Административная ответственность за правонарушения в области капитального строительства
Курсовая работа
Административная ответственность за правонарушения в области капитального строительства
Введение
Строительство (включая проектирование и проведение изыскательских работ) - это многосторонняя и сложная деятельность, практическое правовое регулирование которой носит выраженный межотраслевой характер. Между субъектами этой деятельности возникают различные общественные отношения, урегулированные нормами разных отраслей права - административного, трудового, финансового, земельного, гражданского, предпринимательского права. Эти отношения возникают не одновременно и не в равной степени для участников процесса строительства. Одни отношения возникают на стадии выделения участка под строительство, другие − на стадии возведения объекта, третьи - на стадии ввода объекта в эксплуатацию. Соответственно, участники общественных отношений в данной сфере могут выступать в качестве заказчиков, инвесторов, соинвесторов, застройщиков, подрядчиков, контролирующих органов и др.
Актуальность темы исследования. Актуальность темы исследования обусловлена изменением нормативных правовых актов в сфере строительства, введения законодательных новшеств, требующих детального рассмотрения и проработки возникающих в связи с этим вопросов.
Законодательные новшества в сфере строительства, с одной стороны, восполнило пробелы существовавших ранее нормативных правовых актов и модернизировать существующую правовую основу строительства в соответствие с изменившимися социально - экономическими условиями в нашей стране, а с другой - явились предпосылкой возникновения новых проблем и нерешенных задач.
В современных условиях активного развития строительного комплекса, когда пристальное внимание уделяется соблюдению установленных технических регламентов, градостроительному законодательству, правилам землепользования и застройки, решение проблемы административной ответственности субъектов строительной деятельности имеет большую практическую значимость.
Следует подробно рассмотреть основные направления развития в рамках регулирования административно-юрисдикционной деятельности органов государственного строительного надзора, наделенных полномочиями по применению мер административного принуждения к субъектам строительной деятельности.
Степень научной разработанности темы исследования и его теоретико-правовая основа. Особое внимание в курсовой работе уделено трудам отечественных ученых в различных областях права: А.Б. Агапов, А.Н. Кокотова, А.М. Васильева, Г.А. Гаджиева, Д.А. Керимова, И.Ю. Козлихина, Е.В. Колесникова, Н.И. Матузова, Л.С. Явича и др.
Различные аспекты проблем административной ответственности, прозводства по делам об административных правонарушениях стали предметом изучения в работах А.Б. Агапова, И.И. Веремеенко, А.С. Дугенца, И.М. Лазарева, В.А. Лории, А.Е. Лунева, Н.В. Макарейко, В.И. Майорова, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова.
В настоящий момент требуется системное и значимое исследование теоретических и практических проблем административной ответственности за правонарушения в сфере строительства на основе законодательных новшеств.
Объектом курсовой работы выступают общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией административной ответственности в области капитального строительства.
Предметом курсовой работы является анализ материально-правовых проблем административной ответственности за правонарушения в сфере строительства, особенности ее применения, а также нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в данной сфере.
Цель курсовой работы состоит в рассмотрении теоретических положений и практических рекомендаций, регламентирующих административные правонарушения в сфере строительства, в выявлении проблем, связанных с применением административной ответственности в этой сфере, а также в разработке научно обоснованных путей их решения.
Для достижения цели курсовой работы были поставлены следующие задачи:
) рассмотреть особенности правового, технического и нормативного регулирования в сфере строительства;
2)провести анализ практики применения административных наказаний за правонарушения в сфере строительства;
3)дать оценку эффективности практики применения административных наказаний за правонарушения в сфере строительства;
)рассмотреть основные стадии производства по делам об административной ответственности в области строительства.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования явились различные диалитические и научные методы. В работе использованы логико-юридический, сравнительно - правовой, конкретно-социологический, исторический, статистический методы исследования.
Нормативной базой исследования являются российское законодательство, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, пленумов Верховного Суда России и Высшего Арбитражного Суда России.
Научная новизна курсовой работы состоит в том, что предпринята попытка осмысления теоретических и практических проблем административной ответственности за правонарушения в сфере строительства, с учетом последних законодательных новшеств.
Теоретическая значимость исследования определяется внесением новых предложений в науку административного права, принятия комплекса мер по совершенствованию производства по делам об административных правонарушениях в сфере строительства.
Практическая значимость. Результаты исследования могут быть использованы при дальнейших научных и практических разработках проблем административной ответственности за правонарушения в сфере строительства.
1. Административная ответственность в области капитального строительства
административный правонарушение строительство наказание
1.1 Понятие и содержание административной ответственности в области строительства
Административная ответственность в области капитального строительства реализует важные социальные функции.
Во-первых, она выполняет обеспечительную функцию - соблюдение требований нормативных правовых актов при осуществлении капитального строительства, реконструкции и проведении различных видов ремонтов.
Во-вторых, административной ответственности всегда свойственно воспитательное воздействие на правонарушителя, которое заключается в том, что государство определяет в законе границы правомерного и противоправного поведения. Устанавливая наказание за противоправное поведение, оно тем самым стимулирует право послушное поведение.
