Проблемы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: практика реализации законодательных основ

Проблемы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: практика реализации законодательных основ

Министерство образования и науки РФ

Федеральное бюджетное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

"Пермский национальный исследовательский политехнический университет"

Факультет гуманитарный

Бакалавриат по направлению "Государственное и муниципальное управление"

Кафедра государственного управления и истории

КУРСОВАЯ РАБОТА

Проблемы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: практика реализации законодательных основ

Содержание

Введение

. Теоретическая характеристика федерального и муниципального уровней власти

.1 Органы государственной власти в РФ

.2 Органы местного самоуправления, их задачи и функции

.3 Взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления

. Анализ взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в Пермском крае

.1 Краткая характеристика анализируемых взаимоотношений

.2 Проблемы взаимодействия местного самоуправление с органами государственной власти Пермского края

Заключение

Список использованных источников

Введение

От взаимоотношений местного самоуправления и системы государственной власти зависит эффективность управления государственными и общественными делами.

В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие их с органами местного самоуправления и его должностными лицами в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики - решения социально-экономических, политических, духовных проблем развития субъекта РФ.

Взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, обеспечение жизненных интересов населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти в Российской Федерации основываются на модели взаимодействий, где ключевым звеном является идея взаимозависимости и сотрудничества.

Объект исследования система правоотношений, складывающихся в процессе разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Предмет система органов местного самоуправления.

Цель изучить проблемы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: практика реализации законодательных основ.

Исходя из поставленной цели, задачи курсовой работы, следующие:

. Дать теоретическая характеристику федерального и муниципального уровней власти;

. Изучить нормативную и научную точку зрения на взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления;

. Проанализировать взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в Пермском крае;

. Изучить проблемы взаимодействия местного самоуправление с органами государственной власти Пермского края.

Методы исследования: анализ теоретического и фактического материала.

Практическая значимость. Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России в целом, так и в нашем крае.

1. Теоретическая характеристика федерального и муниципального уровней власти

.1 Органы государственной власти в РФ

Одна из главных функций любой конституции состоит в устройстве государственной власти, т.е. в создании определенной системы органов государственной власти. Создание такой системы предопределяет, что органы государственной власти действуют не обособленно друг от друга, а обеспечивают эффективность отправления функций государства, и пре>еде всего защиту прав человека во взаимодействии.

Конституционная система власти включает в себя не только те органы государственной власти, которые названы в тексте Конституции РФ. В нее входят и многие другие, создание которых вытекает из функций и полномочий конституционных органов. Система власти, таким образом, состоит из разветвленных подсистем, из большого числа соподчиненных органов разного уровня. И поскольку весь этот громадный вертикальный и горизонтальный механизм властвования прямо или косвенно затрагивает права человека, очень важно иметь ясное представление о том. что собой представляет орган государственной власти и чем он отличается от разного рода органов, организаций и учреждений. которые с конституционно-правовой точки зрения органами государственной власти не являются.

Российская Федерация осуществляет свою деятельность посредством государственных органов. Органы государства - это один из каналов, через который народ, согласно Конституции РФ (ст. 3), осуществляет свою власть.

Органы государственной власти обладают суммой определенных признаков, порождаемых природой и функциями государства. Государство осуществляет свою деятельность через органы государственной власти. Эти органы каждый в своей области и своими специфическими методами выражают организаторскую роль государства в обществе. Никакой орган государственной власти не может иметь задач и полномочий, идущих вразрез с функциями государства. Но для того чтобы добиться такого единства всех органов власти, государство создает строгий порядок организации и функционирования каждого органа, наделяет их определенными полномочиями. Каждый орган государственной власти, таким образом, отличается от любого другого, но все вместе по сумме своих полномочий они олицетворяют единую государственную власть.

Являясь гражданами или коллективами граждан организованными государством для осуществления его деятельности, органы государства характеризуются следующими основными чертами.

Каждый государственный орган наделен государственно-властными полномочиями, позволяющими ему решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами. и обеспечивать исполнение этих актов.

Государственно-властные полномочия присущи всем органам государства, которые потому и названы Конституцией РФ органами государственной власти. Другое дело, что эти полномочия у различных государственных органов могут иметь различные формы проявления в зависимости от тех конкретных задач и функций, которые они выполняют.

Государственно-властные полномочия находят выражение в компетенции государственных органов, под которой следует понимать совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения.

Компетенция свойственна органу государственной власти как самостоятельному звену государства, она как раз и подчеркивает эту самостоятельность. Не имеют компетенции, как правило, внутренние подразделения органа государственной власти, вследствие чего эти подразделения не могут рассматриваться как органы государственной власти. В то же время в структурах исполнительной власти существуют самостоятельные подразделения (например. Департамент морского транспорта в Министерстве транспорта РФ), которые также являются органами исполнительной власти. Компетенция органов государства определяется Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, законами Российской Федерации и ее субъектов, указами Президента РФ. постановлениями Правительства РФ и исполнительных органов ее субъектов, положениями об органах и другими нормативными правовыми актами.

Надо сказать, что властными полномочиями в Российской Федерации располагают не только органы государства, но и органы местного самоуправления. Однако властные полномочия последних не носят государственного характера и не осуществляются от имени Российской Федерации.

Каждый государственный орган образуется в установленном государством порядке. Так, порядок выборов Президента РФ определяется федеральным законом (ст. 81 Конституции). Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы тоже устанавливаются федеральными законами (ст. 96 Конституции).

Каждый государственный орган уполномочивается государством осуществлять его задачи и функции. Так, согласно Конституции РФ (ст. 127) Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел. рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Каждый государственный орган действует в установленном государством порядке. Например, согласно Конституции РФ (ст. 114). порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом. Федеральным конституционным законом в соответствии с Конституцией РФ (ст. 128) устанавливается и порядок деятельности Конституционного Суда. Верховного Суда. Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов.

Деятельность органов государственной власти осуществляется в формах и методами, установленными правовыми актами. Речь, конечно, идет только об основных формах и методах, поскольку в повседневных действиях органа власти много делового обыкновения и согласительных методов решений. Однако ни при каких условиях орган государственной власти не вправе прибегать к действиям, выходящим за рамки допустимых организационных форм и методов, особенно в отношении применения принудительных мер.

