Cложная продукция и особенности ее закупки

Cложная продукция и особенности ее закупки

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие сложной продукции как предмета закупки

.1 Определение сложной продукции в российской и зарубежной практике

.2 Возможные способы закупки сложной продукции в Европе и России

.3 Потенциальные трудности для заказчика при закупке сложной продукции

Глава 2. Двухэтапный конкурс как способ закупки сложной продукции

.1 Нормативно-правовое регулирование двухэтапного конкурса в России

.2 Особенности закупки сложной продукции путем двухэтапного конкурса

Глава 3. Обзор практики за 2015-2016 гг. использования двухэтапного конкурса как способа закупки в России

Выводы

Заключение

Список используемой литературы

Приложение

Введение

В настоящее время ввиду экономической ситуации наше государство стремится отказаться от импортных товаров и заменить собственно произведенными в таких отраслях как машиностроение, приборостроение, медицина, авиация и прочие, где используется технически сложная продукция (по причине того, что на данный момент нет точных критериев отнесения продукции к сложной, инновационной или высокотехнологической, в литературе и в данной работе вышеупомянутые термины упоминаются как синонимы)..

Кроме того, в России активно ведется политика стимулирования инновационной деятельности, одной из задач которых является повышение инновационной активности компаний и ускорение появления новых инновационных продуктов на рынке. Была создана Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, позволяющая привести экономику нашей страны на мировой уровень по инновационному лидерству. Также в данном документе были сформулированы основные возможные направления инновационной деятельности.

Так как государство ставит перед собой цель простимулировать инновации, необходимо определить, какими инструментами нужно пользоваться. Одним из таких методов являются государственные закупки. Закупки являются неотъемлемой частью экономики любой страны: они составляют большую часть экономической деятельности. И государственные и корпоративные закупки призваны обеспечивать нужды и потребности организаций для выполнения ими своих задач, функций. Важно создать эффективную систему управления данной сферой.

Фирмы стремятся максимизировать свою прибыль, поэтому конкурируют на рынке, предлагая продукт, обладающий все более новыми характеристиками. Государственный заказчик в данном случае создает площадку для конкуренции в виде закупки, удовлетворяя при этом свои потребности, получая инновации. То есть производитель становится лидером в отрасли, а государство следует намеченной стратегии.

Кроме того, согласно статье 10 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), чиновник, планируя закупочную деятельность, должен отдавать приоритет сложным, высокотехнологическим или инновационным товарам. Вышеуказанное положение говорит о стремлении государства закупать как можно больше инноваций.

Однако регулирование закупок должно сопровождаться хорошо проработанной нормативно-правовой базой, чтобы минимизировать проявление всех возможных рисков (коррупция, неэффективное расходование средств и т.д.). А ввиду отсутствия критериев определения сложной продукции, заказчик рискует столкнуться с неэффективной закупкой.

Суммируя вышесказанное, можно сформулировать составляющие актуальности данной работы:

·    Необходимость проведения политики стимулирования инноваций в России;

·        Государственные закупки - инструмент повышения появления сложной продукции на рынке;

·        Закупка сложной или инновационной продукции обладает рядом особенностей;

Научная новизна данной работы заключается в том, что Законом о контрактной системе были введены новые способы определения поставщика, в частности, двухэтапный конкурс. Считается, что эта процедура увеличит долю сложной продукции на рынке, так как позволяет наиболее эффективно ее закупать. Это обусловлено тем, что заказчик имеет право внести уточнения в конкурсную документацию, по причине сложностей при составлении специфического технического задания.

Однако практика применения двухэтапного конкурса в России невелика, поэтому есть риск того, что заказчик совершит ошибку при выборе способа определения поставщика, то есть совершит нарушение, ответственность за которое предусмотрена Кодексом об административных правонарушениях (далее - КоАП).

Рассматриваемый в данной работе вопрос вызвал научный интерес у ряда исследователей: М.А. Корытцев, И.А. Стрижанов, Т.П. Ослопова, А.А. Еремушкин, М. Форман, Д. Берговец и многие другие. Анализ научной литературы показал, что в условиях периодически меняющегося законодательства в области закупок, статьи ученых практиков теряют свою актуальность, а выбранный для исследований вопрос так и остается нерешенным.

Таким образом, недостаточная освещенность данного вопроса в научной литературе, а также актуальность изучения выбранной области закупочного процесса определили, объект и предмет исследования, его цели и задачи, а также гипотезу.

Объектом моего исследования является сложная продукция и особенности ее закупки. А в качестве предмета выступает практика применения двухэтапного конкурса в России в 2015-2016 гг.

Основная цель работы - оценить результаты применения двухэтапного конкурса как способа определения поставщика сложной продукции в России в 2015-2016 гг.

В соответствии с поставленной целью можно сформулировать следующий ряд задач:

·    Проанализировать научные работы, посвященные вопросу закупки сложной продукции;

·        Проанализировать российское и международное законодательство по регулированию сложной продукции;

·        Составить определение сложной продукции;

·        Проанализировать российский и европейский опыт применения различных видов процедур для закупки сложной продукции;

·        Определить особенности закупки сложной продукции путем двухэтапного конкурса;

·        Рассмотреть российский опыт применения двухэтапного конкурса в 2015-2016 гг.

Информационную базу исследования составили нормативно-правовые акты (федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ); научные труды по теме исследования; комментарии к федеральным законам; методические рекомендации по осуществлению закупок.

Основные методы исследования: анализ литературы, научных статей, законодательных актов, информации представленной в ЕИС; сопоставление теоретических данных и данных, полученных в ходе рассмотрения практики применения двухэтапного конкурса в России.

Гипотеза исследования заключается в том, что настоящее время государственные заказчики в недостаточной мере используют потенциал двухэтапного конкурса, как способа определения поставщика.

Практическая значимость работы заключается в том, что анализ практики применения двухэтапного конкурса для закупки сложной продукции в России позволит выявить несовершенства данной процедуры, а также недостатки в законодательстве, регулирующее закупочные процедуры. Выводы, полученные в работе, могут использовать специалисты, работающие в сфере закупок.

Структура работы представляет собой: введение, две смысловых части, исследование, заключение и список используемой литературы.

В первой части проводится теоретический анализ термина сложной продукции, составляется полное определение, учитывающее всю его специфику. Кроме того, рассматриваются предпочтительные способы закупки групп товаров, относящихся к сложным, в зарубежном (Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014; Типовой закон ЮНИСИТРАЛ о публичных закупках) и российском законодательстве. По результатам анализа способов закупки, выявляются потенциальные трудности, с которым может столкнуться заказчик, если предметом контракта является высокотехнологическая или сложная продукция.

Вторая смысловая часть работы представляет собой рассмотрение законодательства, регулирующее двухэтапный конкурс в России. Также, на выбранном примере проводится анализ всей закупочной процедуры от момента размещения извещения до этапа заключения контракта, с целью выявления особенностей закупки сложной продукции.

Исследовательская часть нацелена на оценку результатов применения двухэтапного конкурса в России в 2015-2016 гг. Используя данные из Единой информационной системы и определенные показатели закупки, собрав статистическую информацию и структурировав ее, сделаны выводы относительно эффективности и результативности процедуры.

Заключение включает в себя основные выводы, полученные в ходе данного исследования.

Глава 1. Понятие сложной продукции как предмета закупки

Для государства важно, чтобы в экономике страны обязательно присутствовала добросовестная конкуренция, так как она позволяет улучшать блага и создавать новые. Но чтобы фирмы продолжали конкурировать, необходимо постоянно предлагать на рынок товар с уникальными характеристиками, а закупки в данном случае выступают в роли инструмента стимулирования, так как цель большинства фирм - максимизировать свою прибыль. Инновационная, высокотехнологическая, сложная продукции приобретают все большую популярность среди заказчиков как в государственном секторе, так и в частном, однако, для успешной организации процедуры закупки, необходимо понимать особенности данных терминов.

.1 Определение сложной продукции в российской и зарубежной практике

В настоящее время такой термин как "сложная продукция" недостаточно изучен в научной литературе, а так же наблюдается недостаток законодательного регулирования. Кроме того, отсутствует единый список критериев отнесения продуктов к группе сложных, хотя такие разработки и ведутся. Для того чтобы понять, каким образом организовать процедуру закупки сложной продукции, необходимо определить что относится к этому виду товаров и услуг.

Основное определение сложной продукции встречается в Национальном стандарте Российской Федерации "Организация закупочной деятельности". Данный документ был разработан по поручению Российского союза промышленников и предпринимателей и содержит основную информацию о системе закупок в России, требования к порядку организации закупочных процедур, правила заключения и исполнения контрактов. Таким образом, стандарт - это некий настольный справочник для участников закупки.

Согласно вышеупомянутому документу продукция - это товары, работы, услуги, иные блага, закупаемые заказчиками. Под иными благами в данном случае предполагаются различные права, например, право на использование объекта интеллектуальной собственности или право на возможность использовать товарный знак. Кроме того, продукция подразделяется на простую и сложную. Простая продукция обладает легко описываемыми потребительскими свойствами, ее характеристики общеизвестны, заказчик способен установить квалификационные требования к предмету закупки. Рынок простой продукции насыщен как продавцами, так и покупателями, так как для составления документации, а именно описания необходимого товара или услуги, не требуются особые знания, условия договора понятны для всех участников закупочного процесса.

Но ключевым феноменом данной работы является сложная продукция - продукция, которая должна обладать при закупке хотя бы одним из условий:

.     Заказчик не способен описать однозначные требования к предмету закупки;

2.       Если предмет закупки обладает инновационными составляющими (внедренными новшествами);

.        Если условия договора будут исполнены недобросовестно или контракт вообще не заключен, высока вероятность высоких потерь как для заказчика, так и для исполнителя;

Аналогичное определение используется в экономико-математическом словаре Л.И. Лопатникова. Примером выполнения первого условия сложной продукции может послужить архитектурный план строительства нового учреждения: заказчик способен определить предмет закупки, его примерные характеристики, однако, ввиду отсутствия необходимых знаний не способен описать такие свойства, как толщина стен или величина окон. Проявлением второго критерия сложной продукции является медицинское оборудование (томограф, аппарат МРТ и др.). Если говорить о третьем условии, то стоит упомянуть о мнении высказанном Д.Н. Ахматовой в своем научном труде, что при закупке сложного продукта наблюдается сильная зависимость заказчика от поставщика, ведь в данном случае условия диктует победитель закупочной процедуры и от него в высокой степени зависит эффективность закупки.

