Реформа местного самоуправления
Содержание
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы местного самоуправления
в РФ
1.1 Понятие и суть местного самоуправления
1.2 Основные этапы становления системы МСУ
1.3 Модели организации местного самоуправления
Глава 2. Характеристика местного самоуправления в Ростовской
области
2.1 Характерные черты реформы местного самоуправления в России
2.2 Особенности реформы местного самоуправления в Ростовской
области
2.3 Местное самоуправление в Ростове-на-дону сегодня
Заключение
Список литературы
Введение
Местным самоуправлением (МСУ) в РФ является работа местных
сообществ, реализуемая прямо либо через местный представительный орган, по
проблемам местного значения. МСУ признается и гарантируется в статье №12
Конституции РФ, что на практике обозначает отнесение местного самоуправления к
основе конституционного строя РФ. В тексте Конституции заложены главные
принципы устройства и работы органов местного самоуправления. Они раскрываются
в главе №8 Конституции РФ.
Местное самоуправление характеризуется наличием установленной
территории, закреплённой за муниципальными образованиями, выборных органов и
форм прямого участия населения в местном самоуправлении, муниципальной
собственности и бюджете, муниципальных нормативных актов. Органы местного
самоуправления отделены от органов государственных полномочий, а их
самостоятельность имеет под собой экономическую основу - местный бюджет,
местные налоги (сборы) и муниципальная собственность. Сущность местного
самоуправления заключается в том, что люди, живущее на конкретной территории
самостоятельно и под свою ответственность решают проблемы местного значения, а
также владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Люди
также самостоятельно определяют структуру органов местного самоуправления, которая
закрепляется в Уставе муниципального образования депутатами представительного
органа.
МСУ - это одна из основ конституционного строя РФ, которая
признается и гарантируется Конституцией РФ.
Главная цель данной работы заключается в рассмотрении реформы
местного самоуправления.
В соответствии с целью были поставлены такие задачи как:
Рассмотреть понятие и суть местного самоуправления,
Привести основные этапы становления системы МСУ,
Разобрать модели организации местного самоуправления,
Охарактеризовать местное самоуправление в России,
Рассмотреть особенности местного самоуправления Ростовской
области,
Дать характеристику местного самоуправления в Ростове-на-дону
сегодня.
Данная работа состоит из введения, двух глав, где
раскрываются задачи работы, поставленные ранее, заключения, где даны главные
выводы по проделанной работе, списка использованных источников.
реформа местное самоуправление россия
Глава
1. Теоретико-методологические основы местного самоуправления в РФ
1.1 Понятие и
суть местного самоуправления
Легальное определение местного самоуправления дано в целом
ряде правовых актов. В Европейской хартии МСУ под местным самоуправлением
понимают право и реальную способность органов МСУ регулировать существенную
часть публичных дел и управлять ею, действуя в границах законодательства, под
свою ответственность и в интересах местного людей.
В Конституции РФ МСУ понимают, как самостоятельное решение
людьми проблем местного значения, владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью.
Согласно Закону 1995 года МСУ - это признаваемая и
гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность
деятельность людей по решению прямо либо через органы МСУ проблем местного
значения исходя из заинтересованности людей, их исторической и других местных
традиций.
Закон 2003 года характеризует МСУ как форму реализации
населением своих полномочий, обеспечивающие в пределах, которые установлены
Конституцией РФ, федеральным законодательством, а в случаях, которые
установлены федеральным законодательством - законодательством субъектов РФ,
самостоятельное и под свою ответственность решение людьми прямо либо через
органы МСУ проблем местного значения исходя из заинтересованности людей с
учетом исторических и других местных традиций.
Два последних определения в большей части совпадают. Главная
отличительная черта нынешнего подхода - прямая характеристика МСУ как формы
народовластия, что точно отображает значение МСУ в системе народовластия. Но
можно выделить, что оба определения:
подчеркивают активность людей при решении проблем местного
значения;
областью данной активности является круг вопросов,
охватываемых понятием "проблемы местного значения";
МСУ реализуется относительно самостоятельно, но в границах
законодательства. Самостоятельность выражается в организационной
изолированности его органов в системе управления обществом и государством;
население реализует МСУ под свою ответственность.
К пониманию сути МСУ сложились разные подходы.
С точки зрения традиционного подхода суть МСУ проявляется в
его соотношении с государственной властью. В основе разных позиций в границах
данного подхода по-прежнему лежат сформировавшиеся еще в XIX веке концепции МСУ:
теория свободной общины, общественная и государственная теории. Одни
исследователи сравнивают МСУ государственных полномочий, рассматривая их через
теорию естественного права и тесно связанной с ней теории "естественных
прав общины". данная теория создана на "естественном" процессе
организации общин, появляющихся независимо от государства и отдельно от него. В
результате данного факта община является особенным, отличным от государства
субъектом, она наделена "особенными", неотчуждаемыми правами. Иные
исследователи, исходя из государственной теории, считают МСУ проявлением тех же
государственных полномочий, но наиболее приближенных к людям.
Методологическая роль для определения сути МСУ с позиций
данного подхода имеет определение Конституционного Суда РФ № 236-О, которое
содержит положение о том, что МСУ реализуется на основе сочетания
государственных и общественных начал, не изменяет природу МСУ и не затрагивает
право населения на самостоятельное решение проблем местного значения и
Постановление Конституционного Суда РФ N 3-П, в котором
Конституционный Суд указал, что понятие "орган власти" само по себе
не говорит об их государственной природе. Публичная власть может быть и
муниципальной.
