Изучение механизмов регулирования и реализации принципа разделения властей с субъект государств с федеративным устройством: конституционный и правовой аспект
Реферат
Изучение механизмов регулирования и реализации принципа разделения властей с субъект государств с федеративным устройством: конституционный и правовой аспект
Дифференциация политической власти в странах, имеющих федеративную форму устройства, существенно отличается от механизма распределения государственно-властных полномочий в простых, унитарных государствах. Наличие двух уровней функционирования государственной власти в федерациях предполагает возможность ее деления как по горизонтали (в соответствии с принципом разделения властей), так и по вертикали (согласно принципу федерализма). Как показывает мировой опыт, конституционный принцип разделения властей провозглашается и реализуется в федеративных государствах не только на уровне центра, но и в отдельных субъектах.
Для регламентации отношений, складывающихся по поводу разделения и взаимодействия властей, государства используют различный набор юридических форм и средств. Выбор конкретного способа правового регулирования обусловлен множеством факторов, в том числе характером федеративного устройства и спецификой организации власти в субъектах федеративных государств.
Закрепление общих, принципиальных моментов в федеральной конституции и конкретизация положений о разделении и взаимодействии властей в региональном законодательстве присущи прежде всего децентрализованным федерациям.
Наиболее показателен и значим североамериканский опыт юридического закрепления и реализации отношений, связанных с распределением власти как по вертикали, так и по горизонтали. Своеобразие американской модели регламентации разделения властей в том, что в самом тексте Конституции США отсутствует нормативно -правовая фиксация и разъяснение данного термина. Между тем, как показало время, в Соединенных Штатах на всех уровнях действия государственной власти функционируют эффективные и достаточно совершенные механизмы сдержек и противовесов. Федеральная Конституция предоставляет штатам значительную свободу в выборе форм организации региональной системы государственных органов. На федеральном уровне регулируются лишь общие принципы построения государственности субъектов США, а в законодательстве отдельных штатов полномочия региональных органов государственной власти конкретизируются. Как справедливо отмечали еще на заре становления американского государства А. Гамильтон, Д. Мэдисон, Д. Джей, принятие единой федеральной конституции «являет собой удачное решение: важные и всеобщие интересы передаются в ведение всенародных законодателей, а местные и частные - законодателям штатов».
Основной закон Федеративной Республики Германия, аналогично конституциям других относительно децентрализованных федеративных государств, регулирует вопросы организации региональной власти лишь в общих чертах. В ст. 28 Основного закона ФРГ отмечено, что конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Закона. Среди таких базовых начал Основной закон подразумевает и принцип разделения властей. Отметим особенность германской модели юридической регламентации рассматриваемого принципа. Она заключается в том, что в Основном законе прямо не говорится о разделении власти на отдельные ветви. Речь идет лишь о возможности ее осуществления как самим народом путем выборов и голосований, так и через специальные органы законодательства, исполнительной власти и правосудия (ст. 20). Толкуя буквально Основной закон ФРГ, можно сделать вывод о том, что его составители исходили преимущественно из институционального подхода к концепции разделения властей, не принимая во внимание функциональный аспект проблемы.
В отдельных федерациях (Австрия, Бразилия, Индия) существует стремление к унификации государственного управления. В законодательстве подобных относительно централизованных федераций на самом высоком уровне не только закрепляются обязательные для всех субъектов руководящие положения. В их Основных Законах предусматриваются конкретные требования к организации и деятельности органов государственной власти субъектов. Так, в Федеральном конституционном законе 1920 г., который также называют Конституцией Австрии, существует четвертый раздел, посвященный законодательной и исполнительной власти земель Отметим, что судебная власть, согласно ст. 82 указанного Федерального конституционного закона, исходит только от Федерации, что свидетельствует о некотором дисбалансе властей на региональном уровне.
В Конституции Индии 1950 г. вопросам определения статуса органов власти ее субъектов, а также региональному механизму сдержек и противовесов посвящена отдельная часть VI «Штаты».
Как показывает зарубежная практика, принцип разделения властей в субъектах федерации регламентируется на конституционно-правовом уровне неоднородно. В большинстве федеративных государств нормы центральной (союзной) конституции затрагивают только общие принципы организации региональной государственности. Однако в некоторых относительно централизованных федерациях организационные и функциональные особенности органов государственной власти субъектов освещаются детально. Оценивая последний способ регламентации с позиций принципа разделения властей, нельзя не отметить его двоякое значение. С одной стороны, конкретизация статуса органов государственной власти субъектов в федеральных конституциях свидетельствует о стабильности их положения в системе государственного механизма. Кроме того, детальное освещение инструментария сдержек и противовесов в конституционном законодательстве способствует единообразному осуществлению законодательной, исполнительной и судебной функций государственной власти в различных субъектах. Но с другой стороны, - существенное нормативно-правовое воздействие центра на регионы значительно ограничивает самостоятельность субъектов федерации, не позволяет учитывать местную специфику.