Однако все вышеперечисленное является явной сложной продукцией, эти товары и услуги можно отнести к сложным интуитивно, не зная определений. Но поставка детского питания в образовательные учреждения также можно отнести к сложной продукции: заказчику необходимы пакетики молока определенного объема (так как детям не требуется больше, а недопитое портится, учреждение несет потери), но такой объем может предоставить не каждая фирма, то есть товар обладает инновационной составляющей. Именно поэтому термин "сложная продукция" многие исследователи называют неопределенным.

Согласно Постановлению Госстандарта РФ от 14.03.1996 N 167 "Об утверждении "Рекомендаций по сертификации. Оплата работ по сертификации продукции и услуг. Р 50.3.001-96" сложную продукцию можно разделить на три уровня сложности.

К первому уровню относятся топливо, пищевое сырье, детали машин и др., ко второму - мебель, одежда, обувь, пищевые продуты, и, к третьему уровню относят в основном высокотехнологическую продукцию, такую как радиоэлектроника, средства автоматики и прочее. Кроме того, государство регулирует сложную продукцию посредством исчерпывающего перечня технически сложных товаров (Постановление Правительства РФ от 10.11.2011 N 924 "Об утверждении перечня технически сложных товаров"). Но данный перечень обладает рядом недостатков. Во-первых, список закрытый, хотя некоторые позиции открыты, не специфицированы, под них может подойти широкий ряд наименований. А, во-вторых, присутствуют неточные формулировки, один и тот же товар можно отнести сразу в несколько групп.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что сложная продукция это более широкое понятие, которое может включать в себя инновационную продукцию и высокотехнологическую. В статье Корытцева М.А. высказывается аналогичное мнение, что сложная, высокотехнологическая и инновационная продукция имеют ряд общих характеристик, что позволяет в некоторых случаях использовать эти термины, как синонимы. Помимо этого, автор выделяет ряд характеристик, присущих сложной продукции. Во-первых, приобретаемый продукт уникален, у заказчика возникают сложности с описанием предмета закупки в документации. Эта характеристика идентична первому условию из определения сложной продукции. Во-вторых, проблематично посчитать затраты, необходимые на изготовление сложного товара, так как возможен выбор между несколькими технологическими решениями для его создания. Данный аспект не упомянут в определении, предлагаемого стандартом Российского союза промышленников и предпринимателей. И, в третьих, в связи со сложностью калькуляции затрат, заказчик может столкнуться с трудностью поиска товаров субститутов (взаимозаменяемые товары). Вышеуказанная характеристика так же дополняет определение сложной продукции.

Кроме того, в государственных закупках сложную продукцию определяют с помощью Постановления Правительства РФ № 99 от 04.02.2015 г. Этот документ устанавливает случаи, когда для выполнения закупки технически сложной, инновационной или высокотехнологической продукции, участники должны соответствовать ряду дополнительных квалификационных требований. То есть товары и услуги, указанные в Постановлении относятся к сложной продукции, например, выполнение работ по ремонту военной техники, выполнение кадастровой оценки, оказание услуг общественного питания и др. Также наименования областей высокотехнологической продукции содержатся в Перечне критических технологий РФ

Но Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 13.07.2015)"О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее Закон № 223 ФЗ) также устанавливает случаи, когда продукцию можно отнести к сложной: министерства и другие федеральные органы исполнительной власти могут принимать нормативно-правовые документы, регулирующие критерии инновационной или высокотехнологической продукции (статья 4 часть 4). Например, Приказ № 514н от 31.07.2013 Министерства Здравоохранения РФ устанавливает, что продукция является инновационной в случае ее научно-технической новизны, наукоемкости (при производстве используются результаты интеллектуального труда), наличия экономического эффекта или возможности внедрения (прикладной характер)

Помимо этого, в рамках корпоративных закупок, заказчик вправе самостоятельно определить критерии и параметры отнесения товара к группе сложных. Но эта информация обязана быть прописана в Положении о закупках и конкурсной документации. Таким образом, предметом закупки может стать не инновационный или технически сложный продукт, однако разрабатываемый специально под нужды заказчика, обладающий требуемыми им характеристиками.

Кандидат экономических наук И.А. Стрижанов высказывает в своих научных трудах схожее с мнением Корытцева, что "сложные наукоемкие изделия" это частный случай сложной продукции. На взгляд Стрижанова, сложная продукция состоит из множества компонентов, имеет ярко выраженный прикладной характер. Кроме того, сложную продукцию можно отличить от иной, если во время ее производства использовались:

·    интеллектуальный труд,;

·        дефицитные ресурсы;

·        технологически сложные механизмы, аппараты;

Хотя данное определение дублирует вышеупомянутые критерии сложности продукта, его нельзя назвать корректным, так как оно не достаточно специфицировано, под него может подойти широкий ряд продуктов, которые согласно иным формулировкам таковыми не являются.

В зарубежной литературе термин "сложная продукция" в рамках закупочного процесса также редко встречается. В типовом законе ЮНСИТРАЛ о публичных закупках (принятый Комиссией ООН по праву международной торговли) определение сложной продукции не раскрывается, упоминаются лишь возможные способы закупки для объектов, обладающих инновационным или высокосложным характером.

В работе М. Форман посвященной драйверам инноваций через систему закупок, а также в статье Д. Берковиц упомянуто значение сложной продукции, как изделий, обладающих отличительными характеристиками, которые не используются в массовом производстве. Европейская финансовая организация (European Securities and Markets Authority (ESMA) использует в своей отчетности аналогичную формулировку дополняя ее следующими критериями: сложность подсчета стоимости продукта; в случае не выполнения условий контракта, заказчик понесет серьезные потери.

В еще одном научном труде, посвященному исследуемой теме, П. Ченг высказывается интересное предположение, что иногда продукт может стать сложным для заказчика только по причине его внешнего вида. То есть если товар состоит из множества элементов, мелких деталей, трудноузнаваемых механизмов, он по определению становится сложным. Ввиду непрекращающегося технического прогресса, эта формулировка имеет место быть, так как под данное описание попадает большинство инновационных и высокотехнологических продуктов. Но определение не занимает сильную позицию среди ученых, так как имеет достаточно узкий характер и не раскрывает полный спектр возможностей отнесения продукта к сложному.

Основываясь на приведенном анализе литературы в сфере сложной продукции, можно сделать вывод о том, что в рамках российских государственных закупок нет правового регулирования определения и критериев сложных товаров. В данном случае сложная продукция приравнивается к инновационной или высокотехнологической, а последние не обладают недостатком нормативно-правовых документов. То есть в государственных закупках закон не определяет, что может стать сложным товаром. В корпоративных же закупках, регулирующихся Законом № 223 ФЗ, заказчик самостоятельно решает, какими характеристиками должен обладать предмет закупки, чтобы стать сложной продукцией, но эти критерии обязаны быть прописаны в конкурсной документации и Положении о закупках, в иных случаях заказчик может понести административную ответственность в виде штрафа. В отдельных случаях (статья 1 часть 2 пункт 1 Закона № 223 ФЗ) критерии могут определяться федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, суммируя найденные трактовки сложной продукции в российском и зарубежном законодательстве и научных публикациях, можно составить максимально полное определение.

Сложная продукция это товар или услуга, которая характеризуется следующими признаками (возможно выполнение одного или нескольких условий одновременно):

.     Заказчик не способен описать однозначные требования к предмету закупки (продукт может быть уникальным);

2.       Если объект закупки обладает инновационными составляющими (внедренными новшествами);

.        Если условия договора будут исполнены недобросовестно или контракт вообще не заключен, высока вероятность высоких потерь как для заказчика, так и для исполнителя;

.        Заказчик сталкивается с трудностями калькуляции затрат на изготовление продукта;

.        Недостаток или отсутствие товаров субститутов (взаимозаменяемые товары);

.        При производстве продукции используются результаты интеллектуального труда;

.        Товар или услуга обладают выраженным прикладным характером;

.        Неполные условия договора на поставку закупаемой продукции;

Данное определение будет полезно для профессионалов в области государственных и корпоративных закупок, так как оно позволит правильно составить документацию о закупке, дабы избежать ограничения конкуренции, жалоб от участников и, соответственно, административной ответственности.

.2 Возможные способы закупки сложной продукции в Европе и России

Сложная продукция обладает рядом особенностей, требующих особого внимания в процессе закупки. На данный момент, законодательство не регламентирует однозначно, какой вид процедуры приоритетный для сложной продукции. Статья 48 часть 1 Закона о контрактной системе предполагает, что конкурс является основным способом закупки, за исключением случаев, предусмотренных Законом. Для заказчиков, действующих в соответствии с Законом № 223-ФЗ в плане выбора закупочной процедуры больше свободы, однако считается, что конкурс так же в приоритете. Таким образом, для того, чтобы заказчик принял верное решение, необходимо составить некий перечень процедур, которые подходят для такой специфической продукции, как сложная.

Прежде всего, стоит рассмотреть зарубежный опыт регламентации закупки сложной продукции, какие механизмы используют чиновники в развитых странах. Это необходимо для того, чтобы впоследствии сравнить с российской практикой и найти то, что можно перенять.

Европейское законодательство, в частности, Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement предполагает наличие таких путей определения поставщика как конкурентная процедура с возможностью переговоров или конкурентный диалог. Документ предписывает использовать вышеперечисленные закупочные процедуры в случае, если предметом закупки выступает нестандартные здания, услуги с использованием результатов интеллектуального труда, сложная продукция, например консультации или архитектурный план.

Согласно статье 26 того же документа конкурентная процедура с возможностью переговоров или конкурентный диалог могут быть выбраны в качестве определения поставщика в случае если:

·    Если потребности государственного заказчика не могут быть удовлетворены простой закупкой;

·        Предмет закупки включает в себя дизайнерские или инновационные составляющие;

·        Закупка не может быть произведена без предварительных переговоров с участниками ввиду сложности продукта и риска потерпеть финансовую неудачу;

·        Технические характеристики предмета закупки не могут быть точно описаны (невозможно установить техническую оценку сложности согласно European Technical Assessment);

Конкурентная процедура с возможностью переговоров достаточно новый способ закупки в европейском законодательстве, впервые упоминается в нормативно-правовых документах в 2014 году. Статья 29 предполагает, что в конкурентных процедурах с возможностью диалога любой хозяйствующий субъект имеет право подать заявку на участие в конкурсе, представляя документы для квалификационного отбора. Заказчик в извещении о проведения закупки обязан указать предмет закупки, описание своих потребностей, и критерии для заключения контракта с потенциальным поставщиком. Минимальный срок подачи заявок - 30 дней со дня извещения о закупке. Минимальное количество поданных заявок - 3.

