Анализ и совершенствование административно-территориального устройства России на примере Брянской области
Содержание
административный территориальный устройство брянский
Введение
. Теоретические основы административно-территориального устройства России
.1 Понятие и принципы административно-территориального устройства
.2 Формы административно-территориального устройства
.3 Проблемы административно-территориального устройства России
. Анализ и совершенствование адинистративно-территориального устройства России на примере Брянской области
.1 Характеристика Брянской области
.2 Современное состояние административно-территориального устройства Брянской области
.3 Проблемы и перспективы совершенствования административно-территориального устройства Брянской области
Заключение
Список использованной литературы
Приложения
Введение
Актуальность темы заключается в том, что проблема административно-территориального деления России очевидна, так как на современном этапе, административно-территориальное устройство является одной из важнейших составляющих территориальной организации общества, и от того, насколько оно соответствует общей стратегии социально-экономического развития; зависит успешность проведения реформ и становления нового общества.
На его основе строится система органов государственной власти, органов местного самоуправления, совокупность рыночных институтов, а так же система общественных объединений. В условиях России роль административно - территориального устройства особенно важна в силу обширности территории и разнообразия экономических, географических, демографических, природных и национальных условий и данное деление позволит во многом избежать как экономических, так и национально-этнических проблем и конфликтов.
Административно-территориальное устройство является одной из важнейших составляющих территориальной организации общества, и от того, насколько оно соответствует общей стратегии социально-экономического развития; зависит успешность проведения реформ и становления нового общества. На его основе строится система органов государственной власти, органов местного самоуправления, совокупность рыночных институтов, а так же система общественных объединений. В условиях России роль административно - территориального устройства особенно важна в силу обширности территории и разнообразия экономических, географических, демографических, природных и национальных условий.
Административно-территориальное устройство в современном обществе это не просто перечень географических названий территории, а сложный государственно-правовой механизм, который тесно связан с государственной и общественной формой управления и служит базой для экономической, политической, идеологической и организаторской деятельности государства и его субъектов.
Цель работы - рассмотреть проблемы административно-территориального устройства РФ на примере Брянской области.
Задачи:
изложить теоретические основы административно-территориального устройства России;
выявить проблемы совершенствования территориального устройства России на примере Брянской области.
Предметом исследования является процесс административно-территориального и непосредственно само устройство административно- территориальных единиц,
Объект - административно- территориальное устройство Брянской области.
Теоретической основой курсовой работы послужили труды таких авторов как Зотов В. Б., Иванов В. В., Кабашов С. Ю., Наумов С. Ю., Парахина В. Н. и др.
Методами исследования являются общенаучные, логические и специальные методы познания: комплексный анализ, сравнительно-правовой, статистический, методы дедукции, индукции и другие методы научного исследования.
Цель и задачи определили структуру курсовой работы: введение, двух глав, заключения, библиографического списка и приложения.
1. Теоретические основы административно-территориального устройства России
.1 Понятие и принципы административно-территориального устройства
Административно-территориальное устройство государства - это разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такие части принято называть административно-территориальными единицами. Следует иметь в виду, что в ряде субъектов РФ наряду с органами местного самоуправления имеются и местные органы государственной власти.
Административно-территориальное устройство является атрибутом любого государства. Однако если унитарное государство само делится на административно-территориальные единицы, то в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты Федерации.
В РФ административно-территориальное устройство ее субъектов базируется на ряде принципов.
Важнейший из них - экономический принцип, требующий при образовании административно-территориальных единиц учета особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, количества и плотности населения, наличия центров его экономического тяготения и состояния путей сообщения. Реализация этого принципа способствует как развитию производительных сил страны и ее частей, так и успешному выполнению местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач в области хозяйственного и социального развития соответствующих территорий.
В условиях многонационального государства, каким является Российская Федерация, большую роль играет национальный принцип административно-территориального устройства. Он предполагает всесторонний учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц, что способствует социально-культурному развитию малочисленных наций и народностей РФ.
Успешное решение местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач во многом зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять повседневные нужды и запросы людей, опираться на их помощь. Поэтому максимальное приближение как государственного аппарата, так и местного самоуправления к населению тоже является важным принципом, в соответствии с которым строится административно-территориальное устройство субъектов РФ.
Действующая в настоящее время в субъектах РФ система административно-территориальных единиц сложилась в основном в годы советской власти, когда созданное еще Екатериной II административно-территориальное деление Российской империи (губерния - уезд - волость) было постепенно заменено новыми административно-территориальными единицами, которыми стали в РФ область (край) - округ - район, а затем (после ликвидации округа) область (край) - район.
