Ответственность государственных служащих
Содержание
Введение
Глава 1. Теоретические основы правовой ответственности государственных служащих Российской Федерации
1.1 Общая характеристика юридической ответственности государственных служащих
1.2 Административная ответственность государственных служащих
Глава 2. Социально-политическая ответственность и контроль за законностью деятельности государственных служащих
2.1 Социально-политическая ответственность государственных служащих
2.2 Способы контроля за законностью деятельности государственных служащих
Заключение
Список использованных источников и литературы
Введение
В начале XXI века в России на государственном уровне была признана необходимость в последовательном проведении полномасштабной административной реформы. Ее неотъемлемой частью является реформирование института государственной службы. В настоящее время на федеральном уровне уже проведена достаточно серьезная законодательная работа в этом направлении: принят Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - ФЗ "О системе"), предусматривающий деление государственной службы на три вида: государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу; 1 февраля 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - ФЗ "О гражданской службе").
Поэтому именно сейчас перед административно-правовой наукой стоит задача дальнейшего уточнения концепции государственной службы. И реализация этой задачи обусловлена наметившейся тенденцией к оформлению государственной службы как публично-правового института.
В значительной степени изменяется правовое положение государственных служащих Российской Федерации. Однако на фоне проведения сущностных и структурных преобразований института государственной службы нормы об ответственности государственных служащих остаются практически в неизменном виде. Еще не достигнуто оптимальное сочетание между неизбежно возникающим конфликтом личного и государственного интересов в процессе исполнения обязанностей государственными служащими. Усовершенствование норм об ответственности государственных служащих является одним из необходимых условий повышения эффективности их деятельности.
Существует практическая необходимость в изучении на основе действующего законодательства взаимосвязи между обязанностями государственных служащих и мерами различных видов юридической ответственности за их неисполнение.
Актуальность темы настоящего исследования в первую очередь обусловлена обозначенной выше важностью принципа ответственности государства и государственных служащих в современных условиях. Кроме того, хотелось бы отметить практически полное отсутствие комплексных теоретических исследований по рассматриваемой проблематике, учитывающих современные законодательные акты о государственной службе, которые принимаются в рамках проводимой реформы государственной службы.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу привлечения государственных служащих к ответственности за неисполнение ими служебных обязанностей.
Предметом исследования являются теории и концепции по проблемам государственной службы.
Целью настоящего исследования является ответственность государственных служащих.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
) исследовать теоретические основы правовой ответственности государственных служащих Российской Федерации;
) проанализировать социально-политическая ответственность и контроль за законностью деятельности государственных служащих.
государственный служащий юридическая ответственность
Глава 1. Теоретические основы правовой ответственности государственных служащих Российской Федерации
1.1 Общая характеристика юридической ответственности государственных служащих
Согласно ст.3 ФЗ "Об основах" государственная служба определялась как "профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов". Сущностная характеристика государственной службы России частично раскрывалась в указанном законе в нормативно закрепленных принципах, во многом отражающих ее публично-правовые начала. Но, с другой стороны, распространение п.3 ст.4 ФЗ "Об основах" действия законодательства о труде на государственных служащих позволяет утверждать, что государственная служба, по прежнему рассматривалась как разновидность трудовой деятельности.
Структурная составляющая модели государственной службы, предложенной ФЗ "Об основах", определялась разграничением государственных должностей на категории, формальном закреплении перечней государственных должностей государственной службы, которые могли учреждаться только в государственных органах.
В теории права вопрос о сущности и признаках юридической ответственности уже на протяжении многих десятилетий является предметом оживленной научной дискуссии. Общетеоретические вопросы юридической ответственности, а также смежные с ними вопросы сущности и признаков правонарушения, исследовали такие авторы, как О.Э. Лейст, С.Н. Братусь, Н.С. Малеин, И.С. Самощенко, М. X. Фарукшин, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский, Д.М. Чечот, С.С. Алексеев, Л.А. Сыроватская и другие. Традиционно проблемы юридической ответственности рассматриваются также и с методологических позиций конкретных отраслей права, регулирующих отдельные виды юридической ответственности. В первую очередь это касается уголовного, гражданского, административного и трудового права.
Следует отметить, что в ходе научной дискуссии не было выработано единого, общепризнанного понятия юридической ответственности. Не были сформулированы и единые исчерпывающие признаки этого правового явления, которые являлись бы бесспорными. Подобное разнообразие различных точек зрения, высказанных в теоретической и отраслевой юридической литературе, подтверждает вывод о сложности и многоаспектное™ юридической ответственности как правового явления.
Поскольку тема настоящего исследования напрямую связана с общетеоретическими вопросами юридической ответственности, представляется целесообразным определить те базовые позиции, на методологической основе которых будут рассмотрены частные вопросы юридической ответственности гражданских государственных служащих по административному праву. При определении этих исходных позиций автор попытался в максимальной степени обобщить имеющийся теоретический и нормативный материал.
Несмотря на многообразие точек зрения, большинство исследователей напрямую связывают юридическую ответственность с такими понятиями как правонарушение, меры государственного принуждения и публичное осуждение правонарушителя. При этом правонарушение выступает как основание юридической ответственности, а меры государственного принуждения и осуждение как следствие его совершения.