В-третьих, административная ответственность не только позволяет наказывать правонарушителей, но и предотвращает наступление вредных последствий, которые содержатся в качестве квалифицирующих признаков в ст. ст. 216, 219, 246, 255, 269 УК РФ.
Исходя из сложившихся в настоящее время практики и представлений об институте административной ответственности в целом, можно сформулировать определение административной ответственности в области капитального строительства.
Административная ответственность в сфере строительства представляет собой правовой ответ государства на административные противоправности в области строительства, содержащую материально-правовые основания, имеющая процессуальную природу, возбуждения дел об административных правонарушениях, назначения, исполнения административных наказаний в целях возложения на правонарушителя обязанности претерпевания неблагоприятных последствий, установленных законодателем, или прекращения производства по делу в определенных законом случаях.
Нормативное основание административной ответственности составляют нормы права, которые регулируют охранительные и регулятивные правоотношения в области капитального строительства на всей территории России.
Фактическим основанием такой ответственности является совершение административного правонарушения, посягающее на установленный порядок реконструкции, строительства. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях говорится об административной ответственности физических лиц в области капитального строительства. Целесообразно дать определение юридического лица за нарушение в рассматриваемой сфере.
Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения в сфере строительства, если будет установлен тот факт, что существовала возможность соблюдения всех строительных норм и правил, но оно не смогло принять всех необходимых мер по их соблюдению, и, соответственно, за их нарушение последует административная ответственность. В свою очередь орган государственного строительного надзора обязан составить протокол по делу об административном правонарушении в области капитального строительства, если будет установлен факт нарушения строительных норм и правил.
В случае невыполнения предписания в установленный срок орган государственного строительного надзора на основании ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ применит административную ответственность. Положения указанной нормы включает в себя административное приостановление деятельности до 90 суток. Закрепление данного состава правонарушения в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях оказывает существенное влияние на общественные отношения в области строительства.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях также содержит статьи, в тексте которых термин «строительство» не встречается, но отношения, регламентированные этими статьями, возникают и при осуществлении строительства. К ним, например, относятся следующие:
-самовольное занятие земельного участка;
-незаконное предоставление земельных участков из состава земель историко-культурного назначения и др.
Кроме того, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит нормы, где в тексте статей используется термин «строительство», например ст. ст. 13.3, 13.4 и др.
По признаку вида деятельности общественные отношения появляются в ходе: реализации инвестиционных строительных проектов, государственного строительного надзора; территориального планирования; строительного контроля; строительно-монтажных работ; планировки территории; производства строительных материалов; архитектурно-строительного проектирования.
В КоАП РФ содержится статья об административных наказаниях. Представленные виды административных наказаний образуют сложную систему взаимосвязанных общностей, цель которых - обеспечить справедливое и функциональное их применение в обществе.
Административное приостановление деятельности как вид административного наказания должен быть применен в исключительных случаях для определенного круга лиц строительной деятельности.
Административное приостановление деятельности применяется в исключительных случаях. Возможно приостановление эксплуатации строительного инвентаря, принадлежащего юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, а также строительно-монтажных работ.
КоАП РФ предусматривает административную ответственность за правонарушения против порядка управления, за которое назначается административное наказание в виде административного штрафа. Административный штраф - наиболее распространенный вид административного наказания в области капитального строительства (ст. ст. 9.4, 9.5, 9.5.1 КоАП РФ). Лица, уполномоченные применять подобный вид административного наказания, обязаны дифференцированно назначать его.
Значение административных штрафов, налагаемых за нарушение строительного законодательства на юридических лиц, в отличие от физических лиц, не столь существенно. Строительные организации преследуют своей целью увеличить процент постройки и ведут ее быстрыми темпами, несмотря на существующие требования в законодательстве. Отсюда и высокий показатель налагаемых административных штрафов. Юридические лица не боятся подобных санкций так как, что понесенные расходы окупятся за счет средств заказчика.
Если субъекты строительной деятельности не будут выполнять распоряжения должностного лица государственного строительного надзора в рамках закона, тем более мешать выполнению служебных обязанностей, то выносится предупреждение или налагается административный штраф.
Предупреждение - самый простой вид административного наказания. Проявляется негативное отношение государства к лицу, совершившему административное правонарушение, через административное наказание. Ответственность здесь минимальна.
.2 Строительство как объект административно-правового регулирования
Градостроительный кодекс РФ регулирует отношения, связанные со строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом, проектированием и т.д. В нем представлено легитимное определение понятия «градостроительная деятельность».
Субъектами строительной деятельности являются заказчика, инвесторы, застройщики, генподрядчики, субподрядчика, различные организации, предприятия и другие органы.
Градостроительный кодекс РФ закрепляет правовые основы градостроительной деятельности в РФ, определяет границы компетенции исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления в области строительства, определяет полномочия и необходимость осуществления государственного строительного надзора при осуществлении капитального строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов, если при этом затрагиваются характеристики их надежности и безопасности.