Переговоры могут вестись со всеми участниками, соответствующим требованиям как минимальным, так и дополнительным. В ходе диалога заказчик должен относиться в равной степени ко всем участникам, указывать на недостатки, если таковы имеются, во всех тендерах, запрещается дискредитировать поставщиков. Кроме того, по окончанию процедуры переговоров, государственный заказчик обязан предоставить достаточно времени для исправления предложений и их повторного представления.

Таким образом, конкурентная процедура с переговорами состоит из трех этапов:

.     Этап отбора (извещение о закупке с прописанными требованиями к участникам и товару, услуге; приглашение участников на переговоры);

2.       Этап переговоров (переписка и личные встречи с участниками один или более раз; отбор участников; минимальные требования к участникам и критерии выбора победителя не обсуждаются);

.        Этап выбора победителя (доведение информации об окончании переговоров до участников; установление дедлайна для окончательных предложений; выбор победителя закупки среди окончательных предложений).

Конкурентный диалог получил свое распространение как способ закупки в 2004 году, и не потерпел серьезных изменений и дополнений в 2014 году. Этот способ закупки регулируется 30 статьей Directive 2014/24/EU. Как и в конкурентной процедуре с переговорами, любой хозяйствующий субъект имеет право подать заявку на участие в закупке, при этом в его обязанности входит предоставление документов, подтверждающих его квалификацию. Заявки принимаются минимум 30 дней со дня даты опубликования извещения. Только участники, прошедшие предварительный квалификационный отбор, могут впоследствии принять участие в конкурентном диалоге, то есть государственный заказчик оставляет за собой право ограничить круг потенциальных поставщиков. Минимальное количество заявок так же 3.

В отличие от конкурентной процедуры с возможностью переговоров, конкурентный диалог предполагает, что государственный заказчик не может точно определить характеристики необходимой ему продукции, нужны уточнения. Заказчик должен предоставить в открытый доступ документ, где описываются его потребности, критерии выбора победителя и примерные временные рамки для исполнения условий договора. В ходе диалога, могут обсуждаться любые аспекты закупки, однако заказчик обязан предоставлять информацию для всех участников в равной степени. Кроме того, запрещается распространять информацию, полученную от участников в ходе диалога, так как она является конфиденциальной. Организация-заказчик должна продолжать диалог с участниками до тех пор, пока не сможет идентифицировать решение или решения, способные охарактеризовать требуемую продукцию.

Суммируя вышесказанное, конкурентный диалог делится на три этапа:

.     Этап отбора (извещение о закупке; оценка заявок на участие путем предварительного квалификационного отбора; минимум три поставщика приглашаются к конкурентному диалогу, при условии достаточного количества квалифицированных участников);

2.       Этап диалога (заказчик опубликовывает примерные потребности организации, критерии отбора победителя, ориентировочные временные рамки; диалог, входе которого постепенно определяются характеристики предмета закупки; в ходе диалога количество участников может быть сокращено);

.        Этап выбора победителя (диалог завершен, для окончательных предложений приглашаются участники, выбранных в ходе обсуждения; предложения могут быть изменены, улучшены, но никаких существенных отличий; победитель определяется согласно критериям выбора поставщика, с ним заключается контракт на окончательных условиях).

Конкурентная процедура с переговорами и конкурентный диалог соответствуют свойствам сложной продукции и способствуют ее эффективной закупке. Первая процедура позволяет согласовать с участниками все детали, дабы избежать риска заключения контракта с неквалифицированным поставщиком, или риска приемки продукции неподходящей под потребности заказчика: в ходе переговоров налаживается взаимопонимание целей. Вторая процедура позволяет закупить сложную продукцию в случае, когда заказчик сам не понимает, что ему нужно или он не обладает достаточными знаниями в области предмета закупки. В данном случае участники выступают в роли квалифицированных консультантов.

Однако Типовой закон ЮНИСИТРАЛ о публичных закупках выделяет еще один возможный способ закупки сложной продукции (статья 29 пункт 1а). В случае если по причине специфичности товара он находится только у ряда поставщиков, государственный заказчик имеет право использовать конкурс с ограниченным участием.

Данная процедура отличается от открытого конкурса тем, что заказчик сам определяет достаточное количество участников закупки (чтобы не нарушить положения Закона о защите конкуренции), при этом, не дискредитируя их. До начала приглашения участников заказчик обязан опубликовать уведомление о соответствующей закупке, в котором содержится: наименование и адрес организации заказчика; предмет закупки; краткую информацию об условиях исполнения договора и метод закупки.

В европейской практике осуществления закупок конкурс с ограниченным участием не является универсальным для сложной продукции, так как организация-заказчик может использовать его не для всех групп товаров или услуг.

Российскую практику применения процедур для закупки сложной продукции следует разделить на корпоративные закупки и государственные. Для начала рассмотрим, как действует заказчик, если осуществляет свою деятельность в соответствии с Законом № 223 - ФЗ.

Национальный стандарт РФ "Организация закупочной деятельности" распространяется на коммерческие и некоммерческие организации, индивидуальных предпринимателей и государственные корпорации. Данный документ устанавливает два возможных вида процедур, применяемых для закупки сложной продукции: конкурентные переговоры и многоэтапные процедуры.

Если предметом закупки является сложная продукция, заказчик имеет право применить конкурентные переговоры, если такая возможность прописывается Положением о закупке. Однако, конкурентные переговоры это не торги, поэтому весь порядок проведения процедуры должен быть прописан заказчиком в документах, регламентирующих закупочную деятельность. Конкурентные переговоры могут проводиться по-разному, в зависимости от проводимой закупки, но они должны соответствовать следующей последовательности действий:

.     Публикация извещения о закупке (заказчик приглашает поставщиков принять участие в конкурентных переговорах);

2.       Публикация документации для потенциальных участников (предусматриваются разъяснения и изменения при необходимости);

.        Непосредственное проведение процедуры конкурентных переговоров (возможно обсуждение любых аспектов закупки: характеристики, свойства, стоимость поставляемого товара, условия договора и др.);

.        Отбор участников по результатам переговоров;

.        Нахождение победителя и заключение с ним контракта.

Эта процедура по части проведения схожа с европейской конкурентной процедурой с возможностью переговоров. Единственное отличие заключается в том, что российские переговоры позволяют обсуждать любые этапы закупки, а в европейских запрещается вести диалог по поводу обязательных требований к участнику и критериев выбора победителя.

Кроме того, в корпоративных закупках заказчик имеет право использовать многоэтапные процедуры в случае конкурса, запроса предложений и конкурентных переговоров. Как и в случае с остальными способами закупки, порядок проведения многоэтапной процедуры прописывается в Положении о закупках организации. Два и более этапа используются для поиска поставщика сложной продукции, если участник не может точно определить характеристики требуемой продукции, а также необходимо обсуждение условий исполнения контракта.

Многоэтапный конкурс, запрос предложений или конкурентные переговоры проводятся согласно положениям о порядке ранее упомянутых способов определения поставщиков. Однако многоэтапная процедура обладает рядом особенностей.

Первый этап предполагает наличия рамочных характеристик предмета закупки, то есть его существенные особенности, техническое описание. Помимо этого заказчик устанавливает обязательные и дополнительные требования к потенциальным участникам, в том числе кадровые, финансовые и квалификационные, возможные условия заключения договора.

Кроме того, первый этап включает в себя непосредственно сами переговоры с поставщиками. Заказчик при необходимости вскрывает заявки, проверяет их на соответствие требованиям, проводит отбор участников и встречается с ними для переговоров. В ходе диалога не запрещается обсуждать любые требования и любые предложения, как в отношении цены продукции, так и условия договора.

Во втором этапе заказчик должен предоставить документацию с уточненными характеристиками продукции. При проведении запроса предложений и конкурентных переговоров закупочная комиссия может отказаться от второго этапа и выбрать победителя по результатам переговоров. Однако многоэтапный конкурс обязан состоять из двух или более этапов.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в большинстве положений многоэтапные процедуры совпадают с европейским конкурентным диалогом. То есть российское законодательство переняло практику зарубежных коллег, что является существенным преимуществом.

Проанализировав нормативно-правовое регулирование отечественной практики применения особых мер для государственной закупки сложной продукции, были выделены три вида регламентов: проведение конкурса с ограниченным участием; применение специальных норм при оценке заявок, отдавая приоритет квалификации участников; проведение двухэтапного конкурса. Кратко опишем каждую процедуру.

Согласно статье 56 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), конкурс с ограниченным участием предполагает, что заказчик размещает в ЕИС извещение о проведении этого конкурса а также конкурсную документацию. Кроме того, в извещении и документации должны быть прописаны единые обязательные требования к потенциальным поставщикам и дополнительные (квалификационные, например, в отношении кадрового обеспечения). Информация должна быть открыта для неограниченного круга лиц, однако, поставщик будет выбран только среди участников, кто прошел специальную процедуру - предквалификацию. Данный способ выбора поставщика следует использовать, если предметом закупки являются товары и услуги, которые обладают специфичным, высокотехнологическим характером, обладают инновационными составляющими, поэтому закупку могут произвести только у поставщиков с высоким уровнем квалификации. По итогам предварительного квалификационного отбора комиссией, осуществляющей процедуру, составляется протокол, где зафиксированы прошедшие отбор участники, обоснованы решения, которые принял заказчик. Участники закупки имеют право обжаловать результаты отбора. Однако конкурс с ограниченным участием считается несостоявшимся, если ни один участник не соответствует единым требованиям к участникам закупки (часть 1 статья 31 Закона № 44-ФЗ), дополнительным требованиям (часть 4 статья 31 Закона № 44-ФЗ) или только один участник прошел предварительный квалификационный отбор.