Каждый государственный орган является составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации. В Конституции РФ (ст. 5) указывается, что федеративное устройство России основывается на единстве государственной власти.

Вышеизложенное дает основание сделать вывод о том, что государственный орган является гражданином или коллективом граждан. которые наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке.

Все государственные органы образуются в установленном государством порядке и представляют часть единой системы органов государственной власти Российской Федерации.

Из названных черт органа государственной власти видно, что не каждое государственное учреждение или организация является органом государственной власти. Не является таковым, например, государственное предприятие, государственное учебное заведение и т.д., хотя они тоже влияют на использование гражданином тех или иных своих прав и свобод. Но эти государственные учреждения являются звеном соответственно какого-либо экономического министерства, государственного комитета по высшему образованию и т.д., которые сами выступают как органы государственной, а точнее, исполнительной власти.

Органы государственной власти состоят из выборных депутатов или назначенных государственных служащих, облеченных определенными властными полномочиями. Но орган власти может быть и в лице одного человека. Такими являются Президент РФ, президенты республик и губернаторы (главы администраций) субъектов РФ. Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека. Эти должностные лица действуют в силу конституций или законов и несут ответственность только перед теми, кто их избрал или назначил.

В своей совокупности государственные органы Российской Федерации образуют единую систему. Согласно ст. 11 Конституции РФ, в нее входят органы государственной власти Федерации и органы государственной власти ее субъектов.

Единство системы государственных органов Российской Федерации обусловлено тем, что эта система основывается на государственной целостности Российской Федерации, на единстве системы государственной власти.

Единство системы государственных органов Российской Федерации проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов. Оно проявляется и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся во взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В этих рамках одни органы единой системы избираются или назначаются другими органами, одни из них руководят другими, одни подконтрольны или подотчетны другим. Между всеми органами государственной власти существует тесная организационно-правовая связь.

Единство системы государственных органов Российской Федерации усиливается еще и тем, что ее составные части сами образуют системы органов. Так, согласно ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется Президентом РФ. а также на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с этим и система органов Российской Федерации состоит из органов нескольких видов. Статьи 10. 11 Конституции РФ предусматривает наличие органов, президентской законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждый из этих видов органов представляет собой фактически подсистему единой системы государственных органов Российской Федерации, которая в свою очередь может быть по различным признакам разделена на ряд входящих в нее звеньев.

Президент Российской Федерации является главой государства. Он выступает в качестве гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Президент, согласно ст. 80 Конституции РФ. обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент осуществляет общее руководство деятельностью Правительства и других звеньев исполнительной власти, с органами которой он связан наиболее тесно.

Органы законодательной власти - это Федеральное Собрание Российской Федерации: народные собрания, государственные собрания, верховные советы, законодательные собрания республик в составе РФ: думы, законодательные собрания, областные собрания и другие законодательные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Основная особенность этих органов состоит в том. что они избираются непосредственно народом и никаким другим путем формироваться не могут. В своей совокупности они составляют систему представительных органов государственной власти Российской Федерации.

Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные (субъектов Федерации). Федеральным законодательным и представительным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание РФ. Это общегосударственный, общероссийский орган государственной власти, действующий в масштабах всей Российской Федерации. Все другие законодательные органы, функционирующие на территории Российской Федерации, являются региональными, действующими в пределах соответствующего субъекта Федерации.

К органам исполнительной власти относятся прежде всего высший орган федеральной исполнительной власти - Правительство РФ: другие федеральные органы исполнительной власти - министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве РФ: органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - президенты и главы администраций субъектов Федерации, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Они составляют единую систему органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ.

Органы исполнительной власти делятся по территории деятельности на федеральные и субъектов Федерации. Федеральные - это Правительство РФ. федеральные министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Органы субъектов Федерации - президенты и главы администраций субъектов, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства.

Органы исполнительной власти специальной компетенции по характеру последней могут быть подразделены на органы отраслевые, руководящие определенными отраслями управления, и органы, осуществляющие межотраслевое управление. Первые. - как правило, министерства, вторые - главным образом государственные комитеты.

Следует различать также коллегиальные и единоначальные органы исполнительной власти. Коллегиальные - это Правительство РФ и правительства ее субъектов. Единоначальными органами являются министерства и ряд других органов исполнительной власти.

По характеру полномочий органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции, ведающие всеми или многими отраслями исполнительной деятельности, и органы специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями или сферами исполнительной деятельности. К первым из них относятся, например. Правительство РФ и правительства субъектов Федерации, ко вторым - министерства, государственные комитеты и иные ведомства Федерации и ее субъектов.

Органы судебной власти - Конституционный Суд РФ. Верховный Суд РФ. Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды, а также суды субъектов Российской Федерации.

Органы правосудия в совокупности составляют судебную систему Российской Федерации. Основной видовой особенностью этих органов является осуществление судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Наряду с органами государственной власти в Российской Федерации действуют органы местного самоуправления. Эти органы обладают особой природой, они согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Однако указанные выше три основных признака органа власти - определенный порядок создания, властные полномочия и определенный порядок деятельности - применимы и к органам местного самоуправления. Хотя самоуправление - это не государственная власть, но оно не может осуществляться без соответствующих органов (как бы их ни называть), наделенных определенной компетенцией, правом принимать обязательные решения, прибегать к принуждению и т.д.

В демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако местное самоуправление - не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это и право граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел.

Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, имеют равный доступ к муниципальной службе, имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина.

Местное самоуправление в Российской Федерации - это такой способ организации и осуществления власти на местах, который "обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью" (ст. 130 Конституции РФ).

Местное самоуправление в Российской Федерации, записано в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ, самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городах, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан. Они имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола. расы, национальности, языка, происхождения. имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений. принадлежности к общественным объединениям.

Согласно Конституции РФ (ст. 12), органы местного самоуправления "не входят в систему органов государственной власти". В этом смысле тоже можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц. а также защиту этих прав.

Следовательно, самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства.

Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Не являясь частью системы государственных органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом не являясь частью системы государственных органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом - не только форма самоорганизации населения для решения своих задач. Это также форма осуществления публичной власти, власти народа. Вот почему деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими свойственными органам государственной власти чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление создает условия для приближения власти к населению, для гибкой системы управления на местах, хорошо приспособленной к местным особенностям. Оно способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан и в конечном счете развитию муниципальной демократии.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Городское, сельское население независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

Если взять для примера Пермский край, то в нем тоже утвержден устав Пермского края, который, как уже отмечалось, решает вопросы образования, объединении, преобразования, упразднения муниципальных образований и т.д.

Конституция устанавливает, что оно в пределах своих полномочий самостоятельно. Установление "пределов полномочий" едва ли не самое сложное и деликатное дело, здесь возможна чрезмерная пестрота и разнообразие, поскольку установление общих принципов местного самоуправления согласно Конституции входит в совместное ведение Федерации и ее субъектов. Однако несомненно, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно утверждать и исполнять местный бюджет, управлять муниципальной собственностью и решать ряд вопросов по развитию систем обслуживания населения. Вмешательство в эти вопросы органов государственной власти субъектов Федерации или самой Федерации недопустимо.

Наиболее сложная и трудная для усвоения часть ст. 12 Конституции гласит: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Если бы законодатель имел в виду закрепление гарантии местному самоуправлению от вмешательства - органов государственной власти, то он вполне мог бы ограничиться закреплением принципа самостоятельности. Очевидно, что здесь утверждается принципиальное различие между государственной властью и самоуправлением.

Вмешательства органов государственной власти, то он вполне мог бы ограничиться закреплением принципа самостоятельности. Очевидно, что здесь утверждается принципиальное различие между государственной властью и самой местное самоуправление есть тоже власть, вытекает из ст. 3 Конституции, но власть здесь понимается как власть народа, а не государства. Эта власть отличается от государственной тем, что она не может применять принуждение - для этого не предусмотрено правовых форм. Но можно ли отгородить местное самоуправление от государства, представить его как государство в государстве? Очевидно, нет ибо тогда разрушается понятие суверенитета Российского государства, который распространяется на всю территорию России.

Ясно, что органы местного самоуправления не могут обойтись без издания нормативных актов - без этого их деятельность неминуемо выльется в произвол. Но если они издают правовые нормы, как это предусмотрено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" то, следовательно, эти органы вправе применять принуждение. Чем же тогда в этом отношении они отличаются от органов государственной власти?

Представляется, что местное самоуправление, хотя оно не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью публичной власти. Местное самоуправление действует в соответствии с конституциями и законами, а следовательно, оно производно от государства. Статьей 12 Конституция как бы позволяет гражданскому обществу на местном уровне решать свои проблемы без вмешательства органов государственной власти, а только через собственные органы, но тоже наделенные властными полномочиями (нормотворческими и исполнительными, но не судебными). Это не суверенная власть, и она не может выходить за свои пределы - в противном случае правомерно вмешательство органов государственной власти. Каждый гражданин участвует в создании органов местного самоуправления, но этот же гражданин является субъектом всего российского конституционного права, он участвует в общенародном волеизъявлении (выборах) при создании органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Местное самоуправление поэтому не может быть ничем иным, как автономной по своим полномочиям и деятельности частью общей российской государственности и государственности субъектов Российской Федерации. Такое понимание местного самоуправления, похоже, утверждается в его практическом развитии.

В соответствии с такой природой местного самоуправления следует понимать муниципальное право как совокупность правовых норм, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления. В своей основной части это - институт конституционного права, поскольку его основными источниками являются Конституция РФ. конституции (уставы) субъектов Федерации, законы Российской Федерации и ее субъектов. Указы Президента России и др. Но в то же время источниками выступают акты самих органов местного самоуправления, вследствие чего муниципальное право предстает как комплексная отрасль. Эта отрасль имеет свою систему, принципы, гарантии и формы ответственности.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Значит, местное самоуправление в Российской Федерации - это система организации и деятельности граждан, представляющая собой совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, а также выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Формами прямого волеизъявления, посредством которых граждане непосредственно осуществляют местное самоуправление, являются референдум, выборы, собрания (сходы) и др.

Особую роль в реализации местного самоуправления играет непосредственная демократия. Она включает различные формы непосредственного волеизъявления населения или его групп, проживающих в границах административно-территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии суставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Их наименования разнообразны, они устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Структура определяется населением самостоятельно. Обычно эти структуры в основном исходят из общей схемы федеральных и региональных органов власти, т.е. предусматривают представительный орган и независимого главу муниципального образования, но закон допускает и подконтрольность главы представительному органу, и даже его вхождение в этот орган, что отражает прежние, "советские" традиции.

Конституционный принцип самостоятельности органов местного самоуправления означает, что в пределах своей компетенции они свободны в проявлении инициативы и в выборе решения. Принятое ими решение не требует какого-либо согласования или последующего утверждения государственным органом и тем более не может быть отменено в административном порядке. Но любой орган местного самоуправления действует на своей территории, которая одновременно является территорией субъекта Федерации и самой Федерации. Чтобы избежать столкновения правовых актов и конкретных действий органов власти всех уровней, необходима координация и сотрудничество.

Законодатель не указывает субъектам РФ, как должны именоваться образуемые в них органы, поскольку эти органы образуются в субъектах РФ самостоятельно. Но он дает им ясно понять, что схема основных органов и их взаимоотношений должна соответствовать федеральной, т.е. включать органы, аналогичные Президенту. Федеральному Собранию и Правительству на федеральном уровне.

Системный подход к положениям ч. 2 ст. 11 позволяет увидеть и другую ее важную связь, а именно со ст. 10 Конституции РФ, которая закрепляет принцип разделения властей для организации государственной власти "в Российской Федерации". Следовательно, государственная власть в субъектах РФ должна строиться на разделении законодательной,

исполнительной и судебной власти, а также на основе самостоятельности их органов.

.3 Взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления

Чтобы система органов государственной власти субъектов РФ находилась в единстве с системой органов государственной власти всей Федерации, она должна отвечать и другим основам конституционного строя, а именно соответствовать республиканской форме правления, принципам правового, социального и светского государства. Следовательно, ни один субъект РФ не вправе создавать систему государственной власти на основе единоличной власти, каких-либо религиозных догматов, монархической власти и т.п.

