многонациональными структурами» [3].
Однако
в начале 21 века российские власти вынуждены были признать, что их ожидания в
отношении ОБСЕ и ее роли в европейской архитектуре безопасности оказались
неоправданными. «Вероятно, сейчас уже становится нереалистичной некогда
популярная в России установка на превращение ОБСЕ в ее сегодняшнем виде в
полномасштабную международную организацию и придание ей международной правосубъектности».
Было признано, что «организация в том виде, как она мыслилась в 90-е гг. -
катализатор и регулятор процесса перемен, - угасает. Ее роль в новой структуре
общеевропейской безопасности все более ограничивается мониторингом кризисных
ситуаций, дальнейшим развитием гуманитарных и экономических аспектов
безопасности, причем только в восточной и южной частях континента» [4].
А.
Загорский, российский эксперт по проблемам безопасности, связывает это с
изменениями в международной среде после террористических актов против США в
сентябре 2001 г.: «Примечательно, что в ходе дискуссий относительно адаптации
системы европейских организаций, занимающихся вопросами безопасности, никто - в
том числе и Россия -не ставит больше вопрос о центральной роли Организации по
безопасности и сотрудничеству в Европе. ОБСЕ, не претендующая более на статус
региональной мини-ООН, очевидно, стала первой и главной жертвой событий 11
сентября 2001 г.» [5].
Однако,
избавляясь от преувеличенных ожиданий в отношении ОБСЕ, российские руководители
не хотели бы потерять ее как инструмент политики безопасности. Перед российской
дипломатией была поставлена задача оживить деятельность ОБСЕ и, в частности, ее
функцию как демократического форума для равноправного диалога и принятия
решений в пользу мира в Евро-Атлантическом регионе. В этих целях российские
официальные лица предложили реформировать ОБСЕ путем исправления географических
и функциональных дисбалансов в ее работе и возвращения к хельсинским принципам
равноправного сотрудничества, устранения практики двойных стандартов,
приведения ее повестки дня в соответствие с новыми обстоятельствами и повышения
ее роли в глобальных усилиях по борьбе с терроризмом и другими вызовами безопасности
под эгидой ООН [6].
Война
против Ирака, начатая в марте 2003 г. возглавляемой США коалицией без решения
ООН, вновь поставила вопрос о роли международных организаций, включая ОБСЕ.
Пессимизм российских экспертов и политиков по поводу возможностей этой организации
в строительстве новой европейской системы безопасности возрос. По мнению М.
Маргелова, председателя комиссии по международным отношениям верхней палаты
российского парламента, в новом международном контексте ОБСЕ становится
анахронизмом, поскольку уже нет никакого хельсинского процесса, на основе
которого возникла ОБСЕ. А с точки зрения российского политолога И. Саф-рончука,
ОБСЕ теперь может быть полезна только для контроля за выборами и подтверждения
их легитимности [7].
Россия и ЕС
Отношения
России с ЕС определяются прежде всего тем фактом, что он является ее крупнейшим
торговым партнером. В то же время выработка совместных подходов к укреплению
европейской безопасности рассматривается как важная конкретная задача в
развитии сотрудничества России и ЕС. В целом ряде совместных деклараций
последнего десятилетия одним из приоритетных направлений российско-европейского
сотрудничества провозглашается создание единого европейского пространства
безопасности. Принято решение о проведении на регулярной основе консультаций по
вопросам безопасности и обороны.
Тем
не менее, вскоре после 11 сентября 2001 г. С. Приходько, заместитель главы
администрации президента, признавал, что в отношениях России с ЕС « в последнее
время наметилось определенное падение темпов и динамики взаимодействия. Связи
развиваются, но уровень подлинного равноправия и взаимности пока еще не
достигнут. Это, в частности, относится к таким важнейшим сферам, как политика в
области безопасности и обороны (в этой сфере пока не приходится говорить о
серьезном диалоге по существу)…». Он отметил, что такое положение не отвечает
интересам России и ЕС и призвал к «реальному партнерству по ключевым вопросам -
противодействия кризисам, поддержания стратегической стабильности, формирования
сбалансированной системы равной безопасности в Европе без разделительных линий»
[8]. На октябрьском саммите 2001 г. в Брюсселе В.Путин подтвердил эту оценку,
призвав российских партнеров в ЕС «переходить от простого обмена мнениями к
совместной выработке конкретных мер и инициатив» [9]. Московский саммит
ЕС-Россия одобрил конкретный План действий в области совместной политики
безопасности и обороны, который, по оценке заместителя министра иностранных дел
России А. Мешкова, стал важным шагом на пути нашего взаимного сближения [10].
