выявить проблемы правового регулирования публичных слушаний.
Объектом являются общественные отношения, связанные с участием населения в осуществлении местного самоуправления посредством публичных слушаний.
Предметом выступают нормативно-правовые акты, регулирующие институт публичных слушаний, научные труды по данной проблематике, материалы правоприменительной деятельности в муниципальных образованиях различных регионов России.
Методы исследования - методы общего правового анализа, сравнительно правовой.
Курсовой проект состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы из 14 наименований.
Глава 1. Публичные слушания: понятие, сущность
.1 Понятие публичных слушаний
Институт публичных слушаний предусмотрен ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве одной из форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Основной целью публичных слушаний является обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам инициативы: населением, представительным органом или главой муниципального образования. В соответствии с законом на публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься проекты таких актов, как устав муниципального образования, планы и программы его развития, местный бюджет, правила землепользования и застройки, планировка территорий, а также ряд других важнейших вопросов, касающихся жизни муниципального образования. Вместе с тем, публичные слушания также предусмотрены ст. 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Таким образом, применение различных процедур обсуждения проектов общественно значимых решений особенно важно именно на муниципальном уровне, как приближенном к населению уровне публичной власти. Однако на практике встречается формальное отношение к публичным слушаниям со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления.
Правовую основу публичных слушаний в настоящее время составляют следующие нормативноправовые акты:
Конституция РФ (ст. 130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 28);
законы субъектов РФ о местном самоуправлении;
уставы муниципальных образований;
постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления.
В соответствии с Федеральный закон № 131-ФЗ, предусматривающим обязательное проведение публичных слушаний, слушания проводятся довольно часто, но наблюдается подмена цели их проведения: вместо объективного обсуждения проблем они используются для формального одобрения заранее определенных решений.
В процедуре назначения публичных слушаний субъекты инициативы находятся в неравном положении. Если инициаторами слушаний выступают граждане, то реализация их права на проведение слушаний не имеет достаточных гарантий.
Важным звеном в процессе проведения публичных слушаний является процедура формирования и состав оргкомитета по проведению публичных слушаний. Этот вопрос не в полной мере регулируется положениями о публичных слушаниях. Например, если оргкомитет формируется в целом из муниципальных служащих, то с большой вероятностью можно предположить, что на слушаниях будет преобладать позиция муниципалитета.
Рассмотрение субъектного состава участников публичных слушаний с неизбежностью приводит исследователей данного общественного института к рассмотрению проблемы, связанной с определением основных критериев определения оптимального состава участников публичных слушаний.
Ответ на данный вопрос является актуальным при проведении резонансных публичных слушаний, предполагающих участие большого количества жителей и ограниченность организаторов публичных слушаний в предоставлении всем желающим возможности для публичного изложения своей позиции.
На основании анализа законодательства Российской Федерации и муниципальных правовых актов можно сформулировать цели проведения публичных слушаний. Таковыми являются:
информирование населения о деятельности органов местного самоуправления;
предоставление возможности населению высказать свое мнение о проблеме, внести предложения по вопросам местного значения или существу правового акта, оценить вариант, предложенный органами местного самоуправления;
осуществление населением контроля над принятием и реализацией решений;
выявление органами местного самоуправления мнения населения;
предоставление органам местного самоуправления возможности влиять на формирование общественного мнения;
обеспечение легитимности муниципальных актов путем учета мнения населения на стадии их разработки;
создание условий для последующей реализации муниципальных проектов.
Институт публичных слушаний, проводимых в муниципальном образовании, является важным нововведением Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ.
Помимо Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация и проведение публичных слушаний может регламентироваться и иными федеральными законами. В частности, в области градостроительной деятельности таким законодательным актом является принятый в 2004 году Градостроительный кодекс Российской Федерации.
Однако наличие двух федеральных законов, регламентирующих отношения по поводу организации и проведения публичных слушаний, неизбежно ставит вопрос об их соотношении. В литературе обращается внимание на то, что по отдельным вопросам организации и проведения публичных слушаний нормы Градостроительного кодекса <consultantplus://offline/ref=19FFB1BAF7614E3AB2775A5343690016EEA0ADE2FAC47A4C35CD116240y8Z6I> Российской Федерации не корреспондируют с Федеральным законом <consultantplus://offline/ref=19FFB1BAF7614E3AB2775A5343690016EEA0ADE2F3C77A4C35CD116240y8Z6I> «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и не согласованы с ним. Это касается, например, таких аспектов, как субъекты, имеющие право участвовать в публичных слушаниях, организационная основа проведения публичных слушаний и т.д.