На каждом из указанных уровней органы государственной власти действуют в соответствии со своими полномочия между которыми позволяет установить ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Эта статья указывает, что разграничение предмет полномочий осуществляется двумя путями: Конституцией РФ и договорами об этом (в том числе и Федеративным разумеется, его положения не противоречат Конституции РФ). Следовательно, объем собственных полномочий - это самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ, но в том, что не охватывается "мерой", а вернее, находится за ее полномочиями

Анализируя государственный контроль местного самоуправления, следует заметить, что условия и порядок контроля определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом непременным условием эффективности контроля является его адекватность. Как предусмотрено ст. 8 Европейской Хартии местного самоуправления, любой административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

Вся деятельность субъектов взаимодействия в различных сферах должна основываться: на строгом, точном и неукоснительном соблюдении законодательства, регламентирующего организацию взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти, компетенцию, формы и методы работы, а также иные аспекты их деятельности.

Другим принципом взаимодействия является самостоятельность. Сущность его заключается в следующем: если субъекты взаимодействия, не находятся в подчинении друг у друга и решают свои задачи с помощью сугубо индивидуальных методов и средств, то каждый из них самостоятелен и независим от другого. Иными словами, взаимодействие в данном случае не должно носить характера власти-подчинения, взаимодействие предполагает построение отношений на основе партнерства.

В ходе осуществления взаимодействия необходимо строго соблюдать разграничение компетенции. Это означает, что ни один субъект взаимодействия в различных сферах не должен выполнять несвойственные ему функции. Таким образом, исключается дублирование субъектами взаимодействия друг друга, повышается эффективность их совместной деятельности.

Согласно ст. 8 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" органы исполнительной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий организуют и обеспечивают мобилизационную подготовку и мобилизацию; руководят мобилизационной подготовкой муниципальных образований и организаций, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения; проводят во взаимодействии с региональными органами исполнительной власти мероприятия, обеспечивающие выполнение мобилизационных планов и т. д.

Полномочия местного самоуправления - это строго очерченный и закрепленный нормами права (Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, правовыми актами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления) за населением, выборными и иными органами местного самоуправления перечень конкретных прав и обязанностей, необходимых для реализации задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований. Достаточно очевидно, что развитие и функционирование местного самоуправления предусматривает тесный контакт между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления, согласованные действия по различным вопросам.

2. Анализ взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в Пермском крае

.1 Краткая характеристика анализируемых взаимоотношений

Статья 34 Устава Пермского края от 27 апреля 2007 г. определяет взаимоотношения органов государственной власти Пермского края и органов местного самоуправления.

Взаимоотношения органов государственной власти Пермского края и органов местного самоуправления основываются на Конституции Российской Федерации, настоящем Уставе, уставах муниципальных образований и регулируются законами, договорами и соглашениями.

Органы государственной власти Пермского края не вправе принимать нормативные правовые акты и совершать действия, ограничивающие права местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Органы и должностные лица местного самоуправления не могут принимать нормативные правовые акты по предметам ведения органов государственной власти Пермского края. В случае противоречия между нормативным правовым актом местного самоуправления и законом или иным нормативным правовым актом Пермского края по вопросам местного значения действует нормативный правовой акт местного самоуправления, а по предметам ведения Пермского края - закон или иной нормативный правовой акт Пермского края.

На органы местного самоуправления Пермского края законом Пермского края может быть возложено исполнение отдельных государственных полномочий с одновременной передачей достаточных материальных и финансовых ресурсов в порядке, предусмотренном законом. Осуществление этих полномочий подконтрольно органам государственной власти Пермского края.

Главы муниципальных образований для координации работы по решению вопросов местного значения вправе совместно с губернатором Пермского края образовать Совет глав муниципальных образований.

Представительные органы муниципальных образований для координации нормотворческой деятельности вправе совместно с Законодательным Собранием Пермского края образовывать Совет представительных органов муниципальных образований.

Споры между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления рассматриваются согласительными комиссиями, создаваемыми на паритетных началах, или в судебном порядке.

Закон Пермского края "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края" от 7 сентября 2007 года, определяет правовые основы организации и деятельности исполнительной власти Пермского края, устанавливает систему исполнительных органов государственной власти Пермского края, регулирует порядок их создания, деятельности и общие вопросы компетенции и направлен на формирование эффективной системы исполнительных органов государственной власти Пермского края.

Так, в соответствии со ст.1 анализируемого закона, дается определение исполнительной государственной власти в Пермском крае.

В соответствии с Уставом Пермского края в Пермском крае установлена должность высшего должностного лица Пермского края - губернатор Пермского края. Губернатор Пермского края возглавляет исполнительную власть в Пермском крае.

Исполнительная власть в Пермском крае осуществляется системой исполнительных органов государственной власти Пермского края во главе с Правительством Пермского края, являющимся высшим исполнительным органом государственной власти Пермского края.

Определяется система и структура исполнительных органов государственной власти Пермского края. Система исполнительных органов государственной власти Пермского края представляет собой взаимосвязанную совокупность исполнительных органов государственной власти Пермского края, наделенных в установленном порядке государственными полномочиями, действующую в целях реализации социально-экономического развития Пермского края.

Систему исполнительных органов государственной власти Пермского края составляют: Правительство Пермского края, министерства Пермского края, агентства Пермского края, инспекции Пермского края, иные исполнительные органы государственной власти Пермского края, их территориальные органы или обособленные структурные подразделения на территории Пермского края.

Исполнительные органы государственной власти Пермского края создаются, реорганизуются и ликвидируются в соответствии со структурой исполнительных органов государственной власти Пермского края.

Структура исполнительных органов государственной власти Пермского края определяется губернатором Пермского края в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом Пермского края и анализируемым Законом.

В структуру исполнительных органов государственной власти Пермского края входит Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа.