Под правонарушением понимается общественно опасное, противоправное, виновное деяние физического или юридического лица, за которое правовыми нормами предусмотрено применение определенных мер государственного принуждения. Приведенная выше дефиниция не является общепризнанной и бесспорной.
Некоторые исследователи отрицают универсальный характер признака общественной опасности правонарушения. Говорится о том, что этот признак свойственен только уголовным преступлениям, а иные правонарушения, либо вообще им не обладают, либо обладают признаком общественной вредности. Следует отметить, что нормотворческая практика пошла именно по этому пути. Об общественной опасности преступления напрямую говорится в ч.1 ст.14 Уголовного Кодекса РФ (далее УК РФ). Кодекс об административных правонарушениях РФ (далее КоАП РФ) при определении понятия административного правонарушения (ст.2.1) вообще не упоминает о материальном признаке данного вида правонарушений, т.е. их общественной опасности или вредности. При этом упоминание "вредных последствий" административного правонарушения в статьях 2.2 и ч.1. ст.4.2 КоАП следует рассматривать как указание на элемент объективной стороны состава административного правонарушения, а не как характеристику административного правонарушения в целом.
Трудовое и административное законодательство, регулирующее вопросы дисциплинарной ответственности, нигде не упоминает общественную опасность (или хотя бы вредность) в качестве одного из признаков дисциплинарного проступка. В гражданском законодательстве также отсутствует указание на общественную опасность гражданско-правовых деликтов, как, впрочем, отсутствует и само понятие гражданско-правового правонарушения.
Любое правонарушение обладает признаком общественной опасности, более того, это его основополагающий признак. Правонарушение в первую очередь общественно опасно и именно поэтому противоправно. Общественная опасность заключается в объективном причинении любым правонарушением определенного вреда социально значимым и ценным общественным отношениям, охраняемым в связи с этим правовыми нормами. Если некое деяние не наносит вреда никаким ценным общественным отношениям, то оно, как минимум, общественно нейтрально (а, может быть, даже и общественно полезно). Поэтому непонятно, на каком основании и зачем государство применяет к лицу, совершившему это деяние, меры государственного принуждения?
Как совершенно справедливо отмечает Н.С. Малеин: "Безвредных или безразличных для государства, общества, граждан правонарушений не существует, а, следовательно, не может быть иных (общественно "полезных", "безопасных") правонарушений, кроме общественно опасных. Правонарушения различны по степени вредности и потому различны по степени общественной опасности".
Также не оправдана дифференциация материального признака правонарушений различных видов на общественную опасность и общественную вредность. В этом случае разделение материального признака происходит по чисто формальному критерию - отнесению законодателем того или иного конкретного правонарушения к уголовному преступлению, административному правонарушению, дисциплинарному проступку и т.д. Например, если нарушение правил дорожного движения, повлекшее по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека, в соответствии с ч.1 ст.264 УК РФ является преступлением, то оно обладает признаком общественной опасности. Если то же деяние повлекло причинение легкого вреда здоровью потерпевшего, то оно уже является административным правонарушением (ст.12.24 КоАП) и, следовательно, обладает признаком общественной вредности.
Законодательство предусматривает, когда это необходимо, юридическую ответственность, а именно, дисциплинарную, административную, материальную (для лиц, на которых не распространяется действие норм трудового права, она регулируется в особом порядке) и уголовную. Ответственность выражается в применении к государственным служащим тех или иных мер наказания, взысканий, предусмотренных законодательством, за виновное совершение ими правонарушения, то есть за такие поступки и действия, которые юридически признаны как запрещенные и вредные. Как известно, правонарушения делятся на преступления и проступки (деликты).
Дисциплинарная ответственность - это применение мер дисциплинарного воздействия к государственным служащим в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном порядке. Она установлена на общих основаниях с другими гражданами (равенство всех перед законом, единая процессуальная форма рассмотрения дел о правонарушениях и т.п.). Однако характер профессиональной деятельности государственных служащих предопределяет и некоторые особенности регулирования их ответственности.
Например, в ряде случаев для них установлена повышенная ответственность, соразмерность ответственности замещаемой должности, санкции, применяемые только в отношении служащего (предупреждение о неполном служебном соответствии, снижение в воинском или специальном звании и др.).
Нормативными актами, которые регулирует этот вид юридической ответственности, являются: Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", Дисциплинарный устав Вооруженных Сил, Положение о прохождении службы в органах внутренних дел, Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции и некоторые другие. Они устанавливают основания ответственности, виды дисциплинарных взысканий, права органов исполнительной власти и руководителей по наложению этих взысканий, а также порядок их применения и обжалования с учетом конкретных условий государственной службы.
Статьей 14 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" установлено, что дисциплинарные взыскания могут налагаться на государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение им возложенных на него обязанностей (должностной проступок).
Наиболее серьезными должностными проступками являются те из них, которые приводят к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов Президента и решений судов. Чаще всего они выражаются в том, что должностными лицами и работниками федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации нарушаются порядок реализации норм и сроки исполнения поручений, установлении не предусмотренных федеральными законами и указами Президента процедур реализации прав граждан, выполнении норм и поручений не в полном объеме либо искажении их содержания.