Постановление Правительства № 1085 от 28.11.2013 регулирует распределение значимости ценовых и неценовых критериев при государственной закупке различных групп товаров и услуг. Точной формулировки сложной продукции в документе нет, однако в нем присутствуют примеры сложных товаров (стоимостные критерии - 30%, нестоимостные критерии - 70%). Таким образом, при закупке сложной продукции могут применяться нормы, отдающие приоритет квалификации участников, чтобы избежать риска неэффективного исполнения условий поставки.

И третья процедура - это двухэтапный конкурс (статья 57 Закона о контрактной системе). Это относительно новый способ осуществления закупок. В отличие от других видов конкурсов, на втором этапе данного конкурентного способа закупки государственный заказчик имеет право внести уточнения в конкурсную документацию. Информация о закупке также сообщается неограниченному количеству лиц с помощью ЕИС. К участникам закупки предъявляются либо единые обязательные требования, либо, в случае необходимости достаточного уровня квалификации, единые и дополнительные требования. А победителем такого конкурса признается тот участник закупки, кто принял участие в обоих этапах конкурса, а также прошел предварительный квалификационный отбор на первом этапе при условии наличия дополнительных требований, и его заявка оказалась лучшим предложением по исполнению договора на втором этапе конкурса. Как и в случае с конкурсом с ограниченным участием, конкурс признается несостоявшимся, если в результате предквалификации ни один участник не соответствует предъявленным Законом о контрактной системе требованиям, либо только один участник соответствует единым и дополнительным требованиям.

Основываясь на найденной практике предпочтительного применения специальных регламентов закупки сложной продукции в Европе и России, следует обобщить часть их них ввиду их совпадения, и выделить следующие:

.     Применение системы оценки, где приоритет отдается квалификации поставщиков;

2.       Конкурс с ограниченным участием;

.        Конкурентные переговоры (для заказчиков, действующих по Закону № 223 - ФЗ);

.        Многоэтапные процедуры (двухэтапный конкурс для государственных заказчиков).

Однако не существует универсальных процедур, и в процессе закупки заказчик может столкнуться с рядом проблем, которые важно выявить на ранее стадии и предотвратить.

1.3 Потенциальные трудности для заказчика при закупке сложной продукции

Как уже было упомянуто, закупки являются неотъемлемой частью экономики любой страны: они составляют большую часть экономической деятельности. Государственные закупки призваны обеспечивать нужды и потребности организаций для выполнения ими своих задач, функций.

Однако регулирование закупок должно сопровождаться хорошо проработанной нормативно-правовой базой, чтобы минимизировать проявление всех возможных рисков (коррупция, неэффективное расходование бюджетных средств и т.д.). Создание механизмов для осуществления эффективных государственных закупок в последнее время становится одной из приоритетных задач.

В России система регламентирования государственных и корпоративных закупок действует относительно недавно, для нашей страны это в новинку, поэтому государство иногда сталкивается с пробелами в законодательстве. Одним из таких пробелов является отсутствие регламентации критериев определения сложной продукции. Заказчик и участники закупочных процедур могут столкнуться с рядом проблем, так как не существует единого стандарта закупки сложной продукции. В связи с этим, необходимо выявить эти проблемы для того, чтобы впоследствии возможно было внести поправки в законодательную базу, усовершенствовать ее.

Первая трудность, с которой сталкиваются участники торгов, следует из определения сложной продукции: заказчик не способен описать однозначные требования к предмету закупки. Зачастую написание технического задания требует наличия у ответственных за документацию специфических знаний (например, в области градостроения или инженерии). Чиновники не в состоянии быть профессионалами во всех сферах, описание требований к закупке стола и аппарата МРТ несоизмеримы по сложности, поэтому требования к закупаемой продукции не соответствую тому, что необходимо. Однако ошибки проявляются лишь после приемки результатов работы: участник выиграл торги, соответствует предъявленным требования, выполнил условия договора, а по факту это оказалось не то, что планировалось. В результате, закупка признана неэффективной, заказчик потерял не только время, но и понес серьезные финансовые убытки.

Следствием первой проблемы является риск заключения контракта с недобросовестным поставщиком: выигрывает тот, чье ценовое предложение ниже остальных, хотя и продукция соответствует техническим требованиям. Кроме того, в условиях неполноты договорных обязательств, возможна ситуация принципала-агента, когда участник закупки становится агентом (так как знает о своих товарах и услугах больше) и сознательно умалчивает об их качестве.

Но бывают ситуации, когда даже недобросовестный поставщик не может предложить свою продукцию ввиду неопределенных условий договора или, ни один поставщик не способен предоставить требуемый товар или услугу. Т. Браун в ранее упомянутой работе утверждает, что сложная продукция обладает достаточно высокой вероятностью того, что контракт не будет заключен, и заказчик потеряет время, а иногда и деньги (если организовывает квалификационный отбор).

Для минимизации риска столкновения с недобросовестным поставщиком, в ряде случаев заказчик может организовать предварительный квалификационный отбор. Но перед этим необходимо установить уровень значимости ценовых и неценовых критериев оценки участников закупки. Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N1085 регламентирует предельные значения критериев для отдельных групп специфических товаров или услуг, однако в нем нет упоминания о том, как оценивать квалификацию поставщиков сложной, инновационной или высокотехнологической продукции. В документе указываются ряд работ, которые можно отнести к сложным, например, выполнение экспертизы, для которой предел стоимостных критериев - 30%, а нестоимостных -70%. По мнению ряда исследователей в области государственных закупок, такое распределение процентов позволит снизить риск победы неквалифицированного участника. Кроме того, на данный момент существует проект по внесению изменений в это Постановление, согласно которому перечень необходимо дополнить правилом оценки заявок на поставку НИОКР. Предполагается, что максимальная значимость неценовых критериев будет равна 70%. Но изменения пока не приняты, а дополнения по части сложной продукции пока не предполагаются. Это является существенным недостатком действующего законодательства.

Закон о контрактной системе утверждает, что при написании технического задания к предмету закупки, есть право использовать товарные знаки, наименования, но только при условии наличия словосочетания "или эквивалент". Определение сложной продукции предполагает, что такой товар или обладает малым количеством товаров субститутов или не обладает совсем. Как тогда заказчик будет решать спорный вопрос, связанный с обеспечением конкуренции, пока остается неизвестным.

Еще один риск, связанный с закупкой сложной продукции, упомянут в статье Т. Ослоповой, которая занималась созданием алгоритма нахождения оптимального способа выбора поставщика. Рассмотрев примеры закупок различных видов товаров и услуг, она выявила ранее упомянутое свойства сложной продукции, которое предполагает в ряде случаев ее сравнительно высокую цену. То есть заказчик в короткий срок тратить большую сумму бюджетных средств, поэтому такая покупка может не попасть под понятие нормирования.

Но если заказчик действует в соответствии с Законом № 223-ФЗ, то при закупке сложной продукции он рискует искусственно ограничить конкуренцию, нарушив тем самым Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (статья 17 часть 1). В корпоративных закупках заказчик вправе устанавливать дополнительные требования к поставщикам на свое усмотрение в зависимости от предмета закупки. Хотя и заказчик обязан следовать ряду правил при установлении квалификационных требований (например, отсутствие необоснованных требований), но закупка сложной продукции это хорошая возможность для оппортунистического поведения. Положение о закупках определяет, что есть сложная продукция, а документы о закупке сдержат прописанные заказчикам требования к участникам. Такие условия позволяют фирме составить документацию таким образом, что торги выиграет нужный ей участник. Из вышесказанного можно сделать вывод о том, что еще одной проблемой сложной продукции является слишком большая свобода действий заказчика, действующего в соответствии с Законом № 223-ФЗ, при ее закупке.

Исследователь Е. Еремушкин в своей статье выделяет еще один риск, с которым может столкнуться заказчик во время закупки сложной продукции. По его мнению, частое вмешательство контролирующих органов в закупочный процесс в сочетании с несовершенством законодательства, могут привести к неблагоприятному исходу для заказчика, а значит, и к неэффективной закупке. Достаточно сильно распространена ситуация, когда недобросовестный поставщик проигрывает торги и подает жалобу в ФАС на то, что требования к товару были завышены. Заказчик ввиду сложности необходимой продукции имеет цель ограничить себя от неквалифицированных поставщиков. Но, как уже было упомянуто, нет однозначных критериев и требований к сложной продукции, поэтому доводы участника действуют, и ФАС предписывает заказчику снизить требования к предмету закупки, провести повторную процедуру. Участник с наименьшей ценой, но худшим качеством выигрывает возможность поставлять свой товар или услугу.

Кроме того, автор приводит пример проявления подобной ситуации в Челябинской области, когда ФАС предписал провести повторную закупку аппаратов для гемодиализа, и выиграл поставщик, чье ценовое предложение оказалось ниже в четыре раза, по сравнению с остальными. Последствия были резко негативные: у пациентов, использующих данный аппарат, ухудшилось физическое состояние.

Следующая проблема связана с трудностями калькуляции стоимости сложной продукции. Ярким примером этого может стать история, получившая общественный резонанс, связанная с закупкой томографов в 2010 году, когда цены на закупаемые томографы были завышены. Если базовую цену еще можно выявить по средствам анализа рынка идентичных аппаратов, то различные комплектации сильно влияют на цену, повышая ее или понижая. Таким образом, расчет НМЦК (начальная максимальная цена контракта) бывает ошибочным, цена на томограф специально завышается. То есть закупка сложной продукции иногда становится отправной точкой для коррупции, нецелевого расходования бюджетных средств.

Согласно положениям Федерального закона о контрактной системе, заказчик самостоятельно принимает решение о выборе способа проведения торгов. Правильный выбор способа закупки позволяет эффективно провести процедуру, выбрать наилучшего поставщика, который предложит товар или услугу высокого качества по приемлемой цене. Но несоблюдение требований законодательства по части решения о выборе способа проведения торгов влечет за собой административную ответственность на лиц, ответственных за документацию о закупке в виде наложения штрафа (30-50 тысяч рублей). Таким образом, перед тем как принять решение, государственный заказчик должен следовать ряду правил. Во-первых, что он собирается закупать и на каких условиях. Во-вторых, провести адекватный расчет НМЦК. В-третьих, как он будет определять победителя, по каким критериям оценивать. И, в-четвертых, какой срок будет оптимальным для поставки необходимого товара или услуги.

