Понятие и правовая защита национальных меньшинств в современном конституционном праве
БУ ВО
Ханты-Мансийского автономного округа - Югры
"Сургутский
государственный университет"
Институт
Государства и права
Кафедра
Государственного и муниципального права
Курсовой
проект
по
дисциплине "Конституционное право"
ПОНЯТИЕ И
ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В СОВРЕМЕННОМ КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ
Сургут, 2017
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
1. Определение
понятий "национальное меньшинство" и "коренные народы" в
современном конституционном праве
1.1 Общая
характеристика понятия "национальное меньшинство" в современном
конституционном праве
.2 Общая
характеристика понятия "коренные народы" в современном
конституционном праве
2. Защита
прав национальных меньшинств
.1.
Закрепление права национальных меньшинств и коренных народов в конституциях
современных государств
.2 Правовой
статус объединений национальных меньшинств и коренных народов
.3.
Обеспечение представительства национальных меньшинств и коренных народов
.4
Специальные институты по защите прав национальных меньшинств и коренных народов
Заключение
Список
литературы
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. В большинстве стран мира существуют многочисленные
нерешенные межэтнические, межнациональные проблемы, которые являются наиболее
опасными для мира как внутри данного государства, так и мира в целом. Нарушение
согласия между различными этническими группами, проживающими на территории
одного государства, может привести к кровавым, драматических событий (например,
в Руанде), к изменению государственного устройства (например, в Бельгии).
Учитывая потребности и интересы других этнических групп, проживающих на ее
территории, государство может предупредить возникновение межэтнических
конфликтов, избежать нестабильности и противостояния, и тем самым сохранить
территориальную целостность страны. Поэтому актуальным является вопрос
особенностей и специфики государственной политики Российской Федерации в сфере
правовой защита национальных меньшинств.
Цель работы. Анализ понятия и правовой защиты национальных меньшинств в
современном конституционном праве.
Основные задачи работы:
· Рассмотреть общую характеристику понятия национальных
меньшинств в современном конституционном праве.
· Изучить особенности защиты прав национальных меньшинств.
Объект работы. Понятие и правовая защита национальных меньшинств в современном
конституционном праве.
Предмет работы. Исследование понятия и правовой защиты национальных
меньшинств в современном конституционном праве.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух разделов, заключения,
списка литературы.
1.
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОНЯТИЙ "НАЦИОНАЛЬНОЕ МЕНЬШИНСТВО" И "КОРЕННЫЕ
НАРОДЫ" В СОВРЕМЕННОМ КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ
1.1 Общая
характеристика понятия "национальное меньшинство" в современном
конституционном праве
По некоторым оценкам более 20% населения планеты принадлежит к меньшинствам.
Вместе с тем, следует заметить, что и по сей день официального определения
понятия "национальное меньшинство" не существует. Ни в одном из
международных документов нет четкого его определения. Это обстоятельство
создает возможности выработки каждым государством своего толкования термина
"национальное меньшинство" по историческим особенностями формирование
этносов на его территории. Общие же подходы к определению этого понятия даны
Парламентской Ассамблеей Совета Европы в 1993 году, когда было принято
рекомендацию 1201 о дополнительном протоколе по правам национальных меньшинств
к Европейской Конвенции по правам человека. В то же время, Россия не имеет
правового определения и установленного законодательством понятия
"национальное меньшинство". По нашему мнению, это вызывает
определенные трудности с определением, кто же относится к национальным
меньшинствам, то есть, кто подпадает под это понятие.
Как утверждает Ю. Д. Дубровин, некоторые не видят различия между
национальными меньшинствами и коренными малочисленными народами. Однако, Закон
Российской Федерации "О гарантиях прав коренных и малочисленных народов
Российской Федерации" определяет, кто именно является коренными
малочисленными народами . Это проживающие на территориях традиционного расселения
своих предков, которые сохраняют традиционный образ жизни, хозяйствования и
промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50000 человек и осознающие
себя самостоятельными этническими сообществами. И чтобы не возникало таких
проблем в законодательстве, должно быть постоянное понятие национальных
меньшинств, которое бы разделяло эти два понятия.
В научной литературе наряду с понятием "национальное
меньшинство" довольно часто употребляется термин "этническое
меньшинство". Изучив материал по этой теме можно выделяет следующие
особенности, которые характеризуют сущность понятия "этническое
меньшинство":
) этническое меньшинство является своеобразной разновидностью сообщества
людей, основанной на их социальном происхождении, имеет общие
культурно-языковые характеристики, психологические ориентации и осознание
принадлежности к этому сообществу;
) первейшим условием реализации этнического меньшинства, как целостной
структуры является его взаимодействие с другими этническими группами населения
страны проживания, в процессе которого наполняется содержанием формула "мы
- они", национальные меньшинства осознают собственную особенность по
окружения;
) этническое меньшинство - это четко определенный статус в отношениях,
который складывается в полиэтническом обществе, где базовой является формула
"большинство - меньшинство";
) границы термина "этническое меньшинство" определяются его
соотношением с терминами "этническая группа" и "национальная
группа".
Ряд других исследователей считают, что национальное меньшинство, будучи
специфической разновидностью этнического меньшинства, от последнего отличается
своими претензиями на особый статус в системе административно-государственных
отношений, в то время как главной отличительной чертой этнического меньшинства
является стремление к сохранению и развитию этнокультурной идентичности.
В. Кимличка рассматривает понятие "этнокультурное меньшинство"
как собирательный термин для обозначения всех групп населения, которые по своим
этническим признакам отличаются от титульного этноса. Этнокультурные
меньшинства он делит на три типа:
) национальные меньшинства, к которым относятся группы, сформировавшиеся
на своей исторической родине полноценные действующие общества к тому, как они
были присоединены к большему государства;
) иммигранты - группы, сформированные на основании решения отдельных лиц
или семей покинуть настоящую родину и перебраться в другое общества;
) метеки - группы иммигрантов, не имеющих возможности стать гражданами
страны пребывания или потому, что прибыли туда нелегально, или потому, что
приехали как студенты или "временные рабочие и остались в стране после
окончания срока действия своей визы".