Действующая Конституция РФ не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Они - область деятельности главным образом субъектов РФ, каждый из которых решает эти вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям в конституциях республик в составе РФ, а также в уставах других субъектов РФ [1].
Так, согласно Конституции Республики Коми (ст. 70), эта Республика состоит из следующих административно-территориальных образований: районов - Ижемского, Княжпогостского, Койгородского, Корткеросского и т.д.; городов республиканского подчинения - Сыктывкара, Воркуты, Вуктыла, Инты, Печоры, Сосногорска, Усинска и Ухты - с подчиненными им территориями.
В Уставе Саратовской области (ст. 13) устанавливается, что в административно-территориальном отношении Саратовская область делится на города областного значения и сельские районы. Города могут иметь в своем составе районы, а районы включают села, поселки, города районного значения.
Таким образом, конституции и уставы субъектов РФ различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов РФ. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым - относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.
Район (уезд) - административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономной области, автономного округа. В экономическом отношении каждый район (уезд) представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия, как правило, небольшие промышленные предприятия (главным образом по переработке сельскохозяйственного сырья), коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации. Ведущее место в районе (уезде) принадлежит сельскохозяйственному производству. Кроме того, каждый район (уезд) является базой для всех видов социально-культурного обслуживания сельского населения.
Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города. Они являются местом сосредоточения большинства промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня, перспектив развития и ряда других условий все города подразделяются на следующие основные виды: города республиканского (республики в составе РФ) значения; города краевого, областного, окружного (автономного округа) значения; города районного значения.
Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы - городские районы [5, с. 54].
Городские районы созданы во многих городах республиканского, краевого и областного значения, насчитывающих свыше 100 тыс. человек населения. Они являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу.
К городским поселениям, являющимся одним из видов административно-территориальных единиц, относятся также поселки. Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численностью населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.
К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение. Дачные поселки - населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха или санаторного лечения.
Самой многочисленной административно-территориальной единицей в настоящее время являются сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, аулы и др.), подавляющее большинство жителей которых занято сельским хозяйством. Территория сельского поселения как административно-территориальной единицы может охватывать одно село или несколько сел, образуя сельский округ (волость, сельсовет и т.д.).
Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, ставших давно уже традиционными, на территории РФ в последние годы созданы и другие административно-территориальные единицы. Так, территория Москвы сегодня делится не на районы в городе, как это было прежде, а на административные округа, которые включают в себя муниципальные районы.
Административный округ - внутригородская административно-территориальная единица, система органов власти которой строится на основе централизованного управления.
Муниципальный район - административно-территориальная единица Москвы, в границах которой осуществляется самоуправление населения, проживающего на данной территории. Муниципальные районы образуются с учетом социально-экономических характеристик соответствующих территорий, их градостроительных и исторических особенностей, наличия жилых комплексов и объектов муниципальной инфраструктуры. Границы и названия муниципальных районов устанавливаются Московской городской Думой по представлению мэра Москвы.
Муниципальный район делится на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального общественного самоуправления. Границы и название микрорайона определяются органами местного самоуправления муниципального района.
.2 Формы административно-территориального устройства
Основные формы государственного устройства в современном мире:
унитарное (простое) государство,
федерация,
конфедерация.
Унитарное государство - это государство, состоящее из административно - территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью. Имеет единую конституцию, правовую систему, единую систему высшей власти и управления, единое гражданство.
Федерация - это сложное союзное государство, состоящее из государственных образований, обладающих определенной политической самостоятельностью, т.е. субъектов федерации. В РФ 89 субъектов - областей, краев, автономных республик.
Конфедерация - это союз юридически и политически самостоятельных государств, минимум два, для осуществления конкретных совместных целей. Неустойчивая форма государственности, либо эволюционирует в федерацию, либо распадается.
Территориальная организация государства характеризует соотношение целого и частей, центральных и региональных органов власти. Различают две основные формы территориального устройства государства: унитарную и федеративную. Унитарное государство представляет собой единую, политически однородную организацию, состоящую из административно-территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью. Оно имеет единую конституцию и гражданство. Все государственные, в том числе судебные, органы составляют единую систему, действуют на основе единых правовых норм. Унитарные государства сформировались преимущественно в странах с мононациональным населением, хотя некоторые из них, например, Испания, имеют в своем составе национальные образования, пользующиеся автономией, компетенция которой определяются центральной властью [7, с. 58].