Но законодательство не прописывает, каким способом должна закупаться сложная продукция, заказчик может столкнуться с проблемой нахождения наиболее оптимального способа проведения торгов для эффективной закупки. Проигравшие поставщики имеют право подать жалобу в контролирующий орган, а ФАС ввиду отсутствия четко прописанных норматив может принять решение не в пользу заказчика. Иногда это приводит к негативным последствиям, в лучшем случае, к растрате бюджетных средств.

Рассмотрев возможные способы закупки сложной продукции и проблемы, с которым сталкивается заказчик, предполагается, что двухэтапный конкурс - наиболее подходящая процедура для такого специфичного вида товара или услуги, как сложного. Однако для подтверждения или опровержения данного умозаключения необходимо изучить нормативно-правовое регулирование двухэтапного конкурса, опыт применения этой процедуры в отношении сложной продукции.

Глава 2. Двухэтапный конкурс как способ закупки сложной продукции

Примерно 10 лет назад в России вступил в действие комплекс мер, направленных на реформирование системы государственных закупок. Был введен Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - 94-ФЗ), в котором впервые упомянуты конкурентные способы определения поставщика.

С момента вступления в действие Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) система государственных и муниципальных закупок потерпела серьезные изменения во всех сферах: начиная с момента размещения извещения о проведении торгов, заканчивая этапом заключения договора с победителем процедуры.

Согласно статье 24 Закона о контрактной системе, заказчик имеет право использовать конкурентные и неконкурентные способы удовлетворения собственных нужд посредством закупок. К конкурентным способам относятся:

·    конкурсы (в том числе открытый, закрытый конкурс; конкурс с ограниченным участием; закрытый конкурс с ограниченным участием; двухэтапный конкурс; закрытый двухэтапный конкурс);

·        аукционы;

·        запрос предложений;

·        запрос котировок;

Неконкурентные способы не так обширны по классификации, к ним относится только закупка у единственного поставщика.

Однако исход реформ государственных закупок лишь частично оправдал ожидания экспертов. Российские СМИ и государственные чиновники нередко упоминали в своих выступлениях об оппортунистическом поведении, как заказчиков, так и участников закупки в большинстве регионов на всех уровнях государственной власти. Отсюда можно сделать вывод о том, что система закупок в России обладает рядом пробелов, одним из которых является двухэтапный конкурс.

Двухэтапный конкурс считается относительно новой закупочной процедурой, появившейся в законодательстве о государственных закупках лишь с появлением Закона о контрактной системе, а, значит, используется последние пару лет. В системе корпоративных закупок встречается понятие многоэтапный конкурс, одно ввиду недостатка нормативно-правового регулирования, заказчик часто сталкивается с рядом проблем.

Двухэтапный конкурс по результатам проведенных закупок в 2014 году считается самым эффективным: лишь в 2% случаях контракт не был заключен, а в 88% закупка была конкурентная. По мнению экспертов, двухэтапный конкурс был введен в российское законодательство для того, чтобы у заказчика появилась возможность установить дополнительные требования, чтобы выбрать квалифицированного поставщика.

Однако, данная процедура достаточно редкое явление, в 2014 году было завершено чуть меньше 70 закупок вышеуказанным способом. Вероятно, такие низкие показатели могли быть последствием "эффекта 2013 года": перед ожидаемыми поправками Закона о контрактной системе в 2014 году заказчики провели максимально большое количество закупок в 2013 году. Учитывая вышеизложенное и неоднозначные результаты использования двухэтапного конкурса на практике, анализ такого способа закупки позволит минимизировать риски неэффективного расходования средств.

2.1 Нормативно-правовое регулирование двухэтапного конкурса в России

Двухэтапный конкурс регулируется статьей 57 Закона о контрактной системе. В отличие от других видов конкурсов, на втором этапе данного способа определения поставщика чиновник имеет право внести некие уточнения в конкурсную документацию, связанные, например с требованиями к характеристикам объекта или критериями определения победителя. То есть у заказчика есть право изменить объект закупки и критерии оценки конкурсных заявок на протяжении закупочной процедуры. Двухэтапный конкурс проводится аналогично открытому конкурсу, однако, с рядом особенностей.

Как и в случае с открытым конкурсом, информация о закупке сообщается неограниченному количеству лиц с помощью ЕИС. К потенциальным поставщикам предъявляются либо единые требования (часть 1 статья 31 Закона о контрактной системе), либо единые и в случае необходимости квалификационные (дополнительные) требования. Согласно статье 42 Закона о контрактной системе заказчики обязаны информировать о наличии дополнительных требований к участникам закупки путем указания их в извещении о закупке и в документации о закупке.

Двухэтапный конкурс как способ определения поставщика может применяться при одновременном выполнении двух условий: во-первых, предметом контракта является проведение научных исследований, поставка инновационной или высокотехнологичной продукции, и если это результат интеллектуальной деятельности; а, во-вторых, для уточнения характеристик объекта закупки необходимо провести обсуждение условий с участниками закупки.

Как уже было ранее сказано, в случае использования двухэтапного конкурса для выбора подрядчика, заказчик, избегая неквалифицированных участников вправе установить дополнительные требования к участникам закупки и провести предварительный квалификационный отбор. Рассмотрим данные процедуры более подробно, ведь именно их использование позволит наиболее эффективно закупить сложную или высокотехнологическую продукцию. Постановление № 99 от 04.02.2015 года Правительства Российской Федерации устанавливает ряд дополнительных требований к участникам закупки и документы, которые необходимо предоставить для подтверждения соответствия потенциальных поставщиков выдвинутым заказчиком требованиям в зависимости от наименования товаров, выполняемых работ и услуг. К таким видам работ относятся:

·    Работы по сохранению объектов культурного наследия народов РФ, реставрация музейных предметов и музейных коллекций и т.д.;

·        Строительные работы, включенные в код 45 Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПЭД), в случае, если начальная (максимальная) цена контракта превышает 10 млн. рублей;

·        Оказание транспортных услуг, связанных с выполнением воинских морских и речных перевозок;

Однако существует ряд случаев, когда ввиду технологической сложности или инновационного характера поставляемой продукции, к поставщикам (участникам закупки) предъявляются дополнительные требования, что также регулируется Постановлением № 99 от 04.02.2015 года Правительства Российской Федерации. Это связано с тем, что данные работы напрямую влияют на безопасность граждан страны, их здоровье, поэтому работы по исполнению договора должны выполнять только квалифицированные участники.

Дополнительные требования в этих случаях включат в себя и квалификационные. Например, работы по конструированию и изготовлению оборудования для объектов использования атомной энергии. Если участник хочет принять участие в закупке, то он должен обладать опытом по выполнению данной работы за последние 3 года, до момента подачи заявки на участие в конкурсе. Таким образом, отсеиваются неквалифицированные участники, которые не способны качественно изготовить технологически сложное оборудование для объектов использования атомной энергии.

Кроме того, заказчик должен следовать определенным правилам, устанавливая дополнительные требования. Во-первых, они должны распространяться на всех участников закупки в равной степени, а, во-вторых, устанавливаемые требования не должны нарушать требования Закона о контрактной системе. Данное правило необходимо, чтобы не нарушать конкуренцию в сфере государственных и муниципальных закупок.

Таким образом, дополнительные требования по Закону № 44 ФЗ предъявляются только Правительством РФ в отношении определенного ряда предметов закупки, а также лишь при проведении закупок, осуществляемых в форме конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов и аукционов. В ином случае согласно части 3 статьи 33 Закона о контрактной системе не допускается включение в документацию о закупке требований к участнику закупки, его квалификации, опыт работы, наличие деловой репутации или производственных мощностей и других дополнительных требований.

Заказчик вправе требовать от участников декларировать свое соответствие данным требованиям. Кроме того, если участник не соответствует хотя бы одному требованию, то его заявку вправе отклонить в любой момент до заключения контракта согласно Закону о контрактной системе. Те же последствия возникают, если участник закупки предоставляет недостоверную информацию. Но отклонение заявок от участия в конкурсе или аукционе по основаниям не предусмотренным нормативным правовым актам в области закупок может послужить основанием для привлечения нарушивших Закон о контрактной системе заказчиков к ответственности согласно части 2 статьи 7.30 Кодекса об административных правонарушениях.

После того, как заказчиком были предъявлены требования к участникам закупки, необходимо определить, кто соответствует данным требованиям, а кто нет. Одной из таких процедур является квалификационный отбор. Квалификационный отбор проводится заказчиком или уполномоченным органом, чтобы определить квалификацию участников закупки, чтобы впоследствии заключить с одним из прошедших отбор участником закупочной процедуры договор на поставку товаров, работ или услуг.

Если заказчик решает провести квалификационный отбор, то он должен разместить в единой информационной системе извещение об отборе, время, место проведения, и квалификационную документацию, состоящую из требований к участникам закупки. Кроме того, информацию о квалификационном отборе может получить неограниченный круг лиц.

Извещение о проведении квалификационном отборе должно включать в себя ряд обязательных элементов:

·    Что за процедура проводится? (в данном случае это квалификационный отбор);

·        Контактная информация заказчика (наименование, адрес, телефон);

·        Где будет проходить процедура? (место, наименование организатора отбора, его контактные данные);

·        Известные на момент квалификационного отбора данные о поставляемой продукции;

·        Сроки подачи заявки на участие в отборе;

·        Когда будут итоги квалификационного отбора?

·        Упоминание о том, что только участники, прошедшие квалификационный отбор имеют право участвовать в следующем этапе закупки;

Таким образом, на первом этапе двухэтапного конкурса проводится квалификационный отбор заявок участников. Все детали отбора обязаны быть прописаны в конкурсной документации. По результатам вскрытия конвертов и отбора, проводятся протоколируемые переговоры, то есть второй этап. На переговорах могут обсуждаться любые аспекты закупки, ограничений нет. Заказчик вправе проводить несколько этапов переговоров до тех пор, пока полностью не сформулирует техническое описание и условия поставки предмета закупки.

Победителем двухэтапного конкурса признается тот участник закупки, кто прошел предварительный квалификационный отбор на первом этапе (в случае его установления заказчиком в конкурсной документации), и чья заявка оказалась лучшим предложением по исполнению договора по итогам второго этапа конкурса. Процедура признается несостоявшейся, если по результатам первого этапа ни одна заявка не соответствует предъявленным Законом о контрактной системе требованиям, либо только один участник соответствует единым и дополнительным требованиям.

