Механизм государственно-частного партнерства на примере Санкт-Петербурга

Механизм государственно-частного партнерства на примере Санкт-Петербурга

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты государственно-частного партнерства

1.1 Понятие государственно-частного партнерства

.2 Формы государственно-частного партнерства в международной практике

Глава 2. Практика реализации проектов государственно-частного партнерства (на примере г. Санкт-Петербург)

2.1 Инвестиционный климат Санкт-Петербурга

.2 Инфраструктурные проекты государственно-частного партнерства в Санкт-Петербурге

Глава 3. Законодательство и механизмы реализации проектов в сфере государственно-частного партнерства

.1 Федеральное законодательство и механизмы реализации проектов в сфере государственно-частного партнерства

.2 Региональное законодательство и механизмы реализации проектов в сфере государственно-частного партнерства (на примере г. Санкт-Петербург)

Заключение

Библиографический список

Введение

В сложившейся внешнеэкономической ситуации перспективы развития государственно-частного партнерства в России весьма неоднозначны. С одной стороны, в настоящее время можно наблюдать отток иностранных, преимущественно, западных инвестиций из российской экономики, что может в перспективе повлечь за собой сокращение количества проектов ГЧП в России, где потенциально могли бы быть задействованы иностранные инвестиции; но с другой же стороны, необходимость перераспределения бюджетных средств в пользу Крымского федерального округа и, соответственно, сокращение объема субвенций и дотаций, выделяемых из федерального бюджета региональным, может повлечь за собой стимулирование самостоятельного развития регионов за счет формирования эффективных механизмов бюджетного регулирования в регионах, и, в частности, стремление регионов привлечь частные инвестиции для восполнения нехватки бюджетных средств для модернизации или строительства капиталоемких социально значимых объектов инфраструктуры, реализация которых возложена на публичного партнера, то есть на государство. В контексте сложившихся обстоятельств именно механизм государственно-частного партнерства может быть наиболее эффективным для того, чтобы компенсировать сокращение федерального финансирования регионов путем привлечения частных инвестиций.

Но прежде чем регионы смогут эффективно применять механизм государственно-частного партнерства, должны быть предприняты меры как на федеральном уровне, так и на региональном, а именно принятия федерального закона о ГЧП и адаптации соответствующих нормативно-правовых актов, а также развитие регионального законодательства в сфере ГЧП и формирование мер по улучшению инвестиционной привлекательности регионов с целью привлечения частных инвестиций для реализации проектов государственно-частного партнерства. Здесь речь идет о всех регионах России, поскольку учитывая тот факт, что практика реализации ГЧП-проектов весьма неоднородна и есть как регионы-лидеры (например, Санкт-Петербург, республика Татарстан, Ленинградская область и др.) в этой сфере с большим опытом реализации региональных проектов государственно-частного партнерства и развитой институциональной средой для привлечения инвестиций в ГЧП-проекты, так и регионы с полным отсутствием нормативно-правовой базы и опыта реализации проектов в сфере ГЧП (например, республика Калмыкия). Иными словами, ввиду неоднородности практики применения механизма государственно-частного партнерства в регионах, у каждого из них различный путь развития сферы ГЧП: одни совершенствуют имеющиеся инструменты ГЧП и консолидируют сложившуюся практику в данной сфере, а другие только начинают формирование механизма государственно-частного партнерства.

Кроме этого, можно констатировать тот факт, что на региональном и федеральном уровне все активнее закрепляется механизм ГЧП, в первую очередь это характеризуется формированием нормативно-правовой базы: региональные законы об участии субъекта в государственно-частном партнерстве приняты в уже 69 субъектах РФ, также в скором времени можно ожидать принятие федерального закона о ГЧП, что сделает механизм ГЧП в России более привлекательным для инвесторов, так как будет способствовать устранению правовых коллизий в этой сфере, унификации практического понимания механизма ГЧП среди регионов России, а также возможности применения на практике новых форм государственно-частного партнерства.

Исходя из сказанного, актуальность исследование обусловлена тем, что в сложившейся ситуации для многих регионов России актуальной проблемой является привлечение дополнительного финансирования в экономику регионов, и механизм государственно-частного партнерства может послужить одним из эффективных инструментов для решения поставленных задач. В контексте сказанного, консолидация успешной практики в области привлечения частных инвестиций посредствам механизма государственно-частного партнерства и выявление основополагающих факторов, формирующих успешность применения механизма ГЧП, может быть полезной для регионов, которые только начинают применение механизма государственно-частного партнерства или развивают и совершенствуют существующий. Полезность же заключается в возможности применения и адаптации под специфику регионов сформировавшейся успешной правоприменительной практики.

В рамках данного исследования представляется возможным рассмотреть один из регионов Северо-Западного Федерального округа - Санкт-Петербург. Выбор именно этого региона для исследования обусловлен рядом причин. Во-первых, Санкт-Петербург - это первый регион в России, в котором был принят региональный закон о государственно-частном партнерстве (Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»), следовательно, можно сделать предположение о том, что регион имеет сформировавшуюся региональную правоприменительную практику в сфере ГЧП, что в свою очередь представляет непосредственный интерес для исследования. Во-вторых, выбор региона обусловлен наличием в нем реализованных проектов ГЧП. Данные проекты можно идентифицировать как инфраструктурные проекты в транспортно-логистической сфере (например, морской пассажирский терминал «Морской фасад, реконструкция аэропорта «Пулково»). Также стоит указать, что поскольку для исследования представляют непосредственный интерес масштабные и капиталоемкие проекты ГЧП, то фокус исследования будет сосредоточен именно на инфраструктурных проектах ГЧП в транспортно-логистической сфере, в совокупности с тем фактом, что именно в этой сфере наибольшее количество реализованных проектов ГЧП.

Санкт-Петербург - один из самых передовых городов России. Это определяется во многом его местоположением - непосредственной близостью к Северной и Восточной Европе. Кроме того, «уже на протяжении долгого времени город является крупнейшим транспортным узлом России, через который осуществляются международные грузовые и пассажирские перевозки всеми видами транспорта. На его территории имеются все виды транспортной инфраструктуры: автомобильные дороги, сеть железных дорог, речной и морской транспорт, аэропорт, нефте- и газопроводы.» Таким образом, г. Санкт-Петербург - ориентированный на европейские стандарты город с высоко развитой инфраструктурой. Открытость города и постоянное взаимодействие с потенциальными иностранными инвесторами позволяет этому региону перенимать опыт западных стран привлечения инвестиций посредством механизмов ГЧП, что способствует социально-экономическому развитию субъекта. Стоит также отметить, что институт ГЧП во многих западных странах существует достаточно давно, порядка 20 лет.

Также стоит дать определение некоторым употребляемым терминам в исследовательской работе. Под инфраструктурой понимается совокупность сооружений, зданий, систем и служб, необходимых для функционирования экономики и обеспечения условий жизнедеятельности населения. Исходя из этого определения, можно сформулировать определение инфраструктурных проектов. Инфраструктурные проекты - это долгосрочные и капиталоемкие проекты, основным результатом которых является строительство социально и экономически значимых объектов инфраструктуры федерального или регионального масштаба. Применительно к данному исследованию, под инфраструктурными проектами подразумеваются объекты транспортно-логистической сфере, а именно: автомобильные дороги, железные дороги, морские и речные порты, аэродромы, производственная и инженерная инфраструктура аэропортов, метрополитен и другой транспорт общего пользования. Данный перечень объектов транспортной инфраструктуры закреплен в «Методических рекомендациях по реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации» и опубликован на сайте Министерства экономического развития.

Исходя из актуальности исследования, представляется возможным определить цель и соответствующие задачи исследования, а также объект и предмет исследования.

Цель исследования состоит в том, чтобы доказать эффективность применения механизма государственно-частного партнерства для привлечения частных инвестиций на примере успешной практики реализации проектов ГЧП в регионе, а также выявить приоритетные направления для комплексного развития механизма ГЧП как инструмента привлечения частных инвестиций на региональном уровне.

