Компетенция главных органов ООН
Функции и полномочия Организации Объединенных Наций в области прав человека чрезвычайно разнообразны. Они принимают рекомендации, выносят решения, созывают международные конференции, подготавливают проекты конвенций, проводят исследования, оказывают консультативную и техническую помощь отдельным странам [1, с. 496]. Главными органами ООН является Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций и действующий по её руководством Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС).
Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций - это «законодательный» орган мирового сообщества в сфере прав человека. Исходя из целей Организации Объединенных Наций, среди которых поощрение и развитие уважения прав человека и основных свобод, в соответствии со ст. 13 Устава ООН «Генеральная Ассамблея организует исследования и делает рекомендации в целях содействия международному сотрудничеству в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии» [6]. Согласно Уставу созданной в 1945 году Организации Объединенных Наций, государства-члены обязались принимать совместные меры, направленные на поощрение и защиту прав человека во всем мире. В Уставе были закреплены цели и функции ООН в области защиты прав человека и определены органы ООН, ответственные за их реализацию. Однако необходимо помнить, что в Уставе ООН не используется термин «защита прав человека», а лишь «поощрение и развитие уважения» к ним. Такая абстрактность формулировок объяснялась тем, что большинство государств-членов ООН в этот период, особенно социалистические и развивающиеся страны, считали права человека исключительно внутренней компетенцией государств и не готовы были наделять ООН какими-либо контрольными полномочиями в этой области. Тем не менее основные права человека стали первым объектом нормотворческой деятельности ООН.
С этой целью в 1946 году под эгидой Генеральной Ассамблеи ООН была создана Комиссия по правам человека, на которую возлагались задачи по формулированию минимальных стандартов прав и свобод человека и созданию механизма контроля за их соблюдением. Первостепенной задачей Комиссии стала разработка Декларации прав человека. Этот процесс проходил в непростой дипломатической обстановке, продемонстрировал сложность обсуждаемых проблем и противоречивость позиций различных групп государств. Основные философские, идеологические противоречия и разногласия, выявившиеся при обсуждении проекта Декларации, проявились и при голосовании за текст Декларации. Однако 10 декабря 1948 года Генеральная Ассамблея приняла и провозгласила Всеобщую декларацию прав человека «в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства». Всеобщая декларация включает широкий перечень как гражданских и политических, так и социально-экономических и культурных прав. Признавая естественный характер прав человека, в первой же статье она провозглашает, что «все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и в своих правах». К ключевым положениям, определяющим содержание Декларации, следует отнести: а) концепцию прав человека (ст. 1-3, 28-30), основные права и свободы (ст. 4-26). В ст. 3 дается общее понимание гражданских и политических прав, включающих право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность. В ст. 4-21 они перечисляются, трактуются и конкретизируются. Статья 22 является вводной и обобщающей в отношении социально-экономических и культурных прав, причем подчеркивается их значимость для обеспечения достоинства и свободного развития личности и определяются способы и формы их реализации, а именно: национальные усилия, международное сотрудничество, наличие соответствующей структуры и ресурсов [4, с. 10].
Таким образом, Генеральной Ассамблеей ООН был принят так называемый Международный Билль о правах, в состав которого помимо Всеобщей декларации прав человека входят Международный Пакт о гражданских и политических правах 1966 года и Международный
Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, и Второй факультативный протокол к Пакту о гражданских и политических правах 1989 года, направленный на отмену смертной казни. Принятие Международного Билля о правах изменило концепцию ООН от поощрения к уважению Прав человека к более эффективной деятельности. Также были приняты и другие международные договоры о правах человека, такие как Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.), Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979 г.) и Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г).
Вопросы прав человека обычно включаются в повестку дня Генеральной Ассамблеи на основании соответствующих разделов доклада Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС).
В сферу деятельности Экономического и Социального Совета входят:
-содействие экономическому и социальному прогрессу, в том числе повышению уровня жизни и полной занятости населения;
-выработка способов разрешения международных проблем в экономической и социальной областях и в области здравоохранения;
-содействие международному сотрудничеству в сфере культуры и образования;
-создание условий для всеобщего уважения прав человека и его основных свобод.