Полагаем, что для России практика приведения к единому федеральному знаменателю всех вопросов организации региональной системы разделения властей неприменима. Настоящий период развития российской государственности связан с поиском новых моделей взаимоотношений органов государственной власти на всех уровнях их функционирования. Современная российская Конституция позволяет проводить эффективное реформирование государственной власти с учетом объективно сложившихся обстоятельств без внесения поправок в ее текст. Как верно отмечено, Конституция РФ в равной степени может служить правовой основой как централизации, так и децентрализации власти.
Конструируя собственные модели разделения властей, субъекты федерации, как правило, стараются придерживаться федеральной схемы формирования и деятельности высших органов власти. Принципы построения государственности в центре и регионах имеют множество сходных черт. Так, в президентских республиках (Аргентина, Бразилия, Мексика, США) соответствующий пост конституируется не только на федеральном уровне, но и в отдельных субъектах федерации. В парламентарных республиках (Австралия, Австрия, Индия, Канада, ФРГ) серьезные государственно -властные рычаги находятся в распоряжении органов легислатуры на всех уровнях функционирования политической власти.
Несмотря на это, аналогия организационных и функциональных конструкций государственной власти центра и регионов в большинстве федераций проявляется лишь в общей форме. В этом смысле Российская Федерация не является исключением. На уровне российских регионов отсутствует полное калькирование федеральной модели разделения властей. В частности, различен статус Президента России и высшего должностного лица субъектов. В отличие от Президента РФ, который на конституционном уровне институционально выведен из системы разделения властей, президенты республик в составе Федерации, губернаторы, главы администраций краев, областей, автономий относятся к исполнительным органам государственной власти и возглавляют их.
До недавнего времени определенное сходство в правовом положении главы Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта заключалось в выборном характере приобретения ими своих полномочий. Однако с момента вступления в силу изменений федерального законодательства 2004 г. руководитель органов исполнительной власти субъекта наделяется полномочиями региональным парламентом по представлению Президента России, а не избирается населением субъекта, как это было ранее.
Важно отметить, что Россия - не единственное государство, в котором процедура наделения полномочиями руководителя исполнительной власти субъекта происходит при активном участии главы федерации. Примечательна конституционная практика Индии. Согласно ст.ст. 155 и 156 Конституции Индии губернатор штата назначается приказом Президента сроком на пять лет . Аналогично российскому законодательству, Конституция Индии не устанавливает ограничений по количеству сроков действия полномочий руководителей органов исполнительной власти субъектов. Более того, согласно ст. 156 индийской Конституции губернатор вправе занимать свою должность, пока это будет угодно Президенту. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» также содержится похожая формулировка неопределенного характера. В частности, в соответствии с п. «г» ч. 1 ст. 19 указанного Федерального закона полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации прекращаются досрочно в случае отрешения от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия. Однако в большинстве федеративных государств высшие должностные лица, они же главы исполнительной власти, избираются. Применяются два различных выборных механизма: прямые выборы населением субъектов федерации (Аргентина, Бразилия, Швейцария, Мексика, США, Венесуэла и др.) и «косвенные» выборы законодательными органами субъектов федерации (Австрия, ФРГ, Пакистан, ЮАР и др.).
Как в России, так и за рубежом федеральное воздействие в меньшей мере (по сравнению с исполнительной властью) затронуло законодательную власть субъектов. Самостоятельность региональных органов легислатуры проявляется как в способе формирования депутатского корпуса, так и в конкретной деятельности парламентов. Во -первых, органы законодательной власти в субъектах федераций имеют представительный характер, т. е. формируются путем выборов, в которых участвует население соответствующего субъекта. Верхняя палата региональных легислатур может формироваться по принципу представительства определенных слоев населения, объединенных по тем или иным признакам (национальности или территориальной принадлежности и т. п.). Во-вторых, самостоятельное положение региональных парламентов обусловлено отсутствием единой системы законодательных органов государственной власти в смысле их иерархической подчиненности. В-третьих, парламенты субъектов, как правило, не связаны решениями федеральных органов государственной власти при осуществлении своей основной законотворческой функции.
В некоторых федеративных государствах на конституционном уровне предусмотрены отступления от последнего правила. Возможность воздействия федерального центра на региональный законодательный процесс содержится в ст. 98 Федерального конституционного закона Австрии. Согласно указанной конституционной норме все законодательные решения регионального парламента - Ландтага сразу же после их принятия и до опубликования должны быть доведены губернатором земли до сведения ведомства Федерального канцлера. Если в результате законодательного решения Ландтага возможно причинение вреда интересам Федерации, Федеральное правительство может заявить обоснованное возражение против этого законодательного решения. При наличии возражения законодательное решение может быть опубликовано только в том случае, если оно будет повторно подтверждено Ландтагом в присутствии не менее половины его членов. Важно отметить, что роль федерального влияния на законодательную деятельность земель Австрии невелика. В данном случае вступает в действие механизм сдержек и противовесов, выходящий за пределы регионального уровня. Он существенно уравновешивает федеральное воздействие возможностью преодоления органами законодательной власти субъектов отлагательного вето Правительства и служит обеспечению баланса интересов федерального центра Австрии и отдельных земель.