Задачи исследования:

1)      рассмотреть на понятийном уровне представления о ГЧП в российской и зарубежной экономической литературе, а также имеющиеся на практике формы ГЧП;

)        Рассмотреть инвестиционный климат региона (Санкт-Петербурга) и привести соответствующие статистические показатели;

)        Выявить критерии для классификации проектов государственно-частного партнерства, реализуемых в регионе (Санкт-Петербурге) и с его участием и консолидировать успешную практику реализации ГЧП-проектов;

)        Провести анализ федерального и регионального законодательства в сфере государственно-частного партнерства и форм реализации проектов ГЧП;

)        Выявить факторы, формирующие успешную практику реализации ГЧП-проектов на региональном уровне (в Санкт-Петербурге);

)        Дать практические рекомендации по повышению эффективности применения механизма ГЧП как инструмента привлечения частных инвестиций на региональном уровне на примере рассмотренного опыта региона (Санкт-Петербурга)

Объект исследования - это привлечение частных инвестиций посредствам механизма государственно-частного партнерства в регионе Санкт-Петербург.

Предмет исследования - это практика реализации инфраструктурных проектов государственно-частного партнерства в транспортно-логистической сфере в Санкт-Петербурге.

Само исследования предполагается провести в несколько этапов. Первый этап - это анализ практики реализации ГЧП проектов в регионе с целью доказать эффективность механизма государственно-частного партнерства как инструмента привлечения инвестиций. Второй этап - рассмотрение закрепленных на федеральном и региональном (в Санкт-Петербурге) уровнях форм реализации проектов государственно-частного партнерства для того, чтобы дать комплексную оценку степени институализации механизма ГЧП в России. Третий этап - это заключительный этап, который включает в себя выводы исходя из поставленных целей и задач исследования и формирования соответствующих рекомендаций.

Глава 1. Теоретические аспекты государственно-частного партнерства

.1 Понятие государственно-частного партнерства

В российской практике на данной момент нет законодательно закрепленного определения государственно-частного партнерства, за исключением того, что прописано в Проекте федерального закона № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации».

Так, согласно данному законопроекту, государственно-частное партнерство (ГЧП) - это привлечение в целях достижения задач социально-экономического развития публичным партнером частного партнера к выполнению работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации, строительству объектов общественной инфраструктуры, предоставлению публичных услуг с их использованием на условиях долгосрочного взаимовыгодного сотрудничества, разделения рисков, компетенций и ответственности, путем заключения и исполнения соглашения о государственно-частном партнерстве.

Определение же, которое является наиболее распространенным и применимым в науке: "Государственно-частное партнерство (в зарубежной доктрине и практике используется термин "public-private partnership" (PPP)) - это юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее распределение рисков между партнерами, осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение"

В наиболее узком смысле ГЧП определяется в Международном валютном фонде [1] как соглашения, в которых частный сектор предлагает инфраструктурные объекты и услуги, обычно предоставляемые государством, при этом значительный риск переходит от государства к частному сектору.

2.2 Формы государственно-частного партнерства в международной практике

Примечательно, что международный опыт консолидирует в себе множество договорных форм ГЧП, учитывая конкретные механизмы взаимодействия государственных структур и частных компаний. Но, в общем и целом, формы государственно-частного партнерства можно дифференцировать как концессии, предполагающие переход права собственности на объект (предмет концессионного соглашения) к частному партнеру и не предполагающие этого, то есть объект остается в собственности государства. Данная классификация существующих форм и механизмов отражены в нижеприведенной таблице[2].

Таблица 1. Основные формы и механизмы сотрудничества государства и частного сектора  при реализации проектов государственно-частного партнерства

Существуют также специфические договоры BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - управление - обслуживание - передача), где акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт объекта, DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование - строительство - владение - управление - передача), где на инвестора возлагается дополнительная функция по проектированию объекта. Также к формам ГЧП в некоторых классификациях относят и контракты, на основе аренды или лизинга. Например, LDO (лизинг-развитие-управление). В этом случае частная компания берет в лизинг объект, находящийся в собственности у государства, восстанавливает, модернизирует, расширяет, если данное предусмотрено договором, а также управляет им. В последствии частная компания не обязана передавать объект соглашения обратно в собственность государства. В данной форме капитальные инвестиции - это государственные средства, поэтому риски для частных инвесторов умеренные. Срок таких контрактов составляет 10-15 лет.

Рассмотренные формы не исчерпывают всей классификации форм ГЧП, применяемых в международной практике. Набор схем ГЧП достаточно широк, и каждая из них предусматривает определенную последовательность и специфику форм участия частного сектора в реализации проектов. Исходя из зарубежного опыта, основной смысл ГЧП состоит не просто во взаимодействии публичных и частных образований, а в качественно ином распределении рисков и в опосредованном участии частных партнеров в реализации некоторых функций публичной власти и решении государственных и общественных задач.

В Российской Федерации, если рассматривать формы ГЧП, закрепленные на федеральном уровне и не брать в расчет формы ГЧП, используемые в регионах, то можно отметить, что исходя из Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", в форме концессионных соглашений реализуется лишь одна из возможных схем, ВТО, при которой право собственности на объект ГЧП сразу передается публичному образованию по окончании его строительства, а частный субъект осуществляет лишь управление объектом. Однако у субъектов РФ сохраняется право предусмотреть существование ГЧП в иной форме. Отсутствие опыта и путаница в правовых понятиях негативно сказываются не только на качестве принятого регионального законодательства по ГЧП. Как результат, проекты ГЧП в регионах являются не многочисленными, а их реализация происходит только в тех регионах, где правовое регулирование учитывает международно-правовой опыт.

Глава 2. Практика реализации проектов государственно-частного партнерства (на примере г. Санкт-Петербург)

.1 Инвестиционный климат Санкт-Петербурга

Определенно, основным фокусом исследования являются инфраструктурные проекты ГЧП в регионе. Но, прежде чем перейти к анализу данных проектов, следует определить инвестиционную среду региона, в которой эти проекты реализовываются, для формирования более полного представления о регионе.

«Рейтинговое агентство «Эксперт РА» на XI Региональном инвестиционном конгрессе представило результаты ежегодного рейтинга инвестиционной привлекательности регионов - 2013. Санкт-Петербургу присвоен высший рейтинг 1А как региону с максимальным потенциалом и минимальным риском.» Следует пояснить, что инвестиционная привлекательность региона и инвестиционный климат - это синонимичные понятия в данном контексте.

Так, инвестиционный климат - это «совокупность сложившихся в какой-либо стране политических, социально-культурных, финансово-экономических и правовых условий, определяющих качество предпринимательской инфраструктуры, эффективность инвестирования и степень возможных рисков при вложении капитала».

Исходя из определения, инвестиционный климат включает в себя два базовых показателя - это потенциал региона и риски. Таким образом, приведенная ниже статистика является показателями основных составляющих инвестиционного климата Санкт-Петербурга.

Рис. 1. Распределение частных видов потенциалов, в % от страны в целом за 2011 год

(#"893029.files/image002.gif">

Рис. 2. Распределение частных видов рисков в сравнении со средним по стране за 2010 год

(#"893029.files/image003.gif">

Рис. 3. Распределение частных видов рисков в сравнении со средним по стране за 2011 год

(#"893029.files/image004.gif">

Рис. 4. Основные отрасли инвестирования за 2011 год

(#"893029.files/image005.jpg">

Рис. 5. Рейтинг регионов РФ - получение разрешения на строительство

(http://russian.doingbusiness.org)

Подводя итог о корреляции между улучшением инвестиционного климата региона и объемом привлекаемых инвестиций в регион, то можно сказать, что относительно 2012 года, в 2013 году показатели объема иностранных инвестиций существенно улучшились, что подтверждают статистические показатели. Кроме того, еще в 2011 году наметилась тенденция, согласно которой отрасль, являющаяся приоритетной для инвесторов, стала строительство, как показывает статистика. Вероятно, одна их причин такой положительной тенденции, является повышение инвестиционной привлекательности региона относительно прошлых лет.