Унитарные государства бывают централизованными (Великобритания, Швеция, Дания и др.) и децентрализованными (Франция, Италия, Испания).
Централизованные государства могут предоставлять достаточно широкую самостоятельность (самоуправление) местным, низовым органам управления. В децентрализованных унитарных государствах крупные регионы пользуются широкой автономией и даже располагают собственными парламентами, правительствами, структурами и самостоятельно решают переданные им в ведение вопросы, как правило, в области образования, коммунального хозяйства, охраны общественного порядка и т.п.
Главное отличие федерации от унитарного государства состоит в том, что источником власти, субъектами государственного суверенитета, выступают в ней как крупные территориальные образования (штаты, земли, кантоны), так и весь народ, состоящий из равноправных граждан (в унитарном же государстве существует лишь один субъект суверенитета - народ).
Федерация - это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенций, имеющих собственные законодательные, исполнительные и судебные органы и, как правило, конституцию, а часто и двойное гражданство. По своему замыслу федеральный принцип государственного устройства призван обеспечить:
свободное объединение и равноправное взаимодействие общностей, обладающих значительными этническими, историко-культурными, религиозными, лингвистическими и другими особенностями;
создать оптимальные возможности для выражения региональных и других интересов меньшинств;
для постепенной подготовки оппозиции к выполнению общесоюзных правительственных функций;
приблизить власть и управление к гражданам.
Федерация строится на основе распределения функций между ее субъектами и центром, зафиксированного в союзной Конституции, которая может быть изменена только с согласия субъектов федерации. При этом одна часть вопросов является исключительной компетенцией союзных органов, другая - субъектов федерации, третья - совместной компетенцией союза и ею членов. Уважение союзным руководством и всеми субъектами федерации прав и полномочий друг друга контролирует независимый суд, а также обычно двухпалатный парламент. Участники федерации - соучастники общегосударственного суверенитета и фактически не обладают индивидуальным суверенитетом и правом одностороннего выхода из союзного государства, что обеспечивает жизнеспособность этого типа государственного устройства.
.3 Проблемы административно-территориального устройства России
Россия - страна-континент. Эта тривиальная истина известна всем. Даже после распада СССР территория России составляет свыше 17 млн кв км. Естественно, что в такой огромной стране территориальные пропорции имеют исключительное значение [8, с. 39].
Поэтому проблемы территориального устройства, а значит и административно-территориального деления, необходимо решать вновь и вновь.
Россия с начала своей государственности всегда обладала внушительной территорией. Более того, территория России включает самые различные природно-климатические зоны: от тундры до субтропиков, несколько часовых поясов, острова Северного Ледовитого и Тихого океанов.
Административно-территориальное устройство России - предмет серьезных научных и политических дебатов. Его несовершенство очевидно, необходимо выделить основные проблемы территориального устройства в России:
. Сверхсложный состав субъектов Федерации. Образно нашу страну можно сравнить со школьным классом, в котором вместе учатся более восьми десятков совершенно разных по возрасту и уровню подготовки учеников.
. Сложносоставной состав субъектов Федерации, частично уже разрешенный, так называемый принцип «матрешки».
. Гипертрофия национального фактора в федеративном устройстве страны, с отсутствием единых законодательных норм в этом вопросе. Выражаясь словами российского ученого Арсеньева, национально-территориальные образования являются следствием не «правил», а «обстоятельств».
. Современные границы краев и областей сложились после стихийного распада системы, возникшей в результате «госплановской» административной реформы 1923-1929 годов. Как следствие этого, а также указанного выше национального фактора, многие города и районы территориально тяготеют не к своим, а к соседним региональным центрам.
. Перенаселенность столицы страны - Москвы, задыхающейся от автомобильных «пробок», от неимоверно возросшей стоимости жизни, с чем все больше сталкиваются и крупнейшие города-миллионеры.
. В свою очередь города-миллионеры и крупнейшие агломерации по своему потенциалу и сложности управления сравнимы с целыми регионами. Отсюда их вхождение в состав регионов, наряду с городами и районами, уступающими по населению в десятки, а экономическому потенциалу - иногда более сотни раз, вызывает сомнение.
. Неэффективность территориального управления в крупных городах с районным делением, которым приходится управлять слишком малым числом городских районов. Так, от 3 до 5 городских района имеют в своем составе 45 городов, из них 37 региональных центров. При этом велика концентрация населения в региональных центрах: 60 центров занимают свыше ¼, а 34 - свыше 1/3 от общей численности населения своего региона.