Система исполнительных органов государственной власти Пермского края основана на принципах:

) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Пермского края;

) зависимости от целей деятельности исполнительных органов государственной власти Пермского края по приоритетным направлениям развития Пермского края, определенных программой социально-экономического развития Пермского края;

) закрепления за исполнительными органами государственной власти Пермского края полномочий Пермского края и их осуществление в целях реализации приоритетных направлений развития Пермского края, определенных программой социально-экономического развития Пермского края;

) распределения целей и задач стратегического развития Пермского края между исполнительными органами государственной власти Пермского края; закрепления конкретных показателей результативности и ответственности за каждым исполнительным органом государственной власти Пермского края и его руководителем;

) исключения возможности утверждения целей, мероприятий, результатов и сроков их реализации руководителями тех исполнительных органов государственной власти Пермского края, для которых эти цели, результаты и сроки устанавливаются;

) публичности постановки целей и задач деятельности исполнительных органов государственной власти Пермского края, отчетности за их реализацию; открытости деятельности исполнительных органов государственной власти Пермского края;

) использования проектных методов управления в деятельности исполнительных органов государственной власти Пермского края;

Так же данным законом заложены принципы системы нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Пермского края. Систему нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Пермского края составляют: указы губернатора Пермского края, постановления Правительства Пермского края, нормативные правовые акты органов исполнительной власти Пермского края.

Нормативное правовое регулирование осуществляется губернатором Пермского края, Правительством Пермского края и иными исполнительными органами государственной власти Пермского края в соответствии со статьями 9, 16, 26 данного Закона в целях установления гарантий защиты прав и свобод граждан на основе Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, законодательства Пермского края.

В Пермском крае, вопросы осуществления местного самоуправления регулируются Уставом (Основным законом) нашего края, определяющим полномочия Губернатора и Правительства в области местного самоуправления, гарантии местного самоуправления.

В период проведения реформы местного самоуправления в Пермском крае принято большое количество законов, регулирующих отношения в сфере осуществления местного самоуправления. Наиболее важные из них ряд законов Пермского края о статусах и границах муниципальных образований Пермского края, например Закон Пермского края "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципальных образований Кунгурского района Пермского края", в действующей редакции от 3 января 2014 года, Закон Пермского края "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципальных образований Пермского района Пермского края", в действующей редакции от 3 января 2013 года, а также законы, регулирующие муниципальные выборы, бюджетные отношения и порядок решения вопросов местного значения.

Наиболее эффективной формой взаимодействия и учета как региональных, так и муниципальных интересов является осуществление права законодательной инициативы органами местного самоуправления в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона от 6.10.1999 №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также Уставу Пермского края право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также органам местного самоуправления.

Несмотря на то, что в соответствии со ст. 12 Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они тесно связаны с ними, взаимодействуя при осуществлении переданных им государственными органами некоторых властных полномочий. Весьма важным при этом является определение тех финансовых ресурсов, которыми каждый уровень власти располагает.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Например, в Пермской области до 1 января 2006 г. органы местного самоуправления наделялись полномочиями по социальной защите лиц, награжденных знаком "Почетный донор России", ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны и инвалидов и участников ликвидаций последствий на ЧАЭС. Федеральное законодательство напрямую предусмотрело возможность передачи соответствующих полномочий органами государственной власти субъектов РФ органам местного самоуправления в части социальной защиты ветеранов Великой Отечественной войны и лиц, награжденных знаком "Почетный донор России" только 18 октября 2007 г., т.е. когда данные положения закона Пермской области утратили свою юридическую силу. Причем до настоящего времени не разрешается федеральным законом передавать полномочия в области социальной защиты лиц, пострадавших от воздействия радиации вследствие аварии в Чернобыльской АЭС.

Этим же законом Пермской области органы местного самоуправления наделялись полномочиями по выплатам инвалидам компенсаций страховых премий по договорам ОСАГО. В то время как федеральное законодательство не предусматривает возможность передачи соответствующих полномочий.

Ещё одной формой взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, осуществляемого по признаку "сверху вниз", является государственный контроль местного самоуправления. Он осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и по объекту контроля может быть подразделен на два вида:

контроль за соблюдением законов;

контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 19-21 ФЗ №131).

Анализируя государственный контроль местного самоуправления, следует заметить, что условия и порядок контроля определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом непременным условием эффективности контроля является его адекватность. Как предусмотрено ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, любой административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство должно защитить.

Вся деятельность субъектов взаимодействия в различных сферах должна основываться на строгом, точном и неукоснительном соблюдении законодательства, регламентирующего организацию взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти, компетенцию, формы и методы работы, а также иные аспекты их деятельности.

Согласно Уставу Пермского края контроль за соблюдением и исполнением законов края осуществляется Думой наряду с другими уполномоченными органами.

Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Кроме этого, существуют и другие формы взаимодействия двух уровней власти. Формой взаимодействия является сотрудничество государственной и местной властей через ассоциации муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно сформулировать и доводить до сведения государственных органов их общие проблемы. Для государственной власти ассоциация муниципальных образований - та организация, через которую можно обращаться одновременно ко всем ее членам и вырабатывать согласованную политику в отношении местного самоуправления.

Важно только, чтобы каждая из властей - государственная и местная - не выходили за пределы своей компетенции и не вмешивались в чужие полномочия.

В рамках согласованной работы в Пермском крае действует Совет представительных органов муниципальных образований Пермского края, образованный в соответствии с соглашениями о сотрудничестве представительных органов местного самоуправления и Законодательного Собрания Пермского края для координации нормотворческой деятельности и иного взаимодействия Законодательного Собрания Пермского края и представительных органов муниципальных образований.

При осуществлении своих функций Совет взаимодействует с органами местного самоуправления Пермского края и их ассоциациями, Законодательным Собранием Пермского края и его структурными подразделениями, Администрацией губернатора Пермского края, Правительством Пермского края, Советом муниципальных образований Пермского края, а также с политическими, общественными и профсоюзными организациями и объединениями.

Принимая во внимание все вышесказанное, можно сделать следующие основные выводы.

Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае в его определении должны быть указаны направления, формы и принципы взаимодействия сторон, одновременно позволяющие сделать вывод об эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Действия взаимодействующих субъектов в Пермском крае основывается в рамках на принципах законности, но взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации не должно ограничиваться только этими принципами, но и должны так же принимать принципы самостоятельности, разграничения компетенции. Анализ нормативной базы позволяет выделить еще ряд принципов, на основе которых строится взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации:

пропорциональность при распределении финансовых потоков;

принцип организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

принцип взаимного согласования принимаемых решений и действий, затрагивающих интересы друг друга;

двусторонняя ответственность за соблюдение договоров и соглашений;

принцип приоритетности интересов населения, учет исторических и иных местных традиций.

В отношениях между местными и региональными уровнями власти края уже существуют определенные устоявшиеся модели организации взаимодействия, но необходимость их совершенствования и развития очевидна.