Интересна мысль чешского ученого Леоша Шагавы: "В разных странах
этот термин трактуется по-разному: где-то говорят "этнические группы",
где-то - "языковые группы", а где и - "этнические
меньшинства". Так или иначе, каждый народ - меньшинство по отношению к
любому другому народу. Но когда мы говорим о меньшинствах, мы имеем в виду
народы, живущие в составе какого-либо государства, численность которых невелика
по сравнению с государствообразующими народами. Например, валлийцы в
Великобритании или саамы в Норвегии и так далее".
Исходя из вышеприведенного, рассматривать понятие "национальное
меньшинство" всегда надо в контексте определенного государства и как
правовую категорию. В правовой науке существует много различных определений
понятия "национальное меньшинство". Выделим похожие черты всех этих
определений национального меньшинства:
) это определенные этнические группы;
) проживают на территории определенного государства;
) являются гражданами этого государства;
) самоидентифицируют себя как представители другой нации.
В некоторых определениях указывается, что национальными меньшинствами
являются этнические группы, которые не признают себя коренным населением
данного государства. С этим нельзя согласиться. Например, индейцы хотя и
является коренным народом Северной Америки, однако является национальным
меньшинством, та же ситуация с австралийскими аборигенами. Иногда авторы
указывают на компактность проживания нацменьшинств на определенной территории с
целью получения автономии. Действительно, некоторые национальные меньшинства,
проживающие на определенной территории государства, стремятся к автономии, а
иногда и к независимости. Примером могут быть каталонцы, баски, шотландцы,
ирландцы, грузинские армяне, армяне Карабаха, тибетцы и т.д. Но это связано,
прежде всего, с тем, что именно эти нации являются автохтонами на этой
территории, и здесь идет речь о международном принципе права наций на
самоопределение.
Проблемным вопросом является сам факт определения меньшинства. Как
определить, является ли та или иная этническая группа национальным меньшинством
в определенной стране. Относительно этого есть три критерия: количественный,
качественный и "индивидуальное отношение". По количественному
критерию меньшинством является национальная группа, которая составляет менее
половины остальной части населения. Однако иногда население страны может быть
достаточно разнородным, и ни одна группа не будет составлять большинство. К
тому же бывают случаи, когда национальное меньшинство в стране вообще, является
большинством на определенной территории (чеченцы, татары, валлийцы, баски,
каталонцы и т.д.). Качественным критерием определения меньшинства является владение
устойчивыми этническими, религиозными и языковыми характеристиками, которые
отличают его от большинства населения.
Сложность определения этого понятия заключается в разносторонности
ситуаций, связанных с существованием различных меньшинств. Поэтому очень трудно
объединить в одном определении признаки всех меньшинств, которые нуждаются в
особой защиты. По моему мнению, причины этого следует искать в сфере политики:
государство с опаской относятся к возможности легализации меньшинств, как
народа как самостоятельного субъекта, способного на сецессию. Органы и
организации ООН, не считая ряд наиболее спорных критериев, сейчас используют
такое общее определение меньшинства: меньшинством является любая группа лиц,
проживающая в суверенном государстве и которая находится в численном
меньшинстве относительно остальной части населения государства, не является
доминирующей, члены которой обладают и стремятся сохранить этнические,
религиозные или языковые характеристики, которые отличают их от остальной части
населения.
Статус меньшинства на самом деле определяется не численностью группы, а
наличием определенных факторов, одним из которых является дискриминация. Даже
сейчас не во всех государствах на законодательном уровне закреплено и действует
определение "национальное меньшинство", несмотря на то, что в этих
государствах, так же, как и на международном уровне, могут действовать нормы,
посвященные закреплению дополнительных гарантий реализации прав лиц,
относящихся к определенным группам.
В отличие от национального меньшинства, этническое меньшинство составляют
все лица определенной национально-этнической принадлежности, проживающих на
законных основаниях в пределах России, являются гражданами России и за ее
пределами не имеют собственного государства (не является нацией, которая дала
название государству) или вообще не признаются нацией, а только считаются
этническими образованиями. Этническим меньшинством в стране следует признавать
всех проживающих на законных основаниях на территории России, при условии самосознания
ними своей принадлежности к меньшинству. Языковым меньшинством может быть вся
совокупность лиц, проживающих на законных основаниях на территории России и
осознают себя именно таким меньшинством.
Следовательно, этнические меньшинства - это разновидность национальных
меньшинств. А национальное меньшинство - группа лиц, которая, сохраняя черты
этнического меньшинства, претендует на особые политические права, включая
национально территориальную автономию.
1.2 Общая
характеристика понятия "коренные народы" в современном
конституционном праве
В отличие от понятия "национальные меньшинства", дефиниция
"коренные народы" четко определена в международных правовых
документах.
г. была принята международная Конвенция о коренном и остальном населении,
ведущем племенной образ жизни. Она была направлена на защиту этих
народов от ассимиляции, на защиту их самобытности, на сохранение и развитие их
культуры, языка, религии. В 1989 году, в Женеве, Международная организация
труда приняла новый документ - Конвенцию о коренных народах и народах, ведущих
племенной образ жизни в независимых государствах, пересмотрел и развил ряд
положений предыдущего документа.
