Розробка теоретичних засад транскордонного співробітництва країнами Європейського союзу
Розробка теоретичних засад транскордонного співробітництва країнами Європейського союзу (1949-2009 рр.)
H. C. Самойленко
Головною закономірністю сучасного світового розвитку є процес глобалізації, що впливає на економічну, соціальну й культурну сфери життя суспільства та веде до демократизації світового розвитку, зростання загальної взаємозалежності країн і союзів країн за умов розширення світових горизонтів. Все більш вагомим компонентом міждержавного спілкування стають міжнародні та зовнішньоекономічні звязки. Складається новий напрям міжнародного співробітництва - прикордонний, який, за складністю проблем і важливістю завдань, співвідноситься з міждержавними стосунками.
Практика прикордонного співробітництва як складова частина інтеграційних процесів у Західній Європі набуває найбільшого розвитку після Другої світової війни, коли лідери європейських держав, здійснюючи відбудову зруйнованого національного господарства, неодноразово демонстрували прагнення поєднати зусилля для спільного вирішення проблем прикордонних регіонів. Також у цей же час представники багатьох прикордонних регіонів почали зустрічатися для обговорення можливості ліквідації кордонних барєрів, покращення життєвого рівня населення, збереження стабільного миру, усунення непотрібних обмежень [1, 2; 2, 162].
Так, у 1949 р. між Італією та Австрією був підписаний двосторонній договір, метою якого було полегшити взаємну торгівлю продуктами й товарами місцевого виробництва між італійськими провінціями Аль- то й Адідже та австрійськими землями Тіроль і Фо- рарльберг [3, 157]. У 1950 р. на німецько-французькому кордоні, починаючи з культурних обмінів, створення інформаційних центрів і правничих консультацій, активізувалася співпраця в економічній сфері та розбудові комунікаційної інфраструктури [4, 53-54]. Невдовзі, 1952 р. підписано угоду між польським воєводством Зелена Гура й німецьким округом Франк- фурт-на-Одері про економічну співпрацю у вирішенні проблем водного господарства суміжних територій. У цьому ж році між тим же польським воєводством і німецьким округом Коттбус, а також між воєводством Щецин і німецькими округами Найбранденбург і Росток були укладені угоди про початок розвитку товарообмінних операцій [5]. У 1956 р. розроблений і перший комплексний план прикордонної співпраці між німецькими округами Дрезден, Коттбус, Франкфурт- на-Одері, Найбранденбург і Росток та польськими воєводствами - Врацлавським, Познанським, Зелено- гурським, а також Щецинським і Кашмінським [5].
Відомий швейцарський культуролог та ідеолог європейської інтеграції Д. де Ружмон у «Відкритому листі до європейців» (21 лютого 1970 р.) писав: «В Європі майбутнього, звільненій від тиранії політичних та адміністративних кордонів, встановлених для етнічних та економічних реалій, незабаром вималюються, організуються та утвердяться регіони. І оскільки вони будуть молодими та спритними, повними життя, відкритими для світу, вони звяжуться між собою стосунками обмінів... Вони прийдуть до обєднання за подібністю та взаємодоповнюваністю, згідно з новими реаліями, що будуть їх формувати, незважаючи на старі кордони» [6, 229]. Ці слова були написані в період, коли, поряд зі звичним поняттям «прикордонне співробітництво», в політичному та науковому лексиконі Західної Європи все частіше став зявлятися новий термін - «транскордонне співробітництво» [7, 309]. Іншими словами - це словосполучення охарактеризувало якісно новий рівень співпраці прикордонних територій, а його впровадження ознаменувало поступовий перехід від однієї історичної фази, відомої як «Європа держав», до іншої, докорінно нової - «Європа регіонів» [8, 24].
Вперше термін «транскордонне співробітництво» вжито в Європейській рамковій конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями (106 Мадридська конвенція, ETS- 106) (European Outlrne Convention on Transfrontier Cooperation between Territorial Commurnties and Authorises), яка була підписана 21-23 травня 1980 р. у Мадриді 36 з 47 державами-членами Ради Європи [9]. Хоча робота з розробки цього документа розпочалася ще у вересні 1966 р., коли Консультативна Асамблея Ради Європи прийняла Рекомендацію N° 470 про європейську співпрацю між місцевими властями, в якій містилася вимога Комітету Міністрів розробити проект конвенції з цього питання. Згодом, у квітні 1969 р. Комітет Міністрів зобовязав Комітет у справах муніципальної та регіональної співпраці підготувати дослідження проблем співпраці місцевих органів влади прикордонних територій [10, 57].