.2 Проблемы взаимодействия местного самоуправление с органами государственной власти Пермского края

На сегодняшний день в развитии местного самоуправления Пермском крае можно выделить ряд следующих общих проблем.

Прежде всего, эта неполнота федерального законодательства, регулирующего деятельность местного самоуправления. В том числе, отсутствие федеральных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию ряда норм Конституции Р.Ф. о местном самоуправлении, таких как - о муниципальной собственности на землю, об охране общественного порядка органами местного самоуправления; о компенсации дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти и др.. Это и неоднозначность законодательного регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

К числу наиболее острых следовало бы отнести и проблему недостаточной урегулированности полномочий государственной власти и местного самоуправления, определения места органов местного самоуправления в системе органов власти.

Как уже говорилось выше, местное самоуправление, являясь формой самоорганизации граждан, сочетает в себе признаки и государственных, и общественных институтов. Двойственная общественно-государственная природа местного самоуправления не позволяет противопоставлять этот институт государству, напротив, современные органы местного самоуправления являются полноправными носителями публичной власти. Реально решая самостоятельно и под свою ответственность значительную часть общих дел в интересах населения, они являются неотъемлемым элементом государственно-властных отношений.

Проблемой, мешающей нормальному осуществлению органами местного самоуправления стоящих перед ними задач, является незавершенность и противоречивость процесса разграничения предметов ведения между Федерацией и её субъектами. Отсутствие чёткого перечня государственных полномочий существенно затрудняет процедуру наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Однако мы понимаем, что формальное наделение правами ещё не означает возможность их реализации. Усиление независимости и самостоятельности органов местного самоуправления не всегда бывает увязано с финансовой достаточностью. Бывают и обратные ситуации, когда независимость граничит с отсутствием ответственности, подконтрольности органов местного самоуправления.

Также в законодательстве неоднозначно решается вопрос о принадлежности тех или иных полномочий по вопросам совместного ведения Российской Федерации или субъектам РФ, что может обусловить правовую коллизию в случае дальнейшей передачи соответствующих полномочий органам местного самоуправления.

Так, в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" в п. 2 ст. 26.3 закрепляется исчерпывающий перечень полномочий субъектов РФ, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ, т.е. понимаемых как собственные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения. Согласно п. 7 иные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения, закрепляемые другими федеральными законами, определяются как передаваемые субъектам РФ полномочия РФ и финансируются за счет средств федерального бюджета. В пункте 6 устанавливается, какие из полномочий субъектов РФ не могут передаваться органам местного самоуправления.

Относительно перечня полномочий субъектов РФ по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, закрепленного в ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", необходимо сделать ряд замечаний.

Во-первых, органам местного самоуправления могут передаваться 42 из 63, т.е. более 2/3, собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения. Вряд ли такую ситуацию следует расценивать положительно, поскольку органы местного самоуправления фактически в своей деятельности занимаются исполнением переданных государственных полномочий, а не решением вопросов местного значения, чем, в принципе, и должны заниматься.

Кроме того, вызывает недоумение обязанность органов местного самоуправления участвовать в осуществлении ряда функций, например, в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. В частности, согласно ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. №68-ФЗ (ред. от 07.05.2009) "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера" органы местного самоуправления самостоятельно принимают решения об эвакуационных мероприятиях в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение, а также организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы и поддерживают общественный порядок при их осуществлении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Как показывает практика, с чрезвычайной ситуацией достаточно крупного масштаба органы местного самоуправления не могут сами справиться и обращаются за помощью к органам государственной власти региона или Федерации. Достаточно вспомнить события о провале вокруг калийного рудника в Березниках.

Во-вторых, какого-либо единого принципа, на основе которого одни полномочия разрешаются к передаче, а другие запрещаются, не прослеживается. Более того, сам перечень сформулирован весьма неравномерно. В одних случаях определены узкие, действительно отдельные полномочия, в других - целые блоки полномочий (функции), едва ли не предметы ведения. К числу таких полномочий, которых можно передавать согласно ст. 26.3 вышеназванного Федерального закона, относятся полномочия по поддержке сельхозпроизводителей. Передаваться, как нам представляется, должны не целые функция по поддержке сельхозпроизводства в целом, а отдельные полномочия по реализации этой функции - осуществление конкретных мероприятий в этой сфере. Такая точка зрения воспринята на региональном уровне в Пермском крае. Так, закон Пермского края №48-КЗ от 19 декабря 2006 г. "О передаче органам местного самоуправления Пермского края отдельных государственных полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства" предусматривает, что органы местного самоуправления выполняют полномочия только по предоставлению субсидий на поддержку сельскохозяйственного производства и выполнению функциональных обязанностей по сбору, обработке, анализу и представлению в уполномоченный орган сведений по всем направлениям государственной поддержки сельскохозяйственного производства.

В-третьих, установлены, например, запреты на передачу полномочия по организации специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи и в то же время разрешена передача полномочия по организации специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических и подобных учреждениях. Во многих субъектах РФ, в том числе и в Пермском крае, соответствующие полномочия переданы органам местного самоуправления.

Стоит отметить, что в некоторых случаях представляется достаточно сложным отнести те или иные полномочия по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ либо к числу полномочий Российской Федерации, либо к числу полномочий субъекта РФ.

К этой проблеме примыкает вопрос о допустимости передавать на муниципальный уровень полномочия по созданию и деятельности административных комиссий. Согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ. В соответствии с п. 39 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к собственным полномочиям субъектов РФ в этой сфере отнесено установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Согласно ст. 22.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ к компетенции субъектов РФ отнесено определение органов и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, а также создание административных комиссий и иных коллегиальных органов для рассмотрения таких дел. Согласно ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ установление административной ответственности понимается только как формулирование составов правонарушений и определение мер административных наказаний за них. Из этого следует, что в соответствии с п. 7 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочие по созданию и деятельности административных комиссий является делегированным субъектам РФ федеральным полномочием. Поскольку в КоАП РФ не предусмотрено право субъектов РФ передавать осуществление данной функции органам местного самоуправления, то такая передача не допустима.