Однако система строительного законодательства, как это установлено Градостроительным кодексом РФ, включает в себя не только законы федерального значения, но и иные нормативные акты управления, а также законы субъектов Российской Федерации. В них приняты нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области строительства на уровне региона.
В последнее время в научных статьях и исследованиях, посвященных административно-правовому регулированию отношений в области капитального строительства, отмечается тенденция к уменьшению публичного воздействия применительно в области строительства.
Ярким примером служит факт упразднения лицензирования строительных организаций и создание института саморегулируемых организаций по различным вопросам в области капитального строительства.
Проведенный анализ и оценка изменений в строительной сфере в связи с введением саморегулирования позволяют предположить, что появление нового участника отношений в области капитального строительства в лице саморегулируемых организаций должно сопровождаться регламентацией не только их правомочий и обязанностей, но и ответственности. На это указывают выявленные злоупотребления со стороны данных организаций при осуществлении ими своей деятельности.
Помимо вопросов правового регулирования и саморегулирования в строительной сфере в рамках настоящего исследования заслуживают внимания вопросы государственного управления, организационно-правовые аспекты которого находятся в непосредственной взаимосвязи с юрисдикционными аспектами применения административной ответственности в сфере строительства.
Существующая структура государственного управления сформировалась в результате административной реформы в 2004 г., когда функции разработки государственной политики и нормативно-правового регулирования, контроля и надзора, а также оказания государственных услуг были распределены между федеральными органами исполнительной власти трех видов: министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами.
Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляет выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, оказывает государственные услуги, управляет государственным имуществом в соответствующей сфере. Кроме того, на Минстрой России возложена функция по осуществлению контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.
Ростехнадзор, будучи органом государственного строительного надзора, определяет порядок формирования и ведения дел государственного строительного надзора, требования, предъявляемые к включаемым в такие дела документам; форму свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства; своды правил в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. К функциям Ростехнадзора отнесен контроль за соблюдением требований технических регламентов в области строительства. В рамках данной функции Ростехнадзор проверяет (инспектирует) соблюдение юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в области строительства.
Ростехнадзор осуществляет государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, а также за ведением реестра указанных организаций.
На сегодняшний день управление этой сферой находится в компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В первую очередь, данные органы должны акцентировать внимание на осуществлении государственной политики в области строительства. Вопросы жилья, а именно: доступности, качества, пре - доставляемости, интересуют многих людей. Промышленный сегмент не менее значим. Строительство новых заводов, разработка современных технологий ведения строительства - все это играет важную роль в рассматриваемой области.
В рамках реализации мероприятий административной реформы в настоящее время принимаются решения, направленные на устранение указанной проблемы. В целях выработки таких решений создана специальная Правительственная комиссия по проведению административной реформы, на заседаниях которой регулярно обсуждаются вопросы государственной политики и нормативно-правового регулирования в различных отраслях экономики, в том числе в области капитального строительства. Кроме того, Комиссия рассматривает вопросы сокращения избыточного государственного регулирования, качества предоставляемых государственных услуг, а также дает оценку качества регулирующего воздействия административно-правовых актов на общественные отношения.
2. Основания административной ответственности в области строительства
.1 Административное правонарушение в области строительства как основание административной ответственности
Специфика административной ответственности в области строительства проявляется, в первую очередь, в составах и механизмах совершения административных правонарушений, производство по которым отнесено к компетенции должностных лиц государственного строительного надзора.
Административное правонарушение как деяние включает четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону. Все эти элементы взаимосвязаны между собой, при этом тот или иной признак ничего общественно опасного не представляет, только в совокупности они образуют целостную систему.
Административное правонарушение выражается в противоправном действии либо в противоправном бездействии. Например, нарушение в ходе организации строительного производства строительства или предоставление недостоверных сведений органу государственного строительного надзора - действие, неопубликование сведений, неисполнение предписаний - бездействие. Противоправное действие или бездействие - это несоответствие нормативным предписаниям.
Противоправное действие может подразделяться на простое и сложное. Например, если нет правил застройки и землепользования на земельных участках, никакого разрешения на строительство быть и не может - это простое действие, одномоментный акт поведения. Сложное деяние состоит из самостоятельных действий.
-в промышленности;
-в области строительства;
- в энергетике.
Общественная опасность перечисленных видов административных правонарушений в области капитального строительства определяется в том числе их распространенностью. Чем чаще совершается то или иное правонарушение, тем больший вред оно причиняет интересам общества и государства.
Основной причиной правонарушений является отсутствие должного внутрифирменного контроля за качеством поставляемых материалов, выполнением технологии при осуществлении строительства соответствием.
Следующий вид правонарушений связан с согласованием документации. Обычно граждане начинают строительство и разработку проекта без предоставления проектной документации на государственную экспертизу. Часто возведение зданий и сооружений начинается, когда земельный участок не оформлен под строительство, нет соответствующего разрешения на проведение строительно - монтажных и других видов работ.