2.2 Инфраструктурные проекты государственно-частного партнерства в Санкт-Петербурге

Прежде чем перейти к анализу инфраструктурных проектов ГЧП в транспортно-логистической сфере, представляется возможным классифицировать инфраструктурные проекты ГЧП, реализованные и реализуемые в Санкт-Петербурге на федеральные, региональные и смешанные. Основными критериями для данной классификации являются следующие параметры. Во-первых, инициатор проекта ГЧП - органы региональной или федеральной власти. Во- вторых, источник финансирования проектов ГЧП со стороны публично-правового партнера, то есть средства, задействованные для реализации проекта ГЧП, федеральные или региональные. И, в-третьих, механизмы ГЧП, задействованные для реализации инфраструктурных проектов. Здесь речь идет, преимущественно, о законодательных механизмах, иными словами, взаимоотношения между государством и бизнесом в рамках государственно-частного партнерства могут регулироваться либо федеральным законом (Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»), либо региональным (Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»). Также стоит отметить, что в настоящее время федеральное законодательство в сфере ГЧП находится в стадии разработки и совершенствования. Так, уже разработан и принят в первом чтении проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» и внесены ряд поправок к действующему Федеральному закону в сфере ГЧП «О концессионных соглашениях» и отдельным действующим законодательным актам РФ. Более подробно данный аспект будет рассмотрен в третьей главе.

Федеральные инфраструктурные проекты ГЧП Санкт-Петербурга  в транспортно-логистической сфере

Исходя из предложенной классификации проектов государственно-частного партнерства Санкт-Петербурга, первыми для рассмотрения представляются проекты федерального масштаба. Структура анализа данных проектов включает также в себя обоснование присвоения соответствующего статуса проекта, то есть федеральным, региональным или смешанным является анализируемый проект согласно критериям для классификации проектов изложенных выше.

Так, один из первых глобальных проектов ГЧП, реализованных на территории региона, было строительство дамбы.

Санкт-Петербург и его пригороды - это территории, подверженные серьезным наводнениям. Последствия от наводнений - это, прежде всего, огромный экономический ущерб федеральному и региональному бюджету. Помимо финансовой составляющей, вода наносит огромный ущерб исторической части города, а Санкт-Петербург уже на протяжении многих лет считается культурной столицей России.

Так, после очередного серьезного наводнения, в 1955 году началась разработка проекта Комплекса защитных сооружений г. Санкт-Петербурга от наводнений (дамба). Согласно данным, опубликованным на официальном сайте Федерального казенного предприятия "Дирекция комплекса защитных сооружений Министерства регионального развития Российской Федерации" ход строительства дамбы представлял собой многолетний и капиталоемкий процесс.

«Так, строительство дамбы было начато в 1979 году, после выхода постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 02.08.1979 № 745 «О строительстве сооружений защиты Ленинграда от наводнений». Но в связи с ухудшением в конце 80-х годов экологического состояния Невской губы, в 1990 году было принято решение о нецелесообразности продолжения строительства комплекса защитных сооружений в рамках существующего проекта. В течение 10 лет строительство Комплекса защитных сооружений было заморожено.

В 1996 году проект «Защита Санкт-Петербурга от наводнений» был откорректирован, рассмотрен Главгосэкспертизой Минстроя России и утвержден Минстроем России (приказ от 10 сентября 1996 г. №17-122).

С 2002 года наметился перелом как в решении вопросов финансирования проекта, так и в развороте строительных работ. С целью привлечения международных средств 22 декабря 2002 года было подписано и вступило в силу Соглашение о займе между Российской Федерацией и Европейским банком реконструкции и развития на сумму 245 млн. долларов США. Были подписаны соглашения с Европейским инвестиционным банком на сумму 40 млн. евро и с Северным инвестиционным банком на сумму 40 млн. долларов США.

Выполнение функций заказчика-застройщика по строительству КЗС поручено ФКП "Дирекция комплекса защитных сооружений Министерства регионального развития Российской Федерации".

В 2006 г. Правительством РФ по поручению Президента подготовлена и утверждена «Программа завершения строительства КЗС», в которой определены необходимые ежегодные объемы работ и источники их финансирования.

В августе 2011 года состоялось открытие Комплекса защитных сооружений г. Санкт-Петербурга от наводнений.»

Помимо защитной функции, дамбы стала выполнять еще и транспортную. Часть дамбы включала в себя дорожную развязку.

Таким образом, строительство дамбы - это капиталоемкий и долгосрочный проект. Строительство дамбы было спровоцировано острой необходимостью в подобном защитном комплексе, ввиду того, что наводнения не раз причиняли многомиллионный ущерб городу и его пригородам. Финансирование данного проекта осуществлялось из государственного бюджета. Но помимо этого, для строительства дамбы привлекались и немалые инвестиции зарубежных финансовых структур. Безусловно, это наглядный пример сотрудничества государственного и частного сектора на федеральном уровне. Поэтому, согласно классификации, этот проект относится к федеральному: инициатор проекта, источники финансирования и механизмы реализации представляют собой комплекс мер федерального уровня. Также стоит отметить, что дамба отчасти представляет собой инфраструктурный проект ГЧП, но не в чистом виде, так как только небольшой участок дамбы выполняет транспортную функцию, по этой причине он и включен в перечень рассматриваемых проектов ГЧП Санкт-Петербурга.

Еще одним примером федерального проекта можно назвать Орловский тоннель. Это один из крупных инфраструктурных проектов ГЧП, планировавшихся к реализации на территории Санкт-Петербурга. Согласно данным, опубликованным на официальном сайте проекта данный проект должен был реализовываться в рамках трехстороннего концессионного соглашения (г. Санкт-Петербург, Инвестиционный фонд РФ, частные инвесторы), но еще в 2011 году администрация г. Санкт-Петербург заявила, что не будет инвестировать бюджетные средства в строительство, ввиду существенного удорожания проекта и колоссальной для бюджета города суммы. Предположительно, участники должны были инвестировать в проект в равных долях, по 33,3 %. Но, как известно, Инвестиционный фонд РФ не выделяет деньги, в случае, если не задействованы бюджетные средства региона. Совокупность этих факторов повлекла за собой заморозку проекта на неопределенный срок. Орловский тоннель представляет собой проект федерального типа, по причине того, что задействованные правовые и финансовые механизмы относятся к федеральному уровню.

Смешанные инфраструктурные проекты ГЧП Санкт-Петербурга  в транспортно-логистической сфере

Прежде чем преступить к анализу смешанных инфраструктурных проектов ГЧП Санкт-Петербурга, стоит определить, что есть смешанные проекты ГЧП. Как отмечалось ранее, данная классификация на федеральные, региональные и смешанные проекты исходит из соотношения по каждому из трех критериев: инициатор проекта ГЧП, источники финансирования и законодательные и правовые механизмы реализация проектов ГЧП. Так вот в случае консолидации федеральных и региональных инструментов реализации проектов, следует определить проект ГЧП как смешанный.

Одним из примеров реализованного инфраструктурного проекта ГЧП является Морской пассажирский терминал «Морской фасад», который был построен за 5 лет, с 2006 года по 2011.

Санкт-Петербург - крупнейший транспортный узел России, через который проходят международные грузовые и пассажирские потоки. Транспортный комплекс, который включает в себя все виды перевозок: морские, речные, железнодорожные, автомобильные, авиационные и трубопроводные. Необходимость строительства нового пассажирского терминала была вызвана неспособностью существующего на тот момент Морского вокзала принимать круизные лайнеры длиной более 200 метров. Как следствие, большие пассажирские суда прибывали в торговый порт Санкт-Петербурга.

В 2002 году администрация Санкт-Петербурга выступила инициатором строительства портового комплекса для приема круизных лайнеров. Это предложение было принято президентом и одобрено Правительством РФ.

Строительство морского пассажирского терминала подразумевало создание современного комплекса сооружений международного уровня по приему морских пассажирских судов. Ввиду того, что город является крупнейшим транспортно-пересадочным узлом России, данный терминал играет роль объекта федерального масштаба, так как является экономически значимым для России в целом.

Данный проект был реализован в рамках целевой программы Санкт-Петербурга «Реализация инвестиционного проекта по развитию морского пассажирского терминала на Васильевском острове в Санкт-Петербурге» (Закон СПб от 4 октября 2006 г. №464 - 75). Инвестор проекта - ООО «Морской фасад». Согласно информации, представленной в данной программе, непосредственно схема взаимоотношений между публичным и частным партнером была следующая: инвестор выпускает облигационный займ, Санкт-Петербург осуществляет выкуп обеспеченного облигационного займа Инвестора (2008-2010 гг.). Погашение облигационного займа в 2011 г. посредством конвертации в голосующие акции Инвестора.