Совет уполномочен созывать специальные заседания по чрезвычайным ситуациям гуманитарного характера в случае и по мере необходимости.
Еще одним важнейшим органом ООН является Совет Безопасности ООН. Безусловно, его основной функцией является «определение существования любой угрозы миру и акта агрессии» и принятие решения о том, «какие меры следует предпринять... для поддержания или восстановления международного мира и безопасности» (ст. 39 Устава ООН). И хотя на первый взгляд указанная функция Совета не имеет отношения к правам человека, однако, принимая во внимание отсутствие в международном праве общепризнанного понятия «угроза миру», а также тесную связь грубейших нарушений прав человека с вооруженными конфликтами, следует иметь в виду, что Совет Безопасности вправе квалифицировать грубые и массовые нарушения прав человека как «угрозу миру» и принять резолюции о применении санкций в отношении государства-нарушителя [4, с. 30].
Анализ резолюций Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи показывает, что эти главные органы ООН обсуждают вопросы, относящиеся к правам человека, также в случаях, если гуманитарная ситуация в соответствующей стране вышла из-под контроля и требует международного урегулирования, нарушения прав человека представляют собой международные преступления, террористические акты ведут к жертвам среди гражданского населения, и некоторых других [8].
Система Организации Объединенных Наций по поощрению и защите прав человека состоит из двух главных типов структур: органов, созданных на основе Устава ООН и органов, созданных согласно международным соглашениям / договорам по правам человека. Работу большинства этих органов обеспечивает Управление Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ / OHCHR).
2.Совет по правам человека
Совет по правам человека - новый правозащитный механизм в системе ООН. Он является, по сути дела, правопреемником Комиссии по правам человека. Комиссия ООН по правам человека осуществляла свою деятельность в течение шестидесяти лет. Разработанные ее усилиями стандарты прав человека, механизмы международного контроля в области прав человека и специальные процедуры создали основу универсальной системы поощрения и защиты прав и свобод человека. Комиссия была создана на первой сессии ЭКОСОС в 1946 г. Первоначально Комиссия состояла из девяти основных членов, действовавших в личном качестве. В последние годы она состояла из представителей 53 государств-членов. Советский Союз и затем Российская Федерация входили в состав Комиссии в течение всего времени её работы (1947-2006 гг.) В 1967 г. Экономический и Социальный Совет в своей Резолюцией 1235 (XLII) уполномочил Комиссию по правам человека и Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств «изучать информацию относительно грубых нарушений прав человека и основных свобод. во всех странах». За прошедшие десятилетия Комиссией были разработаны сложные механизмы и процедуры (реализуемые посредством специальных докладчиков и рабочих групп), которые ориентированы на страны или на проблемы. Они были разработаны для контроля за исполнением государствами международных норм в области прав человека и исследования сообщений о нарушениях прав человека.
В 70-80-е годы реализация этих механизмов, а также механизм и процедуры установления фактов стали центром внимания Комиссии.
Комиссия не ограничивала свою деятельность какой-либо отдельной категорией прав и свобод или какими-либо отдельными нарушениями. Она занималась всеми нарушениями, если они являлись грубыми и массовыми.
В 90-е годы Комиссия также уделяла большое внимание обеспечению консультативных услуг и технической помощи с целью преодоления препятствий для всеобщего осуществления прав человека.