Особый
акцент в этих новых усилиях был сделан на проблемы совместной борьбы с
терроризмом. В этом контексте Россия активно поддерживала предложение создать
«Совет ЕС-Россия по проблемам внутренней безопасности» и обеспечить тесное
сотрудничество в области миграционной политики и борьбы с преступностью. Однако
российские представители указывали на многие нерешенные проблемы в этой сфере,
включая выработку законов, которые могли бы служить основой для такого
сотрудничества, четкое определение терроризма в национальных законах и
достижение консенсуса по вопросу о том, где проходит водораздел между
терроризмом и борьбой за права и свободы. Они признавали, что «пока наше
сотрудничество с ЕС в области внешней политики и политики в сфере безопасности и
обороны имеет скорее консультативный характер, т.е. каждая сторона (ЕС и
Россия) вначале вырабатывает свою позицию, а затем мы обмениваемся мнениями».
Это вызывает некоторую неудовлетворенность, но объясняется тем, что совместная
политика самого ЕС в области безопасности и обороны все еще находится в стадии
выработки, и это сдерживает процесс сотрудничества ЕС и России в сфере
безопасности и обороны. Создание Совета Россия - НАТО в новом формате
«двадцатки» представлялось российским руководителям хорошим примером того, как
должны действовать ЕС и Россия [11]. Эта идея была реализована в ходе
петербургского саммита ЕС-Россия в мае 2003 г.
Хотя
объединение усилий с ЕС в борьбе с международным терроризмом встало в ряд
основных приоритетов нашего сотрудничества, его повестка не исчерпывается этим.
В начале 2002 г. Россия предложила ЕС сотрудничать в военно-политической сфере
и в области миротворчества. По оценке министра обороны РФ С.Иванова, реакция ЕС
была сдержанной. Однако он выражал надежду, что «российские предложения Союзом
будут учтены, а наши возможности -востребованы» [12]. Что касается возможных
областей и форм сотрудничества России с ЕС, С.Иванов указал на следующее:
«Самым реалистичным направлением сотрудничества могут стать использование
возможностей российской военно-транспортной авиации в миротворческих операциях
ЕС, а также российско-европейские консультации в области кризисного
урегулирования». Он также не исключал совместного участия ЕС и России в
миротворческих операциях в будущем [13].
По
мнению российского военного руководства, сотрудничество России с ЕС в области
безопасности менее развито, чем взаимодействие с НАТО. Это объясняется тем
фактом, что военные структуры и структуры безопасности ЕС менее развиты по
сравнению со структурами НАТО и «вся военная инфраструктура ЕС, его небольшие
специальные силы выстроены под НАТО, а не собственно под Союз» [14].
Уделяя
внимание развитию отношений с ЕС в области безопасности, российское военное
руководство подчеркивает, что это сотрудничество не направлено против НАТО. Как
утверждал С.Иванов, «в своем сотрудничестве с Европейским Союзом мы не должны
допускать ущемления интересов НАТО. Своим сотрудничеством с ЕС мы не преследуем
цели внести раскол, как это раньше бывало, или противопоставить НАТО ЕС. Поверьте,
нам чужда столь бредовая идея. Поэтому мы должны найти баланс, тонкий баланс, а
это достаточно сложная задача. На протяжении минимум трех лет мы этим
занимаемся. В штаб-квартире ЕС уже приступил к работе аккредитованный там
представитель Минобороны России» [15].
В
то же время российские официальные лица отмечают, что «в отношениях между
Россией и ЕС было бы неправильно смотреть на будущее только через розовые очки
и предаваться ничем не обоснованной эйфории. Здесь есть свои сложности и
расхождения в подходах между сторонами. Мы прекрасно понимаем, что ЕС - это не
благотворительный клуб, а мощная европейская организация, которая заботится
прежде всего о благосостоянии и безопасности своих членов. Россия также
руководствуется в своей политике приматом собственных национальных интересов»
[16]. Следовательно, отношения между ними должны строиться на основе
взаимопонимания и учета законных интересов друг друга.