На практике включение отношений по поводу организации и проведения публичных слушаний в предмет двух законодательных актов одного уровня приводит к весьма небесспорным правотворческим и правоприменительным решениям на муниципальном уровне. В частности, в муниципальные правовые акты, регламентирующие порядок организации и проведения публичных слушаний, включаются положения, ограничивающие круг лиц, имеющих право на инициирование публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, исключительно главами местных администраций.
Мы будем рассматривать публичные слушания с точки зрения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.
Предметом слушаний является обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Существуют различные точки зрения, касающиеся определения понятия «публичные слушания». Попытаемся их раскрыть и проанализировать.
Глава 5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит публичные слушания к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Однако Конституционный Суд РФ в своем Определении от 15. 07. 2010 N 931-О указал, что будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. В других источниках понятие публичных слушаний определено следующим образом.
Васильев В. И. характеризует публичные слушания как новую форму участия населения в осуществлении местного самоуправления. По его мнению, публичные слушания - это обсуждения проектов муниципальных правовых актов с участием жителей муниципальных образований с целью выяснения и учета их мнения при принятии решений органов местного самоуправления.
В соответствии с Решением Барнаульской городской Думы от 29.04.2011 N 508, публичные слушания являются формой участия жителей города Барнаула в обсуждении проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.
Совет депутатов городского округа Краснознаменск МО в своем Решении от 02.03.2010 N 66/4 установил, что публичные слушания - форма реализации прав населения муниципального образования (общественности) на участие в процессе принятия решений органами местного самоуправления посредством проведения собрания для публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов муниципального образования и других общественно значимых вопросов.
Из приведенных определений публичных слушаний следует, что они проводятся только для обсуждения вопросов местного значения. В силу этого их результаты носят для органов местного самоуправления рекомендательный характер. Полагаем, что для более полного и точного определения публичных слушаний необходимо выделить основные признаки, характеризующие данный правовой институт:
.публичные слушания являются общественным институтом, призванным обеспечить независимое и свободное обсуждение вопросов, имеющих важное общественное значение;
2.публичные слушания носят открытый характер, открытость заключается в предоставлении возможности каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, принять участие в слушаниях;
.публичные слушания представляют собой процесс обсуждения, проходящий в форме свободного непосредственного диалога участников слушаний.
Полагаем, что приведенное определение может быть взято за основу при разработке нормативных правовых актов, регулирующих порядок проведения публичных слушаний, с целью единообразного понимания и закрепления понятия этого правового института в законодательстве.
Публичные слушания выступают своеобразным правовым механизмом участия населения субъектов Российской Федерации в управлении общественными и государственными делами. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «это своего рода форма контакта (диалога) органов публичной власти с населением».
На основе всего вышесказанного считаем, что публичные слушания могут и должны стать важной формой прямой и обратной связи между гражданами и представительными органами местного самоуправления, формой влияния граждан, общественности на содержание решений, принимаемых представительными органами муниципальных образований.
публичный слушание российский
1.2 Организация и проведение публичных слушаний
Федеральный законодатель, установив основания и максимальные сроки проведения публичных слушаний, делегировал полномочия по определению порядка их организации и проведения органам местного самоуправления. Согласно п. 4 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.
На публичные слушания должны выноситься:
) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;
) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
) вопросы о преобразовании муниципального образования.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должны, согласно Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ, предусматривать меры, обеспечивающие участие в слушаниях жителей муниципального образования и опубликование (обнародование) результатов слушаний. Эти требования воспроизводятся в тех правовых актах о публичных слушаниях, которые к настоящему времени приняты в ряде муниципальных образований.
Рассмотрим данный вопрос на примере Положений о проведении публичных слушаний г. Барнаула, г. Томска и г. Сургута.