Комиссия по правам человека являлась вспомогательным органом ЭКОСОС и ежегодно представляла доклады о своей деятельности. Комиссия заседала один раз в год в Женеве в течение шести недель. Вместе с тем в последние годы отмечалось снижение авторитетности и профессионализма Комиссии, ее способности выполнять свои задачи. «В частности, государства стремятся добиться членства в Комиссии не для того, чтобы укреплять права человека, а для того, чтобы защитить себя от критики или подвергнуть критике других. В результате развивается дефицит доверия, который бросает тень на репутацию системы Организации Объединенных Наций в целом». Эксперты отмечают, что в последнее время работа Комиссии действительно характеризовалась резко возросшим уровнем конфронтации, нежеланием искать компромисс по имеющимся расхождениям. Нарастали противоречия и углублялись разногласия между развитыми и развивающимися странами по основным правозащитным проблемам современности. Продолжающаяся поляризация интересов различных групп государств приводила к нарастанию политизации дискуссий на сессиях, что затрудняло предметное обсуждение включенных в повестку дня вопросов. Комиссию обвиняли в неэффективности, в высокой степени политизации и конфронтации, в неспособности адекватно реагировать на современные вызовы и угрозы в сфере прав человека.
На Всемирном саммите 2005 года главы государств и правительств приняли решение укрепить правозащитный механизм ООН посредством создания Совета по правам человека. В соответствии с резолюцией 60/251 Генеральной Ассамблеи от 15 марта 2006 года и резолюцией 2006/2 Экономического и Социального Совета от 22 марта 2006 года Комиссия по правам человека постановила завершить свою деятельность. Официально Комиссия прекратила свое существование 16 июня 2006 года.
Совет по правам человека служит форумом для обсуждения вопросов, связанных с правами человека. Основным направлением его работы является помощь государствам по выполнению обязательств в области прав человека на основе диалога, создания потенциала и предоставления технической помощи. Совет выносит рекомендации Генеральной Ассамблее в отношении дальнейшего развития международного права в области прав человека.
В отличие от Комиссии по правам человека, которая подчинялась ЭКОСОС, Совет по правам человека является вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи ООН. В состав Совета входят 47 государств-членов по сравнению с 53 членами Комиссии по правам человека. Члены Совета избираются большинством членов Генеральной Ассамблеи путем прямого тайного голосования на основе принципа справедливого географического распределения. При выборе членов Совета государства-члены принимают во внимание вклад кандидатов в дело содействия и защиты прав человека [9, с. 78-80].
3.Правовой статус конвенционных контрольных органов
Конвенционные контрольные органы созданы в соответствии с международными договорами по правам человека для контроля за выполнением государствами-участниками принятых на себя обязательств. Члены конвенционных органов действуют в личном качестве, т. е. не представляют правительства своих стран (в отличие от официальных представителей государств в Совете по правам человека, ЭКОСОС и Генеральной Ассамблее). Данные органы контролируют соблюдение только тех прав, которые признаны в договоре, их учреждающем, и имеют только те полномочия, которые определены в договоре. Ни один договорный орган не может принимать к рассмотрению какие-либо сообщения, если они касаются государства, которое, хоть и является участником соответствующего договора, не признает компетенции этого органа рассматривать такие сообщения. Организационно-техническую сторону работы конвенционных органов обеспечивает Управление Верховного комиссара ООН по правам человека.
На сегодня существует семь договорных органов ООН, пять из них могут принимать индивидуальные сообщения при условии, если соответствующее государство-участник признало за ними такую компетенцию, а именно: Комитет по правам человека; Комитет по ликвидации расовой дискриминации; Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин; Комитет против пыток; Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей.
В целом контрольные функции договорных органов по правам человека можно подразделить на четыре основные группы.
Во-первых, это рассмотрение периодических докладов государств-участников соответствующих договоров о выполнении своих обязательств по ним. Данная функция является основной для всех договорных органов, и выполнение данного вида контрольной деятельности занимает около 80% от общего объема их деятельности.
Во-вторых, комитеты разрабатывают и принимают так называемые замечания общего характера. В них формулируются мнения комитетов о выполнении государствами-участниками своих обязательств по данному договору. право конвенционный международный нация
В-третьих, большинство договорных органов по правам человека принимают и рассматривают индивидуальные жалобы (сообщения) о предполагаемом нарушении государствами-участниками признанных в договоре прав.
В-четвертых, некоторые Комитеты могут рассматривать при определенных условиях также межгосударственные жалобы. Образец бланка сообщения может использоваться для сообщений в рамках так называемых внеконвенционных механизмов, адресованных специальным докладчикам по определенным странам или темам [9, с. 79-80]. Рассмотрим деятельность наиболее значимых, на наш взгляд, конвенционных органов.