Следовательно, государственную власть и МСУ объединяет
понятие "публичная власть". Категория "публичная власть"
была определена в решениях Конституционного Суда РФ в качестве родового понятия
по отношению ко всем территориальным уровням организации людей в РФ.
В РФ есть две равноправные разновидности публичных полномочий
- государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень
полномочий имеет свои специфические признаки. Органы государственных полномочий
решают проблемы государственного значения; органы МСУ решают проблемы местного
значения. Термин "публичная власть" подчеркивает общность природы
государственных полномочий и МСУ, тогда как термин "государственная
природа" используется для характеристики исключительно органов
государственных полномочий субъектов РФ.
Публичный характер муниципальных полномочий неоднократно
отмечал Конституционный Суд РФ, в частности в Постановлении № 7-П "По делу
о проверке конституционности отдельных положений Законодательства Красноярского
края "О порядке отзыва депутата представительного органа МСУ" и
Законодательства Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата
представительного органа МСУ, выборного должностного лица МСУ в Корякском
автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А.
Хнаева". Конституционный Суд указал: "МСУ, составляющее одну из основ
конституционного строя РФ, является выражением полномочий народа, служит для
самостоятельного решения людьми в пределах своих полномочий проблем местного
значения (статья 3, части 2 и 3; статьи 12 и 130, часть 1, Конституции РФ). В
соответствии со статьей 130 (часть 2) Конституции РФ МСУ - как публичная
(муниципальная) власть - реализуется населением при помощи референдума,
выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы
МСУ".
МСУ - это элемент механизма народовластия. Государственная
власть и МСУ являются лишь разными организационными формами народовластия,
которые не должны друг друга подменять. МСУ - это децентрализованная публичная
власть, максимально приближенная к людям. Однако МСУ, будучи уровнем публичных
полномочий, одновременно является формой территориальной самоорганизации людей.
Понимание МСУ как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ территориальной
самоорганизации людей, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою
ответственность решение проблем местного значения, обусловливает необходимость
учета природы муниципальных полномочий как полномочий местного сообщества и
особенностей институтов МСУ как наиболее приближенных к людям.
Понимание сути МСУ нельзя сводить только к пониманию его как
разновидности публичных полномочий. МСУ следует рассматривать в контексте
демократизации общества, в тесной связи с обществом и правовым государством.
МСУ является материальной основой становления и развития институтов
муниципальной демократии. В этом плане муниципальная демократия в нынешнем ее
понимании - это универсальный, получивший признание, в том числе на международно-правовом
уровне, институт демократической организации нынешнего общества и правового
государства. Институты муниципальной демократии, с одной стороны, представляют
собой неотъемлемый элемент суверенной российской государственности,
развивающейся на основе принципов единства государственного суверенитета (ч.1
ст.3, ч.1 ст.4 Конституции РФ), верховенства Конституции РФ и федеральных
законов на всей территории РФ (ч.2 ст.4 Конституции), государственной
целостности, единства государственных полномочий и созданной на этом общности
принципов организации системы органов государственных полномочий и МСУ (ч.3
ст.5, п. "н" ч.1 ст.72 Конституции РФ), единства экономического
пространства (ч.1 ст.8, ст.74 Конституции РФ) и т.д. С иной стороны, институты
муниципальной (поселенческой) демократии представляют собой очень специфичную,
муниципально-правовую, форму реализации универсального принципа демократической
государственности (ч.1 ст.1 Конституции РФ) на местном, поселенческом, уровне
человеческой жизни, выступают в качестве институтов, говоря словами А.И.
Солженицына, демократии "малых пространств: небольшого города, поселка,
станицы, волости (группа деревень) и в пределах уезда (района)".
данная позиция согласуется с выводами, содержащимися в
аналитическом докладе Института нынешнего развития: Российское МСУ: итоги
муниципальной реформы 2003-2008 гг.: вопрос о том, является ли МСУ институтом
общества либо частью публично-властного механизма, не является принципиальными.
Как форма самоорганизации населения, МСУ является институтом общества, а как
форма управления публичными делами - уровнем публичных полномочий в России.
Определение сути МСУ как неотъемлемого элемента
демократической организации общества проясняет позицию Конституционного Суда
РФ, выраженную в Постановлении от 30 ноября 2000 года № 15-П. Конституционный
Суд признал не соответствующими Конституции РФ, ее ст. ст.3 (ч.2), 12, 32
(ч.2), 130, 131, 133 положения п.3 и п.4 ст.81 Устава (Основного
Законодательства) Курской области, предусматривающие возможность для людей
муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от
реализации права на организацию МСУ, поскольку тем самым допускается
прекращение реализации МСУ на части территории субъекта РФ. Конституционный Суд
РФ указал, что МСУ является необходимой формой реализации полномочий народа и
составляет одну из основ конституционного строя РФ. Население имеет право на
участие - прямо либо через своих представителей - в осуществлении публичных
полномочий в границах муниципального образования, причем как само муниципальное
образование, так и право проживающих на его территории населения на
осуществление МСУ возникают на создании Конституции РФ и законодательства, а не
на создании волеизъявления людей муниципального образования.