Условия развивающегося строительного рынка в ряде случаев приводят к ситуации, когда хозяйствующие субъекты не справляются с надлежащим исполнением возложенных на себя прав и обязанностей и допускают административные правонарушения. Связано это, в первую очередь, с тем, что застройщики вместо выполнения первоочередной задачи (обеспечение безопасности в ходе строительства и безопасности самого реализуемого объекта) преследуют лишь свою коммерческий интерес.
Таким образом, классификация административных правонарушений позволяет правоприменителям правильно определить механизм и характер совершаемого правонарушения, качественно осуществлять квалификацию деяния и соразмерно применять к виновным лицам административные наказания.
Дифференциация административной противоправности в строительстве взаимосвязана с дифференциацией административных наказаний за правонарушения в данной сфере.
Законодатель включил в КоАП РФ специальную главу 9 «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике». В статьях 9.4, 9.5, 9.5.1. определяются правонарушения в области капитального строительства, подобные правонарушения рассматриваются органами государственного строительного надзора. Кроме того, их должностным лицам, согласно п. 70 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, предоставляется право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных определенными статьями данного Кодекса.
Итак рассмотрим более подробно механизм совершения и составы правонарушений в области капитального строительства:
-выполнение инженерных изысканий, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без свидетельства о допуске к таким видам работ или с нарушением требований к выдаче свидетельств о допуске к соответствующим видам работ;
-нарушение порядка ведения строительства, капитального ремонта, реконструкции и ввода в эксплуатацию;
-нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области капитального строительства.
Общим объектом вышеперечисленных правонарушений является общественная безопасность, родовым объектом - безопасность производственной деятельности в области капитального строительства.
Особенность объективной стороны нарушений правил безопасности в области строительства заключается в несоблюдении значительного количества предписаний различного уровня. Среди них следует отметить специальные правила, нормативы и стандарты производственной деятельности на объектах капитального строительства: технические регламенты, своды правил (СП), национальные стандарты (ГОСТы), технические условия (ТУ). При составлении протокола и определении существа административного правонарушения правоприменитель должен не только сформулировать конкретные признаки объективной стороны правонарушения, но и указать нарушенную норму (статью, пункт, параграф) и наименование соответствующего нормативного акта, устанавливающего правила и стандарты в указанной сфере.
Субъектами правонарушений, предусмотренных ст. ст. 9.4 и 9.5 КоАП РФ, являются граждане, индивидуальные предприниматели, должностные и юридические лица, ответственные за соблюдение правил, действующих в сфере строительства. Субъективная сторона предполагает как умысел, так и неосторожность.
Субъектом правонарушения, как правило, является должностное лицо, на которое возложена обязанность представлять информацию в органы государственного строительного надзора. При отсутствии документов, определяющих обязанности таких должностных лиц, субъектом правонарушения следует признавать юридическое лицо.
Административная ответственность по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ наступает за нарушение различных требований и стандартов в области строительства, ведения проектной документации, технических регламентов при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий).
Таким образом, законодатель, не дожидаясь, когда все технические регламенты в области строительной деятельности вступят в юридическую силу, ввел в содержание нормы ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ понятие технического регламента, установив обязательность соблюдения его требований всеми субъектами строительной деятельности. Вместе с тем он не исключил из этой статьи и понятие «обязательные требования стандартов, строительных норм и правил.
К объекту правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, относятся установленный государством порядок выполнения строительно - монтажных работ и применение строительных материалов (изделий) как условие безопасности здоровья и жизни людей.
Объективная сторона состава правонарушений выражается как в форме действия, так и бездействия, нарушающего проектную документацию, технические регламенты и ряд других строительных правил.
Проектная документация включает пакет документов, графических и текстовых материалов, определяющих объемно-планировочные, конструктивные и технические решения строительства здания или сооружения, рационального использования земельного участка, благоустройство прилегающей территории, который представляет собой единый правовой комплекс. В нем содержатся такие важные для квалификации по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ административных правонарушений документы, как разрешение на строительство, техническое задание на разработку проектов строительства здания или сооружения, технико, - экономическое обоснование (ТЭО) строительства объекта, проект застройки земельного участка, технический (технорабочий) проект строительства данного объекта, акты согласования строительства, заключение государственной экспертизы о соответствии проектной документации требованиям строительного законодательства, смета строительства. Соответствующая документация разрабатывается также при реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства.
Утвержденная в установленном законом порядке проектная документация является обязательной для всех субъектов строительной деятельности в процессе возведения здания или сооружения, реконструкции и ремонта объекта капитального строительства, а также приемки его в эксплуатацию.
Легитимное определение технического регламента впервые было сформулировано в Федеральном законе от 1 мая 2007 г. №65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании»». С тех пор технический регламент понимается как документ, в котором устанавливаются характеристики товара или связанные с ним процессы и методы производства, включая применимые административные положения, соблюдение которых является обязательным (ст. 1).
Национальные стандарты Российской Федерации (ГОСТы) в области капитального строительства устанавливают обязательные и рекомендуемые нормативы, определяющие конкретные параметры и характеристики отдельных частей зданий и сооружений, строительных изделий и материалов, которые обеспечивают техническое единство при их разработке, производстве и эксплуатации.