Впрочем, даже если толковать понятие установления административной ответственности широко и включать в него все законодательство об административных правонарушениях, включая создание и регулирование деятельности административных комиссий, то передача данного полномочия органам местного самоуправления также невозможна. В соответствии с п. 6 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установление административной ответственности относится к числу полномочий субъектов РФ, которые не могут передаваться органам местного самоуправления.

Однако многие субъекты РФ передают органам местного самоуправления полномочия по созданию административных комиссий. Пермский край среди них не исключение. Представляется, что подобные законы субъектов РФ должны быть отменены судами как незаконные. Однако еще ни в одном субъекте РФ законы о наделении органов местного самоуправления полномочиями по созданию административных комиссий не были отменены по мотивам, что возможность такого наделения полномочий федеральным законодательством не допускается.

К данной проблеме можно отнести также возможность передачи на муниципальный уровень полномочий по лицензированию, например по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции. В Федеральном законе от 22 ноября 1995 г. №171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" данное полномочие не обозначено как полномочие Российской Федерации, передаваемое субъектам РФ. Но данная функция не подпадает и под перечень собственных полномочий субъектов РФ, установленный ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Ряд субъектов РФ передал соответствующие полномочия органам местного самоуправления (среди них и Пермская область). Однако к настоящему времени соответствующий закон Пермской области утратил силу.

Также достаточно сложную природу наряду с лицензированием имеет и государственная регистрация и лицензирование. Представляется, что регистрация и лицензирование лежит в сфере административного права (совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ). Но, закрепляя данные функции за субъектами РФ, законодательство не дает ответа на вопрос, являются они делегированными полномочиями по предметам исключительного ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В любом случае, в Пермском крае органам местного самоуправления переданы полномочия по регистрации актов гражданского состояния.

Следует отметить, также, что к настоящему моменту накопилась значительная судебная практика отмены нормативных актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, например, в связи с нарушением правила об обязательном финансировании органов местного самоуправления, которые наделяются соответствующими полномочиями. Здесь также возникло ряд проблем. Согласно ч. 2 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности органов местного самоуправления" признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отельными государственными полномочиями, требованиям законодательства является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Но остается неясным: кто должен исполнять отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления с нарушением требований закона, в период между вступлением в действие соответствующего закона и решением суда о его неправомерности? Фактически ясно, что это будут делать те же органы местного самоуправления, за счет средств местного бюджета, т.е. в ущерб решению вопросов местного значения. Однако закон ничего не говорит о компенсации денежных средств, потраченных органами местного самоуправления на реализацию отдельных государственных полномочий, если впоследствии эта передача будет признана незаконной. При этом органы государственной власти вправе осуществлять контроль за действиями органов местного самоуправления в части реализации отдельных государственных полномочий, которые им переданы незаконно, а органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление данных полномочий. федеральный власть муниципальный самоуправление

Также необходимо отметить, что законодательство Пермского края предусматривает в качестве санкции изъятие из компетенции органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Действенность этой санкции представлялась сомнительной, учитывая, что отдельные государственные полномочия передаются органам местного самоуправления без их согласия.

В статье 132 Конституции Российской Федерации предусматривается только одна форма осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий - наделение. Однако в науке муниципального права долгое время разрабатывалась идея о существовании двух форм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: наделения полномочиями и делегирования полномочий. Под наделением понимался способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти на неопределенный срок исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. Под делегированием предлагалось понимать предоставление органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.

На практике четкого разделения указанных терминов не существует, а "наделение", "передача" и "делегирование" использовались в законодательстве бессистемно и обычно как синонимы. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вообще ничего не говорит о делегировании, хотя ряд других федеральных законов предусматривают такую возможность. Возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий предусмотрена и Европейской хартией местного самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 г. Однако статья 4 данной Хартии под делегированием понимает то, что согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" считается наделением государственных полномочий. Кроме того, Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. №143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" в ст. 4 устанавливает, что полномочия по регистрации актов гражданского состояния могут делегироваться органами государственной власти субъектов РФ органам местного самоуправления. Любопытно, но в Пермской крае "делегирование" таких полномочий органам местного самоуправления произведено в форме "наделения".

В качестве примера можно привести пакет постановлений Правительства РФ по реализации Федеральной целевой программы "Жилище", где за субъектами РФ закрепляются полномочия по составлению списков получателей субсидий, оформлению и выдаче сертификатов. Среди указанных актов в первую очередь следует назвать постановление Правительства РФ от 10 декабря 2002 г. №879 "Об утверждении положения о регистрации и учете граждан, имеющих право на получение финансовых выплат для приобретения жилья в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей". Пункт 3 данного постановления предусматривает, что органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать органам местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ осуществление полномочий по регистрации и учету граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий. Согласно ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" данные полномочия относятся к числу полномочий Российской Федерации, т. е. их передача органам местного самоуправления возможна только в случае непротиворечия федеральному закону. Между тем в Федеральном законе г. №125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" не закрепляется возможность передачи данного полномочия органам местного самоуправления. Таким образом, анализируемое положение постановления Правительства РФ противоречит действующему законодательству. Несмотря на то, что указанное постановление Правительства РФ по вышеназванным основаниям является незаконным, органы власти Пермского края добросовестно его исполняют и передали соответствующие полномочия органам местного самоуправления.

Так же законодательстве можно найти ряд проблемных вопросов в связи с участием органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий. В частности, это касается полномочий органов местного самоуправления в осуществлении деятельности, связанной с опекой и попечительством. Так, 1 сентября 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве". Согласно данному закону органами опеки и попечительства являются органы государственной власти субъектов РФ. Причем органы местного самоуправления, которые до этого были органами опеки и попечительства, участвуют в осуществлении некоторых действий, связанных с опекой и попечительством. Однако во многих субъектах РФ действуют законы, согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями по опеке и попечительству. К числу этих субъектов относится и Пермский край. Представляется, что соответствующие законы субъектов РФ должны быть отменены, так как действующее законодательство предусматривает только участие органов местного самоуправления в деятельности по опеке и попечительству, но не возможность наделения этих органов соответствующими государственными полномочиями.

В качестве вывода следует сказать, что формы осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий требуют не только теоретического осмысления, но законодательного закрепления. До тех пор пока они не установлены легально, они не являются формально обязательными. Однако реализация данных правил осложнена сегодня не только нежеланием органов государственной власти следовать им, но и, прежде всего, существенной внутренней несогласованностью и неполнотой правового регулирования вопросов передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Обе эти задачи должны решаться параллельно, путем совершенствования и развития законодательства.