Любое изменение территориальных основ МСУ не может приводить
к отказу от него. Возможность же полного упразднения МСУ на конкретной
территории противоречит предписаниям Конституции РФ и федеральных законов об
осуществлении МСУ на всей территории РФ как необходимого элемента
конституционного механизма народовластия. Отказаться от МСУ либо изначально
избрать иной способ самоорганизации может только население первичных
административно-территориальных единиц субъектов РФ, т.е. тех, на которые
субъекты Федерации разделены (районы, города с правами районов, т.п.).
Население же других территорий (сельсоветы, волости, т.п.) либо поселений
обязано осуществлять МСУ. Население имеет не правом на местную власть, а правом
на участие в осуществлении публичных полномочий в муниципальных образованиях.
1.2 Основные
этапы становления системы МСУ
Генезис, либо становление и развитие системы МСУ, имеет
длительную историю вообще и в России - в частности. Великий российский историк
Н.М. Карамзин в своем фундаментальном труде "История государства
российского" показывает, что формы самоуправления были почти во всех
древнерусских городах, а новгородское вече сравнивал с древнегреческим
волеизъявлением народа. Термин "МСУ" в оборот в России введен в 1785
году. Во второй половине XIX в. к местному самоуправлению относили земское и
городское самоуправление. В этот же разряд входило и самоуправление
национальных окраин Российской Империи.
Развитию МСУ в дореволюционной РФ положили начало в 1864 году
земская и в 1870 году городская реформы Александра II. Положением о земских
организациях 1864 года организовывалось выборное губернское и уездное земское
собрание, которое заведовало местными хозяйственными делами. Организация
городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами
городского самоуправления были городские думы и управы. Вместе с губернским,
уездным, городским органом самоуправления действовали государственные органы.
При Александре III органы МСУ были поставлены под контроль правительственных
чиновников. Муниципальная реформа 1917 года не успела осуществиться.
После Октябрьской революции 1917 года в основу организации
полномочий был положен принцип единство системы советов как органов
государственных полномочий снизу доверху, МСУ отвергалось.
К идеям МСУ вернулись в конце 1980-х годов по причине реформ
государственных полномочий в государстве, а также под давлением движения МЖК.
Закон СССР "Об общих началах МСУ и местного хозяйства" (1990), Закон
РСФСР "О местном самоуправлении" (1991) имели большое значение в
основании МСУ. Было проведено разграничение полномочий между местным советом и
администрацией, введены судебные и некоторые другие гарантии МСУ.
С содержательной точки зрения местным самоуправлением
признается коллективная деятельность общины по решению проблем локального
(местного) значения. МСУ является одной из форм народовластия, через которую
реализуется выражение полномочий народа. Конституция РФ в статье 3 определяет
основные каналы, через которые народ реализует свою власть. Население реализует
свое право на МСУ как прямо, т.е. при помощи референдума, выборов, других форм
прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других
органах МСУ.
Следовательно, есть все создания говорить о самостоятельной
разновидности полномочий народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о
местной либо муниципальных полномочий, которая, будучи публичной, не является
государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и
государственную полномочий как самостоятельные формы публичных полномочий,
поскольку и та и иная есть выражение полномочий народа, каналы прямого
реализации которой совпадают и разнятся лишь пространственным территориальным
уровнем их проявления. Государственная власть реализуется на федеральном и
региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и
на других территориях муниципальных образований. Самостоятельность
муниципальных полномочий находит свое выражение в обособленности МСУ от
государства и его структур, что прямо закреплено в ст.12 Конституции РФ:
"Органы МСУ не входят в систему органов государственных полномочий".
Структура этих органов, в соответствии со ст.131 Конституции
РФ, определяется людьми самостоятельно. Свое правовое закрепление структура
местных полномочий получает в уставе муниципального образования.
Самостоятельность местных полномочий проявляется также в обязанности для
исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования
предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых
форм, а также органами МСУ и решений, принятых при помощи прямого
волеизъявления населения, решений органов и должностных лиц МСУ, принятых в
пределах их полномочий.
Прежде чем дать общее определение МСУ, необходимо отметить,
что в научной и учебной литературе существуют разные подходы к определению
понятия МСУ. Поэтому будем ориентироваться на термин МСУ, как оно закреплено в
общезначимых нормативных правовых актах. Так, Европейская Хартия МСУ от 15
октября 1985 г. под местным самоуправлением понимает право и реальную
способность органов МСУ регулировать существенную часть государственных дел и
управлять ею, действуя в границах законодательства, под свою ответственность и
в интересах местного людей. Декларация о принципах МСУ в государствах-участниках
Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств-участников
Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г., под местным
самоуправлением понимает систему организации работы людей (местных
территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность
решения проблем местного значения в соответствии с законодательствами
государства.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих
принципах организации МСУ в РФ" под местным самоуправлением понимает
признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою
ответственность деятельность людей по решению прямо либо через органы МСУ
проблем местного значения, исходя из заинтересованности людей, его исторических
и других местных традиций.
Впервые на федеральном уровне конкретный перечень проблем
местного значения был установлен Федеральным законом "Об общих принципах
организации МСУ в РФ" № 131-ФЗ (в ред. от 25.07.2006) закрепление
структура местных полномочий получает в Уставе муниципального образования. Им
статьей 6 к местному значению относит 30 проблем. При этом важно подчеркнуть,
что Закон оставляет этот перечень открытым, предоставляя муниципальным
образованиям право принимать к своему рассмотрению иные проблемы, отнесенные к
проблемам местного значения законодательствами субъектов РФ, а также проблемы,
не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных
образований и органов государственных полномочий. Это закон в настоящее время и
характеризует нынешний этап становления МСУ. Им вводятся нормы, требующие
передачи с уровня муниципального района на уровень муниципальных образований
городского и сельского поселений объектов коммунальной инфраструктуры,
способствуя тем самым усилению материальной базы МСУ.