Указом установлено, что руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Федерации несут персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в руководимых ими органах. Они не позднее трех дней обязаны рассматривать сообщения, опубликованные в средствах массовой информации, в том числе в теле радиопередачах, о нарушениях, неисполнении или ненадлежащем исполнении подчиненными им государственным служащими федеральных законов, указов Президента и вступивших в законную силу решений суда.
Указом предусмотрено, что должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, на которых наложено дисциплинарное взыскание за нарушение федеральных законов и указов Президента, неисполнение иди ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента и вступивших в законную силу решений судов, не подлежат в течение года премированию, представлению к награждению государственными наградами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия, повышению в должности или представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания). Эти лица могут быть также направлены на внеочередную аттестацию, понижены в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишены квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).
Указом также предусмотрено, что материалы о правонарушениях подлежат направлению в органы прокуратуры, могут служить основанием для привлечения виновных к административной или уголовной ответственности. В целях обеспечения исполнительской дисциплины в системе государственной службы Указом предусмотрены и другие меры (контрольно-надзорные, по совершенствованию административного и административно-процессуального законодательства). Генеральная прокуратура, Главное контрольное управление Президента должны вносить ему представления о наказании, вплоть до освобождения от занимаемой должности, руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав исполнительной власти субъектов Федерации (независимо от порядка замещения должности), нарушающих федеральные законы и указы Президента, не исполняющих или ненадлежащее исполняющих федеральные законы, указы Президента и вступившие в законную силу решения судов. И это делается.
1.2 Административная ответственность государственных служащих
Одним из основополагающих правовых принципов, без реализации которого существование правового государства невозможно, является принцип законности. С одной стороны он предполагает точное и неукоснительное исполнение гражданами, их организациями и объединениями действующих в государстве правовых норм. С другой - гарантирует полную легитимность действий государственных органов и должностных лиц всех уровней.
Второй аспект принципа законности имеет особо важное и принципиальное значение для формирования и развития правового государства. Правонарушения, совершаемые государством в лице его органов и служащих, подрывают уровень доверия граждан к государственным структурам и государству в целом, способствуют развитию правового нигилизма и пренебрежительного отношения к праву, создают барьер непонимания и недоверия между государственным аппаратом и обществом.
Вместо признания соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, что в соответствии со ст.2 Конституции РФ закреплено в качестве прямой обязанности государства, оно само покушается на эти права и свободы, которые определяют смысл, содержание, и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст.18 Конституции). В таких случаях властные полномочия, предоставленные государственным органам и должностным лицам только для реализаций функций правового государства, используются в совершенно противоположных целях.
Применение мер юридической ответственности с одной стороны служит целям общей и частной превенции, а с другой, позволяет компенсировать тот ущерб, который был нанесен в результате противоправных действий государства и его служащих (штрафная и правовосстановительная функции юридической ответственности).
Для современной России, в условиях движения к правовому государству, рациональная реализация конституционно закрепленного принципа ответственности государства, его органов и служащих за совершенные правонарушения (ст.52, 53 Конституции РФ), представляется одной из важнейших и приоритетных задач.
Как показывает исторический опыт, на протяжении столетий в нашем государстве формировался высокий уровень взаимного недоверия между государством и основной массой населения. Граждане не доверяли и не доверяют государству, которое не выполняет перед ними своих обязанностей, а временами просто цинично обманывает их, а государство не доверяет гражданам, которые самыми различными способами стремятся избавиться от своих обязанностей перед государством и с опасливой настороженностью встречают любую инициативу или реформу, исходящую "сверху". В подобных условиях, не то что построение правового государства, но и любое значимое экономическое и социально-политическое развитие страны просто невозможны.
Изменить сложившуюся ситуацию можно только путем повышения эффективности работы государственного аппарата, его действительной переориентации с лоббирования узкокорпоративных интересов на служение обществу, внедрением действенных механизмов контроля со стороны гражданского общества за деятельностью чиновников. Именно с такими задачами связана проводимая в настоящее время реформа государственной службы. Решение поставленных задач возможно лишь при условии успешной реализации принципа законности в государственном управлении и логически связанного с ним принципа ответственности государства и государственных служащих за совершаемые ими деяния.
Административное право регламентирует дисциплинарную и административную ответственность гражданских государственных служащих. Как отмечается в литературе: "вероятность применения к государственному служащему мер дисциплинарной ответственности заметно выше, чем, скажем, мер административной и, тем более, уголовной ответственности. Абсолютное большинство государственных служащих старается не совершать серьезных правонарушений, имеющих признаки преступлений, допуская при этом в силу различных причин и стечения обстоятельств деяния, которые могут быть квалифицированы как должностные проступки".
Между тем современное нормативное регулирование дисциплинарной ответственности гражданских служащих во многом несовершенно и противоречиво. Одной из основных задач реформирования системы государственной службы было провозглашено определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов. В то же время действующим законодательством не определены объем и характер регламентирования в должностных регламентах мер дисциплинарной ответственности гражданских служащих, а принимаемые типовые должностные регламенты не имеют общего системного подхода к регламентации ответственности гражданских служащих.