Пропозиція щодо підготовки проекту Європейської рамкової конвенції прозвучала на першій конференції європейських міністрів, відповідальних за місцеве самоврядування, 21-22 листопада 1975 р. у Парижі [11]. А вже на другій конференції в Афінах 2527 листопада 1976 р. міністри рекомендували Комітету Міністрів прийняти проект, підготовлений Комітетом у справах муніципальної та регіональної співпраці. Цей проект був підтриманий Парламентською Асамблеєю Ради Європи (Рекомендація N° 784 (1976), № 802 (1977)) та Конференцією місцевих і регіональних влад (Резолюція № 90 (1977)). Проект Конвенції було представлено Комітету Міністрів у березні 1977 р. [11]. Комітет Міністрів затвердив текст Конвенції й передав її Парламентській Асамблеї, яка висловила своє схвалення за № 96 (1979). У світлі рішення Парламентської Асамблеї Комітет Міністрів вирішив відкрити Конвенцію для підписання з нагоди 4-ї конференції європейських міністрів, відповідальних за місцеве самоврядування (м. Мадрид, 21-23 травня 1980 р.) [10, 57]. прикордонний співробітництво зовнішньоекономічний міжнародний
Рамкова конвенція визначає транскордонне співробітництво як «будь-які спільні дії, спрямовані на посилення та поглиблення добросусідських відносин між територіальними общинами або властями, які знаходяться під юрисдикцією двох або декількох Договірних Сторін, та на укладання з цією метою будь-яких необхідних угод або досягнення домовленостей» (Стаття 2) [9]. Її головною метою є підтримка та полегшення укладання транскордонних угод між місцевими та регіональними властями в межах їхньої компетенції. У цих угодах може йтись про розвиток територій, захист навколишнього середовища, регіональний розвиток, взаємну допомогу в надзвичайних ситуаціях і т. ін., а також про заснування транскордонних обєднань місцевих властей. Як видно вже зі Статті 1, «Кожна Договірна Сторона зобовязується підтримувати та заохочувати транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями, які знаходяться під її юрисдикцією» [9]. Відповідно до Конвенції, сто- рони-учасниці долають перешкоди на шляху транскордонного співробітництва та створюють на національному рівні відповідні умови властям, які є задіяними в такому міжнародному співробітництві (Статті 4, 5) [9].
З метою посилення Європейської рамкової конвенції, 9 листопада 1995 р. у Страсбурзі було відкрито для підписання Додатковий протокол до неї (Addіtіonal Protocol to the European Outlrne Convenrion on Trans- fronrier Co-operarion between Territorial Commurnties or Authoriries). Він містить положення про визнання права територіальних общин або властей країн-учасниць Мадридської конвенції укладати угоди про транскордонне співробітництво з територіальними общинами або властями інших держав у рівноцінних сферах компетенції (Стаття 1, пункт 1) [12]. При цьому робиться вказівка на те, що угоди про транскордонне співробітництво спричиняють обовязки тільки для територіальних общин або властей, які їх уклали (Стаття 1, пункт 2), та можуть передбачати створення органу транскордонного співробітництва, який може мати правосубєктність і покликаний виконувати завдання, покладені на нього територіальними общинами або властями, відповідно до його цілей, та у спосіб, передбачений національним законодавством, яке регулює його діяльність (Стаття 3) [12]. Цей документ підписали 26 держав-членів Ради Європи.
травня 1998 р. у Страсбурзі було відкрито для підписання Другий протокол до Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями (Protocol No. 2 to the European Outlrne Convenrion on Transfronrier Co-operarion between Territorial Commurnries or Autho- riries concernrng Interterritorial co-operarion). Він встановлює правові рамки для взаємовідносин між територіальними общинами або властями двох та більше Договірних Сторін, які відрізняються від взаємовідносин транскордонного співробітництва властей, що розташовані поблизу одна від одної, через надання можливості укладати угоди про співробітництво з територіальними общинами або властями інших держав, «які не є сусідами, але з якими існують спільні інтереси». Такі взаємовідносини визначаються як «міжтери- торіальне співробітництво» (Стаття 1) [13]. Відповідно до протоколу, територіальні общини або власті наділяються правом бути залученими до міжтериторіаль- ної діяльності й укладати міжтериторіальні угоди відповідно до власних повноважень, згідно з визначеними процедурами та національним законодавством (Стаття 2) [13]. Рамкова конвенція, разом із протоколами, становлять загальні правові засади співробітництва місцевих регіональних властей по різні боки кордонів у Європі.