Проанализировав Конвенцию МОТ № 169 (1989) "О коренных народах,
ведущих племенной образ жизни в независимых государствах", можно сказать,
что существенной характеристикой коренных народов является то, что они,
независимо от правового положения, сохраняют некоторые или все свои социальные,
экономические, культурные и политические институты. Обязательным признаком
принадлежности к коренным народам есть осознание самих народов как коренных на
этой территории. Названные характеристики, критерии и признаки коренных народов
недостаточно четкие, поскольку в историческом плане очень трудно найти те
племена, народы, которые первыми освоили ту или иную территорию, поскольку
практически во всех случаях оказывается, что к каждому народу на
соответствующей территории были какие-то предшественники.
Вместе с тем, в законодательстве Российской Федерации сделаны попытки
определить принадлежность отдельных народов к коренным народам страны. Так,
статья 69 Конституции РФ гарантирует права коренных малочисленных народов в
соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и
международных соглашений Российской Федерацию. Из содержания статьи следует,
что Россия относит к коренным народам малочисленные народы. Представители малых
народов являются полноценными гражданами Российской Федерации, и, кроме этого,
наделены рядом льгот в области налогообложения, социального обеспечения,
образования и т. Особое внимание уделяется сохранению (по возможности)
соответствующего стимулирования ведения традиционного хозяйства общинами
коренных северян, например, занятия оленеводством.
Коренные малочисленные народы РФ - это народы, проживающие на
территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные
образ жизни, хозяйствование и промыслы, численностью не более 50 тыс. человек,
осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Ихправовой статус в РФ
определяется особой конституционной охраной народов России.
Коренным малочисленным народам России гарантируются права: 1) на замену
военной службы альтернативной гражданской службой; 2) на сохранение и развитие
своей самобытной культуры; 3) на территориальное общественное самоуправление;
4) на объединение в общины и иные общественные объединения; 5) на
представительство в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и
представительных органах местного самоуправления; 6) на судебную защиту в
случае нарушения прав представителей малочисленных народов либо дискриминации,
выразившейся в какой бы то ни было форме.
Исходя из вышеприведенного, рассматривать понятие "национальное
меньшинство" всегда надо в контексте определенного государства и как
правовую категорию. Национальное меньшинство - группа лиц, которая, сохраняя
черты этнического меньшинства, претендует на особые политические права, включая
национально территориальную автономию. Выделим похожие признаки всех этих
определений национального меньшинства:
) это определенные этнические группы;
) проживают на территории определенного государства;
) являются гражданами этого государства;
) самоидентифицируют себя как представители другой нации.
И хотя категории коренных народов и национальных меньшинств выдаются похожими,
они не являются тождественными. Как и национальные меньшинства (во многих
случаях), коренные народы, не будучи титульными этносами, исторически проживают
на территории части современных государств и считают эти территории своей
родиной. В свою очередь, в отличие от национальных меньшинств, коренные народы
не имеют собственных "национальных" государств вне территорий своего
исторического проживания, выступая в этом смысле
"безгосударственными" народами.
2. ЗАЩИТА
ПРАВ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ
.1. Закрепление
права национальных меньшинств и коренных народов в конституциях современных
государств
К концу прошлого века в результате двух мировых войн политическая карта
Европы существенно изменилась. Кроме образования новых государств, характерным
признаком этого исторического периода стало резкое усиление миграционных
процессов, которые повлияли на национальный состав населения многих стран,
прежде всего Западной Европы.
Один из результатов этого процесса - значительное сокращение
мононациональных государств. В то же время возросло количество государств,
население которых увеличилось за счет представителей других стран, образовавших
или пополнили национальные меньшинства.
Права национальных меньшинств является неотъемлемой частью общей системы
прав человека и гражданских прав и свобод в отдельных государствах. В то же
время национальные меньшинства имеют некоторые специфические права, которые
отличаются от прав большинства граждан данного государства. Это их права в тех
сферах, где они проявляют себя как особая этническая группа (сохранение
идентичности, традиций, языка, культурного наследия и т.д.), а также там, где
есть потребность сбалансировать дискриминированное положение меньшинства по
сравнению с другими гражданами. Во всех других случаях (политические,
социальные, экономические права) лицам, принадлежащим к национальным
меньшинствам, должны быть обеспечены те же права, что и другим гражданам.
Реализация прав национальных меньшинств может быть надежно гарантирована только
при условии их закрепления в соответствующих конституционно-правовых актах. Их
защита не может быть обеспечен в странах, где принципы верховенства права не
являются господствующими и где отсутствует независимая, сильная и
высокопрофессиональная судебная власть.
Конкретизируя общее положение о защите прав национальных меньшинств,
следует отметить, что в современных европейских странах этот процесс
осуществляется в основном двумя путями.
Первый заключается в том, что государство подробно регламентирует права
граждан, принадлежащих к национальным меньшинствам, и определяет механизм их
реализации. Такая широкая регламентация прав национальных меньшинств
характерна, в частности, для Скандинавских стран. Этот подход можно проследить
также на примере Конституции Венгерской Республики от 18 августа 1949 года.
Так, в параграфе 68 Основного Закона этой страны предполагается, что
национальные и этнические меньшинства, проживающие в Венгерской Республике,
являются участниками народной власти; они представляют собой
государствообразующие факторы. Государство обеспечивает их коллективное участие
в общественной жизни; сохранение и развитие их культуры, употребление ими
родного языка, право на образование на родном языке, а также право
использования названий на родном языке. Гарантируется представительство в
государственных органах власти, а также право создавать самоуправляющиеся
органы - как местные, так и в масштабах всей страны.
Правовая защита прав лингвистических групп населения достаточно подробно
определена в Конституции Бельгии и некоторых других государств Европы. Согласно
Конституции Бельгии, например, кабинет должен включать равное количество
франкоязычных и фламандскоязычных министров, чтобы поддерживался паритет и
между разноязычными государственными служащими. Фиджи и Новая Зеландия имеют
отдельные списки для различных этнических групп и определяют квоту мест в
нижней палате парламента для этнонациональных меньшинств. Англо-американский
план для Зимбабве предусматривал также "специально избранных членов"
Ассамблеи, чтобы обеспечить "адекватное представительства
меньшинств".