. Длительная тенденция (с середины 60-х годов до конца ХХ века) по разукрупнению районов и сельсоветов, а также образованию небольших по численности населения городов регионального подчинения, с населением до 50 тыс. чел. На 1.01.2007 года таких городов было 293 или почти половина (48,8%) от всех городов регионального подчинения. Процесс по объединению районов и городов-райцентров, а также по укрупнению сельских поселений начат реформой территориальных основ местного самоуправления, однако в целом указанная проблема еще остается не решенной.
. В Конституции России не упоминается само понятие АТУ ни в вопросах компетенции федерации, ни в вопросах совместного ведения с субъектами Федерации. Следовательно, этот вопрос является прерогативой регионов. Однако в рамках АТУ действуют повсеместно государственные структуры, в том числе федерального уровня и возникает необходимость определиться как с общими принципами, так и с основными понятиями АТУ.
Одна из особенностей нынешнего российского федерализма состоит в обладании отдельными регионами (республиками РФ) рядом существенных льгот экономического плана. Одним из примеров этого являются отчисления в федеральный бюджет, когда взносы республик оказываются в основном меньше, по сравнению с отчислениями краев и областей. Подобный способ финансовой децентрализации, естественно вызывает недовольство регионов, таких возможностей не имеющих. Именно этим, не в последнюю очередь, вызван мощный поток требований других регионов за обладание аналогичными привилегиями. Однако если все другие регионы опустят планку своих отчислений на уровень республик, обладающих особыми правами, то единого российского государства просто не будет существовать.
В настоящее время в России 11 экономических районов. Эта сетка сохранилась лишь на бумаге. Даже последние статсборники группируют территории не по экономическим районам, а по федеральным округам. Экономические районы ушли в прошлое. Отчасти это объясняется тем, что федеральные округа включили в себя экономические районы, а границы округов часто совпадают с границами одного или двух экономических районов. Например, Северо-Западный федеральный округ территориально совпадает с Северным и Северо-Западным экономическими районами [8, с. 40].
Центральный федеральный округ повторяет границы Центрального и Центрально- Черноземного экономических районов. Изменения имеют место в Уральском федеральном округе, где часть субъектов одноименного экономического района отошла в состав Приволжского федерального округа, а часть территории Западно-Сибирского экономического района вошла в названный округ. Южный федеральный округ интегрировал субъекты Волго-Вятского и Уральского экономических районов.
Главное, что необходимо принимать во внимание при построении новой «сетки» территориальных образований, - максимальное приближение административных районов к экономическим. Иногда это просто не учитывают, конструируя неубедительные варианты [8, с. 36].
Таким образом, современное территориальное устройство России требует серьезного пересмотра. И это дело нельзя откладывать на завтра. Но планы подобного переустройства необходимо разрабатывать с широким привлечением научной общественности, опираясь на научные разработки, бывшего Госплана, других известных организаций.
2. Проблемы совершенствования территориального устройства России на примере Брянской области
.1 Характеристика Брянской области
Брянская область - регион Российской Федерации, расположенный в Центральной России к юго-западу от Москвы, на границе с Украиной и Белоруссией. Областной центр - город Брянск. Область граничит на севере со Смоленской областью, на западе - с Гомельской и Могилевской областями Белоруссии, на востоке - с Калужской и Орловской областями и на юге - с Курской областью, Черниговской и Сумской областями Украины.
Площадь области составляет 34900 кв. км, население - 1242,6 тыс. человек [2].
Наиболее крупные населенные пункты - города Брянск, Клинцы, Новозыбков, Жуковка, Унеча, Сельцо, Дятьково, Карачев, Стародуб.
Основные отрасли промышленности: машиностроение (производство дизелей, тепловозов, автомобилей, станков, рефрижераторных вагонов, велосипедов, дорожно-строительных машин и механизмов); металлообработка; производство стройматериалов (асбоцементные изделия, цемент, стекло, стекловолокно, изоляционные материалы); производство фосфорной муки; легкая (шерстяная, кожевенно-обувная, швейная), пищевая (консервная, крахмальная, мясная), лесная и деревообрабатывающая промышленность. Брянская область является монополистом в России по производству изотермических вагонов, маневровых тепловозов, битумных насосов и установок, автогрейдеров и роторных экскаваторов.