1.3 Модели
организации местного самоуправления
Модель вообще - это некая система, устанавливающая положение
о том, каким должен быть объект и состоящая из совокупности элементов,
определяющих структуру объекта, задачи, цели, функции, права и обязанности,
ответственность и др. Модель МСУ = система взаимосвязей между субъектами МСУ и
между органами МСУ и органами государственных полномочий, структура которой
складывается, исходя из:
- местных
традиций и особенностей,
- наличия
демократических институтов,
- отношений, появляющихся в сфере собственности,
- самостоятельности,
обособленности от государства.
Нынешняя модель организации МСУ, представляется как система
внешних взаимоотношений - между органами государственных полномочий и органами
МСУ и внутренних - между представительными и исполнительными органами МСУ.
Модель нынешней организации МСУ имеет следующие
организационные формы для ее реализации:
. При помощи референдума, выборов и др. форм прямого
волеизъявления населения;
. Через выборные и иные органы МСУ;
. Через территориальное общественное самоуправление;
. Через созданные союзы и ассоциации органов МСУ и органы
территориального общественного самоуправления.
Новая нынешняя модель при всем многообразии территориальных и
организационных форм реализации МСУ представляет единую систему МСУ и
составляет одну из основ конституционного строя РФ.
Принципиальным отличием нынешней модели от советской является
следующее: МСУ не входит в систему государственных полномочий, и муниципальные
образования не подчиняются друг другу. Этот принцип предопределяет отношения
между муниципальными органами и органами государственных полномочий, и
муниципальных образований между собой.
Органам МСУ предоставляется экономическая и финансовая
самостоятельность в соответствии с предметом ведения этих органов. Уставами муниципальных
образований определяются наименования местных органов, порядок их организации,
компетенция, сроки полномочий.
Нынешняя модель организации МСУ реализуется посредством
следующих функций:
полномочий в области экономики и финансов;
решение проблем социального развития территории;
развитие культуры и искусства.
Глава 2.
Характеристика местного самоуправления в Ростовской области
2.1
Характерные черты реформы местного самоуправления в России
За последнее время местное самоуправление стало одним из
главнейших политических институтов государства.
Совершенствование системы МСУ в РФ назвать реформой не совсем
правильно. Реформой данные изменения, по мнению многих авторов, можно назвать
только в одном аспекте - это значительное расширение возможности определять
устройство МСУ прямо на территории, а не из Москвы, не с федерального уровня.
И это, бесспорно, очень главное решение для нашего большого,
многонационального и различного по климатическим, географическим и
социально-экономическим условиям государства.
Муниципальное сообщество с воодушевлением восприняло Послание
главы государства РФ Владимира Путина в декабре 2013 года. Одну из основных
проблем, которую поднял тогда президент, как раз касалась устройства МСУ.
Владимир Путин предложил обществу задуматься над принципами организации
местного самоуправления и совершенствования данной системы.
По предложению главы государства, озвученному в Послании, две
наибольшие в области МСУ общественные организации Всероссийский совет МСУ
(ВСМС) и Общероссийский конгресс муниципального образования (ОКМО) сформировали
рабочую группу, в которую пригласили глав муниципального образования и ведущих
экспертов, депутатов, представителей профильных министерств и ведомств,
губернаторов.
В рабочей группе шли жаркие споры, мнения часто были
полярными. К примеру, обсуждалась модель, при которой государственное
управление "прошивало" всю систему местных полномочий, как, к
примеру, во Франции. Позиция многих исследователей основывалась на том, что МСУ
имеет колоссальный потенциал, который только учатся задействовать и
отказываться от него нет смысла.
Выделим основное - вероятность принимать самостоятельные
решения об устройстве МСУ на местах. Регионы сами решают, как создавать органы
исполнительных и представительных органов, какими полномочиями наделять разные
уровни, как перераспределять данные полномочия и обеспечивать прибыльными
источниками. У нас федеративная страна, и данные решения состоят в
конституционной логике. В некоторых субъектах и муниципалитетах не изменилось
почти ничего. Если система функционирует благополучно и реально соответствует
запросам людей, то и изменять особо нет необходимости. Ну а где-то в силу
различных обстоятельств назрели объективные изменения, новые вызовы, причем
очень существенные. Примером может служить новая двухуровневая система
организации МСУ в крупных городах. Тут имеется в виду введение двух новых видов
муниципального образования - городских округов с внутригородским делением и внутригородских
районов.
Но сейчас только один крупный город - Челябинск - получил
статус округа с внутригородским делением. Но можно предположить, что через
некоторое время данная модель будет использоваться и в Самаре. Махачкала тоже
рассматривает вероятность перехода на такую схему устройства МСУ.
Собственно, именно благодаря Челябинску, присутствуют
возможности посмотреть, какие достоинства дает двухуровневая система МСУ в
городах. Те города, которые сейчас ее собираются внедрять, очень внимательно
знакомятся с опытом Челябинска, и они уж точно благодаря опыту коллег, их
подсказкам, смогут избежать многих подводных камней. Следовательно, выстроят
систему более результативно и в сокращенные сроки. Через пару лет можно будет
делать первые выводы.