Своды правил по своей форме являются нормативным документом в области капитального строительства, который содержит обязательные требования по обеспечению качества строительной продукции, инженерным изысканиям для строительства, проектированию и строительству, а также требования по планировке и застройке зданий и сооружений, строительных конструкций, оснований и систем инженерного оборудования.
К иным нормативным документам при производстве работ объектов капитального строительства можно отнести свод правил по проектированию и строительству, технические условия, территориальные строительные нормы (ТСН) субъектов Российской Федерации.
В части 2 ст. 9.4 КоАП РФ ранее были сформулированы материальные составы административных правонарушений. Она предусматривала ответственность, если здания, сооружения, конструкции теряли способность устойчиво стоять, и у возводимых построенных объектов снижалась прочность параметров. Сейчас несколько расширен круг этих административных правонарушений, и установлены их квалифицирующие формальные составы. Ответственность наступает за действия, которые затрагивают вопросы надежности, особенно что касается безопасности объектов капитального строительства.
Нетрудно заметить, что в последней редакции ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ сформулирован дополнительный состав административных правонарушений в области капитального строительства, который выражается в действиях, затрагивающих безопасность участков сетей инженерно-технического обеспечения. Суть законодательной новеллы о введении в содержание ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ квалифицирующих формальных составов административных правонарушений заключается в том, что теперь перечисленные действия признаются объективно противоправными, независимо от наступления вредных последствий. Достаточно лишь угрозы причинения вреда. Все это свидетельствует о понимании в государстве общественной опасности административных правонарушений, совершаемых в строительной сфере.
Объектом административных правонарушений, закрепленных в ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ, являются общественные отношения по обеспечению безопасности работ в области капитального строительства.
Объективная сторона рассматриваемых правонарушений может выражаться как в действии, так и в бездействии. В этом смысле не совсем верной представляется формулировка ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ, в которой говорится только о действии. На наш взгляд, более уместным будет применение термина «деяние». Субъекты строительной деятельности при строительстве могут совершать административные правонарушения не только путем действий, но и путем бездействия. Как это часто случается в последнее время.
Для квалификации административных правонарушений по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ большое практическое значение имеет точное понимание юридических терминов, раскрывающих объективную сторону правонарушений.
Субъектами административных правонарушений, указанных в анализируемой статье, являются граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица.
С субъективной стороны правонарушения могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности.
Примером совершения административного правонарушения путем Статья 9.5 КоАП РФ содержит пять различных составов административных правонарушений, суть которых заключается в нарушении установленного порядка строительства, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию. Объективная сторона состава правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, включает следующие деяния: строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объекта капитального строительства без соответствующего разрешения, что является административным правонарушением. Совершение хотя бы одного из перечисленных деяний влечет ответственность по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ.
Однако в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях нет четкого перечня, какие здания и сооружения должны строиться, реконструироваться либо ремонтироваться. Законодатель объединяет их в одно понятие «объекты капитального строительства». Согласно ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, к объектам капитального строительства относятся здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.
Градостроительный кодекс РФ определяет разрешение на строительство как документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт (ч. 1 ст. 51).
Разрешение на строительство выдается, за отдельными исключениями, исполнительным органом местного самоуправления по местонахождению земельного участка. Основаниями для выдачи разрешения на строительство служат, в первую очередь, заявление застройщика, план земельного участка и другие документы, устанавливающие право на землю, предоставляющие возможность вести строительство.
Субъектами правонарушения могут быть как граждане, осуществляющие строительство, реконструкцию, капитальный ремонт без соответствующего разрешения, так и должностные лица, индивидуальные предприниматели, а также юридические лица.
Часть 2 ст. 9.5 КоАП РФ предусматривает два состава административных правонарушений:
1)лицо, которое вправе осуществлять государственный строительный надзор на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации, должно получить извещение о начале строительства и других видов работ;
2)субъект строительной деятельности не счел нужным уведомить лицо, осуществляющее государственный строительный надзор федерального уровня, контролирующие органы государственного строительного надзора субъекта Российской Федерации об окончании таких работ, которые в обязательном порядке подлежат проверке.
Согласно статье 52 Градостроительного кодекса лица, ведущие строительство, должны сообщать в соответствующие органы за семь дней о начале таких работ, в противном случае их ожидает ответственность.
Анализ судебной практики показывает, что обязанность направить уведомление о начале строительства возникает после получения документов, необходимых для начала строительства. Нарушение такой обязанности не является длящимся административным правонарушением.
На основании положения Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее строительство, обязано предоставить всю необходимую документацию, обеспечить доступ к строительному объекту, где ведется строительство, не должно препятствовать контролирующим органам, иначе возможны определенные последствия. В случае окончания строительства, лицо осуществляющее строительство должно сообщить в соответствующую инстанцию об окончании срока таких работ. Инспектор государственного строительного надзора проверяет объект, и при отсутствии недостатков строительства объект может быть сдан.