Наиболее крупные/известные предприятия:
ОАО "Мальцовский портландцемент", г. Фокино - крупнейший производитель высококачественного цемента не только в России, но и в Европе;
ЗАО "УК <#"justify">2.2 Современное состояние административно-территориального устройства Брянской области
Брянская область образована на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 5 июля 1944 года.
Территория Брянской области едина и является составной частью территории Российской Федерации. Территория области состоит из административно-территориальных единиц, входящих в состав области в соответствии с Уставом Брянской области.
Границы Брянской области как субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации <#"justify">.3 Проблемы и перспективы совершенствования административно-территориального устройства Брянской области
Территория, на которую распространяется суверенитет, является важнейшим государственным атрибутом. В связи с этим очевидно, что оптимизация территориального устройства остаётся критическим фактором обеспечения интеграции государства как фундаментальной политической общности.
Процесс "дизайна" административно-территориальной реформы нельзя сводить к техническим вопросам, как это иногда происходит.
Представления о неукоренённости административно-территориального деления и его исключительно инструментальном характере обусловили появление многочисленных проектов изменения административно-территориального деления в независимой Российской Федерации. Как и в период перестройки, большинство из них носили комплексный характер, рассматривая преобразования на субфедеральном и субрегиональном управленческих уровнях в единстве или, вообще игнорируя проблему низовых административных звеньев. Отказ от попыток проведения радикальной реформы на региональном уровне во многом обессмыслил реформу на уровне районов.
При этом многие из проектов, выдвигавшихся в конце 80 - начале 90-х годов, исходили из принципов территориального устройства, характерных и для советского периода и, следовательно, ориентировались на соответствие административно-территориальных единиц экономическим районам, что подразумевало значительную роль централизованного планирования.
В соответствии с районным делением строилась и строится система территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на низовом уровне, а также система органов, находящихся в двойном подчинении [5, с. 54].
Данное территориальное устройство отражает и то обстоятельство, что местная инфраструктура сосредоточивалась в границах территориальных единиц в районном центре, разделяясь в том случае, когда районным центром являлся город регионального подчинения. В силу этого обстоятельства административно-территориальная реформа оказалась бы и чрезвычайно дорогой. Сделанный в начале 90-х годов выбор в пользу радикальных экономических реформ также способствовал сохранению дробного территориального деления.
Мелкие единицы имели меньше ресурсов, соответственно и меньше возможности к сопротивлению. К тому же укрупнение дотационных сельских районов не приводило к созданию недотационного образования, хотя и могло способствовать экономии бюджетных средств.
Важнейшие изменения в территориальной структуре регионов Российской Федерации были связаны со становлением местного самоуправления. С реализацией положений ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" связана чрезвычайно высокая степень разнообразия внутреннего устройства регионов России.
Внешнее разнообразие системам территориального устройства субъектов Федерации придали также переименования административно-территориальных единиц, отражавшие идеологические ориентации элит. В качестве примера можно привести переименование сельсоветов в волости и сельские округа после 1993 года и обратно - волостей в сельсоветы. В отдельных республиках эти процессы ещё раньше коснулись районов, получивших национальные (например, улусы) или двойные названия, например, районы (аймаки).
Таким образом, проблемы реформы территориального устройства в Российской Федерации оказались связанными в первую очередь не с изменением "нарезки" единиц, а с изменением их статуса. По отношению к районам данный вопрос касался того, будут ли в них действовать органы/ подразделения органов государственной власти субъекта Федерации или же органы местного самоуправления; по отношению к городам он был связан и с установлением уровней подчинения (значения) [10, с. 52].
Мораторий на изменение границ субъектов Федерации не привёл к прекращению требований изменения принадлежности и статуса местных единиц, среди которых: передача в состав региона административно-территориальных единиц других субъектов Федерации; выход из состава региона и создание самостоятельного субъекта Федерации; выход из состава региона с присоединением к другому региону. Требования такого рода выдвигались на массовом уровне в первую очередь в конце 80 - начале 90-х годов, хотя в регионах Северного Кавказа они имеют место и ныне.
Несмотря на размах таких требований, изменение границ регионов Российской Федерации произошло лишь в двух случаях: передача района Ивановской области в состав Нижегородской и образование Республики Ингушетия как нового субъекта Российской Федерации. Есть примеры уточнения границ между отдельными регионами. В целом нынешнему периоду более присуще их оглашение на уровне элит, и во многих случаях (например, с предложением придать статус города федерального значения Владивостоку) они носят риторический характер.