Публичные слушания в г. Барнауле проводятся по инициативе населения города, Барнаульской городской Думы, главы города Барнаула. Решение о проведении публичных слушаний по инициативе населения города, городской Думы, главы города Барнаула принимается на заседании городской Думы большинством голосов от установленного числа депутатов. Порядок подготовки и проведения публичных слушаний зависит от того, кем инициируются и назначаются публичные слушания, а также от содержания проекта муниципального правового акта, выносимого на публичные слушания.
Если публичные слушания назначаются городской Думой, организационно-техническое и информационное обеспечение проведения публичных слушаний возлагается на городскую Думу. Если публичные слушания назначаются главой администрации города, организационно-техническое и информационное обеспечение проведения публичных слушаний возлагается на администрацию города. Городская Дума или администрация города не позднее 3 дней со дня принятия решения о проведении публичных слушаний организует проведение заседания комиссии, ответственной за организацию и проведение публичных слушаний, создаваемой соответственно городской Думой или администрацией города.
Участниками публичных слушаний являются жители города в возрасте не моложе 18 лет, депутаты городской Думы, должностные лица администрации города, эксперты, приглашенные к участию в публичных слушаниях, средства массовой информации. Перед началом проведения публичных слушаний комиссия организует регистрацию его участников.
По итогам проведения публичных слушаний участниками принимается итоговый документ, содержащий рекомендации и обращения к городской Думе или главе администрации города по принятию решения по обсуждаемому вопросу или проекту муниципального правового акта. Итоговый документ публичных слушаний принимается большинством голосов от числа зарегистрированных участников публичных слушаний.
Итоговый документ публичных слушаний совместно с протоколом передаются в городскую Думу или главе администрации города для принятия решения. К итоговому документу прилагаются все поступившие письменные предложения и дополнения, мотивированное заключение по предложениям.
Порядок организации и проведения публичных слушаний в г. Томске немного иной.
Публичные слушания в г. Томске проводятся по инициативе населения города Томска, Думы города Томска, Мэра города Томска. Решение о проведении публичных слушаний по инициативе Думы может приниматься Думой города Томска на собрании Думы по любым вопросам местного значения. При рассмотрении проектов муниципальных актов, внесенных в Думу в порядке правотворческой инициативы населения, Дума обязана рассмотреть вопрос о проведения публичных слушаний по проекту данного акта до его рассмотрения.
Решение о проведении публичных слушаний по инициативе Мэра города Томска оформляется правовым актом Мэра города Томска. В случае, когда Мэром города Томска вносится в Думу проект решения Думы, проведение публичных слушаний по которому обязательно, Мэр города Томска обязан по своей инициативе провести публичные слушания по данному вопросу до внесения проекта решения в Думу.
Организационно-техническое обеспечение проведения открытых слушаний, назначенных решением Думы, возлагается на аппарат Думы города Томска, а по публичным слушаниям, назначенным Мэром Томска, - на администрацию города Томска.
Публичные слушания проводятся за счет средств бюджета города Томска, предусмотренных в сметах расходов Думы и администрации города Томска, за исключением случаев предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, когда расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний, несет заинтересованное физическое или юридическое лицо.
Не позднее, чем за десять дней до проведения публичных слушаний, решение Думы (правовой акт Мэра города Томска) о проведении публичных слушаний подлежит официальному опубликованию в установленном порядке.
Срок проведения публичных слушаний, с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний, не может быть более одного месяца, за исключением публичных слушаний по проектам генерального плана и правил землепользования и застройки и другим вопросам, срок проведения которых определяется Градостроительным кодексом РФ.
На публичных слушаниях ведется протокол и аудиозапись публичных слушаний. Все присутствующие на публичных слушаниях во время проведения публичных слушаний имеют право вносить председательствующему в письменном виде свои замечания и предложения по обсуждаемому муниципальному правовому акту.
Перед завершением публичных слушаний проводится голосование участников публичных слушаний по вопросу поддержки принятия муниципального правового акта. Результаты голосования подсчитываются секретариатом и заносятся в протокол. Решение участников публичных слушаний «Поддержать принятие муниципальный правовой акт, обсужденный на публичных слушаниях» или «Не поддерживать принятие муниципального правового акта, обсужденного на публичных слушаниях» носит рекомендательный характер и учитывается при принятии данного акта. Каких либо иных решений на публичных слушаниях не принимается.