Таким образом, Морской фасад представляет собой значимый инфраструктурный объект, как для региона, так и для России в целом. Морской пассажирский терминал «Морской фасад» является наглядным примером смешанного инфраструктурного проекта ГЧП в транспортно-логистической сфере. Это объясняется следующими факторами. Во-первых, инициатором данного проекта был регион в лице администрации Санкт-Петербурга, но поскольку реализация столь масштабного проекта невозможна без федеральной поддержки, незамедлительно последовало одобрение со стороны федеральных органов власти (Письмо Губернатора Санкт- Петербурга Президенту РФ №07-102/779 от 25.06.2004; Поручение Президента РФ В.В.Путина от 26.06.2004). Во-вторых, ввиду капиталоемкости данного проекта финансирование проекта осуществлялось в рамках инвестиционного соглашения от 28.04.2005, заключенного между федеральная властью в лице ФГУП «Росморпорт» и региональной структурой, в ведении которой и находился морской терминал, включая прилегающие территории. Это было подкреплено соответствующими постановления Правительства РФ: Постановление правительства РФ №131- р от 07.02.2005 об утверждении перечня строек на 2005 (финансирование части объекта) и Постановление правительства РФ №512- р от 29.04.2005 о начале строительства Морского пассажирского терминала. В свою очередь, Санкт-Петербург тоже принял Постановление Правительства Санкт- Петербурга от 21.06.2005 № 836 « О Концепции строительства МПТ и развитии западной части В. О.». то есть, можно сказать, что правовые механизмы реализации данного проекта ГЧП включают в себя и федеральные и региональные нормативно-правовые акты. В-третьих, как причинно-следственная связь между вторым и третьим аспектом, необходимо упомянуть, что согласно целевой программе Санкт-Петербурга «Реализация инвестиционного проекта по развитию морского пассажирского терминала на Васильевском острове в Санкт-Петербурге» (Закон СПб от 4 октября 2006 г. №464 - 75) и информации, представленной в данной программе, бюджет данного проекта составил 18 млрд. рублей. Из них частные средства - порядка 10 млрд рублей, 8 млрд рублей - средства федерального и регионального бюджета. Таким образом, рассмотренные аспекты, исходя из предложенных трех основных критериев для оценки классификации проектов ГЧП, свидетельствуют о том, что данный проект ГЧП является смешанным, поскольку реализация этого проекта ГЧП была сопряжена с вовлеченностью как федеральной, так региональной власти на всех этапах строительства; в свою очередь бизнес в лице инвестора ООО «Морской фасад» осуществлял крупные финансовые вложения.

Строительство «Западного Скоростного Диаметра» - «стратегический инвестиционный проект городского и федерального значения, позволяющий решить важнейшие транспортные задачи и проблемы Санкт-Петербурга, создавая кратчайшую круглосуточную связь между южными, центральными и северными районами города.»

Магистраль состоит из трех участков: северного, южного и центрального. Северный и южный участки строятся за счет средств федерального и городского бюджетов. Строительство южного участка ЗСД было закончено в 2012 году, северного - в 2013 году. Центральный участок магистрали планируется построить к 2016 году.

Строительство ЗСД является крупнейшим в мире проектом государственно-частного партнерства в секторе строительства платных автодорог. Общий объем капиталовложений в проект предположительно составит 206 млрд. рублей. Также проект включен в Федеральную целевую программу «Развитие транспортной системы России (2010-2015гг.)».

Структура участников соглашения и его условий представляет собой следующее.

Участники соглашения о ГЧП

Таким образом, в 2011 году было заключено трехстороннее соглашение о ГЧП между государством в лице администрации Санкт-Петербурга, ОАО «Западный скоростной диаметр» и ООО «Магистраль северной столицы». Стоит отметить, что единственным акционером ОАО «ЗСД», владеющим 100% акций общества, является г. Санкт- Петербург в лице Комитета по управлению городским имуществом. ООО «Магистраль северной столицы» - консорциум, в который входят «ВТБ Капитал» (в качестве ведущего акционера) и «Газпромбанк». Далее ООО «МСС» на основании проведенного конкурса заключило договора подряда со строительными компаниями. Так, подрядчиками стали Astaldi (Италия), Içtaş Inşaat (Турция) и техническим консультантам подрядчиков - Mega Yapi Inşsaat ve Ticaret (Турция). Также ООО «МСС» привлекло финансирования как отечественных кредиторов, так и зарубежных: «в 2012 года синдикат банков, в который входят: «Внешэкономбанк», Евразийский банк развития (ЕАБР) и Европейский банк реконструкции и развития, подписал кредитное соглашение с МСС. Согласно этому документу банки-кредиторы предоставят консорциуму средства на финансирование создания центрального участка магистрали на общую сумму около 60 млрд. рублей. Из них 10 млрд. рублей инвестирует в проект ЕАБР.»

Согласно официальным данным на сайте администрации Санкт-Петербурга, строительство Центрального участка и дальнейшая платная эксплуатация всей трассы ЗСД осуществляется по схеме государственно-частного партнерства в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 25.12.2006 г. №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». То есть Соглашение о ГЧП было заключено в рамках регионального Закона о ГЧП. В соответствии с данным Соглашением о ГЧП ООО «Магистраль северной столицы» привлекает финансирование на строительство Центрального участка ЗСД и получает право на эксплуатацию всей магистрали в концессию на тридцать лет.

Условия Соглашения содержат минимальный гарантированный Правительством Санкт-Петербурга доход от эксплуатации ЗСД в размере 9,67 млрд руб. в год. Если годовая выручка проекта будет превышать эту сумму, то МСС выплатит Правительству Санкт-Петербурга 90% разницы. Это есть страхование от возможных рисков, связанных с доходностью проекта, которое предоставляет правительство Санкт-Петербурга непосредственно частным инвесторам и кредиторам.

Таким образом, строительство Западного скоростного диаметра исходя из вышеупомянутой классификации проектов ГЧП в Санкт-Петербурге, можно отнести к смешанным. Это обусловлено тем, что строительство Центральной часть магистрали, находящейся непосредственно на территории региона, реализовывалось в рамках региональных механизмов ГЧП, а именно соглашение о ГЧП, заключенное между администрацией и частным инвестором, регулировалось Законом Санкт-Петербурга от 25.12.2006 г. №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». Кроме того, защита инвесторов от возможных рисков, связанных с доходностью проекта, также были установлены в рамках данного соглашения о ГЧП правительством Санкт-Петербурга. Касательно финансирования строительства ЗСД, стоит сказать, что источник финансирования со стороны государства был задействован исключительно федерального уровня в лице Внешэкономбанка. Инициатива строительства представляется также федерального уровня, это доказывает тот факт, что данный проект был включен в ФЦП, а также, что Южная и Северная часть магистрали были построены за счет средств, преимущественно, федерального бюджета на основании конкурсной процедуры. Так, совокупность трех факторов, выделенных как критерии для классификации проектов ГЧП в регионе, можно сделать вывод, что строительство Западного скоростного диаметра, а именно Центральная его часть, это проект смешанного типа, то есть с использованием и федеральных, и региональных механизмов.

Реконструкция аэропорта «Пулково» представляет собой «строительство нового пассажирского терминала для международных рейсов с пропускной способностью около 7,4 миллиона человек в год с возможностью увеличения до 22 миллионов человек к 2025 году.»

Реконструкция аэропорта «Пулково» реализовывается в рамках трехстороннего соглашения о государственно-частном партнерстве: ООО «Воздушные Ворота Северной Столицы» (консорциум, акционерами которого являются: 57,2 % - «ВТБ Капитал», 35 % - «Fraport AG», 7 % - «Copelouzos Group»), Правительство Санкт-Петербурга, ОАО «Аэропорт «Пулково».

«В октябре 2009 правительство Санкт-Петербурга, ООО «Воздушные Ворота Северной Столицы» и ОАО «Аэропорт «Пулково» подписали трехстороннее Соглашение о государственно-частном партнерстве о реконструкции, развитии и эксплуатации аэропорта «Пулково» сроком на 30 лет (до 2039 года) с возможностью продления. Предметом концессионного соглашения является комплексная реконструкция и последующая эксплуатация аэропорта «Пулково».» Примечательно, что еще в 2007 году аэропорт Пулково был передан из федеральной собственности в региональную.