Значительно реже, чем в 80 - 90-х годах, выдвигаются требования национального определения в форме территориальной автономии. Тем не менее, в тот период произошло создание (воссоздание) национально-территориальных единиц в составе регионов (на уровне районов, сельских администраций или особого, промежуточного уровня), сохраняющихся до настоящего времени.
Если в регионах Сибири и Дальнего Востока, а также в Карелии национально-территориальные единицы были созданы де-юре в основном как форма автономии коренных народов, то в республиках Северного Кавказа контроль над решением местных вопросов со стороны численно преобладающих в границах административных районов этнических групп поддерживается без придания территории особого статуса. Особый случай представляет здесь Республика Дагестан, устройство которой имеет сходство с федеративным.
Вероятность формирования национально-территориальных единиц находится в обратной зависимости от вероятности их выхода из состава региона. Показатель, что в некоторых субъектах Федерации, где такая опасность существовала, в качестве гарантии учёта этнических интересов было предложено не создание обособленных единиц, а особый характер представительства в региональном законодательном органе. Федеральный законодатель определяет, что местное самоуправление осуществляется с учётом в том числе и национальных традиций, но в целом отдаёт предпочтение экстерриториальным формам автономии этноса.
Укрупнение районов (действительно способное привести к экономии бюджетных средств) имеет значительное число сторонников, есть примеры создания волостей за счёт укрупнения сельсоветов. В целом же создание нового уровня управления между региональным и районным имеет не столько хозяйственно-функциональный, сколько политико-административный смысл.
Очевидно, угрозу для региональной правящей элиты представляла концентрация ресурсов в центре субъекта Федерации, возобновление которых гарантировалось самим центральным статусом. В качестве методов борьбы, связанных с изменением территориального устройства, можно назвать следующие: подчинение города вышестоящему уровню (включение в систему органов государственной власти); создание муниципальных образований в городских районах из подчинения мэра [11, с. 65]
Насколько можно судить, проектировались, но не реализовывались варианты переноса регионального центра, что позволило бы предотвратить дальнейшую концентрацию экономических и административных ресурсов (предложение свердловского губернатора перенести столицу области в Верхотурье).
В последнее время неоднократно говорилось о возможности правовой дифференциации городов различного уровня подчинения (значения). Проблему представляет статус крупнейших городов, в первую очередь столиц регионов. На региональном уровне актуальной проблемой остаётся критерий различия между городами регионального и районного значения, что, как правило, подразумевает наличие либо отсутствие самостоятельного муниципального образования.
В заключение следует отметить, что проблема территориального устройства субъектов Федерации в настоящее время является одной из сторон более широкой проблемы выработки механизмов вертикальной интеграции. Она достаточно сложна, ибо центр во многих случаях выступал и выступает не как единый субъект, а как комплекс ведомственных вертикалей. Расширение сферы регионального контроля над политическими и экономическими ресурсами осуществляется посредством распространения принципа территориальной подчинённости на те объекты (ресурсы), которые находились в ведомственном подчинении. В результате складывались противоречия между правовыми нормами и элементами сложившейся ранее практики государственного управления. Количество ресурсов, которые могут быть задействованы в целях интеграции, значительно сократилось в течение второй половины 80-х - 90-х годов. И неравномерное распределение позволяет говорить о территориальной асимметрии.
При этом необходимо подчеркнуть наличие нескольких измерений асимметрии. В рамках дискуссии по проблеме федеративного устройства выработалось понимание асимметрии как различий в правовом статусе единиц одного территориального уровня. Однако следует учитывать, что формальное равноправие территориальных образований может содействовать углублению деформаций социально-экономического развития. Под этим понимается в первую очередь создание привилегированных территориальных общностей и закрепление структурного неравенства. Симметричность статуса субрегиональных единиц, потенциал многих из которых превышает потенциал субъектов Федерации, в отсутствие адекватных механизмов перераспределения, в том числе и политико-административных ресурсов, лишь способствует этому.
Совершенствование системы административно-территориального устройства применительно к современным и перспективным социально-экономическим условиям Брянской области может идти двумя путями:
. Совершенствование существующей сети административно-территориальных единиц с наделением ее определенными базовыми функциями. При этом необходимо решить две взаимосвязанные задачи:
) определить АТЕ, находящиеся на первичном территориальном уровне;
) определить «базовые» функции первичной сети АТЕ в сфере территориального управления.