Если говорить о перераспределении власти между региональными
и муниципальными органами, то на данном этапе есть список полномочий, которые
перераспределять нельзя, они прописаны в законодательстве. А любые полномочия
должны быть на том уровне, где они наиболее результативно осуществляются. Если
это поселковый уровень, значит - поселковый. Но проблемы, относящиеся к
теплоснабжению, водоснабжению, водоотведению, газоснабжению, небольшому
поселению часто выполнить очень трудно ввиду существенных расходов. Главное,
чтобы решения, которые принимаются в регионах, согласовывались и с нормами
законов, и с мнением муниципального сообщества. Если город либо поселок не
справился и есть претензии от людей, значит, появляются поводы задуматься и
обсудить, в том числе с муниципальным сообществом, а не необходима ли поддержка
со стороны государственного управления.
Закон по местному самоуправлению существенно совершенствует
избирательную систему. Речь идет о прямых выборах глав муниципального
образования либо выборах глав из числа депутатов.
На сегодняшний день порядка 45% регионов приняли решения, что
глава муниципального образования избирается или из состава депутатского
корпуса, или по конкурсу депутатами муниципального представительного органа
полномочий. По остальной части, соответственно, ситуация различная. Как норма,
используется смешанная схема. То есть на территории одного и того же субъекта
РФ есть как варианты прямого всенародного избрания, так и избрание
представительным органом - или из состава депутатского корпуса, или по конкурсу.
Закон это допускает.
Говорить о том, какая модель более подходя2щая, невозможно. У
нас есть как благополучный опыт всенародно избранных мэров, так и, к сожалению,
опыт абсолютно обратный, когда население раз за разом было обмануто. Обмануты
кандидатами, которые на всенародных выборах, благодаря популистским лозунгам, а
также применению административных и финансовых ресурсов, имели вероятность
избираться, нисколько не задумываясь об интересах избирателей и всего
муниципального сообщества. Население затем ставило перед губернатором проблемы:
вы снимите данного, назначьте того. А как губернатор может снять? Это МСУ: коль
скоро вы избрали его, то будьте добры, теперь работайте с ним. Или закон
предусматривает вероятность отзыва данного нерадивого главы муниципального
образования, но это очень трудная процедура.
Если же население доверяет права по избранию главы
муниципального образования депутатам, которым они отдали свои голоса, в данном
ничего плохого нет. По той причине депутаты - люди более подготовленные,
опытные и компетентные. Они имеют возможности получить значительный объем
информации, следовательно, и принимать более взвешенные решения. Но данная
модель на сегодняшний день активно используется на территории РФ. Кстати, и
отозвать данного главу намного проще.
Очередной Единый день голосования для МСУ он будет особо
трудный и ответственный - предстоит распределить больше 90 тысяч мандатов. ЦИК
часто жалуется на низкую явку, а социологи продолжают рассказывать о том, что
доверие людей к местным органам власти неуклонно снижается. Но если местная
власть энергично вовлекает население в решение проблем местного значения, то и
явка, как норма, в данных муниципалитетах гораздо выше. Можно привести в пример
Самары. За четыре года работы явка поменялась на выборах всех уровней - когда
население увидело, что органам власти не все равно, что оно готово считаться с
их мнением, учитывать его при принятии решений. Там, где власть вовлекает
население в свою работу, там и доверие, и, таким образом, явка, как норма,
выше, да и темпы позитивных преобразований, конечно же, серьезно повышаются. По
той причине участие населения дает данному мощнейший импульс.
Тут можно коснуться идеи о том, чтобы передать часть функций
муниципалитетов общественным организациям, социально ориентированным НКО. Это
абсолютно нормальное направление. На сегодняшний день данная практика реально
устанавливается. Аутсорсинг и краудсорсинг давно не "ругательные
слова". На данных принципах уже реализовывается МСУ в общем ряде муниципального
образования. И вероятность делегировать целый ряд власти общественным
организациям, включая ТОС (территориально общественное самоуправление), - это
то, чем надо заниматься. Там, где подобное происходит, и доверие у население к
местному самоуправлению гораздо выше. Они становятся его соучастниками.
Основной вопрос МСУ на сегодняшний день - это низкий уровень
вовлеченности населения в решение проблем местного значения.
По мнению многих авторов, основной вопрос МСУ на сегодняшний
день - это низкий уровень вовлеченности население в решение проблем местного
значения. Проблем конкретного двора, улицы, города, поселка. Низкий уровень
самоорганизации. Если власть не формирует условия, не вовлекает население, то,
конечно, им трудно сорганизоваться самим, следовательно, уровень социальной
ответственности мал. Общественные организации в данном плане - один из
мощнейших потенциалов нынешнего местного самоуправления в РФ.
Но чтобы сорганизоваться и результативно работать, одного
энтузиазма мало, необходимы еще и деньги. Обсуждать доходы муниципалитетов
отдельно от власти не имеет никакого смысла. И на сегодняшний день закон как
раз формирует условия для того, чтобы полномочия были обеспечены доходами.
Уровень недофинансирования муниципалитетов имеется и в зависимости от типа муниципального
образования сильно отличается. Но тут необходимо понимать, что от
перераспределения прибыльных источников между бюджетами разных уровней финансов
в государстве больше не станет. Настройка должна происходить первоначально на
региональном уровне.
Муниципалитеты должны задумываться о дополнительных
прибыльных источниках. Можно сказать, что данных резервов достаточно много.