Кроме этого, данный проект реализовывается в рамках Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 гг.)». Согласно данной программе, из федерального бюджета по распоряжению Правительства РФ объем государственных капительных вложений в реконструкцию аэропорта составили 2,8 млрд руб. Также Внешэкономбанк выделил порядка 10 млрд. рублей. Остальная часть финансирования приходится на международные финансовые организации (400 млн. рублей), а именно на: Европейский банк реконструкции и развития, Международная финансовая корпорация, Евразийский Банк Развития и др.

Согласно условиям Соглашения о ГЧП, «Санкт-Петербург и ОАО «Аэропорт «Пулково» передали имущественный комплекс аэропорта в долгосрочную аренду ВВСС на срок 30 лет для осуществления масштабной реконструкции существующих и строительства новых объектов аэропортовой инфраструктуры. В течение всего этого периода ВВСС будет управлять аэропортом Пулково, оказывать аэропортовые услуги и инвестировать в развитие аэропорта в соответствии с Соглашением о ГЧП. ВВСС предоставлено эксклюзивное право оказания аэропортовых услуг на территории аэропорта Пулково.

ВВСС обязано обеспечить создание современного аэропорта с соответствующими соглашению о ГЧП требованиями технических показателей. Предполагается, что к 2039 году пропускная способность аэропорта составит не менее 35 миллионов пассажиров в год.

Контроль за обеспечением ВВСС высокого качества оказываемых аэропортовых услуг и выполнением его обязательств по развитию и эксплуатации аэропорта Пулково, предписанных Соглашением о ГЧП, осуществляет ОАО «Аэропорт «Пулково».

По условиям соглашения ВВСС ежегодно выплачивает в пользу ОАО «Аэропорт «Пулково» и Санкт-Петербурга концессионный платеж, состоящий из двух частей - постоянной и переменной, а после завершения проекта возвращает имущественный комплекс Санкт-Петербургу и ОАО «Аэропорт «Пулково».»

Подводя итог, можно сказать, что проект является смешанным, исходя из используемых инструментов для его реализации. Так, инициатором проекта стал Санкт-Петербург по согласованию с федеральными органами власти. Законодательные и правовые механизмы также применяются регионального уровня: трехсторонне соглашение о ГЧП заключено в рамках регионального закона Санкт-Петербурга о ГЧП. Касательно инвестиций и средств, привлекаемых для реконструкции аэропорта, стоит отметить, что одним из инвесторов является Внешэкономбанк, сумма инвестиций которого составляет 10 млрд. рублей. Внешэкономбанк является Государственной корпорацией, соответственно, средства, потраченные на реконструкцию аэропорта Пулково, являются бюджетными. Также были выделены средства федерального бюджета в рамках ФЦП. Подводя итог, в совокупности эти критерии формируют данный проект ГЧП как смешанный.

Региональные проекты ГЧП Санкт-Петербурга в транспортно-логистической сфере и иных сферах

Строительство и эксплуатация автомобильных дорог в жилом районе «Славянка» - это региональный проект ГЧП по строительству транспортной инфраструктуры в Санкт-Петербурге. Стоит отметить, что это реализованный проект. Основная его цель была обеспечения жилого района «Славянка» улично-дорожной сетью. Примечательно, что построенные дороги (общей протяженностью 7,7 км) являются бесплатными.

Согласно данным, опубликованным на сайте Инвестиционного портала Санкт-Петербург, единственный инвестор - «СлавДорСервис». Подписание соглашения о государственно-частном партнерстве состоялось в конце 2012 года, а само строительство продолжалось в течении двух лет (2012-2014 годы). По соглашению о ГЧП в течении 10 лет после завершения строительства инвестор должен будет эксплуатировать и содержать построенную им инфраструктуру. В свою очередь, город обязуется в течение 10 лет равными долями выплатить победителю в общей сложности 1,76 млрд рублей. Эти деньги должны компенсировать затраты подрядчика на строительство и эксплуатацию трасс. Общий объем инвестиций составляет 1,63 млрд. рублей.

Данный проект ГЧП является примером регионального, поскольку реализовывался в рамках регионального закона о ГЧП и с участием исключительно регионального бюджета.

Помимо инфраструктурных проектов с транспортно-логистической сфере, в регионе реализовываются проекты ГЧП в других отраслях, например, в социальной сфере. Примером одного из реализованных проектов можно назвать строительство образовательных учреждений для предоставления услуг дошкольного и среднего образования в жилом районе «Славянка». «Всего планируется создать 2 образовательных учреждения по 825 мест каждое и 4 дошкольных образовательных учреждения по 210 мест каждое.»

Аналогично предыдущему проекту ГЧП, инвестором является «СлавДорСервис». Объем частных инвестиций 4,16 млрд. рублей.

Согласно информации Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Администрации Санкт-Петербурга в 2012 году в жилом районе «Славянка» открылись два детских сада, возведенных на принципах государственно-частного партнерства.

Таблица 2 Расходы бюджета Санкт-Петербурга  по инвестиционным проектам с 2006 по 2013 гг.

Согласно информации, представленной на официальном сайте Комитета по финансам Санкт-Петербурга, общие расходы бюджета Санкт-Петербурга на инвестиционные проекты составляют 7 021 862,5 тыс. руб. за период с 2006 года по 2013. Данный период взят по причине того, региональный закон о ГЧП в Санкт-Петербурге был принят в 2006 году и с того момента начала формироваться практика реализации инвестиционных проектов посредствам механизма ГЧП.

Рассмотренные инфраструктурные проекты ГЧП в Санкт-Петербурге был разделены на федеральные, смешанные и региональные. Среди них превалируют смешанные, то есть проекты, реализация которых осуществлялась и осуществляется посредствам различных механизмов, то есть как региональных, так и федеральных. Тем не менее, исходя из поставленной цели исследования о доказательстве эффективности механизма ГЧП для привлечения частных инвестиций, представляется возможным оценить соотношение объема бюджетных расходов на инвестиционные проекты и объема частных инвестиций за аналогичный период времени. Так, объем частных инвестиций, привлеченных в экономику города в инфраструктурные проекты транспортно-логистической сферы, посредствам механизма ГЧП составляет 80 400 000 тыс. руб. А как видно из таблицы, расходы бюджета Санкт-Петербурга - 7 021 862,5 тыс. руб. Таким образом, подводя итог об эффективности механизма ГЧП как инструмента привлечения инвестиций, можно сказать, что частные инвестиции превышают бюджетные в 11,5 раз. При этом количество проектов ГЧП в регионе в транспортно-логистической сфере составляет 6 объектов. Из них 2 проекта федерального масштаба, с использованием исключительно федеральных механизмов для их реализации. Остальные же региональные или смешанные. Они, непосредственно, и представляют наибольший интерес для выводов об эффективности механизма ГЧП для развития региона. Стоит отметить, что объем частных инвестиций (80 400 000 тыс. руб.) рассчитан исходя из учета региональных и смешанных проектов. Также важным является тот факт, что три проекта ГЧП уже реализованы, а один находится в стадии реализации.

Таким образом, в качестве выводов по данной главе, можно выделить следующее. Объем частных инвестиций в регионе превалирует над бюджетными - в 11,5 раз. При том, что количество проектов составляет 4. Но стоит отметить, что это масштабные капиталоемкие и долгосрочные проекты. Подобное количественные показатели можно интерпретировать как то, что существенно превышающий объем частных инвестиций над бюджетными приходится на небольшое количество реализованных и реализуемых проектов ГЧП в регионе, что говорит об эффективности механизма ГЧП как инструмента привлечения частных инвестиций.

Глава 3. Законодательство и механизмы реализации проектов  в сфере государственно-частного партнерства

Прежде чем переходить к анализу законодательства в сфере ГЧП, следует обратиться к историческому аспекту данного вопроса. Что же все таки послужило толчком для принятия Федерального законно «О концессионных соглашения» в 2005 году, а затем и принятие Санкт-Петербургом регионального закона о ГЧП спустя год? В контексте данного вопроса, можно сделать предположение, что исторической предпосылкой для принятия федерального закона в сфере государственно-частного партнерства, а также формирования и комплексного развития института ГЧП в Санкт-Петербурге стали несколько масштабных проектов реализованных в течение длительного времени посредствам механизма ГЧП. Так, один из первых проектов государственно-частного партнерства, реализованного на территории г. Санкт-Петербург и с его активным участием, стал проект по завершению строительства Юго-Западных очистных сооружений. Этот объект представляет собой комплекс очистных сооружений на Юго-западе Санкт-Петербурга. Их назначение - очистка сточных вод, поступающих в Финский залив и другие водоемы.