Согласно существующему законодательству, территориальное управление осуществляется в границах административно-территориальных единиц. Данное положение фактически закрепляет формирование жестких территориальных структур в системе административно-территориального устройства. Такой подход может и должен сыграть свою положительную роль только при одном условии - при достаточной стабильности сети АТЕ.
Однако, как показывает анализ динамики сети АТЕ, административные границы в условиях жесткой «привязки» практически всех видов деятельности к системе административно-территориального деления требуют постоянного изменения и трансформации, в результате чего изменяется и начертание всей сети АТЕ, особенно на нижних уровнях. Поэтому без дополнения существующей «жесткой» сети АТЕ гибкой, мобильной сетью система АТД не может достичь состояния стабильности и будет вынуждена меняться эволюционным или революционным путем. Так что вместе с решением поставленной выше задачи необходимо решить и другую, а именно:
. Создание межтерриториальных функциональных, изменяющихся в зависимости от конкретных социально-экономических условий гибких территориальных структур - функциональных округов. Для этого необходимо решить следующие задачи:
) определить первичный, базовый уровень для формирования функциональных округов, т. е. тех «кирпичиков», из которых целесообразно их «строить»;
) установить возможный перечень функциональных округов;
) выявить систему взаимосвязей и взаимодействия между сетью АТЕ и функциональных округов.
По функциональному признаку возможно построение хозяйственных (агропромышленных, лесопромышленных и пр.), инфраструктурных (автодорожных, энерго- и теплоснабжения, пассажирского транспорта, строительного назначения и др.). Социально-обслуживающих (образовательные, библиотечные, округа системы здравоохранения и пр.), рекреационных, природоохранных и других округов. Реальные границы, состав и уровень компетенции каждого из вышеназванных округов должны определяться в результате компромисса между требованиями населения, финансовыми и материально-техническими возможностями составляющих округа территорий, юридическими нормативами, местными постановлениями, республиканскими законами.
Большинство функциональных округов будет, по-видимому, одноцелевым. Многие из них потребуют дотаций со стороны вышестоящих административно-управленческих структур. Таким образом, формирование функциональных округов создаст условия как для поддержания стабильности сети АТЕ, так и для приобретения системой АТД (административно-территориального деления) свойств гибкости и эластичности. Современное состояние системы административно-территориального устройства РФ, характеризующееся существенными противоречиями и неустойчивостью, начавшиеся процессы по ее преобразованию требуют скорейшей разработки и принятия Закона «Об административно-территориальном устройстве в РФ».
Заключение
Существующая система государственно-территориального и административно - территориального устройства РФ жестко не связана с многонациональным составом населения страны. Напротив, опыт многонациональных и федеративных государств свидетельствует, что множественность критериев территориального размежевания между субъектами федерации, их внутренняя неоднородность и взаимозаполняемость - важнейшие условия политической стабильности.
Средство снижения напряженности - упреждающие реформы, направленные на передачу существенных полномочий на более высокие или низкие уровни, чем уровень субъектов федерации, то есть местного самоуправления, но без передела границ; гибкость форм обеспечения интересов этнических групп без институализации административно - территориального образования, их расселения. Как показывает анализ территориальных этнокультурных конфликтов в разных странах, эти принципы применимы и к России.
Административно-территориальное устройство рассматривается в основном в двух аспектах: во-первых, это одна из сторон территориальной организации государства, то есть той объективной социальной структуры, которая подразделяется на территориальные подсистемы и компоненты, элементы и части; во-вторых, это деление территории государства на части, соответствующие исторической природе, задачам и функциям федерального государства, а также соответствующая этому делению организация системы органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Административно-территориальное устройство (деление) выступает как субъективное, но неизбежное и необходимое проявление объективной стороны территориальной организации государства.
Административно-территориальное устройство субъектов РФ во многом имеет субъективный характер и может быть «правильным» и «неправильным». Однажды возникнув, это административно-территориальное устройство субъектов РФ становится фактором территориальной организация российского государства, в том числе процессов социально-экономического развития, этнического и национально-политического размежевания, разграничения режимов природопользования и т.п.
Административно-территориальное устройство может быть в руках российского государства и его субъектов мощным рычагом целенаправленного воздействия на все стороны социально-экономического развития. Мощь этого рычага обусловлена многочисленностью, разветвленностью и повсеместностью аппарата административно-территориальных органов государственной власти и органов местного самоуправления. И эта мощь оказывается тем большей, чем более дробным является само административно-территориальное устройство, с одной стороны, и чем дольше остаются «выключенными» рыночные экономические механизмы, способные по-новому воздействовать на все развитие общества.