Россия и НАТО
Отношения
России с НАТО были и остаются, пожалуй, наиболее противоречивым аспектом
российского подхода к европейской безопасности. История российско-натовских
отношений за последние полтора десятилетия - это история наивных ожиданий,
горьких разочарований, сближения и охлаждения и новых усилий по развитию
отношений. Их нынешний этап начался с приходом к власти В.Путина. Российское
руководство ныне признает, что существование НАТО является реальностью, которую
невозможно игнорировать. Оно заявляет: «Россия исходит из того, что НАТО
продолжает оставаться серьезным инструментом реалий сегодняшней Европы, и
стремится к развитию сотрудничества с ним в целях обеспечения полнокровного
участия Москвы в принятии политических решений альянса». В ходе официального
визита в США президент В.Путин заявил, что Россия готова идти по пути развития
равноправного сотрудничества с НАТО настолько далеко, насколько к этому будет
готов сам Североатлантический блок (?), конечно, насколько он будет учитывать
законные интересы России[17].
Это
даже вызвало новую волну предположений о возможном членстве России в НАТО.
Однако реалистические ожидания в российских официальных кругах преобладали. Как
писал начальник управления Совета безопасности РФ Н.Успенский, «представляется,
что на сегодняшний день реально говорить пока не об участии России в НАТО, а о
целесообразности заключения между альянсом и нашей страной некоего договора, то
есть юридически обязывающего документа, который мог бы прийти на смену
Основополагающему Акту Россия -НАТО от 27 мая 1997 года» [18].
28
мая 2002 г. на саммите в Риме была принята декларация «Отношения Россия - НАТО:
новое качество», заложившая основы отношений России и НАТО на современном
этапе. Одно из важнейших решений римского саммита, создание нового Совета
Россия - НАТО, рассматривается российскими официальными кругами как важный шаг
в строительстве новой архитектуры безопасности в Европе. Особо подчеркивается,
что новый Совет отличается от прежнего Совместного постоянного совета,
консультативного органа, работавшего в формате «19+1». Новый совет представляет
механизм равноправного сотрудничества двадцати стран, выступающих в качестве
самостоятельных национальных государств, что предполагает совместную выработку
и реализацию решений по вопросам, представляющим взаимный интерес.
Среди
приоритетов нового совета выделяются следующие: международный терроризм,
разрешение конфликтов, нераспространение оружия массового уничтожения и
контроль за вооружениями, создание системы нестратегической ПРО в Европе,
спасательные операции на море, сотрудничество между вооруженными силами в
области военных реформ, действия в чрезвычайных ситуациях, подготовка к
парированию угроз XXI века. В этих целях созданы рабочие группы, в частности,
для оценки угрозы терроризма в евроатлантическом регионе, в области
нераспространения и по военным реформам. Тем не менее, отмечается, что в Риме
заложен лишь первый камень в фундамент новой российско-натовской конструкции.
«Теперь наша общая задача сделать Совет Россия -НАТО эффективно действующим
инструментом новой архитектуры безопасности и стабильности в Европе» [19].
Этот
новый конструктивный и оптимистический тон российских властей не изменился даже
после решения о дальнейшем расширении НАТО, принятом на пражском саммите
альянса в ноябре 2002 года. Давая оценку международного положения России в
конце 2002 г., министр иностранных дел И. Иванов назвал создание Совета Россия
- НАТО «наиболее значительным достижением российской внешней политики на
европейском направлении». Как отметил министр, прошедшее после создания Совета
Россия - НАТО время показало, что эта структура может служить эффективным
инструментом сотрудничества в области безопасности [20].
Официальная
российская позиция по отношению к расширению НАТО не изменилась. Она остается
отрицательной. «Мы против расширения НАТО. Это не добавляет безопасности в
мире», отмечал заместитель начальника Генштаба российских вооруженных сил
генерал Ю. Балуевский [21]. Но реакция российских официальных лиц на это
решение была спокойной, сдержанной, «почти индифферентной», что было сложно
ожидать еще несколько (пару?) лет назад.
Одно
из объяснений этого феномена, близкое к официальной позиции, основывается на
утверждении о том, что после 11 сентября 2001 г. ситуация изменилась. Как пишет
руководитель Центра по изучению европейской безопасности Т.Пархалина,
«реализация так называемой «доктрины Путина» изменила весь контекст отношений
между Россией и Западом» [22]. Создание нового механизма в виде нового Совета
Россия-НАТО позволяет разрешать проблемы между ними. В то же время пражский
саммит воспринимается скорее как саммит трансформации, чем расширения альянса,
что является в большей степени вызовом для самой НАТО, чем для России.