В Украине с принятием Декларации прав национальностей, законами Украины
"Об объединении граждан", "О национальных меньшинствах в
Украине", а затем и в Конституции Украины на конституционно-правовом
уровне закреплено право национальных меньшинств на объединение, на национальную
культурного самобытность и национально-культурную автономию.
Федеральная Конституция Германии не содержит норм о защите меньшинств, но
на земельном уровне, там, где проживают национальные меньшинства, такие нормы
существуют. На земельном же уровне поддерживаются и языки меньшинств.
Необходимо отметить, что в категорию "меньшинства" в Германии не
входят так называемые "новые меньшинства", то есть группы выходцев из
других стран, которые переселились в Германию или по экономическим причинам,
или как беженцы.
Польша, как и Германия, признает исключительно вариант
"списков" национальных меньшинств, выделяя национальные меньшинства -
немцы, армяне, белорусы, евреи, литовцы, словаки, татары, украинцы, русские и
чехи, и этнические группы, к которым относятся русины, цыгане, караимы. Как
языковое меньшинство отдельно выделяются кашубы (этническая группа поляков).
Конституция России регламентирует то, что все люди, проживающие на
территории государства, равны перед законом и имеют равные права, независимо от
того, являются они гражданами государства или иностранцами. Также Конституция
нашего государства регламентирует принципы и нормы международного права и
международные договоры, подписанные и ратифицированные в соответствии с
действующим законодательством, которые становятся частью их национального
законодательства .
Конституция подчеркивает, что Россия - исторически многонациональное
государство. Согласно ст. 3 Конституции, провозглашающую носителем суверенитета
и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный
народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления.
Серьезное влияние на национальное положение в Российской Федерации
оказывает также закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип
приоритета прав человека. Статья 19 Конституции подтверждает, что государство
гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо, в
частности, от расы, национальности, языковой принадлежности.
Следовательно, анализ конституций современных государств позволяет
выделить основные стандарты конституционных прав национальных меньшинств,
определив среди них прежде всего следующие: право на сохранение своей
идентичности языковые права, образовательные права, культурные права.
.2
Правовой статус национальных меньшинств и коренных малочисленных народов РФ
Современные правовые акты, в частности, федеральные законы и
законодательство субъектов федерации, которые сейчас регулируют правовой статус
коренных малочисленных народов России, исходят из положения ст. 69 Конституции
РФ 1993 г., по которым РФ гарантирует права коренных малочисленных народов
"в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного
права и международных соглашений РФ". В развитие этих норм Конституции РФ
были приняты федеральные законы от 30 апреля 1999 № 82-ФЗ "О гарантиях
прав коренных малочисленных народов РФ", от 20 июля 2000 № 104-ФЗ "Об
общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири
и Дальнего Востока РФ" и от 7 мая 2001 № 49-ФЗ "О территориях
традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири
и Дальнего Востока РФ" .
В упомянутом федеральном законе от 30 апреля 1999 №
82-ФЗ за "уникальность этнического состава населения Республики Дагестан
по количеству проживающих на ее территории народов", компетенцию
установления отдельного перечня коренных малочисленных народов в этой
республике, определения их количественных и других особенностей было
предоставлено государственному Совете Республики Дагестан. Перечень коренных
малочисленных народов Республики Дагестан был утвержден постановлением
Государственного Совета Республики Дагестан от 18 октября 2000 № 191, который
был принят к сведению властями РФ.
Закон РФ от 25.10.1991 г. № 1807-1 "О языках
народов Российской Федерации" является основополагающим документом,
который регулирует общие вопросы языковой политики РФ. Статья 3 закрепляет
статус единого национального языка за русским. При этом каждый имеет право на
пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания,
обучения и творчества. Субъекты Федерации вправе устанавливать свои
государственные языки, которые могут употребляться органами местного
самоуправления наряду с русским языком. Согласно закону, Российская Федерация
гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий
для его изучения и развития.
Федеральный закон от 17.06.1996 г. № 74-ФЗ "О национально-культурной
автономии" призван обеспечить условия для реализации прав меньшинств на
сохранение культурной самобытности и участие в жизни общества. Закон дает
определение национально-культурной автономии в Российской Федерации.
Добавим, что власти РФ определяет исчерпывающий перечень коренных
малочисленных народов на собственной территории; впервые Единственный перечень
коренных малочисленных народов РФ было утверждено постановлением Правительства
РФ от 2 4 марта 2000 № 255; дополнительно Перечень коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ была утверждена распоряжением
Правительства РФ от 17 апреля 2006 № 536-р. Интересно, что в этот перечень
неоднократно вносились изменения в сторону сокращения; например, сегодня в
такой перечень входит 40 этносов, из которых только 2 (саамы и вепсы) проживают
в европейской части РФ. В течение 2009-2011 годов из перечня были исключены
такие европейские народы РФ, как абазины, бесермян, водь, ижорцы и сета; можно
предположить, что саамы остались в перечне в силу их трансграничного статуса .
Постановление Правительства РФ от 24.03.2000г. № 255 "О Едином перечне
коренных малочисленных народов" содержит исчерпывающий список коренных
малочисленных народов РФ.
Определенное значение для определения статуса коренных народов в РФ имеют
и такие акты как Перечень мест традиционного проживания и традиционной
хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ, одобрен
распоряжением Правительства РФ от 8 мая 2009 года № 631-р и Концепция
устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего
Востока РФ, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 4 февраля 2009 № 132
г. Реализацию Концепции предусматривается осуществить в 2009 - 2025 годах в 3
этапа.