Впродовж 1980-2000-х рр. ідеї, закладені у Рамковій конвенції, отримали підтримку та подальший розвиток з боку міжнародних організацій та форумів. Так, на Шостій конференції європейських міністрів регіонального/просторового планування, яка відбулася 19-20 травня 1983 р., було прийнято Європейську хартію регіонального/просторового планування (Тор- ремоліноську Хартію) (European Charter for Regbnal/ Spatrnl Planmng), що стала першою інструкцією в галузі європейського просторового планування. Вона ґрунтується на тезі, що регіональне/просторове планування є важливим інструментом розвитку європейського суспільства, а інтенсифікація міжнародного співробітництва щодо цього становить істотний внесок у посилення європейської ідентичності (European Menrity). Регіональне/просторове планування має бути демократичним (забезпечити участь громади та їх політичних представників у цьому процесі), всебічним (координувати різноманітні секторальні програми та спрямовувати їх в єдиний інтегрований підхід), функціональним (враховувати існування регіональної свідомості, що базується на спільних цінностях, культурі та інтересах, які іноді перетинають адміністративні та територіальні кордони, а також брати до уваги існуючі інституційні домовленості між різними країнами) й орієнтованим на довгу перспективу [14, 20-21].
На утвердження та захист самостійності місцевого самоврядування як фундаментального принципу демократичного конституційного устрою країн Європи спрямована Європейська хартія місцевого самоврядування (European Charter of Local Self-Government), відкрита для підписання країнами-членами Ради Європи з 15 жовтня 1985 р. у Страсбурзі. Структурно вона складається з преамбули та двох частин. Перша частина присвячена матеріально-правовим питанням місцевого самоврядування, інша стосується зобовязань сторін-держав, які її підписали. Так, у статті 10.3 йдеться про те, що місцеві громади мають право на участь у міжнародних обєднаннях і угодах про транскордонне співробітництво у встановлених законодавством межах. Стаття 12.1 вимагає від кожної держави, що бажає ратифікувати Хартію, підтвердити свої зобовязання стосовно дотримання не менш ніж 20-ти її положень [15]. Положення Хартії увійшли до національного законодавства практично всіх країн Європи та відображені у багатьох конституціях країн так званої «нової демократії» [16, 152].
листопада 2009 р. був прийнятий Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади, основні положення якого зводяться до підсилення права участі та впливу на здійснення повноважень, обовязків місцевих органів влади кожного громадянина, права на отримання інформації від місцевих органів влади (Статті 1 і 2) [17]. Цей протокол підписали лише 12 держав-членів Ради Європи, які ратифікували Європейську хартію місцевого самоврядування.
Особливою подією в житті Європи стало прийняття 6 листопада 1989 р., під час святкування 40-ї річниці створення Ради Європи, спеціальної Декларації з питань транскордонного співробітництва. Комітет Міністрів Ради Європи висловив своє задоволення досягнутим прогресом у створенні атмосфери добросусідських відносин у прикордонних регіонах, висловив подяку транскордонним інститутам, організаціям і асоціаціям за їхні зусилля у вирішенні спільних проблем [18, 49].
У 1992 р. Постійна Конференція Місцевих та Регіональних Влад Ради Європи прийняла резолюцію № 232 - «Автономія, меншини, націоналізм та Європейський Союз». Вона закликала країни-члени Ради Європи сприяти розвитку транскордонного співробітництва на регіональному та місцевому рівнях, у відповідності до основних положень Рамкової конвенції, а також створювати умови для ефективної підтримки культурних і соціально-економічних відносин між носіями однієї мови, культури та традицій [10, 58].