Поступившие предложения и замечания носят рекомендательный характер и учитываются Думой города Томска и Мэром города Томска при принятии соответствующего муниципального правового акта, который был вынесен на публичные слушания.
Результаты публичных слушаний не позднее 10 дней с момента их проведения публикуются в официальных средствах массовой информации организатором проведения публичных слушаний.
Проанализировав положения о проведении публичных слушаний в муниципальных образованиях, можно сделать вывод, что порядок организации и проведения публичных слушаний имеет свою специфику, но есть похожие моменты, например, касающиеся информированности населения о готовящихся публичных слушаниях.
Так, в Положении о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Томске, принятом Думой города 31 января 2006 г., говорится, что в решении Думы (правовом акте Мэра города) о проведении публичных слушаниях в обязательном порядке указывается время и место проведения публичных слушаний, наименование муниципального правового акта, по которому проводятся публичные слушания, должностные лица ответственные за организацию и проведение публичных слушаний, а в случае проведения публичных слушаний на части территории городского округа - населенные пункты (или границы территории), в которых проводятся публичные слушания. Должностные лица, ответственные за организацию и проведение публичных слушаний, обязаны обеспечить заблаговременное ознакомление населения с проектом муниципального правового акта, довести до сведения населения, где и в какое время население может ознакомиться с проектом муниципального правового акта.
Ознакомление населения может осуществляться путем размещения проекта акта в «Интернете» на сайтах Думы города Томска и администрации города Томска, предоставления возможности ознакомиться с проектом акта в помещении Думы и администрации города Томска, направлении проекта муниципального правового акта в библиотеки. Допускается также ознакомление населения с проектом муниципального правового акта путем его опубликования в печатных средствах массовой информации.
Таким образом, Дума г. Томска в своем Решении ввела обязанность заблаговременно оповещать население о времени, месте, наименовании правового акта, по которому проводятся публичные слушания, тем самым обеспечив гласность и открытость публичных слушаний.
Приведем пример. На официальном сайте Думы г. Томска размещена информация о проведении публичных слушаний. Публичные слушания проводились 28. 11. 2012 по теме «Обсуждение проекта бюджета муниципального образования «Город Томск» на 2013 год и плановый период 2014 - 2015 годов». Была размещена соответствующая информация о месте, времени проведения, а также выложен проект акта, по которому были проведены публичные слушания.
Решение Барнаульской городской Думы от 29.04.2011 N 508 «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Барнауле» содержит похожие положения: «Комиссия извещает население города о проводимых публичных слушаниях путем официального опубликования решения о проведении публичных слушаний с одновременной публикацией информационного сообщения. Информационное сообщение должно содержать наименование проекта муниципального правового акта, выносимого на публичные слушания, информацию об инициаторах их проведения, о времени и месте проведения слушаний, порядке и сроках ознакомления с документами, предполагаемыми к рассмотрению на публичных слушаниях, приема предложений по обсуждаемым вопросам, контактную информацию комиссии».
На официальном сайте г. Барнаула также содержится информация о готовящихся или уже проведенных публичных слушаниях. Например, 23. 05. 2013 состоялись публичные слушания по вопросу «Об исполнении бюджета города за 2012 год, расходовании резервного фонда».
Организация проведения публичных слушаний в г. Сургут регламентируется Положением о публичных слушаниях, принятым Сургутской городской Думой решением от 26.10.2005 № 512-III ГД <#"justify">1.инициирование слушаний;
2.назначение и подготовка слушаний;
.проведение слушаний;
.рассмотрение результатов слушаний;
.опубликование и обнародование результатов слушаний.
Выводы по главе 1
Институт публичных слушаний, проводимых в муниципальном образовании, является важным нововведением Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ.
Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.
Глава 2. Правовые основы регулирования публичных слушаний
.1 Проблемы муниципально-правового регулирования публичных слушаний
В настоящее время процедура проведения публичных слушаний детально закрепляется в нормативных актах муниципальных образований и, несмотря на их многочисленность, является стандартной. Публичные слушания, как правило, проводятся в форме собраний жителей муниципального образования, достигших возраста 18 лет и обладающих избирательным правом.