Административная ответственность гражданских государственных служащих, как специальных субъектов административных правонарушений, также практически не исследовалась. Лишь отдельные аспекты этого правового института традиционно затрагиваются в рамках рассмотрения общих проблем административной ответственности должностных лиц. Между тем анализ действующего законодательства об административных правонарушениях позволяет сделать вывод о фактическом отсутствии самостоятельного, структурированного института ответственности гражданских служащих в законодательстве об административных правонарушениях.
Регулирование административной ответственности гражданских служащих носит фрагментарный и бессистемный характер.
Весьма актуальными как в теоретическом, так и практическом плане представляются проблемы разграничения дисциплинарной и административной ответственности гражданских служащих. Действующее законодательство допускает возможность применения к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания и административного наказания за фактически одно деяние. Представляется, что подобное положение вещей противоречит общему принципу справедливости юридической ответственности и невозможности удвоения наказания за одно правонарушение.
Под ответственностью государственного гражданского служащего по административному праву понимается применение к нему дисциплинарных взысканий или административных наказаний, на основании установленного в соответствии с процессуальными нормами факта совершения им дисциплинарного или административного правонарушения, состоящих в неисполнении или ненадлежащем исполнении гражданским служащим служебных обязанностей.
Единственным основанием дисциплинарной ответственности гражданских служащих является дисциплинарный проступок. Критически оценивается точка зрения о возможности наступления дисциплинарной ответственности за правонарушения иных видов (административные правонарушения, уголовные преступления). Действующее законодательство предусматривает возможность привлечения гражданских служащих к дисциплинарной ответственности за поступки, порочащие его честь и достоинство. Представляется, что такие поступки нельзя рассматривать в качестве самостоятельного основания дисциплинарной ответственности, т.к. они охватываются понятием дисциплинарного проступка.
Объективную сторону дисциплинарных правонарушений гражданских служащих образуют деяния, связанные с неисполнением (ненадлежащим исполнением) возложенных на них должностных обязанностей. Такие должностные обязанности закреплены в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, подзаконных нормативных правовых актах, а также служебном распорядке государственного органа, должностном регламенте и служебном контракте. Основополагающее значение при установлении должностных обязанностей гражданских служащих имеют ФЗ "О государственной гражданской службе" от 27.07.04 №79-ФЗ и должностной регламент.
Применение к гражданским служащим дисциплинарных взысканий, в соответствии с Законом №79-ФЗ, является правом, а не обязанностью представителя нанимателя. Это положение представляется спорным, поскольку не учитывает публично-правовой природы дисциплинарных правонарушений и дисциплинарных взысканий, налагаемых на гражданских служащих. Привлечение к дисциплинарной ответственности служащих, виновных в совершении ряда дисциплинарных проступков, связанных с виновным нарушением прав и свобод граждан и организаций, Конституции, федерального законодательства, необходимо закрепить в качестве прямой обязанности субъектов дисциплинарной власти.
Действующая система дисциплинарных взысканий, применяемых к гражданским служащим, в основном связана с моральным воздействием на правонарушителя и может быть охарактеризована как недостаточно разнообразная и малоэффективная. Поэтому вполне обоснованной представляется постановка вопроса о расширении перечня дисциплинарных взысканий, включения в него санкций, имеющих материальную направленность или затрудняющих карьерный рост служащего, а также о дифференциации дисциплинарных взысканий на основные и дополнительные. В целом такое расширение позволит повысить эффективность применения мер дисциплинарной ответственности, а также будет способствовать индивидуализации применяемых дисциплинарных взысканий.
Гражданские государственные служащие (как и государственные служащие в целом) в качестве самостоятельных специальных субъектов должностных административных правонарушений КоАП РФ не выделяются. Только часть гражданских служащих подпадает под общее понятие должностного лица, содержащееся в примечании к ст.2.4 КоАП РФ. Соответственно, только эта часть гражданских служащих может быть отнесена к числу специальных субъектов должностных административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ.
Нормами административного права устанавливается дисциплинарная и административная ответственность гражданских служащих. Четкого разграничения этих двух самостоятельных видов юридической ответственности действующее законодательство не содержит. Во многом это обусловлено неудачной, чрезвычайно широкой формулировкой дисциплинарного проступка, содержащейся в ст.57 Закона №79-ФЗ, т.к. в соответствии с этой дефиницией, любое должностное административное правонарушение гражданского служащего, закрепленное в законодательстве об административных правонарушениях, также является и дисциплинарным проступком.
Поскольку законодательного ограничения на одновременное применение мер административной и дисциплинарной ответственности нет, то гражданский служащий, совершивший должностное административное правонарушение, также может быть привлечен и к дисциплинарной ответственности, но уже за совершение дисциплинарного проступка. По мнению автора, такое положение вещей недопустимо, т.к. в подобных ситуациях нарушается общий принцип юридической ответственности, в соответствии с которым применение двух наказаний за одно и то же правонарушение невозможно. В связи с этим предлагается внести необходимую корректировку в названную статью закона.