Следует отметить, что неуведомлением будет считаться несообщение о сроках завершения работ после их полного выполнения. До завершения работ виновных лиц нельзя привлечь к административной ответственности, поскольку время, отведенное на уведомление, в законе не обозначено.
При этом субъектами административного правонарушения являются как граждане, нарушившие установленные сроки или не уведомившие соответствующие органы о завершении строительных работ, так и вышеназванные лица.
Субъективная сторона рассматриваемых правонарушений характеризуется умышленной и неосторожной формами вины.
Нормами ч. 3 ст. 9.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за продолжение строительных работ до составления компетентным органом или должностным лицом акта об устранении выявленных недостатков. Она наступает в случае, когда были обнаружены недостатки в производстве строительных работ, вынесено предписание об их устранении, но акт, удостоверяющий устранение недостатков, еще не составлен, а работы, тем не менее, продолжаются в прежнем режиме. В результате нарушается норма ч. 6 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой лицо, осуществляющее строительство, обязано не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков. Нарушение данного правила влечет ответственность по ч. 3 ст. 9.5 КоАП РФ.
Субъектами административного правонарушения могут быть как граждане, продолжающие работы до составления соответствующего акта, так и должностные лица, индивидуальные предприниматели, а также юридические лица.
Субъективная сторона характеризуется умышленной формой вины.
Объективная сторона административного правонарушения, указанного в ч. 4 ст. 9.5 КоАП РФ, предусматривает в случае отсутствия заключений от уполномоченных лиц, то ввести объект в эксплуатацию. При проведении других ремонтных работ должен быть осуществлен государственный строительный надзор. Следует отметить, что до января 2010 г. не требовалось получения разрешения на ввод объекта индивидуального жилья в эксплуатацию, а также представления данного разрешения для осуществления технического учета (инвентаризации) объекта, в том числе для оформления и выдачи технического паспорта такого объекта.
Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию регулируется ст. 55 Градостроительного кодекса РФ. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию - это документ, закрепляющий основание ведения строительства и других видов работ в соответствии с разрешением на строительство.
Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в соответствующие инстанции с заявлением о выдаче разрешения для этого.
Для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию допустимо согласно чч. 3 и 4 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ документы. В течение десяти дней после получения заявления о разрешении на ввод объекта в эксплуатацию орган, выдавший разрешение, должен осуществить проверку имеющихся в наличии всех документов и правильности их оформления, а также выдать или отказать заявителю в таком разрешении с обязательным указанием причин после осмотра объекта капитального строительства. Во всех вышеперечисленных случаях должен быть осуществлен государственный строительный надзор органом, выдавшим такое разрешение.
Основанием для отказа в выдаче подобного разрешения являются:
1)отсутствие документов, указанных в ч. 3 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ;
2)несоответствие объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана земельного участка;
3)несоответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство;
4)несоответствие построенного и реконструированного объекта проектной документации. Данное основание не применяется в отношении объектов индивидуального жилищного строительства.
В разрешении на ввод объекта в эксплуатацию должны содержаться сведения об объекте капитального строительства, необходимые для постановки построенного на учет.
Форма подобного разрешения в настоящее время установлена постановлением Правительством Российской Федерации от 24 ноября 2005 г. №698 «О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию» '.
Субъектом правонарушения является должностное лицо, неправомерно выдавшее разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.
Субъективная сторона характеризуется умышленной формой вины.
Объективная сторона правонарушения, указанного в ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ, предусматривает деяние по неправомерной эксплуатации объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию.
Если для ведения строительства, реконструкции или капитального ремонта объектов капитального строительства не потребуется выдача разрешения на строительство, то квалифицировать данные деяния в качестве административного правонарушения нельзя.
Вместе с тем законодатель не стал вносить изменения в формулировку ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ, из чего следует - он допускает возможность случаев, когда для осуществления капитального ремонта объектов капитального строительства требуется выдача разрешения на строительство.
Однако если исходить их содержания действующей редакции ч. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, разрешение на строительство - это документ, устанавливающий полное соответствие требованиям проектной документации и другим вышеперечисленным параметрам, дающий право застройщику вести все строительные мероприятия. Как видно, капитальный ремонт исключен из указанной дефиниции.
Вполне вероятно для определенного вида объектов капитального строительства получение разрешения на капитальный ремонт в дальнейшем будет предусмотрено в законодательстве. Но это не означает, что норма ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ должна «ждать» этого, оставаясь до тех пор в определенной части недействующей. В связи с вышеизложенным мы предлагаем исключить слова «капитальный ремонт» из текста ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ. Кроме того, по нашему мнению, полное исключение административной ответственности за нарушения, связанные с осуществлением капитального ремонта, нерационально, поскольку такие нарушения наносят вред общественным отношениям в области строительства. Необходимо разработать правовой механизм административной ответственности за подобные нарушения.
Субъективная сторона характеризуется умышленной формой вины.
В части 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за производство работ по инженерным изысканиям, подготовку проектной документации по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, без свидетельства о допуске к перечисленным видам работ.
Нормами ч. 2 ст. 9.5.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за несоблюдение при выполнении работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, минимально необходимых требований к выдаче свидетельства о допуске к подобным работам.