Данный проект реализовывался в рамках Закона Санкт-Петербурга от 5 июня 2002 года N 263-22 "О целевой программе Санкт-Петербурга "О завершении строительства Юго-Западных очистных сооружений". Для реализации данного проекта было заключен трехсторонний договор между ООО "Нордвод", ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга" и Санкт-Петербургом. При этом ООО «Нордвод» - это целевая компания, созданная специально для завершения строительства ЮЗОС и состоящая из иностранных организаций, которые, в свою очередь и являлись участниками финансирования данного объекта. Помимо этого, в рамках целевой программы Санкт-Петербурга также выделялись и выделяются средства для последующего выкупа ЮЗОС у частных инвесторов в собственность города. Так, запуск очистных сооружений состоялся 22 сентября 2005 года.

Примечательно, что на момент завершения строительства ЮЗОС в России не было законодательства в сфере государственно-частного партнерства, как федерального, так и регионального, и, можно сделать предположение, что этот масштабный проект в Санкт-Петербурге и послужил толчком к развитию механизма ГЧП в Российской Федерации и в Санкт-Петербурге.

Подводя итог, о том, что послужило катализатором в развитии института ГЧП в России, стоит отметить, что данный масштабный проект, реализованный как проект государственно-частного партнерства, можно считать отправной точкой в становлении института ГЧП в России. В совокупности с другими факторами это повлекло за собой принятие федерального закона, а в скором времени и регионального (в Санкт-Петербурге). Так, например, острая необходимость внебюджетных источников финансирования строительства капиталоемких объектов инфраструктуры ввиду недостатка средств федерального бюджета, модель государственно-частного партнерства, столь активно используемая на западе, могла бы решить данную проблему.

3.1 Федеральное законодательство и механизмы реализации проектов  в сфере государственно-частного партнерства

Анализ инфраструктурных проектов государственно-частного партнерства в предыдущей главе показал, что один из основополагающих механизмов реализации проектов ГЧП является развитое законодательство в данной сфере. Исходя из этого заключения, следует рассмотреть институт законодательного регулирования государственно-частного партнерства как федерального, так и регионального уровня. Таким образом, непосредственно анализ законодательства представляется возможным разделить на два блока. Первый блок - это рассмотрение федеральных нормативно-правовых актов, второй - региональных.

Первым этапом в анализе законодательства, регулирующего сферу государственно-частного партнерства, является рассмотрение федерального законодательства и иных сопряженных со сферой государственно-частного партнерства нормативно-правовых актов. На данный момент основным и пока что единственным Федеральным законом в сфере ГЧП является Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Настоящий федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения в целях создания (реконструкции) объектов недвижимости, принадлежащих публичному субъекту, последующей эксплуатации и получения дохода. Федеральный закон охватывает множество аспектов возникающих правоотношений между государством и частным сектором в процессе реализации проектов ГЧП.

Данный Федеральный закон является инструментом для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечения эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышения качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Итак, следует определить, что есть концессионные соглашения, и каковы его особенности как правовой формы взаимоотношений.

Концессионные соглашения - это одна из форм ГЧП. По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности, на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. (ст. 3, п. 1 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»). Но на практике данная форма взаимодействия государства и бизнеса имеет ряд сложностей. Несмотря на то, что закон был принят достаточно давно, существует ряд неопределенностей и рисков для частных инвесторов. До сих пор по закону о концессиях созданный объект сразу же оформлялся в собственность публичной стороны. В связи с этим инвестор не может использовать объект концессии в качестве залога для привлечения внешнего финансирования.

Стоит отметить и один из главных минусов концессионного законодательства - законом не были установлены ни однозначный налоговый режим для осуществления концессионной деятельности, ни налоговые льготы инвесторам. Также Закон не устанавливает специальный правовой режим для концессионных проектов, то есть не охватывает все аспекты бюджетного, земельного, налогового, градостроительного, экологического и другого законодательства, которые могут иметь существенное значение в контексте концессионного проекта.

Кроме этого, действующее законодательство о концессиях ограничивает привлекательность сферы для международных инвесторов, не предусматривая возможность передачи споров на рассмотрение в международный арбитраж.

Стоит отметить, что в 2014 году вступят в силу новые поправки к закону о концессиях, которые также устранят ряд текущих пробелов в нынешнем законодательстве. Среди которых, в первую очередь, это разрешения вопроса, связанного с распространением механизма платы концедента концессионеру. До момента вступления в силу поправок к нынешнему закону о концессия этот механизм был предусмотрен только для автомобильных дорог и для инженерных сооружений транспортной инфраструктуры, а в остальном не предусматривал возможности прямой платы концендента концессионеру в рамках проектов, где отсутствует внешний источник дохода. После внесения поправок же закон снимает эти ограничения и распространяет этот механизм на все концессионные соглашения. Это дает возможность применения в России такой распространенной на западе формы ГЧП, как TIF, то есть дает возможность для реализации инвестиционных проектов с использованием механизма отложенных платежей.

Кроме этого, среди поправок к закону о концессиях также стоит выделить возможность нахождения объектов концессионного соглашения у ГУПов и МУПов, а также у ГБУ, МБУ и автономных учреждений. Это несомненно является плюсом поскольку большое количество объектов, которые потенциально могли бы быть объектами концессионных соглашений находятся у учреждений и предприятий, подведомственным различным органам исполнительной власти. Также предусматривается расширение перечня объектов концессионного соглашения путем введения понятия «иное имущество», то есть перечень объектов концессионного соглашения, который до момента внесения поправок в закон был закрытым, становится открытым. Этой положительной тенденции также могут последовать и регионы. Например, перечь объектов в региональном законе о ГЧП Санкт-Петербурга является закрытым и совпадает с тем, что представлен в законе о концессиях, но данная поправка может это изменить и в региональном законодательстве.

Также поправками вводятся и механизмы защиты инвесторов. Например, в части обеспечения дополнительных гарантий окупаемости инвестиций частной стороны и получения предусмотренной концессионным соглашением объема валовой выручки (перечень обязательных условий) и ряд других новых поправок, способствующих привлечению частных инвестиций, путем создания гибких условий для частной стороны.

В заключении, стоит отметить, что несмотря на то, что закон о концессиях на протяжении долгого времени считался не особо действующим инструментов для реализации ГЧП-проектов из-за явного перекоса в сторону интересов публичной стороны и всяческой минимизации ее ответственности в процессе реализации концессионного соглашения, после внесения соответствующих правок, особенно в части защиты инвесторов от непредвиденных обстоятельств и предоставления различных гарантий, можно предположить, что в ближайшее время закон будет действовать на территории России для реализации ГЧП-проектов.

Еще одно из новшеств российского законодательства в сфере ГЧП -это проект № 238827-6 Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации», который находится на рассмотрение в Государственной Думе во втором чтении.

Одно из главных новшеств, которое предполагает проект Федерального закона о ГЧП, это введение на практике иных форм государственно-партнерства, отличных от концессий. На протяжении долгого времени в России единственной законодательно закрепленной на федеральном уровне формой ГЧП были концессии, что создавало некоторые трудности для реализации проектов государственно-частного партнерства, в частности, для иностранных инвесторов, поскольку в зарубежных странах можно отметить большое многообразие форм ГЧП.