Делается вывод о фактическом отсутствии в действующем законодательстве об административных правонарушениях полноценного института административной ответственности гражданских государственных служащих за совершение должностных административных правонарушений. Формулируется предложение о совершенствовании соотношения дисциплинарной и административной ответственности за правонарушения, связанные с неисполнением (ненадлежащим исполнением) гражданскими служащими служебных обязанностей.
Глава 2. Социально-политическая ответственность и контроль за законностью деятельности государственных служащих
2.1 Социально-политическая ответственность государственных служащих
На начальном этапе исследования социальной ответственности государственных служащих, необходимо выявить сущностные стороны самого феномена ответственности, определить методологические подходы его рассмотрения как неотъемлемой категории социальной реальности.
Ответственность представляет собой сложное и многоуровневое явление. Оно имеет различные стороны, которые обусловлены характером отношений зависимости субъекта ответственности, объекта и инстанции, перед которой этот субъект ответственен.
Как многогранный социальный феномен ответственность изучается различными отраслями знаний. Например, в социальной психологии ответственность рассматривается как психологическое свойство личности или психологический механизм регуляции социального поведения личности в конкретных системах; в экономической науке - как условие повышения эффективности производства, соблюдения режима экономии, улучшения качества продукции и т.д.; в социально-политической сфере - как социальная необходимость выполнения индивидом своих обязанностей. Познание феномена ответственности в полной мере может быть достигнуто только на междисциплинарном уровне на основе социологического, юридического, философско-этического, социально-психологического, конкретно исторического и т.д. подходов. Вследствие этого понятие "ответственность" находится в тесной взаимосвязи с понятиями и категориями, являющимися предметом изучения других наук. Это обусловлено, прежде всего, сложностью и многообразием самой человеческой сущности и социальной действительности.
Сущность социальной ответственности проясняется при анализе ее взаимосвязи с такими социальными феноменами как власть, свобода и необходимость. Ответственность является одним из основных принципов власти: чем выше власть, тем выше ответственность ее обладателя. Так, В. Халипов полагает, что ответственность власти культивируется посредством комплекса специальных мер, выработанных обществом1. На возрастание значимости социальной ответственности власти указывается в работах проф.В. В. Серебрянникова, который понимает под ответственностью соответствие качества деятельности носителя власти условиям и задачам, стоящим перед страной.
В системе властных отношений ответственность предстает в персонифицированном виде. Властные полномочия всегда реализуются людьми, причем в каждом конкретном случае конкретным руководителем. Поэтому процесс реализации властных полномочий может сопровождаться отклонениями, ошибками и злоупотреблениями. В случае отступления по каким-либо причинам от социальных норм ситуация регулируется таким понятием, как совесть, которая выступает как способность индивида осуществлять нравственный самоконтроль, самостоятельные моральные обязательства и требовать от себя соблюдения, выполнения нравственной составляющей совершаемых действий. Потому совесть выступает в качестве моральной основы ответственности, внутреннего контроля человека за своей деятельностью и ее результатами.
Еще одним наиболее устоявшимся в научной литературе является анализ взаимосвязи свободы и ответственности. Так, А.Ф. Плахотный полагает, что анализ соотношения свободы и необходимости является методологической основой исследования проблемы ответственности. В контексте проблемы свободы рассматривает проблему ответственности и В.Л. Романов, обогатив методологическую основу анализа методом системного подхода.
В процессе взаимодействия элементов системы каждый элемент подвергается обратному влиянию, ограничивающему его активность, и изменяет свои свойства и характер деятельности. Такой подход дает методологическую базу для объективного обоснования существования феномена, именуемого ответственностью. Смысл ответственности при этом заключается в поддержании параметров порядка, которые определяют пределы отклонений в поведении компонентов системы, превышение которых угрожает общесистемной продуктивности и целостности.
Человек как элемент социальной системы, с одной стороны, свободен в выборе способа достижения важных для него жизненных целей, но, с другой стороны, его жизнь органически включена в жизнь всего общества. Общество в целях обеспечения своего самосохранения и воспроизводства вынуждено объективно ограничивать нежелательные для него формы активности индивидов, формируя определенный внутренний порядок. Посредством установления должного поведения людей, происходит формирование особого состояния, именуемого состоянием ответственности, которое проявляется в принятии всеми членами социума определенных обязательств, как друг перед другом, так и перед обществом в целом.
Разумеется, только свободная личность может самостоятельно воспринимать и реализовывать общественные требования, принимать решения, вырабатывать для себя правила жизни и оценивать происходящее, налагать на себя ограничения, которые не связывают ее свободу, потому что становятся для нее нормами.
Связь понятия ответственности с понятием свободы особенно заметна в процессе анализа деятельности в системе государственной службы. Государственный служащий реализует не свои частные цели, а разносторонние потребности и интересы компонентов социума в процессе их развития. Осуществление и реализация этих потребностей и интересов может быть эффективной при условии ответственного отношения индивидов к общественному благу на основе свободного и осознанного признания ими предъявляемых к ним требований.