Сегодня наблюдается кризис российской гражданской идентичности,
межэтническая нетерпимость, сепаратизм, вооруженный терроризм, в результате
которых возникла опасность дезинтеграции. В связи с этим, органы власти
Российской Федерации в последнее время активно принимают нормативные акты,
направленные на оптимизацию межэтнической ситуации в государстве.
Основополагающими документами являются "Стратегия государственной национальной
политики Российской Федерации на период до 2025 года" (Далее - Стратегия)
и Федеральная целевая программа "Укрепление единства российской нации и
этнокультурное развитие народов России (2014-2020 годы)" (далее -
Программа). С помощью этих документов предполагается перейти от ситуативной и
бессистемной поддержки отдельных мероприятий в субъектах Российской Федерации
проектно-целевого финансирования комплекса мероприятий в сфере государственной
национальной политики .
Эти акты российского законодательства предусматривают достаточно широкий
круг коллективных (этнических) прав коренных малочисленных народов, но не
признают наличие прав этих этнических групп на политическое самоопределение и
ограничивают права их коллективной собственности на территориях традиционного
проживания и природопользования. Правовая доктрина РФ для признания этноса
коренным народом, кроме факторов автохтонности и историчности, выдвигает
критерий численности, по которому коренным народом может быть признан только
немногочисленный народ, количество представителей которого не превышает 50000
человек, и критерий сохранения традиционного образа жизни.
Такие условия не дают возможности ряде этнических
групп РФ получить статус коренных народов - в случаях превышения их численности
или отказа от традиционного образа жизни в условиях урбанизации. Поэтому, в
частности, ни крымские татары, ни караимы не могут получить статус коренных
малочисленных народов от оккупационной власти РФ и пользоваться им для защиты
собственных коллективных прав и интересов.
Право государства определять, какая этническая группа
является коренным народом вообще неоднозначно (ведь это граничит с ограничением
права на осознание), но это право никак не может включать возможность отмены
такого признания через определенные субъективные факторы.
Официальной "неправительственной"
организацией, сегодня объединяет коренные малочисленные народы РФ, является
Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.
Эта Ассоциация фактически является инструментом воздействия власти РФ как на
сами коренные народы РФ, так и на международные структуры, образованные по
проблематике коренных народов. Несмотря на активное участие России в
международных организациях системы ООН по вопросам коренных народов, это
государство не использует нормы международных актов для урегулирования этой
проблемы и не присоединилась к Декларации прав коренных народов
Естественно, что меры по защите прав коренных малочисленных народов,
содержащиеся как в федеральных законах, так и в законах ряда субъектов
Российской Федерации, решают только незначительную часть объективно
существующих проблем.
2.3.
Обеспечение представительства национальных меньшинств и коренных народов
В период до 2004 года в России были опробованы всего лишь одна модели
публичного представительства традиционных этнических меньшинств на уровне
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и одна - на
уровне представительных органов муниципальных образований.
Первая "региональная" модель была реализована в Якутии. Здесь
формировались одномандатные избирательные округа в местах компактного
проживания коренных народов (эвенков), так что из 70 депутатов Законодательного
Собрания 12 депутатов гарантированно представляли именно их. Новые правила
регулирования численности региональных парламентов поспособствовали их
уменьшению в некоторых республиках, в том числе и в Якутии; избирательные
округа стали крупнее, сформировать их в местах компактного проживания коренных
народов стало невозможно.
Вторая модель, модель представительства коренных малочисленных народов в
форме местных национальных советов (как элемента этнического самоуправления),
также возникла в начале 90-х годов и сохраняется по сей день в Бурятии,
Приморском крае, Республике Саха (Якутии). Но она может быть реализована лишь
на территориях компактного проживания таких меньшинств.
Как видим, в полиэтничных субъектах РФ формировались институты,
рекомендованные ОБСЕ. Но важно подчеркнуть и отличия: не было проведено
разграничение между юридическими формами представительства "старых"
этнических меньшинств, не относящихся к аборигенам, и представительством
аборигенов; законодательство о выборах и политических партиях в России было (и
остается) таково, что делает невозможным участие в выборах общественных объединений
(в том числе партий), образованных по этническому признаку. В сочетании с
запретом этнических цензов это делало парламентское представительство
традиционных этнических меньшинств неэффективным. Замечу, что попытка
законодателя Ненецкого автономного округа в начале 2000-х годов создать именно
этнотерриториальные округа (как более эффективные с точки зрения обеспечения
интересов коренных народов), была пресечена решениями федеральных судов.
Поэтому исчезновение в 2004 году нормы Федерального закона о квоте представительства
коренных народов в законодательном органе субъекта Федерации было логичным и
ожидаемы.
В настоящее время в субъектах Российской Федерации видны два
конкурирующих способа обеспечить представительство и защиту интересов
традиционных этнических меньшинств, причем адресованы оба способа
преимущественно коренным народам. Иные традиционные этнические меньшинства
своего представительства лишены. Первый способ реализуется посредством всех
форм внепарламентского представительства коренных народов, а также институтов
гражданского соучастия в осуществлении полномочий публичной власти. Таковы
этнические общественные советы, наделенные правами участия в выработке
публично-властных решений (например, Ассоциация ненецкого народа Ясавэй в
Ненецком автономном округе и аналогичная Ассоциация коренных малочисленных
народов в Амурской области; консультанты по вопросам коренных малочисленных
народов в Законодательном собрании и в Правительстве этой же области и др.)
Второй способ обеспечения представительства коренных народов связан с
попыткой освоить скандинавский опыт и сформировать особые органы публичного
представительства, аналогичные саамским парламентам.
Совет по межнациональным отношениям при президенте РФ и советы по
межнациональным отношениям при губернаторах готовят предложения по определению
и развитию приоритетных направлений государственной национальной политики,
обеспечивает взаимодействие различных органов государственной власти и
общественных объединений в сфере ее реализации; проводит экспертизу законодательных
норм, затрагивающих вопросы национальной и миграционной политики.