Комитет по ликвидации расовой дискриминации контролирует реализацию Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, которая была принята Генеральной Ассамблеей в 1965 году и вступила в силу в 1969 году. Понятие «расовая дискриминация» определяется в Конвенции как любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни.
Комитет против пыток. Практика пыток была первоначально запрещена в 1948 году Всеобщей декларацией прав человека и Международной конвенцией о предупреждении преступления геноцида и наказании за него. Согласно Конвенции каждое государство-участник должно предпринять эффективные законодательные, административные или другие меры для предупреждения актов пыток на любой территории под его юрисдикцией (п. 1 ст. 2). Никакие исключительные обстоятельства, какими бы они ни были, будь то состояние или угроза войны, внутренняя политическая нестабильность или любое другое чрезвычайное положение, не могут служить оправданием пыток (п. 2 ст. 2). Кроме того, важно обратить внимание на условие п. 1 ст. 3: «Ни одно государство-участник не должно высылать, возвращать или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток».
Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, состоящий из избираемых на четырехлетний срок 23 экспертов, контролирует реализацию Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Конвенция была принята Генеральной Ассамблеей в 1979 году и вступила в силу в 1981 году. По состоянию на ноябрь 2006 года в данном договоре участвует 185 государств. Состав данного Комитета заметно отличается от состава других органов, учрежденных в соответствии с договорами по правам человека. С момента своего учреждения Комитет почти всегда состоял только из женщин. Члены Комитета представляли и продолжают представлять широкий спектр различных профессий. Комитету поручено рассмотрение докладов государств-участников Конвенции о достигнутом прогрессе в ее соблюдении. Конвенция налагает на государства строгие обязательства не только по соблюдению и защите индивидуальных прав, но и по содействию изменениям в культуре, которые необходимы для их реализации: «Государства- участники осуждают дискриминацию в отношении женщин во всех ее формах, соглашаются безотлагательно всеми соответствующими способами проводить политику ликвидации дискриминации в отношении женщин» (ст. 2).
Комитет по защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей. Международная миграция затрагивает практически все страны, будь то государства, граждане которых уезжают из страны, государства транзита, государства, принимающие мигрантов, или государства для которых характерно все перечисленное выше. Международная миграция стала неотъемлемой чертой глобализации. Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-ми- грантов и членов их семей была принята 8 декабря 1990 года, однако вступила в силу только через 13 лет - 1 июля 2003 года. Конвенция представляет собой всеобъемлющий международный договор, посвященный вопросам защиты прав трудящихся-мигрантов. В нем подчеркивается связь между миграцией и правами человека, что становится решающим вопросом политики в общемировом масштабе. Цель Конвенции - защитить трудящихся мигрантов и членов их семей, установить правовые стандарты и служить руководством и стимулом для обеспечения прав мигрантов в каждой стране [10].
Подведением итога вышеизложенному могут служить слова А.И. Зыбайло: «действующая система универсального механизма международного контроля нуждается в реформировании. Масштаб деятельности конвенционных органов постоянно расширяется, растет число обсуждаемых ими докладов и их объем, возрастает количество получаемой информации. При этом многие конвенционные органы дублируют работу друг друга. Степень результативности деятельности конвенционных контрольных органов снижается и из-за того, что не все государства - участники конвенций своевременно представляют свои доклады о законодательных и административных мерах, направленных на реализацию положений соответствующих конвенций по правам человека, приукрашивают картину выполнения своих обязательств, искажают статистику.
Литература и источники
1.Карташкин В.А. Права человека: международная защита в условиях глобализации. М., 2009. С. 100.
2.Азаров А.Я. Система защиты прав и свобод человека: учебное пособие. М.: Московская школа прав человека, 2007. С. 68-74.
3.Казановская Ю.А. Достоинство личности как традиционная ценность международного и внутригосударственного права // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 2 (32).