Крайностью являются утверждения о том, что индивид несет абсолютную ответственность за все происходящее вокруг, поскольку его воля независима от потока событий и способна подняться над ним. Например, нормы иерархии в государственной службе в значительной мере ограничивают волю служащих. Здесь важная роль отводится детерминизму, причинности, долгу. Традиция анализа соотношения ответственности, свободы и необходимости в социальной жизни имеет богатую историю.
Проблема ответственности затрагивает одно из оснований общественных наук - формирование и функционирование социальных институтов. В связи с этим представляет научный интерес анализ процесса институционализации ответственности государственных служащих, выявление ее видов и функций.
Ответственность государственных служащих, осуществляющих управленческие действия и влияющих таким образом на многих других индивидов, имеет свои особенности, которые требуют специального социологического исследования. В частности, заслуживает внимания изучение показателей ответственности государственных служащих, влияния на ее формирование должностного статуса кадров государственной службы.
Проблема ответственности государственных служащих актуализировалась в ходе экономических, социальных и административных реформ в России, когда существенно изменились содержание и сущность ответственности как граждан в целом, так и работников в системе государственного управления, в частности.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию отмечается, что "сильная и ответственная власть, основанная на консолидации общества, необходима для сохранения страны". Снижение уровня ответственности государственных служащих, как правило, ведет к отставанию государственной службы от задач и потребностей социально-экономического развития страны. Это, в свою очередь, негативно сказывается на ситуации в экономической, социальной, культурной и других сферах жизнедеятельности общества.
Любые решения, принимаемые и реализуемые в системе органов государственной власти и управления, возможны благодаря воле и деятельности конкретных исполнителей. Следовательно, возрастает роль долга и личной ответственности государственных служащих в управленческих процессах.
Ответственность государственных служащих раскрыта как социальное явление, которое основывается на социальных нормах регулирования и дисциплинарной практики. Они оказывают существенное влияние на деятельность и поведение государственных служащих, побуждают их осознавать свой долг перед обществом и государством. Важнейшими среди указанных норм являются: уважение к законам, правилам и процедурам; общественная дисциплина; ответственность; подотчетность; выполнение нравственного долга; сознательное отношение к своей деятельности; кадровый контроль; понимание социальной значимости решений и действий; способность адекватно реагировать на санкции.
Совершенно очевидно, что в России должен действовать закон об ответственности за выполнение политических обещаний, который заставит политиков ставить перед государственной службой реальные, а не популистские цели. Это выведет политику на новый уровень, когда политика действительно становится государственной.
Формируя ответственную государственную политику, мы тем самым формируем ответственность ее исполнения государственной службой. Кто сегодня может назвать хотя бы один пример, когда депутат, не выполнивший обещания, лишился мандата? А ведь обещания - это единственный инструмент, при помощи которого политики идут к власти.
Поэтому на наш взгляд, когда речь идет о прозрачности власти - политической иди государственной - идет подмена понятий: результат действий власти подменяется прозрачностью процедур государственной службы. А для общества важен результат деятельности власти, а не то, по каким процедурам она действует. Если мы говорим о прозрачности в плане коррумпированности, то это тоже подпадает под определение ответственности.
И, наконец, последнее. Нельзя обсуждать тему вне контекста того состояния кризиса, в котором находится сегодня вся мировая система. Есть все основания полагать, что не в последнюю очередь он связан с тем, что государственные служащие не принимают участия в реальных проблемах общества, будучи связаны рамками административного подхода.
Таким образом, исходя из характера задач, которые решают высшие государственные служащие, в основе их деятельности должна лежать иная, нежели административная методология. Это - методология 21 века.
Понятие "политической ответственности" задействует сразу две сферы: политики и этики. Реальная (а не только прокламируемая и воображаемая) политическая ответственность как минимум триедина: это ответственность за чуткость, восприимчивость к вызовам времени, вызовам общества, в котором живешь и, следовательно, ответственность за своевременную постановку, четкое формулирование назревших или надвигающихся проблем (значит, политик безусловно должен обладать способностью к анализу); далее, ответственность за принимаемые решения (но приниматься они должны не келейно, не узкопартийно, не одной лишь технократической элитой, но быть также результатом широкого общественного обсуждения, за что политик тоже несет ответственность); ответственность за сам политический дискурс (без чего невозможно ни точно формулировать проблемы, ни давать их внятное решение; это, можно сказать, профессиональный долг политика - и нет печальнее зрелища, чем косноязычный политик; непроизвольно перестаешь ему верить). Наконец, надо сказать и об ответственности политика за "лицо самой Власти".
Политик несет ответственность (и, быть может, это его главная ответственность) за использование лжи или истины в качестве средства государственной политики. Всегда важно задуматься и выяснить, к какой же логике и почему он прибегает, к какой может и должен прибегать в данных условиях. Политическая ответственность заключается и в том, чтобы обеспечивать и отстаивать фундаментальное право других на ответственность; право, без которого невозможен индивидуальный рост ни одной личности.
Возвращаясь еще раз к теме политического как такового, подчеркнем, что, во-первых, поле политики нельзя ввести указом или декретированием, вне практики публичных дискуссий, обсуждений, диалога; и, во-вторых, субъектом политики не является только государство и его структуры, отправляющие те или иные функции; политическое поле "завязано" на гражданское общество, общественные объединения, но также и на личность каждого из нас. Надо учесть и внутреннюю дифференциацию политического поля. Так, мы можем говорить о социальной политике, демографической и иммиграционной, экономической, образовательной и культурной и т.д. И соотношение этих "регионов" может быть различным в разных странах; т.е. структура политического поля достаточно подвижна.