В начале 2006 г. была создана Общественная палата Российской Федерации,
как коллегиальный орган общественных организаций, обеспечивающий диалог и
взаимодействие институтов гражданского общества с органами государственной
власти. Общественная палата с момента своего формирования уделяет значительное
внимание вопросам межнациональных отношений и защиты прав национальных
меньшинств.
Комиссиями Общественной палаты Российской Федерации ведется активная
работа по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере межнациональных
отношений, выявлению и урегулированию конфликтных ситуаций, противодействию
различным формам этнического экстремизма и терроризма.
национальный меньшинство коренной народ
2.4
Специальные институты по защите прав национальных меньшинств и коренных народов
Проблема регулирования и защиты прав национальных меньшинств в РФ имеет
конституционное значение. Согласно статье 19 Конституции Российской Федерации
государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина
независимо от расы, национальности, языковой принадлежности .
Еще одной гарантией равенства граждан независимо от их национальной
принадлежности стала норма, установленная в ст. 26 Конституции, согласно
которой каждый имеет право определять и указывать свою национальную
принадлежность, и никто не может быть принужден к ее определению. Из этого
следует, что национальная принадлежность человека не может влиять на
принадлежность ему прав и свобод, в том числе и на такие его политические
права, как право избирать и быть избранным. Это означает, что вопрос о
национальной принадлежности человека и гражданина не может рассматриваться как
условие его избрания или не избрания в государственный орган, как условие
назначения или не назначение на государственную или муниципальную службу.
Включение этой нормы в Конституции нашего государства является важным шагом на
пути демократизации, утверждения международных стандартов в решении
национальных проблем и обеспечении прав человека.
Государство не может не учитывать, что реализация прав и свобод человека
и гражданина неразрывно связана с его национальной самоидентификацией. В связи
с этим Конституция гарантирует всем народам Российской Федерации независимо от
места их проживания право на сохранение родного языка, создание условий для его
использования и развития, гарантирует права коренных малочисленных народов,
защиту их исконной среды обитания и традиционного образа жизни, защита прав
национальных меньшинств и целый ряд других прав и свобод человека,
обусловленных его национальной принадлежностью.
Конституция Российской Федерации не только закрепляет основные принципы
национальных отношений, но и устанавливает разграничение предметов ведения и
полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере регулирования и защиты прав
национальных меньшинств, защиты исконной среды обитания и традиционного образа
жизни малочисленных этнических общностей.
Установлено разграничение прав в Конституции, не дает полного
представления об общих границах правотворчества субъектов Федерации в данной
области. Так, оценивая возможность "влияния" Федерации и субъектов
Федерации на права национальных меньшинств (на уровень Федерации отнесены
вопросы их "регулирования и защиты", а на уровень субъектов - только
их "защиты"), сразу же возникает вопрос: как законодательные
(представительные) органы государственной власти субъектов Федерации могут
осуществлять защиту прав национальных меньшинств без их регулирования?
Анализируя законодательство практически всех субъектов Российской Федераций,
можно сказать, что они вынуждены регулировать права национальных меньшинств.
Таким образом, деятельность федеральных и региональных органов власти по
вопросам защиты прав национальных меньшинств определенным образом сочетается;
она совпадает по направлениям, способам и институтам, но разная по полномочиям
и масштабам.
Отнесение к совместному ведению проблемам защиты прав национальных
меньшинств и защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных
малочисленных народов требует соответственно проведения разграничения
полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации в этой сфере, которое на сегодняшний день не сделано.
Такое разграничение необходимо для избежания возможных коллизий федерального и
регионального законодательства, с одной стороны, а также неоправданно
дублирования содержания правовых норм - с другой.
Еще одной важной проблемой в сфере правового регулирования прав
национальных меньшинств является отсутствие в России четкого нормативного
определения отдельных понятий, или несоответствие закрепленных понятий.
Существующая неопределенность в правовой терминологии обусловливает значимость
исследования подходов к определению соответствующих понятий, а также проведения
сравнительно-правового анализа данной проблемы. Очень важным, на наш взгляд
является определение понятия "национальное меньшинство" и
"коренные малочисленные жители", которые необходимы для признания
государством определенного статуса по определенной этнической группой. По
нашему мнению, это вызывает определенные трудности с определением, кто же
относится к национальным меньшинствам, то есть кто подпадает под это понятие.
Одним с важнейших документов в сфере защиты прав национальных меньшинств,
принятых на уровне Совета Европы, следует вспомнить Европейскую хартию
региональных языков или языков меньшинств, принятой в Страсбурге (Франция) 5
ноября 1992 года, и Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств,
подписанной государствами-членами Совета Европы 1 февраля 1995 в Страсбурге. К
числу государств, которые подписали эти документы входит также Россия. Однако
Российская Федерация не ратифицировала ни одного из этих документов. Рамочная
Конвенция подчеркивает, что национальные меньшинства имеют право не только на
равноправие со стороны государства, но и на удовлетворение своих особых
потребностей. Поэтому актуальным направлением совершенствования
законодательства в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств
и коренных малочисленных народов Российской Федерации, все еще продолжает
оставаться развитие в нем положений Рамочной конвенции о защите национальных
меньшинств.
Следовательно, анализ конституций современных государств позволяет
выделить основные стандарты конституционных прав национальных меньшинств,
определив среди них прежде всего следующие: право на сохранение своей
идентичности языковые права, образовательные права, культурные права.
В Российской Федерации основными законами, которые регулируют
этнополитику являются: Закон Российской Федерации "О гарантиях прав
коренных и малочисленных народов Российской Федерации", "О языках
народов Российской Федерации", "О национально-культурной
автономии", "Об общих принципах организации общин коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации" и др.
Защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов
сталкивается с проблемами, обусловленными отсутствием в России четкого
нормативного определения отдельных понятий, либо несоответствием закрепленных
понятий устоявшимся международным понятиям. Также отсутствует разграничения
полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации в этой сфере, которое на сегодняшний день не сделано.
Актуальным направлением совершенствования законодательства в области
регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных
народов Российской Федерации, все еще продолжает оставаться развитие в нем
положений Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств.
Конституционная доктрина Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации была сформирована в 1990-е гг. и довольно долго не меняла своего
содержания. Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации", который был принят в 1996 г., создал
правовую основу деятельности федерального уполномоченного, фактически
осуществляющего свои полномочия с 1994 г. Данным законом была предусмотрена
лишь одна из моделей института - парламентская, в соответствии с требованиями
статьи 103 Конституции РФ. Этот же закон предоставил субъектам РФ право
учреждать аналогичные должности. Первыми среди регионов, воспользовавшихся этим
правом, стали Республики Башкортостан и Татарстан, Свердловская область, Санкт-Петербург
и некоторые другие субъекты РФ. В прошлом столетии в регионах России появилось
чуть более полутора десятков региональных обмудсменов.
Вместе с тем на рубеже 10-20-х гг. XXI в. в субъектах РФ появился новый
институт защиты прав коренных народов: уполномоченный по правам коренных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Новизна подхода заключалась в том,
что учреждалась особая государственная должность субъекта Федерации -
модификация специализированного омбудсмена. Опыт формирования такого института
защитника коренных народов есть в четырех субъектах Российской Федерации:
Красноярском крае (с 2007 г.), Камчатском крае, Якутии (с 2013 г.), Республике
Алтай (с 2015 г.).
Между тем у института защитника коренных народов уже имеется солидное
нормативное обоснование. Первое упоминание о такой государственной должности в
субъекте РФ имеется в Указе Президента РФ от 4 декабря 2009 года № 1381 "О
типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации"
[Указ... 2009]. Затем эта государственная должность была упомянута в
Федеральном законе "Об основах общественного контроля в Российской
Федерации" (2012 г.) [Федеральный закон № 212-ФЗ, 2014]. Наконец, 6 апреля
2015 г. федеральный законодатель принял пакет законопроектов [Федеральный закон
№ 76-ФЗ, 2015], направленных на регулирование статуса региональных омбудсменов,
среди которых основными стали поправки в Федеральный закон от 6 октября 1999
года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации". В этом законе появилась новая глава 2.1, в которой
сосредоточены рамочные правовые нормы, определяющие порядок формирования,
деятельности и содержания юридической ответственности уполномоченных по правам
человека и иных (специализированных) региональных омбудсменов. В установленных
федеральным законодательством рамках стали формироваться различные модели
региональных уполномоченных по правам коренных малочисленных народов Севера,
Сибири и Дальнего Востока.
Следовательно, в Российской Федерации нет уполномоченного по вопросам
национальных меньшинств. В нашей стране существует должность уполномоченного по
вопросам коренных народов
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итоги нашего исследования, можно сформулировать следующие выводы:
. По некоторым оценкам более 20% населения планеты принадлежит к
меньшинствам. Вместе с тем, следует заметить, что и по сей день официального
определения понятия "национальное меньшинство" не существует. В одном
из международных документов нет четкого его определения. Это обстоятельство
создает возможности выработки каждым государством своего толкования термина
"национальное меньшинство" по историческим особенностями формирование
этносов на его территории. Общие же подходы к определению этого понятия данные
Парламентской Ассамблеей Совета Европы в 1993 году, когда было принято
рекомендацию 1201 о дополнительном протоколе по правам национальных меньшинств
к Европейской Конвенции по правам человека. В то же время, Россия не имеют
правового определение и установленного законодательством понятие
"Национальное меньшинство". По нашему мнению, это вызывает
определенные трудности с определением, кто же относится к национальным
меньшинствам, то есть кто подпадает под это понятие.
. Исходя из вышеприведенного, рассматривать понятие "национальное
меньшинство" всегда надо в контексте определенного государства и как
правовую категорию. Национальное меньшинство - группа лиц, которая, сохраняя
черты этнического меньшинства, претендует на особые политические права, включая
национально территориальную автономию. Выделим похожие признаки всех этих
определений национального меньшинства:
) это определенные этнические группы;
) проживают на территории определенного государства;
) являются гражданами этого государства;
) самоидентифицируют себя как представители другой нации.
. Хотя категории "коренные народы" и "национальные
меньшинства" похожи, они не являются тождественными. Как и национальные
меньшинства (во многих случаях), коренные народы, не будучи титульными
этносами, исторически проживают на территории части современных государств и
считают эти территории своей родиной. В свою очередь, в отличие от национальных
меньшинств, коренные народы не имеют собственных "национальных" государств
вне территорий своего исторического проживания, выступая в этом смысле
"безгосударственными" народами.
. В Российской Федерации основными законами, которые регулируют
этнополитику являются: Закон Российской Федерации "О гарантиях прав
коренных и малочисленных народов Российской Федерации", "О языках
народов Российской Федерации", "О национально-культурной
автономии", "Об общих принципах организации общин коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации" и др.
Анализируя законодательство практически всех субъектов Российской
Федераций, можно сказать, что они вынуждены регулировать права национальных
меньшинств. Проблемой в вопросе правовой защиты национальных меньшинств в
современном конституционном праве является отсутствие четкое разграничение
полномочий между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Федерации.
. Коренным малочисленным народам России гарантируется право на
социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной среды
обитания, традиционных образа жизни и хозяйствования. Это право обеспечивается
деятельностью всех органов государственной власти РФ и субъектов РФ, на
территории которых проживают представители этой народности.