Однако на сегодня назрела потребность в расширении вариативности форм проведения публичных слушаний. Решением данной проблемы может стать законодательное закрепление на федеральном уровне следующих возможных форм проведения публичных слушаний:
)публичные слушания по проектам муниципальных нормативных правовых актов, оперативно (в сокращенные сроки) проводимые в рамках сессии представительного органа;
)публичные слушания по проектам муниципальных ненормативных правовых актов, оперативно (в сокращенные сроки) проводимые исполнительными органами местного самоуправления;
)публичные слушания по проектам муниципальных нормативных и ненормативных правовых актов, проводимые в форме массового обсуждения с использованием современных коммуникационных технологий, имеющихся в сети Интернет (диалоговые площадки интернет-сайтов, интернет-форумы);
)публичные слушания по проектам муниципальных нормативных и ненормативных правовых актов, проводимые в форме нескольких последовательных собраний жителей с одновременным использованием современных коммуникационных технологий, имеющихся в сети Интернет .
Применение различных процедур обсуждения проектов общественно значимых решений особенно важно именно на муниципальном уровне, как наиболее приближенном к населению уровне публичной власти. Однако на практике нередко встречается формальное отношение к публичным слушаниям со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления.
В силу того что Федеральный закон N 131-ФЗ предусматривает обязательное проведение публичных слушаний, они проводятся довольно часто, но нередко наблюдается подмена цели их проведения: вместо объективного обсуждения проблем они используются для формального одобрения заранее определенных решений.
В ходе исследования правового регулирования института публичных слушаний попытаемся обозначить ряд важных, на наш взгляд, проблем. В качестве основы возьмем работу Сигарева А. В.
Первая проблема касается общей процедуры. В большинстве муниципальных образований публичные слушания организуются стандартно - в форме собраний, на которые приглашаются эксперты, представители общественности, депутаты и должностные лица органов местного самоуправления, представители средств массовой информации и заинтересованные граждане. Однако такой подход имеет существенный недостаток. На слушания выносятся вопросы, различающиеся по содержанию и уровню общественной значимости. Как показывает практика, публичные слушания по проекту планировки территории вызывают больший общественный интерес и участие граждан, чем, например, по проекту отчета об исполнении бюджета.
Существующая нормативная база публичных слушаний в большинстве муниципальных образований не позволяет варьировать процедуру их проведения в зависимости от характера рассматриваемого вопроса. Это, на наш взгляд, снижает эффективность института публичных слушаний, делая его в значительной мере формальным.
Вторая проблема связана с процедурой назначения публичных слушаний.
Если инициатором выступают граждане, то реализация их права на проведение слушаний должна иметь определенные гарантии. В рассмотренных нами положениях использованы формулировки, не позволяющие уяснить: назначение публичных слушаний по инициативе населения - это право или обязанность представительного органа муниципального образования? Вправе ли указанный орган отказать инициативной группе граждан в проведении публичных слушаний по мотиву нецелесообразности?
Полагаем, что для уяснения этого вопроса в положении о публичных слушаниях необходимо четко закрепить основания для отказа.
Третья проблема связана с формированием и составом оргкомитета по проведению публичных слушаний.
Этот вопрос обычно тоже не регулируется в положениях о публичных слушаниях, между тем он весьма важен. Если оргкомитет формируется целиком из муниципальных служащих (что обычно и бывает), то с большой вероятностью можно предположить, что на слушаниях будет преобладать позиция муниципалитета.
Представляется правильной формулировка, согласно которой лица, замещающие государственные должности, должности государственной гражданской службы, муниципальные должности, должности муниципальной службы, не должны составлять более половины состава оргкомитета. Остальная часть должна формироваться из представителей общественности муниципального образования.
Четвертая проблема касается определения перечня лиц, приглашенных для участия в публичных слушаниях.
Это достаточно важный вопрос, от решения которого также в значительной степени зависит исход мероприятия. Данная проблема тоже обычно не затрагивается в муниципальных правовых актах о публичных слушаниях.
Поэтому в положениях о публичных слушаниях целесообразно закрепить норму о том, что при определении круга лиц, приглашенных для участия в публичных слушаниях, оргкомитет должен исходить из принципа плюрализма мнений по обсуждаемому вопросу.