Двухэтапный конкурс является наиболее оптимальной процедурой в условиях недостаточной компетенции ответственного за процесс закупки. Чаще всего, сотрудник, составляющий закупочную документацию, не обладает достаточными знаниями во всех областях для написания технического задания, он может ненамеренно совершить ряд ошибок, которые повлекут за собой жалобы со стороны участников и, соответственно, нарушения, ответственность за которые предусмотрена Кодексом об административных правонарушениях. Данная процедура с возможностью проведения предварительного квалификационного отбора позволяет составить конкретное техническое задание (ведь участники смогут уточнить условия закупки) и закупить качественный товар по приемлемой цене. Таким образом, заказчик решает ряд трудностей, закупая сложную продукцию, как минимум, избегает риска неэффективного расходования бюджетных средств.

2.2 Особенности закупки сложной продукции путем двухэтапного конкурса

В данной части работы будет рассмотрено применение двухэтапного конкурса как способа закупки сложной продукции более подробно: начиная от извещения и заканчивая этапом заключения контракта. Таким образом, будет создано некое подобие инструкции для государственного заказчика, которая будет учитывать всю специфику закупочного процесса сложной продукции.

Система здравоохранения традиционно является платформой, где чаще всего совершаются ошибки при осуществлении закупок, о чем могут свидетельствовать скандалы последних лет. Поэтому, для примера составления алгоритма возьмем работы в области медицины, например, строительство рентгеноперационного блока в больнице. Выполнение таких работ относится к сложной продукции так как, во-первых, заказчик не способен описать однозначные требования к предмету закупки, а, во-вторых, если условия договора будут исполнены недобросовестно или контракт вообще не заключен, высока вероятность высоких потерь для заказчика. Последнее условие особенно критично, так как непосредственно связано со здоровьем пациентов: некачественно оказанная услуга на низкокачественном оборудовании может привести к значительному ухудшению самочувствия клиента больницы.

Не стоит также затягивать с закупкой. Ввиду редкости закупок сложной продукции, существует вероятность проведения незавершенной закупки: например, техническое задание составлено некорректно, и не поступило ни одной заявки; или во время приемки результатов работы оказалось, что это не то, что нужно заказчику. В этом случае придется проводить повторную закупку, то есть столкнуться с дополнительной тратой денежных средств и времени, что в сфере медицины достаточно критично.

Неспособность описать однозначные требования к медицинскому оборудованию чаще всего связано с некомпетентностью врачей. Согласно исследованиям, проведенных в 2012 году, лишь 63% врачей из 350 опрошенных занимаются постоянным мониторингом новых технологий в области медицины, 40% изучают литературу, научные труды, статьи в их профессиональной области, только 28% являются посетителями различных медицинских форумов. Столь низкие показатели говорят о том, что лишь часть врачей обладают знаниями о новинках в области медицины, а, значит, и об инновационных составляющих оборудования. Таким образом, врачи могут столкнуться с проблемой написания технического задания для закупки нового аппарата взамен старого.

Кроме того, медицинское оборудование как сложная продукция является наиболее дорогостоящим, НМЦК может составлять 3 млн. рублей и более. Как показывает практика, именно такие закупки привлекают недобросовестных поставщиков, ввиду возможности для обмана некомпетентного заказчика и стоимости заказа. Выбирая потенциального поставщика, основываясь на ценовых критериях, может привести к тому, что закупка будет выполнена по меньшей стоимости, но квалификация поставляемого товара или услуги оставляет желать лучшего. А, как уже было сказано, ошибки при закупке сложной продукции обычно приводят к серьезным последствиям.

Учитывая все вышесказанное и проведя анализ возможных способов закупки сложной продукции, предполагается, что двухэтапный конкурс (или многоэтапный в корпоративных закупках) учитывает все особенности данного типа продукции. Ранее было рассмотрено нормативно-правовое регулирование двухэтапного конкурса, какие дополнительные процедуры могут применяться (предварительный квалификационный отбор), теперь постараемся предположить, каковы были бы действия заказчика, если предметом закупки выступает право на строительство рентгеноперационного блока в больнице.

Двухэтапный конкурс в некоторой степени схож с открытым конкурсом по части проведения процедуры. Заказчик размещает извещение для неограниченного круга лиц о закупке в Единой информационной системе (ЕИС) а также других интернет ресурсах (например, на официальном сайте учреждения) минимум за 20 дней до даты вскрытия заявок потенциальных поставщиков, а изменения производятся не позднее, чем за 5 дней до даты окончания принятия заявок. В извещении обязаны быть указаны: краткая информация об организации заказчике, условия договора, объект закупки, НМЦК, способ определения поставщика (в данном случае это двухэтапный конкурс), сроки и место для подачи заявок, а также иная информация, связанная с обеспечением заявки и исполнения контракта (статья 42 Закона о контрактной системе). Однако, в двухэтапном конкурсе обеспечение первой заявки не требуется, так как участник обладает правом отказа от участия во втором этапе конкурса.

Помимо этого, заказчик указывает обязательные требования к участникам закупки (статья 31 Закона о контрактной системе) и, в случае отнесения предмета закупки к группам продуктов, указанных в Постановлении Правительства РФ №99, дополнительные требования. Строительство рентгеноперационного блока это специализированные строительные работы, соответственно, заказчик вправе потребовать подтверждения наличия опыта работы аналогичных работ за последние 3 года. закупка заказчик инновационный высокотехнологический

Одновременно с публикацией извещения заказчик обязан предоставить в открытый доступ конкурсную документацию. Ее состав подробно раскрыт в статье 50 Закона № 44 - ФЗ, но следует учесть, что в отличие от открытого конкурса, в двухэтапном документация может не содержать точного описания предмета закупки. Все изменения так же разрешены не позднее, чем за 5 дней до окончания принятия заявок.

Начальная максимальная цена контракта (НМЦК) - это предел цены контракта, который не может быть превышен по результатам закупки, а также это неотъемлемая часть извещения и документации о закупке, позволяющая судить об открытости и прозрачности процедуры. При закупке сложной продукции заказчик нередко сталкивается со сложностью обоснования НМЦК. Это связано, во-первых, с тем, что сложная продукция трудна в калькуляции затрат (например, как посчитать стоимость интеллектуального труда), а, во-вторых, сложный товар нередко инновационный, поэтому не обладает субститутами или аналогичными контрактами.

Согласно методическим рекомендациям Минэкономразвития существуют следующие способы определения НМЦК:

·    Метод сопоставимых рыночных цен (на основе рыночной стоимости товара или услуги);

·        Нормативный метод (если определена предельная цена в рамках нормирования);

·        Тарифный метод (применяется, если цены на товары или услуги подлежат регулированию или установлены законодательством);

·        Проектно-сметный метод (например, для строительства);

·        Затратный метод (рассчитывается как сумма всех затрат; метод используется в случае, если вышеперечисленные способы невозможно использовать);

·        и иные (но необходимо обоснование невозможности использовать другие методы);

Первый метод - анализ рынка является основным и наиболее простой в использовании. Однако, ввиду специфики и уникальности сложной продукции, заказчик не имеет возможности использовать данный способ обоснования НМЦК, так как он не способен собрать достаточное количество ценовой информации: чаще всего, на рынке почти нет аналогов продукта. Нормативный и тарифный применяются лишь в определенных законодательством случаях, значит, для обоснования цены сложного товара или услуги оптимально использовать проектно-сметный и затратный методы.

Первый этап конкурса состоит из принятия заявок на участие в конкурсе от потенциальных участников. Особенностью таких предложений является то, что поставщики не указывают ценовое предложение, а лишь предоставляют предложение в отношении предмета контракта.

Кроме того, заказчиком установлены дополнительные требования к поставщикам, а, значит, на первом этапе возможно проведение предварительного квалификационного отбора. Как уже было упомянуто, данную процедуру целесообразно применять, когда необходима поставка сложной продукции, с технологическими и техническими трудностями как строительство рентгеноперационного блока, так как в данном случае качество работы зависит от опыта работы участников, их квалификации.

Предварительный квалификационный отбор позволяют заказчику минимизировать возможные риски недобросовестного исполнения контракта со стороны поставщиков. Так как на первом этапе закупки отсеиваются все участники, которые не соответствуют установленным требованиям. Кроме того, квалификационный отбор сокращает время на закупку (уменьшается количество участников) и увеличивает прозрачность закупочного процесса, что позволяет избежать коррупции.

Согласно "Положению о проведении предварительного квалификационного отбора претендентов для участия в федеральных торгах на поставку продукции и товаров для государственных нужд" для проведения этой процедуры необходимо создание предквалификационной комиссии. Комиссия, чей состав определяет Тендерный комитет, проводит экспертную оценку поданных заявок в соответствие с выбранными критериями. Результаты рассмотрения заявок должны быть запротоколированы. К квалификационному отбору не допускаются участники, сообщившие о себе ложные сведения, или не предоставившие документы, подтверждающие их соответствие критериям.

Решение принимается комиссией методом простого большинства, если возникает спорная ситуация, решающим голосом обладает Председатель Комиссии. Также возможно привлечение экспертов, разбирающихся в определенном типе сложной продукции. Но это требует ряд финансовых, кадровых и материальных ресурсов, поэтому отбор может стать достаточно дорогостоящей процедурой. Не позднее, чем за 7 дней до начала конкурса, предквалификационная комиссия обязана уведомить участников о своем решении, в случае отказа, предоставить аргументированный ответ. Кроме того, допуск к участию в двухэтапном конкурсе не является гарантом победы участника в закупке.

Квалификационный отбор проводится не более 10 дней с даты вскрытия конвертов с заявками участников. Если в итоге только один участник соответствует единым и дополнительным требованиям или не соответствует ни один, то двухэтапный конкурс признается несостоявшимся.

Отобрав участников в ходе предварительного квалификационного отбора, конкурсная комиссия начинает непосредственные переговоры с участниками закупки. В ходе обсуждения разрешено вносить предложения относительно любых аспектов закупки. Следует отметить, что данное положение было позаимствовано из практики применения конкурентного диалога в Европе (регулируется 30 статьей Directive 2014/24/EU).

В обязанности конкурсной комиссии входит предоставление равных возможностей диалога для всех участников первого этапа, запрещается устанавливать искусственные барьеры или заранее отдавать предпочтение какому-либо участнику.