Другое
объяснение связано с «тактическими уроками из предыдущего опыта». Российские
усилия предотвратить первую волну расширения НАТО оказались тщетными, и их провал
подорвал престиж России на международной арене. Поэтому теперь Россия предпочла
только заявить, что она против расширения НАТО, но не предпринимать каких-либо
практических шагов и даже не делать резких заявлений.
Еще
одно объяснение отражает инерцию старых расчетов по поводу
американо-европейских противоречий. «Расширение НАТО, хотя это выглядит
парадоксом, не наносит ущерба России. Более того, совсем наоборот, −
заключает еженедельник «Итоги», − …Цинично рассуждая, становится взаимно
удобным для России и НАТО «дружить против» ЕС, который не склонен идти на
договоренности» [23].
М.
Маргелов предлагает смотреть на расширение НАТО не в контексте отношений между
Россией и НАТО, а сквозь призму европейско-американских отношений. Он
напоминает, что НАТО -главный инструмент влияния США в Европе. И с этой точки
зрения расширение НАТО является вопросом соперничества между США и Европой на
европейском пространстве, конечно, не в области безопасности, а в экономической
сфере. Поэтому расширение НАТО не проблема России, а вопрос для повестки дня
американо-европейских отношений [24].
Конечно,
антизападные круги в России подвергают жесткой критике новое
российско-натовское сближение, сравнивая его с пактом Молотова-Риббентропа
[25]. Лидер КПРФ Г. Зюганов в письме к президенту В. Путину сформулировал эти
оценки предельно ясно: «Делать вид, что расширение НАТО на Восток не несет
угрозы нашей безопасности, было бы преступным пренебрежением национальными
интересами нашей страны» [26].
Ряд
российских независимых экспертов осторожно и даже скептически оценивают новые
тенденции и перспективы российско-натовских отношений, и, в частности, создание
нового Совета Россия - НАТО. По мнению А. Загорского, этот орган представляет
собой копию прежнего Постоянного совместного совета Россия-НАТО в новых
условиях. Он играет скорее психологическую роль, помогая преодолеть негативные
последствия косовского кризиса для российско-натовских отношений [27].
Российский политолог А. Пионтковский сравнивает создание нового Совета с
перестановкой старой мебели, что, впрочем, может иметь и положительный эффект,
если даст импульс для более существенных изменений в жизни обитателей квартиры
[28].
Тем
не менее, российские военные дают преимущественно положительные оценки
российско-натовскому взаимодействию в новом формате. Среди конкретных
результатов называют рамочное соглашение о спасательных операциях на море,
подписанное в феврале 2003 г., проведение совместной конференции о роли военных
в борьбе с терроризмом, переговоры о сотрудничестве в управлении воздушным
движением и создании нестратегической ПРО [29].
Россия и другие компоненты европейской архитектуры
безопасности
Отдавая
приоритет трем ведущим институтам европейской архитектуры безопасности, Россия
уделяет внимание и другим ее компонентам, в частности, Совету Европы и
двусторонним отношениям с европейскими странами в области безопасности.
Как
писали известные специалисты по проблемам безопасности В. Барановский и А.
Арбатов, «Совет Европы вызывает в России противоречивые чувства». С одной стороны,
принятие России в эту организацию рассматривается как политический успех,
который подтверждает признание качественных изменений, произошедших в России. С
другой, есть опасения, что Россия может стать мишенью для критики за положение
в области прав человека и демократии, что подрывает ее престиж [30]. На
протяжении 1990-х гг. отношения России с этим европейским институтом были
неровными, иногда напряженными, особенно в связи с ситуацией в Чечне. Критика
Советом Европы политики российских властей вызывала раздражение и ответные
обвинения в «двойных стандартах». На этом фоне в российской элите нарастало
ощущение, что для России членство в Совете Европы не так важно. Уступки,
которые делает Россия, не компенсируются приобретениями, и она немного
потеряет, если выйдет из Совета Европы. Однако заявления российских
руководителей в последнее время демонстрируют перемены в подходе к Совету
Европы, усиление позитивных оценок этого института и его влияния на развитие
России. Позитивная роль Совета Европы подчеркивается с определенной долей
самокритики: «Россия должна будет раз и навсегда оставить некоторые из ее
старых предрассудков в отношении Совета Европы» [31]. Очевиден отказ от
раздраженного тона и критических характеристик в отношении Совета Европы и
признание важности демократических и правовых аспектов строительства
европейской системы безопасности.