Пятая проблема связана со временем проведения публичных слушаний.
В положениях разных муниципальных образований по этому вопросу есть две различных позиции: либо публичные слушания проводятся только в рабочее время, либо допускается их проведение во внерабочее время. Выбор той или иной позиции связан с тем, для кого это время должно быть удобно - для служащих органов местного самоуправления или для граждан.
Представляется, что публичные слушания проводятся именно для граждан, поэтому более правильно проводить их во внерабочее время или в выходной день.
В этом случае публичные слушания просто теряют смысл, теряется и доверие граждан к этому институту. Чтобы не допустить этого, в Положении о публичных слушаниях следует указать, что заключение должно отражать в обобщенном виде позиции всех участников.
2.2 Перспективы изменения законодательства о публичных слушаниях
Федеральный законодатель, установив основания и максимальные сроки проведения публичных слушаний, делегировал полномочия по определению порядка их организации и проведения органам местного самоуправления. Согласно п. 4 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования .
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.
На публичные слушания должны выноситься:
) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;
) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
) вопросы о преобразовании муниципального образования .
Проанализировав процедуру организации и проведения публичных слушаний, мы можем условно выделить основные стадии:
.инициирование слушаний;
.назначение и подготовка слушаний;
.проведение слушаний;
.рассмотрение результатов слушаний;
.опубликование и обнародование результатов слушаний.
В ходе исследования правового регулирования института публичных слушаний попытаемся обозначить ряд важных, на наш взгляд, проблем:
.общая процедура проведения публичных слушаний;
.процедура назначения слушаний;
.формирование и состав оргкомитета по проведению публичных слушаний;
.определение перечня лиц, приглашенных для участия в публичных слушаниях;
.время проведения публичных слушаний;
.итоги публичных слушаний.
Проведенный сравнительно-правовой анализ положений о публичных слушаниях позволяет сделать вывод о достаточно низком качестве правового регулирования этого института на муниципальном уровне. Многие принципиально важные вопросы, напрямую определяющие эффективность публичных слушаний, оказываются вне поля правового регулирования. Для того чтобы превратить публичные слушания в работающий механизм диалога органов местного самоуправления и населения, предстоит проделать еще достаточно большую работу.
Решения, резолюции, принятые в результате проведенных публичных слушаний по инициативе жителей муниципального образования должны являться обязательными, если они, такие решения не противоречат общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам, издаваемым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам Российской Федерации (указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации, иным нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти), конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования .
Положение об обязательности решений, принятых на публичных слушаниях, проводимых по инициативе жителей муниципального образования, следует закрепить в Федеральном законе № 131 «Об общих принципах...». Представляется, что так будет не только справедливее по отношению к местному самоуправлению, но и законно, согласно гл. 8 Конституции Российской Федерации 1993 года. Внедрение такого положения в практику обусловит прилив сил народной самодеятельности и творчества и будет способствовать усилению самостоятельности участия граждан в осуществлении права на местное самоуправление. Кроме того, согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать . Не могут занижать гарантии самостоятельности местного самоуправлении и органы муниципальной власти, у них нет такого конституционного права. Руководствуясь основным законом и нормативными правовыми актами, органы местного самоуправления в процессе муниципального правотворческого процесса должны думать о правах и законных интересах прежде всего тех граждан, которые проживают в подведомственном муниципальном образовании.
Проведенный сравнительно-правовой анализ положений о публичных слушаниях позволяет сделать вывод о достаточно низком качестве правового регулирования этого института на муниципальном уровне. Многие принципиально важные вопросы, напрямую определяющие эффективность публичных слушаний, оказываются вне поля правового регулирования. Для того чтобы превратить публичные слушания в работающий механизм диалога органов местного самоуправления и населения, предстоит проделать еще достаточно большую работу.
Определяя направления совершенствования современного российского правового института публичных слушаний, представляется полезным тезисно сформулировать следующие практические предложения, направленные на совершенствование его содержания.
Необходимо расширять вариативность форм проведения публичных слушаний.