Согласно части 6 статьи 57 Закона о контрактной системе первый этап конкурса не должен длиться более 20 дней с даты вскрытия конвертов с первыми заявками или открытия доступа к документам, в случае подачи заявок в электронном виде.

По итогам первого этапа конкурсной комиссией обязательно протоколируются результаты всех обсуждений, проводимых с участниками на данном этапе. В протоколе указываются краткая информация о заказчике, месте и времени проведения первого этапа; предложения каждого участника с указанием его наименования. Протокол первого этапа двухэтапного конкурса должен быть размещен в ЕИС не позднее одного рабочего дня, следующего за днем подписания протокола.

Второй этап конкурса начинается с момента отправки конкурсной комиссией приглашений участникам, прошедших квалификационный отбор и первый этап, предоставить окончательные заявки на участие в конкурсе. На этом этапе появляется требование об обеспечении заявок в размере от 0,5 до 5% от НМЦК.

Комиссия проводит оценку заявок согласно указанным в документации критериям, чтобы выявить победителя. Оценка производится по стоимостным (цена) и нестоимостным (качество, квалификация) критериям. В общих случаях, при закупке товаров, минимальная значимость цены -70%, при закупке работ или услуг - 60%. Однако, закупая сложную продукцию, заказчику прежде всего важна квалификация участников, поэтому нестоимостные критерии важнее. На данный момент лишь Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1085 регламентирует предельные значения критериев для отдельных групп специфических товаров или услуг, но в нем нет упоминания о том, как оценивать квалификацию поставщиков сложной, инновационной или высокотехнологической продукции. Хотя проекты документов, позволяющих заказчику высоко оценивать качество товара или услуги, а не цену, и предлагаются, но все еще находятся на стадии рассмотрения.

Если в ходе обсуждения на первом этапе заказчик внес такие изменения в конкурсную документацию, что часть участников не имеет возможность поставить такой товар, то эти участники без всяких последствий могут отказаться от участия во втором этапе.

По части проведения, второй этап аналогичен открытому конкурсу. Таким образом, процедура заключения контракта регулируется положениями Закона о контрактной системе статьи 54.

Подводя итоги, подробно рассмотрев двухэтапный конкурс как способ определения поставщика, подтверждается ранее полученный вывод, что это наиболее оптимальная процедура для закупки сложной продукции.

Во-первых, данный способ закупки позволяет заказчику написать конкретное техническое задание, ведь в этом ему будут помогать не дорогостоящие эксперты, а сами участники. Второе преимущество двухэтапного конкурса следует из предыдущего: заказчик избегает риска неэффективной закупки, нет необходимости проводить закупку повторно, ведь все условия будут обговорены заранее. В-третьих, есть возможность провести предварительный квалификационный отбор, то есть отсеять всех недобросовестных участников на начальном этапе закупки. И, в-четвертых, двухэтапный конкурс позволяет выбрать качество, а не стоимость. Таким образом, хотя двухэтапный конкурс и не востребован среди государственных заказчиков, в теории такой конкурс учитывает специфику и уникальность сложных продуктов, позволяя заказчику избежать риска неэффективного расходования бюджетных средств.

Глава 3. Обзор практики за 2015-2016 гг. использования двухэтапного конкурса как способа закупки в России

Рассмотрев теоретические аспекты сложной продукции в первой части данной работы, было составлено определение, учитывающее все ее особенности. Кроме того, был сделан теоретический вывод о том, что двухэтапный конкурс является процедурой, позволяющей наиболее эффективно закупить такой вид продукции, минимизируя возможные риски. Однако, ввиду того, что двухэтапный конкурс как способ определения поставщика, действует в российской практике сравнительно недавно, целью настоящей главы является оценка результатов применения двухэтапного конкурса. В качестве гипотезы было выдвинуто предположение, что в настоящее время государственные заказчики не в достаточной мере используют потенциал двухэтапного конкурса как способа определения поставщика.

Для подтверждения или опровержения гипотезы было проведено исследование, основанное на данных, предоставленных Единой информационной системой (ЕИС). Согласно официальному сайту и размещенным на нем извещений с 31.12.2014 г. по момент проведения исследования двухэтапный конкурс использовался государственными заказчиками 92 раза. В 15% случаях закупка была отменена, в основном, на этапе размещения извещения, по инициативе заказчика, но причины отмены не указываются. По сравнению с 2014 годом (6,25%) количество отмененных закупок возросло почти в три раза, что говорит о снижении востребованности процедуры.

Объектом исследования являлись завершенные закупки в количестве 52 штук. Были проанализированы и систематизированы следующие показатели закупки (результаты анализа представлены в таблице в Приложении 1):

·    Объект закупки;

·        Наименование товара, работы или услуги по ОКПД, ОКПД 2;

·        Код ОКПД, ОКПД 2;

·        Наличие предварительного квалификационного отбора;

·        Количество поданных заявок на первом этапе двухэтапного конкурса;

·        Количество поданных заявок на втором этапе двухэтапного конкурса;

·        Количество отклоненных заявок на втором этапе;

·        НМЦК;

·        Цена контракта;

·        Размер снижения НМЦК;

·        Присутствовали ли участники первого этапа при обсуждении условий закупки;

·        Уточнения условий закупки по результатам первого этапа и их характер;

·        Способы закупки того же товара, работы или услуги в иных случаях;

Из 52 закупок контракт не заключен лишь в 3 случаях, то есть двухэтапный конкурс как способ определения поставщика не был результативен в 6% случаях. Можно сделать вывод о том, что процедура оказалась достаточно эффективной. Однако, по сравнению с 2014 г. (2%) данный показатель также возрос.

Кроме того, процедура была конкурентна в 80% случаях, то есть в 10 закупках из исследуемых была подана лишь одна заявка, и в 1 закупке ни один участник не подал заявку. Более подробно конкурентность отображается на диаграмме 1.

Среднее количество заявок поданных на первом этапе 3,71, на втором этапе средний показатель равняется 2,69. Таким образом, на втором этапе принимали участие на одного поставщика меньше. Причиной отказа от участия во втором этапе конкурса могут быть новые уточненные условия: заказчик устанавливает такое техническое задание, что поставщик не способен предоставить такую продукцию. В некоторых случаях имеет место быть ограничение конкуренции со стороны государственного заказчика.

Также в результате рассмотрения заявок на втором этапе конкурса в почти половине закупок была отклонена часть заявок на втором этапе ввиду несоответствия Закону о контрактной системе (по причине недостоверной информации или не предоставлены документы, подтверждающие соответствие требованиям к участникам). Поэтому, среднее количество участников в обоих этапах конкурентной процедуры - 2. Значения показателей указывают на эффективность применения двухэтапного конкурса как способа удовлетворения потребностей заказчика, однако в 37% случаев двухэтапный конкурс признан несостоявшимся по причине единственной заявки на втором этапе конкурса. То есть результаты неоднозначны, и появляется риск столкновения заказчика с недобросовестным поставщиком (низкая конкурентность на втором этапе).

Распределение закупок по объекту закупки представлены на диаграмме 2. Но наименование объекта в извещении не всегда учитывает специфику товара или услуги, поэтому в ходе исследования учитывались наименования продукции по классификатору экономической деятельности (ОКПД, ОКПД 2). Наиболее часто закупались проектные (34%), изыскательные (27%) работы и документация.

Предварительный квалификационный отбор как возможная дополнительная процедура использовался 6 раз (в 12% случаев). Объектом закупки с предквалификацией выступали: высокотехнологическая продукция, объект культурного наследия, научнопрактическая работа, строительство систем водоснабжения, проектная документация для земельных участков для многодетных семей. К участникам предъявлялись обязательные и дополнительные требования, последние устанавливаются в соответствии с Постановлением Правительства РФ №99. Дополнительные требования выражались в наличии опыта выполнения аналогичных работ или наличии необходимого количества квалифицированных специалистов.

Согласно анализу, в 5 из 6 двухэтапных конкурсов с квалификационным отбором на втором этапе не было никаких уточнений условий закупки либо уточнения не носили серьезный характер. Таким образом, можно предположить, что двухэтапный конкурс не являлся целесообразной процедурой в данных случаях, гораздо эффективнее было бы провести открытый конкурс с ограниченным участием и предварительный квалификационный отбор. Основное отличие данных процедур как раз заключается в отсутствии необходимости уточнения условий закупки. Поэтому конкурс с ограниченным участием обладает рядом преимуществ в данном случае. Во-первых, заказчик сократит время, потраченное на процедуру, ведь второй этап это дополнительные временные и финансовые издержки. А, во-вторых, заказчик закупит сложную продукцию, но обезопасит себя от недобросовестного поставщика, ведь такая процедура предполагает высокую оценку нестоимостных критериев определения победителя в конкурсе.

Учитывая возможность ошибочного определения способа закупки со стороны заказчика, были рассмотрены иные способы закупки аналогичного товара. Например, поставку питания следует закупать конкурсом с ограниченным участием, так как по итогу двухэтапного конкурса не было подано ни одной заявки даже на первом этапе процедуры. То есть, ввиду НМЦК больше 500 тыс. рублей, отсутствия уточнения документации, но необходимости проведения предквалификации, поставку питания так же следовало бы закупить открытым конкурсом с ограниченным участием. По данным из ЕИС только одна закупка из 52 однозначно проводится двухэтапным конкурсом, для остальных у заказчика есть широкий выбор. Основным альтернативным способом закупки является электронный аукцион.

На диаграмме 3 представлены данные среднего количества заявок поданных участниками на разных этапах конкурса. Но из оценки были исключены закупки с предквалификацией, так как ранее было установлено, что двухэтапный конкурс не является для таких закупок оптимальным, заказчику следовало бы использовать открытый конкурс с ограниченным участием.

Особый интерес представляю закупки высокотехнологической продукции, научных исследований и создания произведений искусства, так как данные группы товаров можно отнести к сложной продукции. В случае, когда предметом контракта являлись научные исследования, двухэтапный конкурс являлся конкурентной процедурой лишь в половине случаев по причине недостатка заявок на втором этапе конкурса, хотя первый этап сопровождался высокой активностью потенциальных поставщиков. Закупки работы по созданию произведений искусства не является репрезентативными, так как такой пример за исследуемый период был один. Высокотехнологическая продукция обладает наименьшей конкурентностью из исследуемых; почти во всех случаях двухэтапный конкурс был признан несостоявшимся по причине рассмотрения единственной заявки.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что потенциальные поставщики неохотно принимают участие во втором этапе конкурса при закупке сложной продукции.