Россия
рассматривает двусторонние отношения с европейскими странами как «неотъемлемую
часть общей европейской безопасности». Отношения России с отдельными странами
характеризуются как «более продвинутые», а степень взаимопонимания с ними как
более высокая, чем уровень сотрудничества с иными европейскими институтами. По
мнению российских официальных лиц, двусторонние связи, которые имеют более
глубокую историю, чем отношения России с европейскими институтами, гармонично
дополняют еще только формирующуюся многокомпонентную и многоуровневую систему
безопасности и сотрудничества и часто, особенно в сложные периоды, служат
своего рода «страховочной сеткой» [32]. Российские власти также признают
большую важность субрегиональных структур в Европе (Совет государств
Балтийского моря,
Совет
государств Баренцева моря и Евро-арктического региона, Черноморское
экономическое сотрудничество, Северное измерение ЕС), которые рассматриваются
как важные компоненты европейской структуры безопасности.
* * *
Таким
образом, за последнее десятилетие в российском подходе к строительству
европейской архитектуры безопасности произошли существенные перемены. С одной
стороны, Россия оставила идею создания абсолютно новой всеобъемлющей системы
безопасности в Европе, также как и идею установления некоей иерархии среди
институтов европейской безопасности. С другой стороны, Россия пришла к
заключению, что необходимо использовать все существующие многосторонние
институты как элементы европейской архитектуры, трансформируя и приспосабливая
их к новой повестке европейской безопасности и в плане их организации и
содержания деятельности и поддерживая разделение труда и взаимодействие между
ними. В целом последние годы демонстрируют рост реализма в подходе российских
элит к строительству европейской архитектуры безопасности, а также к развитию
отношений с европейскими институтами. Эти процессы развиваются параллельно с
формированием новой идентичности России и ее возвращением в Европу.
Список литературы
1.
Безопасность - забота общая // Европа. 2001. № 10. С.4.
2.
Внешняя политика Российской Федерации. 1992-1999. М. :РОССПЭН, 2000. С. 153.
3.
Там же. С. 155.
4.
Успенский Н. Открытый и откровенный диалог // Европа. 2002. № 2. С. 11.
5.
Загорский А. Совет Россия-НАТО: старое вино в новом кувшине? // Европейская
безопасность: события, оценки, прогнозы. Вып. 5.
6.
http://www.inion.ru/product/eurosec/st2vp5.htm
7.
Мешков А. Россия в формировании европейской архитектуры безопасности //
Международная жизнь. 2002. № 8. С.60.
8.
Времена, 20 марта 2003, http://www. 1tv.ru/owa/win/ort6_main.main
9.
Приходько С. Сотрудничество Россия — ЕС: необходимость нового импульса //
Европа. 2001. № 9.С.5-6.
10.
Безопасность - забота общая. С.4.
11.
Мешков А. Указ соч. С.62.
12.
Там же.
13.
Дело за конкретными проектами // Европа. 2003. № 3. С.7.
14.
Там же.
15.
Там же. С.6.
16.
Там же. С.6-7.
17.
Успенский Н. Указ соч. С.11.
18.
Там же. С.10.
19.
Там же.
20.
Мешков А. Указ соч. С.61.
21.
Времена, 22 декабря 2002, http://www. 1 tv.ru/owa/win/ort6_main.main
22.
Там же.
23.
Пархалина Т. Пражский саммит НАТО:вызов для России или для Альянса? //
Европейская безопасность: события, оценки, прогнозы. Вып. 6.
http://www.inion.ru/product/eurosec/st2vp6.htm
24.
Итоги. 26 ноября 2002. С. 13.
25.
Времена. 22 декабря 2002, http://www.1tv.ru/owa/win/ort6_main.main
26.
Советская Россия. 24 декабря 2002. С.3.
27.
Там же.
28.
Загорский А. Указ соч.
29.
Пионтковский А. ДОВСЕ и расширение НАТО: DÉJÀ VU // Европейская
безопасность: события, оценки, прогнозы. Вып. 3.
http://www.inion.ru/product/eurosec/st3vp5.htm
30.
Независимое военное обозрение. 2003. № 6. С.4.
31.
Барановский В., Арбатов А. Меняющиеся перспективы безопасности в Европе //
Безопасность России: XXI век. М.: Права человека, 2000. С.68.
32.
Успенский Н. Указ. соч. С.11.
Для
подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://www.yspu.yar.ru