Имеет смысл четко закреплять в положениях о публичных слушаниях основания для отказа инициативной группе граждан в их проведении.
Назрела необходимость в нормативной регламентации оснований для проведения повторных публичных слушаний по одному и тому же вопросу.
Представляется обоснованным нормативно ограничить объем представительства муниципальных и государственных служащих в составе комиссии по проведению публичных слушаний.
Исходя из практики проведения публичных слушаний разумно будет нормативно закрепить на федеральном уровне правила определения времени и места проведения публичных слушаний.
Имеется необходимость законодательного запрета на проведение публичных слушаний одновременно по нескольким вопросам или объектам, расположенным в разных частях муниципального образования одним и тем же составом участников публичных слушаний.
Целесообразно нормативно закрепить на федеральном уровне запрет на проведение голосования по вопросам, вынесенным на публичные слушания, в целях определения результатов публичных слушаний в форме рекомендаций, отражающих мнение большинства участников публичных слушаний .
Вместе с тем основные перспективы совершенствования технологии проведения публичных слушаний видятся в направлении совершенствования его нормативной базы, предполагающей закрепление таких форм их проведения, которые обеспечат (по аналогии с проведением вечевых собраний) организованное и регулярное участие в публичных слушаниях легитимных представителей микрорайонов, улиц, домов, органов территориального общественного самоуправления и других значимых сообществ местных жителей. Очевидно, что подобная процедура проведения публичных слушаний во многом снимет их митинговый характер, снизит вероятность искажения действительного мнения населения и будет способствовать налаживанию постоянного и продуктивного диалога жителей и власти, который жизненно необходим российской публичной власти в настоящих непростых социально-экономических условиях.
Выводы по главе 2
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Из приведенных определений публичных слушаний следует, что они проводятся только для обсуждения вопросов местного значения. В силу этого их результаты носят для органов местного самоуправления рекомендательный характер.
Заключение
В результате проведенного исследования сформулированы следующие выводы:
. Институт публичных слушаний, проводимых в муниципальном образовании, является важным нововведением Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ.
Помимо Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация и проведение публичных слушаний может регламентироваться и иными федеральными законами. В частности, в области градостроительной деятельности таким законодательным актом является принятый в 2004 году Градостроительный кодекс Российской Федерации.
Однако наличие двух федеральных законов, регламентирующих отношения по поводу организации и проведения публичных слушаний, неизбежно ставит вопрос об их соотношении. В литературе обращается внимание на то, что по отдельным вопросам организации и проведения публичных слушаний нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации не корреспондируют с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и не согласованы с ним. Это касается, например, таких аспектов, как субъекты, имеющие право участвовать в публичных слушаниях, организационная основа проведения публичных слушаний и т.д.
. В работе были рассмотрены публичные слушания с точки зрения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.
Предметом слушаний является обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
. Существуют различные точки зрения, касающиеся определения понятия «публичные слушания». Попытаемся их раскрыть и проанализировать.
Из приведенных определений публичных слушаний следует, что они проводятся только для обсуждения вопросов местного значения. В силу этого их результаты носят для органов местного самоуправления рекомендательный характер. Полагаем, что для более полного и точного определения публичных слушаний необходимо выделить основные признаки, характеризующие данный правовой институт:
.публичные слушания являются общественным институтом, призванным обеспечить независимое и свободное обсуждение вопросов, имеющих важное общественное значение;
.публичные слушания носят открытый характер, открытость заключается в предоставлении возможности каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, принять участие в слушаниях;
.публичные слушания представляют собой процесс обсуждения, проходящий в форме свободного непосредственного диалога участников слушаний.
.Наиболее полным, содержащим все приведенные выше признаки считаем определение, которое дала Комарова В. В.: «Публичные слушания являются урегулированной нормами права формой участия населения публичных образований в осуществлении публично-властных функций путем открытого непосредственного обсуждения проектов правовых актов и других общественно значимых проблем и вынесения по ним рекомендаций, обязательных для учета компетентными органами власти при принятии соответствующих решений».
Полагаем, что приведенное определение может быть взято за основу при разработке нормативных правовых актов, регулирующих порядок проведения публичных слушаний, с целью единообразного понимания и закрепления понятия этого правового института в законодательстве.