Нужно, чтобы муниципалитеты стали полноправными участниками осуществления
общенациональной задачи улучшения делового климата в государстве.
Первоначально, речь идет о потребности разработки с учетом регионального опыта
на местном уровне "дорожных карт", содержащих системные меры по
улучшению делового климата в муниципалитетах.
Должны быть выстроены системные стимулы роста доходов местных
бюджетов
Но тут есть один серьезной вопрос, который касается и
муниципалитетов, и регионов. Представим себе, что муниципальная власть активно
ищет дополнительные источники доходов. Привлекли инвестора, построили
предприятие, сформировали новые рабочие места. Соответственно, возросло число
налогов, которые стали выплачиваться на территории муниципального образования.
Часть из них, конечно, попадает в муниципальный бюджет, а, следовательно, и
доходы муниципального бюджета растут. Как норма, муниципалитет уже на следующий
год получает понижение уровня поддержки из вышестоящего бюджета, то есть
регионального. И, соответственно, глава муниципального образования не имеет
системных стимулов для роста прибыльной базы. Получается тотальная уравниловка.
Человек, который работает результативно, шишки набивает ради роста прибыльной
базы, получает понижение уровня региональной поддержки. Иной же сидит, ничего
не делает, а у него доходы остаются на том же уровне, то есть итог один и тот
же.
Законодатели сейчас находятся в поисках оптимальных решений.
Чтобы муниципалитеты, результативно увеличивающие прибыльную базу, имели от
данного реальный рост доходов бюджета. На сегодняшний день законы позволяют
регионам самостоятельно варьировать прибыльные источники, следовательно, в
руках региональных полномочий уже данный инструмент есть.
Любому законодательству необходимо время на адаптацию, на то,
чтобы его приняло общество, и чтобы возникла правоприменительная практика. С
данной точки зрения каких-то кардинальных изменений на сегодняшний день не
требуется. Но в том, что совершенствовать законы необходимо и дальше. Сейчас, к
примеру, появляется целый ряд проблем при соединении муниципалитетов, остается
много нерешенных вопросов по причине перераспределения власти. Необходимы
выверенные, "точечные" законодательные решения.
2.2
Особенности реформы местного самоуправления в Ростовской области
МСУ в Ростовской области реализовывается на территории
городских округов, муниципальных районов, сельских и городских поселений,
образованных соответственно с ФЗ N131-ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ".
В Ростовской области сформировано 463 муниципальных
образований: 12 городских округов, 43 муниципальных районов, 408 поселений, из
которых 390 - сельских и 18 - городских.
Обязательными органами МСУ в муниципалитетах являются глава
муниципального образования, администрация и представительный орган. Также, в г.
Волгодонске и г. Ростове-на-Дону формированы контрольные органы.
Для осуществления реформы МСУ, роста качества муниципального
управления в территориях внедрены административные регламенты, апробированы
механизмы оказания государственных и муниципальных услуг, формированы МФЦ
(многофункциональные центры) оказания государственных и муниципальных услуг,
внедрена система менеджмента качества в работа местных администраций и др.
Для роста результативности работы местных полномочий внедрена
практика изучения
результативности работы органов МСУ и последующего заслушивания итогов на заседаниях Правительства
Ростовской области. По результатам такой работы определяются меры и
рекомендации по ликвидации выявленных негативных вопросов и недостатков.
Кроме данного, для осуществления Указа Главы государства РФ N 607 издано распоряжение Губернатора Ростовской области от
14.03.2013 N 39" Об оценке результативности
работы органов МСУ". Данным распоряжением утверждены список показателей
результативности работы органов МСУ, методика их расчета и порядки выделения
грантов городским округам и муниципальным районам области для содействия достижению
и поощрения достижения наилучших значений показателей работы органов МСУ.
В границах организации и обеспечения муниципальной кадровой
политики формирован информационно-образовательный
Интернет-портал - проведение
курсов роста квалификации государственных и муниципальных служащих области в
дистанционном режиме, который позволяет специалистам местных администраций, не
выезжая за пределы муниципального образования, посредством видеосвязи с
администрацией области, получать всю нужную информацию по интересующим проблемам.
Реформа МСУ - первая реформа, насыщенная реальным содержанием,
позитивные итоги которой видны в результатах социально-экономического развития
региона.
Результативно решаются проблемы ремонта дорог, газификации
территорий, уличного освещения и водоснабжения. Оживилась культурно-массовая и
спортивная работа. На уровень выше стало образование и здравоохранение области.
Города и районы Ростовской области традиционно становятся
победителями Всероссийских конкурсов "Лучшее муниципальное образование", "Самое благоустроенное городское
(сельское) поселение РФ"
в разных номинациях.
Кроме данного, каждый год городские и сельские поселения области
участвуют в областном конкурсе на звание "Лучшее поселение Ростовской
области".
Результативное муниципальное управление невозможно без
соответствующей нормативной юридической базы муниципалитетов.
С января 2009 года соответственно с законом N 48-ЗС "О регистре муниципальных нормативных
юридических актов Ростовской области" управлением муниципального
правотворчества министерства внутренней и информационной политики Ростовской
области ведется регистр муниципальных юридических актов, в который включают
оформленные в виде юридических актов решения, принятые на местном референдуме,
уставы муниципального образования, другие нормативные правовые акты органов МСУ
и должностных лиц МСУ, правовые акты, вносящие в муниципальные нормативные
правовые акты изменения, признающие их утратившими силу (отменяющие их),
приостанавливающие либо возобновляющие их действие. Также, реализовывается и
нужная юридическая экспертиза. По состоянию на 01.01.2014 в регистр включено
более 54 000 документов.