жовтня 1993 р. у Відні, під час Першого саміту глав держав та урядів країн-членів Ради Європи було прийнято так звану Віденську декларацію, в якій підкреслюється, що «створення Європи толерантної й процвітаючої залежить не тільки від співробітництва між державами. Воно також потребує транскордонного співробітництва між місцевими та регіональними владами» [19]. Так само й «Пакт стабільності в Європі», прийнятий у Парижі 21 березня 1995 р. міністрами закордонних справ 52 держав-членів ОБСЄ, особливо наголошує на тому, що добросусідські відносини повинні сприяти регіональному економічному розвитку, подоланню соціально-економічних труднощів, ефективному використанню потенціалу транскордонного співробітництва для розвитку свободи особистості, ідей, підвищення добробуту й послуг в економічній, культурній, адміністративній і гуманітарній сферах [11].
Важливість регіонального співробітництва підтверджують також Вільнюська декларація «Про регіональне співробітництво і зміцнення демократичної стабільності в розширеній Європі», прийнята у Вільнюсі 3 травня 2002 р. на 110-й сесії Комітету Міністрів Ради Європи та Кишинівська політична декларація «Про транскордонне і міжрегіональне співробітництво між державами Південно-Східної Європи» від 6 листопада 2003 р. У цих документах підкреслюється, що кордон має сприяти контактам, обміну та діалогу між народами і цивілізаціями та міститься заклик розвивати, поглиблювати й зміцнювати прикордонне співробітництво між місцевими і регіональними властями [20; 21].
Особливої уваги заслуговує Протокол № 3 до Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями стосовно «обєднання єврорегіонального співробітництва» (Еиго^іопаї Со-орегайоп Groupіngs - ECGs), який домовилися створити європейські міністри, відповідальні за місцеве й регіональне самоврядування, на зустрічі у Валенсії 15-16 жовтня 2007 р. [22]. Розробка цього документа проводилася
Комітетом експертів з транскордонного співробітництва (Committee of experts on transfrontier co-operation), під егідою Європейського комітету з питань місцевої й регіональної демократії (European Committee on Local and Reg^nal Democracy - CDLR), а після схвалення Комітетом міністрів Ради Європи, він був відкритий для підписання й ратифікації 16 листопада 2009 р. у м. Утрехті (Нідерланди), під час 16-ї сесії Європейської конференції міністрів, відповідальних за регіональне та місцеве врядування [23, 57].
Узагальнене визначення транскордонного співробітництва представив Г.-М. Чуді (Швейцарія) на ІХ засіданні Конгресу місцевих і регіональних органів влади в Європі (м. Страсбург, 4-6 липня 2002 р.) у доповіді «Сприяння транскордонному співробітництву: важливий чинник демократичної стабільності в Європі»: транскордонне співробітництво (cross-border co-operation) розуміється як дво-, три- або багатостороннє співробітництво між місцевими та регіональними органами влади (напівгромадські й приватні субєкти також можуть бути включені у цей контекст), що здійснюється у географічно суміжних територіях. Це стосується і територій, відокремлених морем [24, 14].
Останнє являє собою специфічну сферу зовнішньоекономічної, політичної, екологічної, культурно- освітньої та інших видів міжнародної діяльності, що здійснюється на регіональному рівні й яка, охоплюючи всі загальні їх форми, відрізняється необхідністю та можливостями більш активного їх використання, а також низкою особливостей, а саме наявністю кордону й необхідністю його облаштування, спільним використанням природних ресурсів і, відповідно, спільним вирішенням проблем екологічної безпеки, більш широким взаємним спілкуванням населення сусідніх держав та особистими звязками людей, значно вищим навантаженням на інфраструктуру (шляхи, звязок, сферу обслуговування, придорожню інфраструктуру) [25, 674]. Його ж основою є процес створення звязків і договірних відносин у прикордонних зонах, з метою пошуку рішень для спільних та ідентичних проблем, а його філософія полягає в тому, що два суміжні прикордонні регіони співпрацюють у процесі розробки планів і вибору пріоритетів розвитку, а потім узгоджують плани розвитку.
Отже, транскордонна співпраця полягає в тому, щоб у діалозі в усіх сферах життя були задіяні всі соціальні групи населення й адміністративні органи, вона спрямована на подолання негативних аспектів існування кордонів і наслідків, які виникли на прикордонних територіях, через їхнє розташування на національних окраїнах держав, а відтак, має на меті покращення умов життя населення.