Политическая ответственность сопряжена с гражданской; политик ведь тоже является гражданином. Политик участвует в ответственности своей нации - и в этом смысле способствует национальному самосознанию. Значит, он разделяет и национальную вину, это тоже входит в понятие его политической ответственности. Итак, политическая ответственность "вменена" не только политическим лидерам и партиям, действующим политикам, но и нации в целом, и каждому гражданину в отдельности - и, разумеется, нашим интеллектуалам, непосредственно в политической борьбе не участвующим. Это специфицированная, разная "мера вменения" чем же определяется? С одной стороны, статусом, легитимными полномочиями. С другой - тем моральным долженствованием, которое не может ни отменить, ни подчинить себе, ни государство, ни партийная принадлежность, ни корпоративный интерес.
2.2 Способы контроля за законностью деятельности государственных служащих
Государственная служба это служба общественная, публичная, она не может быть изъята из под контроля общества на всех этапах ее прохождения. Специфика правового статуса государственного служащего, должностного лица заключается в том, что презюмируется свобода его действий в рамках его компетенции. Таким образом, это лицо приобретает иногда чрезвычайно важные для людей полномочия. Так, должность президента страны Б.Н. Ельцин использовал для социальной революции, при которой граждане лишились как производственного потенциала, так и многих социальных завоеваний советского периода.
Волей одного должностного лица приватизируются, присваиваются крупнейшие предприятия, связанные с жизнью массы народа. Например, постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 8 апреля 1998 г.2364-П ГД. О незаконных действиях исполняющего обязанности Председателя Правительства РФ С.В. Кириенко по передаче Грузии объектов недвижимости российских военных баз, находящихся на территории Грузии отмечается, что договор между РФ и Грузией не ратифицирован и не вступил в силу, а собственность согласно ст.7 договора передается с момента вступления договора в силу. С.В. Кириенко предписывает Министерству обороны РФ своим распоряжением от 24 марта 1998 года 405-р исполнять не вступивший в силу международный договор, что противоречит статьям 20, 23 и 24 Федерального закона О международных договорах Российской Федерации.
Подпись государственного служащего в некоторых особо важных для государства случаях требует своего подтверждения иными государственными органами, так, международные договоры сначала парафируются, потом ратифицируются представительными органами. Государственная Дума специально принимала акты, чтобы прекратить получение иностранных займов правительством В.С. Черномырдина, когда эти займы активно разворовывались. В случае непредставления таких соглашений на ратификацию международные финансовые организации уведомляются о недействительности для России таких соглашений, подписанных от имени России любым должностным лицом. Заявление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О переговорах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по вопросам получения дополнительных зарубежных кредитов".
Федеральный закон РФ 119-ФЗ от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации", принятый Государственной Думой ФС РФ 5 июля 1995 года уже в ст.1 Государственная должность, в самом определении предусматривает положение об ответственности: Государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Правильно организованная система мер контроля за государственным служащим условие эффективности деятельности государственного аппарата.
Государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.
Среди способов практической организации контроля за законностью деятельности государственных служащих можно назвать, во-первых, те, которые являются внутриаппаратными, например, личные действия государственного служащего и его начальника: отчеты, представление декларации о доходах и т.д., и, во-вторых, те, которые требуют институционального закрепления, это вся система правоохранительных и правообеспечивающих органов: следствие, суды, тюрьмы.
Доступность гражданину механизма контроля общества над своим порученцем-чиновником показывает степень демократичности общества. Демократичность заключается в степени участия граждан в делах общества. Среди технических приемов контроля над аппаратом буржуазная наука приводит к судам административной юстиции. Советская система давала прием отзыва депутата, но российские демократы отменили его при перестройке.
Важным качеством современного законодательства о государственной службе и административного законодательства в Российской Федерации является закрепление в законе связи ответственности должностного лица и ответственности юридического лица, в котором эти должностные лица состоят. Так, трудно установить основания для ответственности служащих, например, в таких, имеющих большие правовые последствия случаях, как отзыв лицензии. Примером может явиться следующий судебный казус.
Банком России оспорено распоряжение ФКЦБ России от 30.11.98 № 1265-р, которым приостановлено действие выданной Банку России генеральной лицензии от 11.06.97 № 90-000-2-00001. Основанием для издания такого распоряжения послужили допущенные Банком России нарушения, перечисленные в абзацах третьем, седьмом и восьмом пункта 21 Положения о генеральных лицензиях на осуществление лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденного постановлением ФКЦБ России от 09.09.96 № 16. В частности, ФКЦБ России установлено ограничение в отношении профессиональных участников рынка ценных бумаг в виде запрета иметь в составе своих органов управления и исполнительных органов лиц, являющихся государственными служащими, а также служащими Центрального банка Российской Федерации. Или, в абзаце третьем пункта 21 Положения предусмотрена возможность приостановления действия генеральной лицензии в случае отсутствия надлежащего контроля лицензирующего органа за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг, которым им были выданы лицензии, и непринятия в отношении их мер при выявлении нарушений законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и нормативных актов Федеральной комиссии. Постановлением Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 7 марта 2000 г. № 7672/99 дело передано на новое рассмотрение. Должны быть и определенные пределы служебных рисков принимающих решения должностных лиц.