. На рубеже 10-20-х гг. XXI в. в субъектах РФ появился новый институт
защиты прав коренных народов: уполномоченный по правам коренных народов Севера,
Сибири и Дальнего Востока. Новизна подхода заключалась в том, что учреждалась
особая государственная должность субъекта Федерации - модификация
специализированного омбудсмена. Опыт формирования такого института защитника
коренных народов есть в четырех субъектах Российской Федерации: Красноярском
крае (с 2007 г.), Камчатском крае, Якутии (с 2013 г.), Республике Алтай (с 2015
г.). Но, несмотря на это, в Российской Федерации отсутствует института
защитника прав национальных меньшинств.
Актуальным направлением совершенствования законодательства в области
регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных
народов Российской Федерации, все еще продолжает оставаться развитие в нем
положений Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств.
СПИСОК
ЛИТЕРАТУРЫ
. Нормативные
правовые акты Российской Федерации
. Конституция
Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с
учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к
Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6 - ФКЗ и от 30.12.2008 № 7 -
ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства
Рос. Федерации. - 2014. -№ 31. - Ст. 4398.
. О
гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации: федер.
закон от 30 апреля 1999 № 82-ФЗ (ред. от 05.04.2009) // Собр. законодательства
Рос. Федерации. - 1999. - № 18. - Ст. 2208.
. Об
общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири
и Дальнего Востока Российской Федерации: федер. закон от 20 июля 2000 г. N
104-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2000. -
№ 30. - Ст. 3122.
. О
территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов
Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: федер. закон от
07.05.2001 N 49-ФЗ (ред. от 28.12.2013)// Собр. законодательства Рос.
Федерации. - 2001. - №20. - Ст.1972.
. О
Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период
до 2025 года: указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666// Собр.
законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 52. - Ст. 7477.
. О
Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации:
постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. № 255//
Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2000. - № 14. - Ст.1493.. Международные
акты
. Устав
Организации Объединенных Наций от 26.06.1945 г. // Сборник действующих
договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными
государствами. Вып. XII. - М., 1956. С. 14.
. Европейская
Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 г.// Бюллетень
международных договоров. - 2001. - № 3.
. Декларация
о предоставлении независимости колониальным странам и народам от 14 декабря
1960 г. // Международные акты о правах человека. Сборник документов. - М.:
НОРМА, 2002. - С.98.
. О
гражданских и политических правах: Международный Пакт от 16 декабря 1966 г. //
Бюллетень Верховного Суда РФ. - 1994. - № 12.
. О
коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых
странах: конвенция Международной организации труда Международной организации
труда от 27 июня 1989г. № 169 // Конвенции и рекомендации, принятые
Международной конференцией труда. 1957 - 1990. -Т.
. О
защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной
образ жизни, в независимых странах: конвенция Международной организации труда
от 26 июня 1957г. № 107 // Международная защита прав и свобод человека. Сборник
документов. - М.: Юридическая литература. - 1990. - С. 277 - 287.
. Декларация
Организации Объединенных Наций о правах коренных народов от 13 сентября 2007 г.
N 61/295. - URL:
http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/indigenous_rights.shtml
(дата обращения 15. 11. 2014). Юридические акты Российской империи, СССР,
РСФСР
. Декларация
прав народов России от 15.11.1917 г.// История советской Конституции (в
документах). 1917-1956. М., 1957. С. 57 - 58.
. Об
утверждении Временного Положения об управлении туземных народностей и племен
северных окраин Р.С.Ф.С.Р.: декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 25 октября 1926 г. // СУ
РСФСР. -1926. -№ 73. -Ст. 575.
. О
свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих
национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР:
Закон СССР от 26 апреля 1990г. // Ведомости СССР. -1989. - № 25. - Ст. 487.
. Научная,
учебная и справочная литература
18. Андриченко Л. В. Регулирование и защита прав национальных
меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. - М.: ОАО
Изд. дом "Городец", 2005. - 384 с.
. Гарипов Р.Ш. Коренные малочисленные народы в России: гарантии
прав и свобод // Журн. рос. права. - 2012. - N 6. - С.67-73.
20. Филиппова
Н.А. Защитник прав коренных народов в регионах России: становление института/
Сургутский государственный университет.-2017.-№2-с.105-120.
21. Филиппова Н. А. Традиционные этнические меньшинства в системе
публичного представительства: развитие правовых доктрин и практик//Институт
философии и права УрО РАН. - 2013.- с. 87-97.
. Гоголев П.В. Конституционно-правовые основы государственной
политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего
Востока России. М., 2014.- 258 с.
. Эбзеев Б.С. Самоопределение народов в современном мире:
конституционно- и международно-правовые аспекты (по мотивам ценного монографического
исследования) // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 29 - 34.
. Кузьмина Е.А Народ как субъект конституционного права Российской
Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2011. - С. 123.
. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России/ Е.И.
Козлова, О.Е. Кутафин. - М.: Проспект, 2012. - 592 с.
. Комкова Г.Н., Колесников Е.В., Липчанская М.А. Конституционное
право Российской Федерации/ Г.Н.Комкова, Е.В.Колескиков, М.А. Липчанская. - М.:
Юрайт, 2013. - 464 с.
. Конституционное право России / Под ред. Б.С. Эбзеева. - М.:
Юнити-Дана, 2012. - 671 с.
. Сунцов А.П. Становление и развитие статуса коренных
малочисленных народов: опыт правового регулирования / А.П. Сунцов, Н.А.
Силантьева // Крымский научный вестник. - 2015. - №4. - С. 58-66.
. Некрасов С.И. Конституционное право РФ/ С.И. Некрасов. - М.:
Юрайт, 2012. - 351 с.. Интернет- ресурсы
30. http://www.memo.ru/prawo/reg/afrika. htm
. http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/indigenous_rights.shtml
. http://www. zonazakona.ru/law/abro/240/
. http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/colonial.
shtml
. http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/right_to_peace.shtml