В части 3 ст. 9.5.1 КоАП РФ сформулирован по признаку повторности квалифицирующий состав административного правонарушения. Более суровая ответственность наступает за повторное в течение года несоблюдение при выполнении работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, минимально необходимых требований к выдаче свидетельства о допуске к такого рода работам.
Объектом правонарушений, сформулированных в ст. 9.5.1 КоАП РФ, являются отношения, связанные с производством строительных работ.
Объективная сторона правонарушений выражается в:
а)действиях по выполнению инженерных изысканий и других видов работ, связанных с обеспечением безопасности;
б)несоблюдении при выполнении работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, минимально необходимых требований к выдаче свидетельства о допуске к таким видам работам.
Порядок выдачи свидетельства о допуске к работам по выполнению инженерных изысканий и иных видов работ, связанных со строительством, регулируются нормами, содержащимися в главе 6 Градостроительного кодекса РФ.
Некоммерческие саморегулируемые организации, осуществляющие свою деятельность в различных областях строительства, самостоятельно определяют на основании действующего законодательства требования к выдаче свидетельств о допуске в отношении каждого вида работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
Требования к выдаче свидетельств о допуске к работам по существу подтверждают компетентность, квалификацию и уровень профессиональной подготовки работников индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, необходимые для проведения архитектурно-строительного проектирования, строительства и иных видов работ.
В соответствии с ч. 6 ст. 55.5 Градостроительного кодекса РФ, требования к выдаче свидетельств о допуске к работам строительного профиля должны содержать квалификационные требования к индивидуальным предпринимателям, работникам индивидуальных предпринимателей, работникам юридического лица. Они включают требования к наличию образования определенных уровня и профиля, повышению квалификации и профессиональной переподготовке, наличию определенного стажа работы, численности работников индивидуального предпринимателя или юридического лица. В качестве дополнительных требований некоммерческие саморегулируемые организации могут устанавливать требования к наличию у индивидуального предпринимателя или юридического лица имущества, необходимого для выполнения соответствующих работ, а также к достижению положительных результатов в прошлой деятельности.
Минимально необходимые требования к выдаче свидетельства для допуска к различным видам работам в области капитального строительства, которые влияют на безопасность объектов капитального строительства, определены в ч. 8 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ:
работники должны иметь высшее или среднее профессиональное образование по соответствующей специальности. Стаж работы по специальности должен составлять не менее трех лет для работников с высшим профессиональным образованием, не менее пяти лет для работников со средним профессиональным образованием;
-индивидуальный предприниматель должен иметь высшее или среднее профессиональное образование по соответствующей специальности, его стаж работы по специальности должен быть не менее пяти лет;
-индивидуальный предприниматель должен повышать свою квалификацию раз в пять лет.
Нарушение норм ст. 55.5 Градостроительного кодекса РФ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, влечет административную ответственность по ст. 9.5.1 КоАП РФ.
К субъектам правонарушений, предусмотренных ст. 9.5.1 КоАП РФ, относятся индивидуальные предприниматели и юридические лица. Между тем на практике данные правонарушения совершаются чаще всего по вине должностных лиц изыскательных проектных и строительных организаций, что вызывает необходимость расширить круг субъектов административной ответственности по ст. 9.5.1 КоАП РФ, включив в него должностных лиц.
Классификация видов административных правонарушений осуществляется по различным критериям и признакам. В качестве критерия при этом выступают родовой и видовой объекты посягательства административного правонарушения или вид деятельности.
Общеизвестно, что задачи законодательства об административных правонарушениях перечислены в ст. 1.2 КоАП РФ (защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина и т.д.).
В соответствии с этим общий объект - вся совокупность общественных отношений, возникающих в сфере публичного управления, охраняемых ад - министративно-деликтным правом, за исключением отношений, на которые совершаются преступные посягательства.
Родовой объект административного правонарушения определяется как блок общественных отношений, составляющий самостоятельную и неотъемлемую часть общего объект. В теории административного права нет четкого деления общего объекта на родовые объекты. По мнению А.Н. Крамника, родовой объект правонарушения является главенствующим при построении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Близкие, родственные правонарушения объединяются в одной главе Особенной части.
Иначе определяет родовой объект П.И. Кононов. На его взгляд, в Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при создании родовых общностей законодатель одновременно использовал два признака родового объекта: отрасль и объект посягательства. По отрасли могут быть выделены такие родовые объекты, как общественные отношения в области капитального строительства, в таможенном деле и др. А по объекту посягательства - общественный порядок, права и здоровье населения и т.д.
Данную позицию П.И. Кононова применительно к области капитального строительства поддерживает В.И. Бочков. С его точки зрения, административные правонарушения в области капитального строительства объединены общим родовым объектом.
В группу административных правонарушений в строительстве входят деяния, предусмотренные многими различными статьями нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровнях.