Данный законопроект предполагает расширение форм ГЧП и, более того, не предусматривает почти никаких ограничений для применения их на практике, то есть делает формы государственно-частного партнерства открытыми и определяемыми не самим законом, а, непосредственно, соглашением о ГЧП. Законом же разграничивается условия участия в ГЧП для публичной и частной стороны. Это отражено в пункте 2 статье 6 «Формы государственно-частного партнерства»: «При принятии решения о реализации проекта государственно-частного партнерства устанавливается форма осуществления государственно-частного партнерства посредством определения нескольких существенных условий соглашения из числа предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи условий участия в государственно-частном партнерстве публичного партнера и частного партнера.».В данной норме статье 6 говорится о существенных условиях соглашения о ГЧП, которые закреплены следующим ее пунктом. Но стоит отметить, что набор существенных условий соглашения о ГЧП также не имеет количественного ограничения. Условия участия в государственно-частном партнерстве закреплены пунктом 3 статьи 6 и представляют собой обязательства публичного и частного партнера:

«1) обеспечение публичным партнёром частичного публичного финансирования создания объекта соглашения, полного или частичного возмещения публичным партнером частному партнеру расходов на создание объекта соглашения о государственно-частном партнерстве;

) обеспечение частным партнером полного или частичного частного финансирования создания объекта соглашения, эксплуатации объекта соглашения и (или) технического обслуживания объекта соглашения;

) осуществление частным партнером создания объекта соглашения в порядке и на условиях, которые определены в соглашении;

) осуществление частным партнером эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта соглашения в порядке и на условиях, которые определены в соглашении;

) наличие у публичного партнера оснований для возникновения вещных прав на объект соглашения по истечении определенного соглашением срока;

) наличие у частного партнера оснований для возникновения вещных прав на объект соглашения по истечении определенного соглашением срока.»

Стоит отметить, что данная статья о формах государственно частного партнерства делает акцент на договорных формах ГЧП.

Несмотря а то, что одним из преимуществ законопроекта является то, что он предусматривает различные формы ГЧП, помимо концессий, ввиду того, что данная статья напрямую не предусматривает обязательства государственного партнера по финансированию создания объекта соглашения или по оплате услуг частного партнера, есть вероятность того, что некоторые формы ГЧП могут быть затруднительны в применение, например, контракты жизненного цикла.

Также стоит сказать, что законопроектом установлена возможность возникновения частной собственности на реконструированный и вновь созданный объект соглашения для концессионера, что может разрешить вопрос с обеспечением государственных гарантий и привлечением финансирования посредствам выпуска концессионером облигаций. Иными словами, механизм инфраструктурных облигаций после принятия закона может быть применим на практике.

Как видно, в части форм ГЧП законопроект имеет некоторые аспекты, которые могут быть проработаны более комплексно с целью повышения эффективности применения ГЧП на практике.

Переходя к анализу других форм ГЧП, существующих в России, можно выделить следующие.

Самая распространенная - это Инвестиционный фонд - один из основных способов участия государства в проектах государственно-частного партнерства. деятельность Инвестиционного фонда РФ регулируется Бюджетным кодексом РФ, Постановлением правительства Российской Федерации №134-ПП «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» от 01.03.2008, а также Минэкономразвития РФ разработало методики оценки бюджетной и экономической эффективности ассигнований Инвестфонда. Через Инвестиционный фонд РФ могут финансироваться проекты, направленные на социально-экономическое развитие РФ в части создания и (или) развития инфраструктуры (в том числе социальной)

Отбор проектов для финансирования через Инвестфонд осуществляется на основе многих критериев. Первостепенный - это соответствие проекта направлению социально-экономического развития РФ и стратегии отраслевого развития соответствующей отрасли. Также это наличие инвестора, российского или иностранного, подтвердившего готовность к участию в проекте; стоимость проектов составляет не менее 5 млрд. рублей, для региональных проектов - 500 млн. рублей; и срок бюджетного финансирования выделяется не более чем на 5 лет.

Примерами проектов ГЧП, где задействованы средства Инвестфонда, являются строительство автодороги «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге протяжённостью 46,4 км и строительство первой очереди скоростной платной автомобильной дороги Москва-Санкт-Петербург с 15-го по 58-й километр.

Еще одна форма ГЧП, применяемая в России, это Банк Развития как участник государственно-частного партнерства. Деятельность регулируется Внешэкономбанка Федеральным законом Российской Федерации № 82-ФЗ «О Банке Развития» от 17.05.2007 и Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1007-р «Меморандум Банка развития» от 27.07.2007. Согласно 3 статье «Цели деятельности и функции Внешэкономбанка» данного федерального закона одним из пунктов закреплено следующее. Внешэкономбанк участвует в реализации проектов по созданию объектов инфраструктуры особых экономических зон и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования этих зон, а также в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, участвует в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства.

Здесь стоит отметить, что, несмотря на то, что Внешэкономбанк активно участвует в финансировании проектов ГЧП, и в частности в Санкт-Петербурге, его участие как публично-правового партнера в проектах ГЧП можно классифицировать как особую форму ГЧП в России, по причине того, что существуют пробелы в законодательстве в данном аспекте. Возможно, принятие Федерального закона о ГЧП прояснит правой статус Внешэкономбанка в проектах государственно-частного партнерства.

Одной из особых форм ГЧП в России является предоставление государственных гарантий. Данный аспект регулируется Бюджетным кодексом РФ (ст. 115, 116) и иными нормативно-правовыми актами.

«Процедура предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов и соответствующего отбора инвестиционных проектов и принципалов регулируется Правилами отбора проектов и принципалов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2010 г. № 1016, и Порядком предоставления в 2012-2013 годах государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление инвестиционных проектов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2010 г. № 1017.

Отбору подлежат инвестиционные проекты (включая взаимосвязанные проекты), осуществляемые в рамках модернизации российской экономики, имеющие общегосударственное значение, соответствующие Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации и направленные на создание новых и (или) на реконструкцию существующих социальных, агропромышленных, промышленных, коммунальных и транспортных объектов и их последующую эксплуатацию, которые реализуются коммерческой организацией, в том числе специально созданной в целях реализации проекта, а также проекты в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в сфере жилищно-коммунального хозяйства и в сфере промышленности.

К основным критериям отбора проектов относятся:

не менее 15 процентов полной стоимости проекта финансируется принципалом за счет собственных средств;

общий объем государственной поддержки, оказываемой Российской Федерацией и (или) субъектами Российской Федерации принципалу

по осуществляемому им проекту в различных формах, включая финансирование Внешэкономбанком, не превышает 75 процентов полной стоимости проекта, осуществляемого этим принципалом;

планируемый объем финансирования проекта за счет обеспеченных государственной гарантией Российской Федерации облигационных займов и (или) кредитов, привлекаемых на его осуществление, составляет не более 50 процентов полной стоимости проекта.

полная стоимость проекта составляет не менее 5 млрд. рублей;»

Несомненно, государственные и муниципальные гарантии это востребованный инструмент на финансовом рынке и в процессе реализации масштабных капиталоемких проектов, где необходимо привлечение частных инвестиций. Государственные гарантии зачастую используются для обеспечения выпускаемых эмитентом-концессионером облигаций с целью привлечения частных инвестиций. Государственные гарантии являются необходимым условием для инвесторов, поскольку финансовый рынок требует обеспечения облигаций посредствам государственных гарантий. Примером этого можно выделить несколько инфраструктурных проектов, один из них строительство Западного скоростного диаметра на территории Санкт-Петербурга, речь идет именно о платном участке дороги.

На данный момент, механизм докапитализации государственный компаний уже активно применяется на практике и отчасти сопряжен с инфраструктурными облигациями, более подробно о котором речь пойдет далее. Но стоит отметить, что оба эти механизма хоть и взаимосвязаны друг с другом, но не всегда олицетворяются с государственно-частным партнерством на практике, то есть в настоящее время можно наблюдать как только начинается формирование и адаптация данных механизмов на практике как одни из механизмов для реализации ГЧП-проектов.

Так, как было упомянуто выше, инфраструктурные облигации можно назвать специфической формой ГЧП.

В настоящее время законодательство в сфере инвестиционных облигаций находится на развивающейся стадии, а существующие нормативно-правовые акты зачастую противоречат друг другу, что мешает комплексному использованию инфраструктурных облигаций как финансового инструмента в масштабных инфраструктурных проектах. Несмотря на отсутствие федерального закона, регулирующего данную сферу, есть ряд нормативно-правовых актов, которые так или иначе регулируют рынок облигаций и их выпуск, кроме этого, также имеется проект федерального закона «Об особенностях инвестирования в инфраструктуру с использованием инфраструктурных облигаций», предлагающий разрешение правовых коллизий.

Так как отсутствует законодательно закрепленное понятие инфраструктурных облигаций, правовые отношения, возникающие в связи с выпуском, обращением и погашением инфраструктурных облигаций регулируются Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг". Стоит отметить, что закон был принят достаточно давно, и, несмотря на дополнения и вносившееся в него изменения, он не отражает всего многообразия финансовых инструментов, существующих в настоящее время, и в связи с этим на практике использование некоторых механизмов, например, инфраструктурных облигаций, становится весьма проблематичным.