Вопросы судоустройства и деятельности судов в субъектах зарубежных государств решаются с учетом особенностей федеративных отношений в этих странах. В некоторых федерациях на законодательном уровне предусмотрена единая судебная система, которая не предполагает дифференциацию судебной власти на федеральные и региональные суды (Аргентина, Индия). На уровне субъектов таких федераций действуют региональные подразделения федеральных судов, которые подчинены центру в финансовом, организационном отношении, а также в вопросах судебной деятельности.
Иным образом организована судебная система в США, Канаде, ФРГ, Швейцарии. Субъекты этих федеративных государств на основе и во исполнение регионального законодательства самостоятельно учреждают и финансируют собственные органы судебной власти. Организация и порядок деятельности региональных судов раскрываются в основных либо специальных законах субъектов.
Последняя модель правовой регламентации вопросов учреждения и деятельности органов судебной власти наиболее близка к российской системе судоустройства. В то же время организация судебной власти в Российской Федерации беспрецедентна. С одной стороны, в России установлена единая судебная система (ст. 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»). С другой - согласно ст. 4 указанного Федерального конституционного закона российские органы судебной власти подразделяются на федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировых судей субъектов Федерации.
В отличие от мировых судей конституционные (уставные) суды субъектов России более независимы и полноценны в региональной системе разделения властей. Организация конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации во многом напоминает германскую модель судоустройства. В России (аналогично ФРГ) право учреждения региональных органов конституционной юрисдикции относится к исключительной компетенции субъектов. Как справедливо отмечается, Основной закон ФРГ не предопределяет решение вопроса о создании конституционных судов земель, но и не исключает их существования, дважды упоминая о них в контексте связей с Федеральным конституционным судом (ч. 1 ст. 93, ч. 3 ст. 100).
Как в России, так и в Германии органы конституционной юстиции автономны и независимы от федерального воздействия. Установление правового статуса и порядка судопроизводства данных органов судебной власти отражается в основных законах субъектов или специальных законах о конституционных судах. Основную роль при формировании судейского корпуса конституционных судов субъектов играют региональные парламенты. Финансирование органов конституционной юстиции соответствующего уровня осуществляется из регионального бюджета без каких-либо промежуточных инстанций и посредников.
Резюмируя изложенное, следует подчеркнуть, что фиксация принципа разделения властей в конституционном законодательстве и его реализация в субъектах зарубежных федераций осуществляется разными способами. В децентрализованных федерациях в федеральной (союзной) Конституции разделение властей в субъектах отражается схематично, в самых общих чертах. В федерациях, стремящихся к унитаризму, Основные Законы регулируют разделение и взаимодействие региональных органов власти достаточно подробно. В Российской Федерации, имеющей свой уникальный путь развития государственности, на конституционном уровне допускается возможность разделения властей в субъектах, но не конкретизируются подробности осуществления этого принципа. Вместе с тем детали разделения властей в субъектах, особенности взаимодействия ветвей государственной власти этого уровня определяются весьма подробно в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Проведенный анализ, не претендуя на всесторонность освещения проблематики, позволяет предположить, что в России выбран способ закрепления разделения властей, близкий к централизованным федеративным государствам, в которых на федеральном уровне определяются не только общие принципы, но и отражаются допустимые варианты их реализации. Вместе с тем нормативно-правовое отражение принципов организации конституционных (уставных) судов (преимущественно в законодательстве субъектов) свидетельствует об исключении из общего правила.
власть суд федеративный конституционный
Литература
1. Конституционное право России; Юристъ - , 2013. - 416 c.
. Конституционное право России; Юнити-Дана - Москва, 2012. - 672 c.
. Конституционное право зарубежных стран; Юнити-Дана, Закон и право - Москва, 2013. - 728 c.
. Конституционное право зарубежных стран; Норма, Инфра-М - Москва, 2013. - 394 c.
. Авакьян С. А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России; Издательство МГУ - Москва, 2013. - 720 c.
. Авакьян С. А. Конституционное право России. Практикум; Городец - Москва, 2013. - 400 c.
. Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России; Издательство МГУ, Инфра-М, Норма - Москва, 2013. - 304 c.
. Карпов А. В. Конституционное право России; Омега-Л - Москва, 2013. - 208 c.
. Комкова Г. Н., Колесников Е. В., Афанасьева О. В. Конституционное право зарубежных стран; Юрайт - Москва, 2012. - 416 c.
. Леонтьев О. В. Юридические основы медицинской деятельности. Практикум по правоведению; СпецЛит - Москва, 2012. - 128 c.
. Нудненко Л. А. Конституционное право; Юрайт - Москва, 2012. - 592 c.
. Под редакцией Постникова А. Е. Конституционное право России; Проспект - Москва, 2013. - 504 c.
. Попова А. В. Конституционное право зарубежных стран. Краткий курс лекций; Юрайт-Издат - Москва, 2012. - 160 c.
. Редактор Редактор Б. Страшун А. Страшун Избранные конституции зарубежных стран; Юрайт - Москва, 2013