Список использованных источников и литературы
Нормативные-правовые акты Российской Федерации
1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // в Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
.Градостроительный Кодекс РФ// Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 1 (часть I). - Ст. 16.
.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06 октбяря 2003 года N 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собр. законодательства Росс. ܳФедерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
Нормативные правовые акты муниципальных образований Российской Федерации
4.«Положение о публичных слушаниях в городе Сургуте», принято Сургутской городской Думой решением от 26.10.2005 № 512-III ГД (в редакции решений Думы города Сургута от 29.02.2008 № 351-IV ДГ, от 26.10.2013 № 402-V ДГ, от 26.03.2015 № 671-V ДГ)
.Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Барнауле: Решение Барнаульской городской Думы от 29.04.2011 N 508 (ред. от 08.06.2012) // «Вечерний Барнаул», N 68
.Об утверждении Положения «О порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Томске: решение Думы г. Томска от 31. 01. 2006 № 70 // #"justify">Судебная практика
8.По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге: Определение Конституционного Суда РФ от 15.07.2010 N 931-О-О // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2011. - № 2.
.Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. № 1.
Литература
10.Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. 3-е изд., стереотипное. М.: Юрист, 2015. Т. 1.
.Агапова Е.В. Правовые основы публичных слушаний как формы местного самоуправления. // Марийский юридический вестник. 2015. № 4 (15). С. 47-50.
.Агапова Е.В. Публичные слушания как форма народовластия в РФ. // Марийский юридический вестник. 2015. № 4 (15). С. 121-123.
.Аминов И. Р., Садретдинова Э. В. Межмуниципальное сотрудничество в республике Башкортостан // Проблемы современной юридической науки: актуальные вопросы. Сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. Инновационный центр развития образования и науки. - Красноярск, 2014. - С. 16-19.
.Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2016. 680 с.
.Громыко С.В., Курячая М.М. Проблемы совершенствования процедур общественных обсуждений и публичных слушаний в механизме общественного контроля в Российской Федерации // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. 2015. Том 1. № 3 (3). С. 124-131.
.Дементьева О.А. О регламентации института публичных слушаний в муниципальных образованиях // Журнал российского права. 2010. N 11.
.Звягольский А.Ю., Тамазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях. - М., 2008.
.Звягольский А.Ю., Тамазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях. - М., 2008.
.Зенин С. С. Публичные слушания: понятия и признаки // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. №2.
.Зенин С.С. Публичные слушания и народное вече (исторический аспект) // История государства и права. - 2008. - № 15. - С. 38-44.
.Игнатюк Н.А. ,Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. Учебник для вузов. - М., 2016.
.Карагод Н.А. Право населения на участие в публичных слушаниях: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Н. А. Карагод. - Владивосток : Изд-во ВГУ, 2012. - 196 с.
.Комарова В. В. Институт публичных слушаний - форма народовластия (понятие, виды, правовые основы)//Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9. С. 38 - 43.
.Комарова В.В. институт публичных слушаний - форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 9. - С. 21-15.
.Курячая М. М. Электронная демократия как вызов современной правовой политики // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 43.
.Никитина А.М. Муниципальное право России. М., 2014.
.Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно - правовой модели. М., 2015.
.Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова. Саратов, 2010. - 435 с.
.Соловьев С.Г. Состав муниципального правонарушения: проблемы теории и практики // Государство и право. - 2015. - № 3. - С. 51-60.
.Соловьев С.Г. Теоретические и практические проблемы проведения публичных слушаний в Российской Федерации. // Правовая культура. - 2016. - № 3(26). С. 17-26.
.Старков О.В., Упоров И.В. Теория государства и права / Под общ. ред. О.В. Старкова. - М., 2012.
.Тамазов З.Г. Публичные слушания как форма осуществления населением права на местное самоуправление : дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2007. - 256 с.
.Турицын И.В., Упоров И.В. Теоретическая конструкция публичной власти и ее конституционно-правовое преломление в России // Право и практика. - 2015. - № 2. - С. 4-10.
.Шайхуллин М.С. Гарантии реализации права граждан на участие в публичных слушаниях, проводимых органами местного самоуправления. // Вестник ВЭГУ. 2016. № 2 (82). С. 132-138.