Список использованной литературы
1) Нормативно-правовые документы
.Конституция РФ от 12.12.1993 // СПС Консультант +
2.Закон Брянской области от 05.06.1997 N 13-З "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" // СПС Консультант +.
2) Книги
.Зотов В. Б. Система муниципального управления: учебник для студентов вузов. СПб. М. Н. Новгород - Воронеж: Питер, 2014. 611 с.
.Иванов В. В. Муниципальное управление: справочное пособие. М.: ИНФРА-М, 2015. 717 с.
5.Иванов В. В. Государственное и муниципальное управление с использованием информационных технологий. М.: ИНФРА-М, 2015. 382 с.
.Игнатов В. Г. Государственное и муниципальное управление в России: теория и организация: учебное пособие. Ростов н/Д.: МарТ: Феникс, 2014. 382 с.
.Кабашов С. Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации: учебное пособие. М.: Флинта: Наука, 2014. 351 с.
.Кайль Я. Я. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие для студентов всех форм обучения. Ростов н/Д. Волгоград: Феникс: Издательство ВолГУ, 2014. 362 с.
.Митин А. Н.Системные основы государственного и муниципального управления: учебное пособие. Екатеринбург: УрГЮА, 2015. 274 с.
.Моисеев А. Д. Муниципальное управление: учебное пособие для студентов высших учебных заведений. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016. 159 с.
.Мухачев И. В. Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник. М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2014. 399 с.
.Наумов С. Ю. Основы организации муниципального управления. М.: Форум, 2015. 351 с.
.Наумов С. Ю. Теория государственного и муниципального управления. М.: ФОРУМ, 2014. 319 с.
.Орешин В. П. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие. М.: ИНФРА-М, 2014. 320 с.
.Парахина В. Н. Муниципальное управление: учебное пособие. М.: Кнорус, 2016. 493 с.
.Правовое обеспечение государственного и муниципального управления: учебно-методический комплекс. М.: Издательство РАГС, 2014. 77 с.
.Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: М. Ростов н/Д: МарТ, 2016. 605 с.
3) Журналы
.Мищеряков Ю. Н. Муниципальная реформа и муниципальное управление // Муниципальное право. 2015. N 3 (55). С. 77-84.
19.Праскова С. В. Единая местная администрация для поселения и муниципального района: шаг вперед и два назад? // Муниципальное право. 2015. N 3 (55). С. 6-19.
.Управление Министерства юстиции РФ по Волгоградской области, Методические рекомендации в связи с изменением Федерального закона от 06. 10. 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Муниципальное право. 2015. N 3 (55). С. 20-26.
Приложения
Приложение 1
Административно-территориальное деление Брянской области Центр: г. Брянск
Районы, их центры, численность населения на 1.01.2016, территория (тыс. кв. км), плотность населения (чел. на 1000 кв.км)Брасовский р-нпгт Локоть20.11.18517.0Брянский р-нс. Глинищево58.41.80132.4Выгоничский р-нпгт Выгоничи20.01.02819.5Гордеевский р-нс. Гордеевка11.00.84713.0Дубровский р-нпгт Дубровка18.01.02817.5Дятьковский р-нг. Дятьково61.01.41343.2Жирятинский р-нс. Жирятино7.10.7429.6Жуковский р-нг. Жуковка34.91.11531.3Злынковский р-нг. Злынка12.20.73116.7Карачевский р-нг. Карачев33.61.48122.7Клетнянский р-нпгт Клетня19.01.58312.0Климовский р-нпгт Климово27.11.55417.4Клинцовский р-нг. Клинцы18.01.29113.9Комаричский р-нпгт Комаричи17.21.02016.9Красногорский р-нпгт Красная Гора12.31.08111.4Мглинский р-нг. Мглин18.21.08816.7Навлинский р-нпгт Навля27.12.01213.5Новозыбковский р-нг. Новозыбков11.20.99011.3Погарский р-нпгт Погар25.21.19621.1Почепский р-нг. Почеп39.41.88720.9Рогнединский р-нпгт Рогнедино6.71.0516.4Севский р-нг. Севск15.21.21412.5Стародубский р-нг. Стародуб19.41.76011.0Суземский р-нпгт Суземка15.61.33911.7Суражский р-нг. Сураж23.11.12820.5Трубчевский р-нг. Трубчевск35.01.84319.0Унечский р-нг. Унеча36.41.14831.7