Обычно правящая власть в силу своего классового самосознания не слишком беспокоит своих верных исполнителей, государственных служащих и создает для них некоторую ауру недосягаемости, стабильности и охраны. Когда же напряжение от бестолковой деятельности доверенного лица в государственном аппарате превышает некоторую величину, применяется ряд аппаратных способов воздействия на государственного служащего.
Заключение
Таким образом, ныне государственная служба является комплексно-публичным, социально-правовым, организационным институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, учреждаемые Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, и конституционные должности субъектов Федерации, учреждаемые конституциями субъектов Федерации.
Сформировались уровни государственной службы - федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации, а также фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам - гражданская служба, военная служба, служба в правоохранительных органах. Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения.
Выявлено влияние традиций, сложившихся в государственной службе, на процесс институционализации ответственности ее кадров: централизация в принятии управленческих решений; высокая степень ответственности кадров государственной службы перед верховной властью и низкая - перед обществом; акцент на взысканиях за нарушения по службе при недооценке положительных санкций; слабое внедрение правовых норм обеспечения ответственности государственных служащих.
Обобщены особенности видов социальной ответственности государственных служащих (юридической, политической и нравственной) в конкретных ее проявлениях (добровольность и принуждение, стабильность положения и спонтанные перемещения и увольнения служащих, чувство вины и чувство перспективы).
Сделан вывод об особой роли должностей государственной службы, их иерархии как фактора институционализации ответственности кадров государственной службы. Особенности проявляются в ходе реализации правового, организационного и социального статусов государственного служащего. При этом выявлено, что в социальных нормах доминируют отрицательные санкции, мало способствующие развитию социальной ответственности кадров государственной службы.
Определены основные группы индикаторов социальной ответственности государственных служащих: привлечение служащих к ответственности за коррупцию; состояние служебной дисциплины; оценка деятельности государственных служащих в общественном мнении; самооценка личной ответственности перед обществом и государством.
Обоснована перспективная модель институционализации социальной ответственности кадров государственной службы, которая базируется на следующих принципах: воспитание ответственности служащих перед обществом; осознание ими своей ответственности за результаты деятельности; опора на профессионализацию как условие личной ответственности служащих за свои действия и поведение; развитие ответственности через культуру организации; оценка труда государственных служащих по конечным результатам; поощрение ответственного отношения к делу.
Список использованных источников и литературы
Нормативные правовые акты
1.Конституция Российской Федерации. Екатеринбург: Уральское юридическое издательство, 2005. - 48с.
2.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. - М.: Бек 2002. - 224с.
.Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 31.
Список использованной литературы
.Агапонов А.К. Ответственность региональной власти. // Власть. - 2006. - №4. - С.21-29.
2.Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М.: РАГС, 2003. - 272с.
.Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, её составляющие, содержание, принципы. // Государство и право. - 2005. - № 12. - С.10-18.
.Гомола А.И. и др. Правовые основы государственного и муниципального управления. М.: ФОРУМ, 2005. - 240с.
.Государственная служба: Теория и организация. / Под ред.Н. Диденко. - Ростов н. /Д.: Феникс, 2007. - 640с.
.Лукьяненко В.И. Контроль в системе государственной службы. М.: Изд-во РАГС, 2005. - 230с.
7.Лытов Б.В. Управленческие отношения в государственной службе. М.: Изд-во РАГС. 2003. - 100с. <http://www.rags.ru/kaf/gos_kadr_izd1.shtm>
.Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. М.: Юристь, 2004. - 296с.
.Мельников В.П. Исторический опыт государственной службы России и проблемы его адаптации в современных условиях. М.: ЮНИТИ, 2003. - 71с.
.Мельников В.П., Нечипоренко В.П. Государственная служба в России. М.: Изд-во РАГС. 2003. - 506с. <http://www.rags.ru/kaf/gos_kadr_izd2.shtm>
.Ноздрачев А.Ф. Об основах государственной службы. // Дело и право - 2006. - № 5. - С.29-40.
.Осейчук В.И. Государственная служба. Тюмень: ТГУ, 2003. - 192с.
.Пикулькин А.В. Система государственного управления. М.: Закон и право, 2007. - 352с.
.Селезнев Г.Г., Гневко В.А. Закон, власть, политика. Государственный и муниципальный уровни. СПб.: АНБ, ИУЭ, 2005. - 276с.
.Смольков В.Г. Социальное партнерство. М.: ИНФРА-М, 2003. - 76с.
.Соколов В.М., Брежнева А.П. Общественные связи государственной службы. М.: НОРМА, 2004. - 49с.
.Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура. // Государство и право - 2006. - № 5. - С.14-24.
.Шамхалов Ф. Теория государственного управления. М.: "Экономика", 2006. - 638с.