По нашему мнению, административные правонарушения в области капитального строительства можно условно разделить на группы. Первая охватывает составы правонарушений, объектом которых являются исключительно отношения в области капитального строительства. Рассмотрение дел по данным составам отнесено к компетенции органов государственного строительного надзора. В эту группу мы определяем правонарушения, предусмотренные ст. ст. 9.4, 9.5 и 9.5.1 КоАП РФ.
Вторая группа включает в себя составы правонарушений, связанных с несоблюдением различных правил, в том числе и при строительстве (проектирование, эксплуатация и ремонт) отдельных видов объектов, которые предусмотрены различными статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях:
-строительство объектов на территории лесного фонда и участков леса (ст. 7.9);
-проведение строительных работ без разрешения органов охраны объектов культурного наследия (если такое разрешение обязательно) (ст. 7.14);
-несоблюдение экологических требований в строительстве; нарушение правил по рекультивации земель при проведении строительных работ (ст. 8.7);
-нарушение правил и требований по геологическому изучению недр при строительстве предприятий по добыче полезных ископаемых (ст. 8.11);
-нарушение правил водопользования при строительстве дамб, портовых и иных сооружений; нарушение правил охраны рыбных запасов при строительстве (ст. 8.38);
-нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений (ст. 9.2);
-нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации и ремонте магистральных трубопроводов (ст. 11.20);
-самовольное строительство и сооружение, а также нарушение правил проектирования и строительства радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств (ст. ст. 13.3 и 13.4), сетей и сооружений связи (ст. 13.7).
Особенность правонарушений, входящих в выделенную нами вторую группу, заключается в том, что объектом посягательства, наряду со строительными отношениями, выступают и другие отношения (земельные, лесные и т.д.), роль которых в административно-правовой охране является первостепенной. Однако в связи с тем, что данными правонарушениями причиняется вред в том числе отношениям в области строительства, мы их также относим к правонарушениям в области капитального строительства.
Изложенное позволяет сделать следующие основные выводы:
. С учетом сущностных характеристик технического регламента можно сформулировать определение отраслевого технического регламента в области капитального строительства, последовательно освещая общепризнанную систему понятий строительной деятельности, под которым следует понимать утвержденный федеральным законом Российской Федерации нормативный акт технической регламентации, в котором определен набор обязательных требований к проведению изыскательных работ для нужд капитального строительства, проектированию зданий и сооружений, их строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), а также к осуществлению государственного строительного надзора на территории России.
2.В настоящее время ввиду незавершенности процесса разработки и утверждения всех необходимых технических регламентов в области капитального строительства нормы, закрепляющие составы административных правонарушений в ст. 9.4 КоАП РФ, не реализуют заложенный в них потенциал, что негативно отражается на состоянии законности и правопорядка в строительной отрасли.
Библиографический список
1.Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.: в ред. от 30 декабря 2008 г. // Рос. газета. 1993. 25 дек.; 2009. 21 янв.
2.Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. №95-ФЗ // Рос. газета. 2002. 27 июля.
.Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ: в ред. Федерального закона от 21 апреля 2011 г. №69-ФЗ // Рос. газета. 2004. 30 дек.; 2011. 25 апр.
.Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ: в ред. Федерального закона от 6 апреля 2011 г. №65-ФЗ // Рос. газета. 1994. 8 дек.; 2011. 8 апр.
5.Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть вторая) от 26 января 1996 г. №14-ФЗ: в ред. Федерального закона от 7 февраля 2011 г. №4-ФЗ // Рос. газета. 1996. 6, 7, 8 февр.; 2011. 8 февр.
6.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ: в ред. Федерального закона от 31 января 2012 г. №2-ФЗ // Рос. газета. 2001. 31 дек.; 2012. 3 февр.
8.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: текст с изм. и доп. на 1 апреля 2012 г. Москва, 2012.
9.Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. №169-ФЗ «Об архитекурной деятельности в Российской Федерации» // Рос. газета. 1995. 29 нояб.
10.Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. №Э15-ФЗ «О саморегулируемых организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. №49, ст. 6076. С. 13353-13372.
11.Федеральный закон от 22 июля 2008 г. №123-Ф3 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» // Рос. газета. 2008. 1 авг.
12.Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. №384-Ф3 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. №1, ст. 5. С. 53-76. 2004 Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля г. №400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. №370» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №32, ст. 3347. С. 7046-7052.
13.Административное право России. Общая часть: учебник/ под ред. С.А. Старостина. Москва, 2012.
14.Кардашова И.Б., Куракин А.В., Малолетко А.Н., Тюрин В.А., Обыденнова Т.В. Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел (милиции): учеб. пособие. Москва, 2013.
15.Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под общ. ред. С.А. Боголюбова. Москва, 2012.
16.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: научно-практический комментарий / отв. ред. В.Е. Севрюгин. Москва, 2004.
17.Коренев А.П. Административное право России / под общ. ред. А.П. Коренева, В.Я. Кикотя. Москва, 2012. Ч. 3.
18.Крамник А.Н. Административно-деликтное право. Общая часть. Минск, 2004.
19.Максимов И.В. Административные наказания. Москва, 2012.
20.Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов. Москва, 2013.
21.Салищева Н.Г., Панкова О.В. Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях. Москва, 2009.