Соответственно с ФЗ от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ" приоритетными
направлениями создания кадрового состава являются: употребление нынешних
технологий подбора кадров и повышение квалификации муниципальных служащих.
Правительством Ростовской области обеспечены нужные организационные и
юридические основы поступления на муниципальную службы, употребления нынешних
методов отбора, которые закреплены в методических и юридических документах.
По состоянию на 01.01.2014 общее число человек, включенных
органами МСУ муниципального образования Ростовской области в муниципальные
резервы управленческих кадров и кадровые резервы на замещение вакантных
должностей муниципальной службы составляет 7884 чел.
Рисунок 1. Количество человек, включенных в кадровый резерв
муниципальных образований.
Развитие МСУ выступает одним из главнейших системообразующих
этапов в основании нынешней политической системы РФ. Будучи наиболее
приближенным к людям, оно выступает главным звеном в механизме взаимодействия
общества и государства, а механизмом и инструментом осуществления функций и
задач органов МСУ выступает муниципальная служба. Поданному развитие и
совершенствование муниципальной службы и муниципального управления - это одним
из условий роста результативности взаимодействия общества и полномочий. Для
достижения данных задач Правительства Ростовской области от 25.09.2013 N 602 утверждена подпрограмма "Развитие
муниципального управления и муниципальной службы в Ростовской области,
дополнительное профессиональное образование лиц, занятых в системе МСУ"
государственной программы "Региональная политика".
2.3 Местное
самоуправление в Ростове-на-дону сегодня
Депутаты Законодательного собрания Ростовской области 18
ноября приняли пакет из 4 законопроектов, касающихся дальнейшего формирования
МСУ на Дону. Вслед за прямыми выборами глав городских округов, отменены и
прямые выборы глав муниципальных районов и поселений. Реально работать данные
изменения начнут в 2015 г., в течении которого пройдут выборы в большинстве
донских муниципалитетов.
Главный документ реформы - "О представительных органах и
главах муниципальных районов и главах поселений в Ростовской области" -
предусматривает, в частности, что главы районов и поселений будут теперь
избираться из составов представительных органов. глава района либо поселения
будет возглавлять представительный орган муниципального образования. Его
должность будет называться "председатель собрания депутатов - глава
района\поселения".
Изменится и порядки создания районных собраний депутатов.
Прямые выборы заменит процедура делегирования из поселений: глава поселения
плюс один депутат местного представительного органа, выберут которого не
жители, а коллеги депутата из местного парламента.
Появляются в схеме МСУ и новое лицо - глава администрации
муниципалитета, работающий по контракту. На данную должность претенденты будут
отбираться по результатам конкурсов решением специальных комиссий.
Предполагается, что в состав данных комиссий войдут представители отраслевых
органов полномочий, способные оценить пригодность того либо другого кандидата.
Напомним, 17 июля данного года, на очередном заседании
Законодательного собрания Ростовской области был принят аналогичный закон
"О главах городских округов", отменяющий их прямые выборы. Этим же ФЗ
в регионе был введен институт так называемых сити-менеджеров. Именно данную
должность в Ростове в начале ноября занял Сергей Горбань, бывший
вице-губернатор Ростовской области.
Отметим, что новые схемы создания МСУ будут использоваться
только к депутатам и главам следующих созывов. Основным в данном смысле станет
2015 г., в марте и сентябре которого выборы пройдут в подавляющем большинстве
муниципального образования Ростова-на-Дону.
"Если нигде не произойдет досрочное сложение власти, то
данные законы начнут работать массово в 2015 г. В марте выборы пройдут в 30
муниципалитетах. После данного - выборы в сентябре, когда будут голосовать за
глав Волгодонска и ряда шахтерских территорий. В данном смысле год будет
напряженным", - говорит спикер донского парламента Виктор Дерябкин.
Председатель Заксобрания не исключает того, что из-за столь
масштабных реформ могут возникнуть вопросы. "Риски, конечно, приличные.
Когда за столь короткий период времени полностью меняется весь административный
механизм, избежать их невозможно", - заявил Дерябкин.
По оценке председателя комитета Законодательного собрания
по-местному самоуправления Максима Щаблыкина, грядущее уменьшение числа
выборных кампаний сэкономит донским бюджетам всех уровней от 150 до 200 млн
руб. в год.
Добавим, что депутаты донского парламента от партий КПРФ и
"Справедливая Россия" голосовали против принятия данных реформ, которые,
по их мнению, противоречат записанному в конституции праву людей избирать и
быть избранными.
Заключение
За последнее время местное самоуправление стало одним из
главнейших политических институтов государства.
Согласно Закону 1995 года МСУ - это признаваемая и
гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность
деятельность людей по решению прямо либо через органы МСУ проблем местного
значения исходя из заинтересованности людей, их исторической и других местных
традиций.
Закон 2003 года характеризует МСУ как форму реализации
населением своих полномочий, обеспечивающие в пределах, которые установлены
Конституцией РФ, федеральным законодательством, а в случаях, которые
установлены федеральным законодательством - законодательством субъектов РФ,
самостоятельное и под свою ответственность решение людьми прямо либо через
органы МСУ проблем местного значения исходя из заинтересованности людей с
учетом исторических и других местных традиций.