Заключение

Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти в Российской Федерации основываются на модели взаимодействий, где ключевым звеном является идея взаимозависимости и сотрудничества. Центральные и местные органы власти включены в сложную систему взаимоотношений, в которой акцент делается на взаимное влияние. Политические процессы в центре и на местах тесно взаимосвязаны. Модель взаимодействий характерна для России, но, реализуя ее на практике, необходимо учитывать и особенности российского законодательства, и особенности становления новой российской государственности и муниципальных образований.

Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае в его определении должны быть указаны направления, формы и принципы взаимодействия сторон, одновременно позволяющие сделать вывод об эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Действия взаимодействующих субъектов в Пермском крае основывается в рамках на принципах законности, но взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации не должно ограничиваться только этими принципами, но и должны так же принимать принципы самостоятельности, разграничения компетенции. В отношениях между местными и региональными уровнями власти края уже существуют определенные устоявшиеся модели организации взаимодействия, но необходимость их совершенствования и развития очевидна.

Формы осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий требуют не только теоретического осмысления, но законодательного закрепления. До тех пор пока они не установлены легально, они не являются формально обязательными. Однако реализация данных правил осложнена сегодня не только нежеланием органов государственной власти следовать им, но и, прежде всего, существенной внутренней несогласованностью и неполнотой правового регулирования вопросов передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Обе эти задачи должны решаться параллельно, путем совершенствования и развития законодательства.

Список использованных источников

. Конституция Российской Федерации. - М.: Проспект, 2015. - 41 с.

. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

. Устав Пермского края от 27 апреля 2007 г. N 32-ПК (с изменениями и дополнениями)//СПС Консультант Плюс, 2016

. Устав города Перми)//СПС Консультант Плюс, 2016

. Закон Пермского края от 09.11.2009 № 525-ПК "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Пермском крае"

. Закон Пермского края от 10 февраля 2010 г. N 577-ПК "О полномочиях органов государственной власти Пермского края по взаимодействию с Советом муниципальных образований Пермского края"

. Закон Пермского края "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края" от 7 сентября 2007 года, принят Законодательным Собранием Пермского края 16 августа 2007 года //СПС Консультант Плюс, 2016

. О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) государственными полномочиями по организации оказания специализированной медицинской помощи населению: закон Пермского края от 19 декабря 2006 г. №47-КЗ // Рос. газета. 2006. 27 дек.

. О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пермской области по социальной поддержке, социальной помощи и социальному обслуживанию отдельных категорий граждан: закон Пермской области от 14 ноября 2005 г. (ред. от 10.09.2008 г.) №2621-580 // Звезда. 2005. 29 нояб.

. О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и организации деятельности административных комиссий: закон Пермской области от 14 ноября 2005 г. (ред. от 01.04.2009 г.) №2625-582 // Звезда. 2005. 6 дек.

. О наделении органов местного самоуправления Пермского края отдельными государственными полномочиями в сфере образования: закон Пермского края от 23 декабря 2006 г. №46-КЗ // Пермские новости. 2006. 29 дек.

. О наделении органов местного самоуправления Пермского края полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния: закон Пермского края от 12 марта 2007 г. (ред. от 02.07.2007 г.) №18-ПК // Рос. газета. 2007. 20 марта.

. О передаче органам местного самоуправления государственных полномочий по организации оказания специализированной медицинской помощи населению и содержанию домов ребенка в Пермской области: закон Пермской области от 1 декабря 2004 г. (ред. от 17.10.2005 г.) №1839-392 // Рос. газета. 2004. 15 дек.

. О передаче органам местного самоуправления государственных полномочий по осуществлению опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних лиц: закон Пермского края от 26 декабря 2007 г. №171-ПК // Звезда. 2008. 4 янв.

. О передаче органам местного самоуправления Пермского края государственных полномочий по обеспечению деятельности территориальных избирательных комиссий: закон Пермского края от 4 сентября 2007 г. №96-ПК // Звезда. 2007. 11 окт.

. О признании утратившим силу Закона Пермского края "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городского округа Коми-Пермяцкого автономного округа отдельными государственными полномочиями по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции": закон Пермского края от 24 декабря 2007 г. №173-ПК // Звезда. 2007. 27 дек.

. Арзамаскин Н.Н. Федеративное устройство современной России в условиях переходности / Н.Н. Арзамаскин Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2015. № 1 (74). С. 21-22

. Бабичев И.В. Основы взаимоотношений государства и местного самоуправления в российской правовой системе местного самоуправления / И.В. Бабичев // Государство и право. 2016. №3. С. 14-16

. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике: Монография / И.В. Выдрин. - Екатеринбург: Литур, 2014. - 126 с.

. Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации / И.И. Гусенбеков // Журнал российского права. 2016. №6.

. Зарипова С.Р. Конституционные и законодательные основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации / С.Р. Зарипова // Вестник Волжского Университета им. В.Н. Татищева. 2015. № 76. С. 104-106.

. Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий / А.Н. Котова // Российский юридический журнал. 2015. №1. С. 10-11.

. Нарутто С.В. Разграничение компетенции и единство системы государственной власти Российской Федерации / С.В. Нарутто. - Владивосток: Надежда, 2015. - 302 с.

. Онохова В.В. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: сравнительно-правовой анализ норм конституций (уставов) субъектов РФ / В.В. Онохова // Конституционное и муниципальное право. 2016. №10. С. 25-28.

. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. В.И. Шкатуллы. - М.: Юстицинформ, 2016. - 154 с.

. Садовникова Г.Д. Особенности функционирования органов народного представительства в федеративном государстве / Г.Д. Садовникова // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2015. № 5 (78). С. 7-9.

. Саликов М.С. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративной системе / М.С. Саликов // Российское право: образование, практика, наука. 2015. №1.

. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько -М.: Юристъ, 2014. - 652 с.

. Уваров А.А. Местное самоуправление в России / А.А. Уваров. - М.: Норма, 2015. - 320 с.

. Уткин Э.А. Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление / Э.А. Уткин. - М.: "ЭКМОС", 2014. - 415 с.