Исключая закупки, по результатам которых контракт не был заключен, а также закупки, для которых двухэтапный конкурс не являлся целесообразной процедурой, было получено, что среднее снижение НМЦК равнялось 15,47%. Кроме того, в 22% случаев контракт был заключен по цене, равной начальной максимальной. Более подробный отчет в разрезе объектов закупки представлен на диаграмме 4.

Начальная максимальная цена на группы товаров, которые ранее были отнесены к сложной продукции, снизилась незначительно, в 82% выбранных закупок цена контракта отличалась от НМЦК. Такой результат может быть связан с недостатком конкуренции на втором этапе конкурса, что было доказано данными, представленными на диаграмме 3.

В исследовании упоминалось, что в закупках с предварительным квалификационным отбором на втором этапе конкурса не было уточнений документации о закупке, так как в ряде случаев отсутствовал факт наличия переговоров. Но процент закупочных процедур без присутствия участников на переговорах мал и составляет 19%. Основной причиной является то, что ко второму этапу был допущен лишь один участник и он не явился на переговоры.

Уточнения в конкурсную документацию вносились в 48% закупок, при этом фактически не было уточнений в 8%, а в 6% уточнения носили характер, не предусмотренный частью 9 статьи 57 Федерального закона №44-ФЗ. Распределение уточнений условий закупки по их характеру указаны в диаграмме 5.

Суммируя вышесказанное, можно сделать вывод о том, что уточнения конкурсной документации проводятся заказчиком не слишком часто, что говорит о возможной нецелесообразности двухэтапного конкурса. Если уточнения имеют место быть, они относятся, в основном, к требованиям к характеристикам объекта, значит, государственный заказчик все-таки сталкивается с проблемой составления технического задания. Кроме того, именно при закупке групп товаров, относящихся к сложным, потребовалась некая помощь со стороны потенциальных поставщиков.

Выводы

Проведя исследование практики применения государственным заказчиком двухэтапного конкурса как способа определения поставщика в России за 2015-2016 г. были получены следующие результаты. Во-первых, двухэтапный конкурс обладает преимуществом с точки зрения эффективности и конкурентности на первом этапе: в большинстве случаев контракт заключен; достаточное количество участников для конкурентной борьбы. Однако в существенном количестве закупок второй этап обладает низким уровнем конкуренции, что связано с появлением уточнений документации.

Во-вторых, сложная продукция редко закупалась двухэтапным конкурсом, в основном, объектом закупки выступали проектные или изыскательные работы и документация.

В-третьих, в ряде случаев, использовался предварительный квалификационный отбор, но на втором этапе конкурса не было внесено никаких уточнений. То есть двухэтапный конкурс оказался нецелесообразной процедурой, заказчик понес лишние финансовые и временные издержки. Для других процедур также возможно использование иных способов определения поставщика, поэтому необходимость второго этапа для закупок без предквалификации находится под сомнением.

В-четвертых, закупка сложной продукции обладает низкой конкурентностью на втором этапе, что связано с отказом принятия участия по результатам переговоров, или несоответствии заявок требованиям законодательства. Если первая причина может быть следствием искусственного ограничения конкуренции, то вторая указывает на спрос на закупки сложной продукции среди недобросовестных поставщиков.

В-пятых, среднее снижение НМЦК на сложную продукцию доказало низкую конкуренцию при закупке данных групп товаров или услуг.

И, в-шестых, уточнения в конкурсную документацию вносились достаточно редко, что подтверждает ранее сделанный вывод о возможной нецелесообразности применения двухэтапного конкурса.

Таким образом, гипотеза подтверждена, в настоящее время заказчики в недостаточной мере используют потенциал двухэтапного конкурса, как способа определения поставщика. Необходимо пересмотреть случаи, в отношении каких товаров, работ или услуг данная процедура должна применяться, дабы избежать ошибок со стороны заказчика и риска неэффективного расходования бюджетных средств.

Заключение

В данной работе рассматривались особенности закупки сложной продукции путем двухэтапного конкурса. В начале исследования были сформулированы цель, задачи и гипотеза.

В ходе рассмотрения и решения задач были получены следующие результаты:

.     Проанализировав научные работы, посвященные вопросу закупки сложной продукции было выявлено, что термины сложная, инновационная и высокотехнологическая продукция следует использовать как синонимы. Кроме того, наблюдается недостаток исследований в области закупочного процесса сложной продукции: данный вид товаров рассматривается с точки зрения экономики или производства, но не как возможный предмет контракта с государственным заказчиком. Однако, согласно ряду научных трудов, закупка сложной продукции может выступать методом стимулирования инноваций в России.

2.       Проанализировав российское и международное законодательство по регулированию сложной продукции, был получен вывод о том, что в настоящее время нет точного определения сложной продукции, закрепленного нормативно-правовыми актами. Помимо этого, не существует перечня критериев отнесения продукции к сложной или инновационной, в связи с чем, заказчик может столкнуться с неправильным выбором способа определения поставщика. Такая ошибка приведет к жалобам со стороны участников, а так же административной ответственности в виде штрафа.

.        Таким образом, проведя обзор литературы, было составлено определение сложной продукции, учитывающее все ее особенности.

Сложная продукция это товар или услуга, которая характеризуется следующими признаками (возможно выполнение одного или нескольких условий одновременно):

.     Заказчик не способен описать однозначные требования к предмету закупки (продукт может быть уникальным);

2.       Если объект закупки обладает инновационными составляющими (внедренными новшествами);

.        Если условия договора будут исполнены недобросовестно или контракт вообще не заключен, высока вероятность высоких потерь как для заказчика, так и для исполнителя;

.        Заказчик сталкивается с трудностями калькуляции затрат на изготовление продукта;

.        Недостаток или отсутствие товаров субститутов (взаимозаменяемые товары);

.        При производстве продукции используются результаты интеллектуального труда;

.        Товар или услуга обладают выраженным прикладным характером;

.        Неполные условия договора на поставку закупаемой продукции;

Данное определение будет полезно для профессионалов в области государственных и корпоративных закупок, так как оно позволит правильно составить документацию о закупке, дабы избежать ограничения конкуренции, жалоб от участников и, соответственно, административной ответственности.

.     Что касается анализа российского и европейского опыта применения различных процедур для закупки сложной продукции, то были получены следующие результаты. Во-первых, европейская Directive 2014/24/EU в случае закупки сложной продукции предписывает использовать конкурентную процедуру с возможностью переговоров или конкурентный диалог. Их основное отличие заключается в том, что в первом случае заказчик точно знает, что необходимо закупить, а во втором - заказчику необходимы уточнения характеристики предмета закупки. Во-вторых, Типовой закон ЮНИСИТРАЛ о публичных закупках предлагает использовать конкурс с ограниченным участием, если по причине специфичности товара необходимо ограничить потенциальных поставщиков, устанавливая дополнительные квалификационные требования. В-третьих, Законом о контрактной системе выделяется три возможные процедуры закупки: конкурс с ограниченным участием, специальные нормы с приоритетом классификации участников (квалификационный отбор) и двухэтапный конкурс. То есть российское законодательство по этой части дублирует европейское.

5.       Определив наиболее подходящий способ закупки в условиях необходимости уточнений характеристик сложной продукции, как двухэтапный конкурс, на конкретном примере были выявлены особенности такого закупочного процесса:

·        Обеспечение первой заявки не требуется, так как участник обладает правом отказа от участия во втором этапе конкурса;

·        В случае отнесения предмета закупки к группам продуктов, указанных в Постановлении Правительства РФ №99, устанавливаются дополнительные требования;

·        Для обоснования цены сложного товара или услуги оптимально использовать проектно-сметный и затратный методы;

·        Наличие переговоров с участниками на первом этапе конкурса;

6.   Учитывая особенности закупки сложной продукции, необходимо было на практике оценить, в достаточной ли мере используется двухэтапный конкурс. Для этого были проанализированы закупки путем двухэтапного конкурса в России за 2015-2016 г. Было получено, что во-первых, сложная продукция редко закупалась двухэтапным конкурсом, в основном, объектом закупки выступали проектные или изыскательные работы и документация. Во-вторых, двухэтапный конкурс в ряде случаев оказался нецелесообразной процедурой, заказчик понес лишние финансовые и временные издержки. В-третьих, закупка сложной продукции обладает низкой конкурентностью на втором этапе, что связано с отказом принятия участия по результатам переговоров, или несоответствии заявок требованиям законодательства. И, в-четвертых, уточнения в конкурсную документацию вносились достаточно редко, что подтверждает ранее сделанный вывод о возможной нецелесообразности применения двухэтапного конкурса.

Суммируя вышесказанное, гипотеза работы подтверждена, в настоящее время заказчики в недостаточной мере используют потенциал двухэтапного конкурса, как способа определения поставщика.

Список используемой литературы

.       Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 06.04.2015) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

.       Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";

.       Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 12.03.2014, с изм. от 29.12.2014) "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"

4.       Постановление Правительства РФ от 04.02.2015 N 99 "Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям"

.        Постановлению Госстандарта РФ от 14.03.1996 N 167 "Об утверждении "Рекомендаций по сертификации. Оплата работ по сертификации продукции и услуг. Р 50.3.001-96"

.        Постановление Правительства РФ от 10.11.2011 N 924 "Об утверждении перечня технически сложных товаров"

.        Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1085 (ред. от 17.03.2016) "Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

8.     Приказ Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)"

9.     Проект Постановления Правительства РФ "О внесении изменений в Правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. N 1085" (по состоянию на 16.12.2015) (подготовлен Минобрнауки России)

10.     Положение о проведении предварительного квалификационного отбора претендентов для участия в федеральных торгах на поставку продукции и товаров для государственных нужд" (утв. МВЭС РФ 23.02.1993) (Зарегистрировано в Минюсте РФ 04.03.1993 N 171)

.        Указ Президента РФ от 07.07.2011 N 899 (ред. от 16.12.2015)

"Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий Российской Федерации"

12.   Приказ Минздрава России от 31.07.2013 N 514н

13.     "Об утверждении Критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции"

14.   Национальный стандарт Российской Федерации "Организация закупочной деятельности" версия 0.8 от 2009-09-09, стр. 8

15.     Комиссия Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (#"906443.files/image006.jpg">