Современная модель организации МСУ, представляется как
система внешних взаимоотношений - между органами государственных полномочий и
органами МСУ и внутренних - между представительными и исполнительными органами
МСУ.
Модель современной организации МСУ имеет следующие
организационные формы для ее реализации:
. Путем референдума, выборов и др. форм прямого
волеизъявления населения;
. Через выборные и иные органы МСУ;
. Через территориальное общественное самоуправление;
. Через созданные союзы и ассоциации органов МСУ и органы
территориального общественного самоуправления.
Новая современная модель при всем многообразии
территориальных и организационных форм реализации МСУ представляет единую
систему МСУ и составляет одну из основ конституционного строя РФ.
Принципиальным отличием современной модели от советской
является следующее: МСУ не входит в систему государственных полномочий, и
муниципальные образования не подчиняются друг другу. Этот принцип
предопределяет отношения между муниципальными органами и органами
государственных полномочий, и муниципальных образований между собой.
Органам МСУ предоставляется экономическая и финансовая
самостоятельность в соответствии с предметом ведения этих органов.
МСУ в Ростовской области реализовывается на территории
городских округов, муниципальных районов, сельских и городских поселений,
образованных соответственно с ФЗ N131-ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ".
Для роста результативности работы местных полномочий внедрена
практика изучения результативности работы органов МСУ и последующего
заслушивания итогов на заседаниях Правительства Ростовской области. По
результатам такой работы определяются меры и рекомендации по ликвидации
выявленных негативных вопросов и недостатков.
Развитие МСУ выступает одним из главнейших системообразующих
этапов в основании нынешней политической системы РФ. Будучи наиболее
приближенным к людям, оно выступает главным звеном в механизме взаимодействия
общества и государства
2. Бабичев,
И.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие.
Историко-правовые аспекты: Монография / И.В. Бабичев. - М.: Норма, ИНФРА-М,
2011. - 528 c.
. Бабун,
Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие / Р.В. Бабун. - М.:
КноРус, 2013. - 280 c.
. Баженова,
О.И. К проблеме преобразования муниципальных образований в рамках современной
концепции пространственного развития экономики / Баженова О.И. // Гос. власть и
местное самоупр. - 2013. - № 3. - С.31-35.
. Балыхин,
А.Г. Соотношение принципов политической системы государства и принципов
местного самоуправления / Балыхин А.Г. // Гос. власть и местное самоупр. -
2013. - № 1. - С.12-16.
. Бовыкин,
В.В. Местное самоуправление в Русском государстве XVI в. / В.В. Бовыкин. -
СПб.: Д. Буланин, 2012. - 421 c.
. Бондарь,
Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: Конституционализация
муниципальной демократии в России / Н.С. Бондарь. - М.: НОРМА, 2009. - 592 c.
. Волков,
В. Проблемы обеспечения комплексного и устойчивого социально-экономического
развития муниципальных образований и направления совершенствования
законодательства по их решению / В. Волков // Муницип. власть. - 2012. - № 6. -
С.22-27.
. Выдрин,
И.В. Муниципальное право России: учебник / И.В. Выдрин. - 4-е изд., перераб. -
М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2012. - 255 с.
. Заболотских,
Е.М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления:
Научно-практическое пособие / Е.М. Заболотских. - М.: Проспект, 2013. - 232 c.
. Итоги
ежегодного мониторинга развития местного самоуправления в РФ за 2011 год //
Вопр. местного самоупр. - 2013. - № 1. - С.4-6.
. Кодина,
Е.А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных
правовых вопросов / Е.А. Кодина // Местное самоуправление: организация,
экономика и учет. - 2013. - № 2. - С.13-22.
. Курманов,
Э.Р. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в свете
некоторых решений Конституционного Суда Российской Федерации / Курманов Э.Р. //
Конституц. и муницип. право. - 2012. - № 12. - С.54-58.
. Лукьянова,
Н.И. Проблемы правового регулирования территориальной организации местного
самоуправления / Н.И. Лукьянова // Практика муницип. упр. - 2013. - № 2. -
С.13-22.
. Муниципальное
право: учеб. для бакалавров / отв. ред.В.И. Фадеев. - М.: Проспект, 2013. - 336
с.
. Постовой,
Н.В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения /
Н.В. Постовой. - М.: Юриспруденция, 2013. - 112 c.
. Слюняев,
И.Н. Итоги и перспективы реформирования местного самоуправления / И.Н. Слюняев
// Практика муницип. упр. - 2013. - № 2. - С.6-12.
. Фасеев,
И.Ф. Трансформации модели местного самоуправления в Российской Федерации [80-е
гг. XX в. - 2012 г.] / И.Ф. Фасеев // Муницип. право. - 2012. - № 4. - С.58-75.
. Шайхразиев,
В.Г. О понятии функций местного самоуправления / Шайхразиев В.Г. // Гос. власть
и местное самоупр. - 2012. - № 12. - С.3-5.
. Широков,
А. Местное самоуправление в новом политическом цикле: проблемы и перспективы
развития / А. Широков // Муницип. власть. - 2012. - № 6. - С.32-39.
. Шугрина,
Е.С. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях /
Е.С. Шугрина // Муницип. право. - 2012. - № 4. - С.7-14.
. Шугрина,
Е.С. Соотношение понятий "муниципальное образование",
"административно-территориальная единица", "населенный
пункт" / Е.С. Шугрина // Городское упр. - 2013. - № 1. - С.30-43.