Помимо этого закона, также есть и другие нормативно-правовые акты в этой сфере, например, Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» далее - «№136-ФЗ», который также регулирует некоторые положения касательно выпуска и обращения ценных бумаг, но уже государственных или муниципальных.

Так, имеется закономерный вопрос, почему же ИО не функционируют на российском рынке и не имеют повсеместного распространения, несмотря на признанную их эффективность в других странах.

Отвечая на данный вопрос, стоит сопоставить ряд федеральных законом, регулирующих сферу облигаций и их непосредственного применения - концессионные соглашения.

Так, экспертный совет по законодательству о государственно-частном партнерстве Комитета Госдумы по экономической политике дал свою оценку развитости инфраструктурных облигаций в России и оценку причин невозможности их повсеместного использования.

Согласно пункту 13 статьи 3 Закона о концессиях «Концедент вправе принимать на себя часть расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения, предоставления концессионеру государственных или муниципальных гарантий в рамках концессионного соглашения установлен бюджетным законодательством Российской Федерации. Размер принимаемых концедентом на себя расходов, а также размер, порядок и условия предоставления концедентом концессионеру государственных или муниципальных гарантий должны быть указаны в решении о заключении концессионного соглашения, в конкурсной документации, в концессионном соглашении.» Таким образом, концедент может предоставлять концессионеру государственные или муниципальные гарантии.

«Действующий Закон о ранке ценных бумаг (статья 27.5) предусматривает возможность выдачи государственной и муниципальной гарантии по облигациям, выпускаемым третьими лицами. В развитие этого положения выступает ст. 15 №136-ФЗ, которая предусматривает возможность выдачи гарантий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований по обязательствам третьих лиц, возникших в результате осуществления ими эмиссии ценных бумаг. Решение об обеспечении исполнения обязательств по ценным бумагам третьих лиц принимается органом исполнительной власти соответствующего уровня в каждом конкретном случае.

Однако предусмотренное №136-ФЗ правило о праве регресса, а также требование бюджетного законодательства об обязательном наличии у принципала обеспечения по выдаваемой государственной гарантии является ключевым фактором, сдерживающим использование госгарантий для целей формирования инфраструктурных облигаций, как инструмента фондового рынка, поскольку не каждый из предполагаемых эмитентов инфраструктурных облигаций сможет удовлетворять требованию о наличии обеспечения по представляемым государством гарантиям. Применительно к концессиям данное обстоятельство необходимо учитывать в совокупности с установленным в Законе о концессиях запретом на передачу концессионером в залог своих имущественных прав по концессионному соглашению.

Таким образом, инфраструктурные облигации как самостоятельный институт не регламентированы российским законодательством и представляют собой в настоящее время корпоративные облигации, выпускаемые эмитентом-концессионером с целью привлечения финансирования для реализации концессионного соглашения (строительство или реконструкция объектов инфраструктуры).»

Данное экспертное мнение очень наглядно отражает как неразвитость законодательства в сфере ИО, так и наличие правых коллизий на данном этапе. Несмотря на это, в российской практике имеются примеры выпуска ИО, который будет описан далее, а также пример того, как понимают ИО эксперты.

«Вот, например, что понимает под инфраструктурными облигациями глава РЖД Владимир Якунин. Государство в лице Минфина выпускает суверенные целевые облигации на 400 млрд рублей и вкладывает эти деньги в уставный капитал РЖД, а компания, в свою очередь, строит на эти деньги новые железные дороги. Представители РЖД рассчитывают, что денежный поток, необходимый для погашения данных обязательств государства, будет формироваться за счет налогов от новых бизнесов, которые появятся благодаря новым дорогам.»

В мировой же практике реализации проектов ГЧП рассматривает инфраструктурные облигации, как один из ключевых инструментов финансирования долгосрочных проектов. ИО распространены в Америке, Австралии, Чили, индия и др.

Например, «В США широко распространена практика выпуска муниципальных инфраструктурных облигаций. Муниципальные облигации бывают двух видов: облигации общего покрытия и облигации, обеспеченные доходами от проектов. Источником выплаты долга по последним служат платежи потребителей услуг, например за пользование водой, электричеством или автодорогами. Кроме того, в США выпускаются облигации развития промышленности и т.д. Эмитентом облигаций чаще всего являются органы государственной власти разных уровней.»

Подводя итог, о том, почему в России не используется в полной мере механизм ИО, стоит отметить, прежде всего, что на данный момент сдерживающим фактором развития рынка инфраструктурных облигаций в России как одного из механизмов государственно-частного партнерства является отсутствие адаптированного под это законодательства. По этой причине механизм ИО находится на развивающейся стадии, но на практике практически не используется. Одним из немногих примеров выпуска ИО для привлечения финансирования в проект можно отметить строительство Западного скоростного диаметра на территории Санкт-Петербурга. Правовая форма для реализации которого была определена как государственно-частное партнерство в рамках соглашения о ГЧП. Данное соглашение было заключено на основе регионального законодательства в сфере ГЧП, правовые нормы которого позволяют полноценно использовать механизм ИО для привлечения финансирования, поскольку допускают передачу в собственность концессионера имущества, находящегося в собственности Санкт-Петербурга до момента заключения соглашения. Это допущение позволяет использовать данное имущество в качества обеспечения исполнения выданных гос. гарантий, которые, в свою очередь, являются неотъемлемым условием для вложения инвесторами своих средств в облигации. Здесь речь идет, преимущественно, об иностранных инвесторах, поскольку для них это очень важный аспект - это наличие гос. гарантий по выпущенным облигациям.

Также в заключении стоит отметить, что в стратегии развития финансового рынка на период до 2020 года (утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 2043-р) отмечается необходимость внесения в законодательство Российской Федерации изменений, обеспечивающих защиту прав владельцев инфраструктурных облигаций, а также возможность инвестирования в такие облигации средств кредитных организаций, пенсионных накоплений, пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и активов паевых инвестиционных фондов.  Иными словами, уже имеется понимания необходимости инфраструктурных облигаций как одного из эффективных инструментов привлечения долгосрочного финансирования при реализации масштабных инфраструктурных проектов.

Помимо вышеупомянутых инструментов ГЧП, применяемых в России, а также специфических моделей ГЧП, следует выделить нормативно-правовые акты также регулирующие сферу ГЧП на федеральном уровне.

Так как цель исследования подразумевает рассмотрение непосредственно инфраструктурных проектов государственно-частного партнерства, то стоит отметить также Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ и Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ.

Данные федеральные законы также отчасти регулируют сферу взаимоотношений, возникающую при реализации ГЧП проектов. Это объясняется тем, что все, что связано с инфраструктурой региона, подразумевает под собой использование земельных ресурсов, которые необходимы для реализации инфраструктурных объектов. Одним из предметов регулирования Земельного кодекса РФ являются, в том числе, основные способы предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности, для строительства и реконструкции, что имеет высокую степень важности в процессе разработки и реализации инфраструктурных проектов государственно-частного партнерства. Градостроительный кодекс РФ регулирует территориальное планирование и архитектурно-строительное проектирование. Градостроительная деятельность также включает в себя строительство, капитальный ремонт и реконструкцию объектов капстроительства. Поэтому данные кодексы Российской Федерации в совокупности играют немаловажное значение как на этапе планирования проектов ГЧП, так и на этапе их реализации.

3.2 Региональное законодательство и механизмы реализации проектов в сфере государственно-частного партнерства (на примере г. Санкт-Петербург)

Второй этап в анализе законодательства - это непосредственно региональное законодательство Санкт-Петербурга в сфере ГЧП и соответствующие нормативно-правовые акты, обеспечивающие надлежащие исполнение законов в сфере ГЧП в Санкт-Петербурге.

В первую очередь, стоит отметить, что в регионе государственно-частное партнерство как правовая форма закреплено уже с 2006 года Законом Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». Настоящий закон Санкт-Петербурга устанавливает порядок и условия участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах, закрепляя цели, принципы, формы и условия участия, в том числе финансовые, полномочия органов государственной власти, в целях заключения и исполнения от имени Санкт-Петербурга соглашений, в том числе концессионных.

Прежде чем перейти к анализу регионального законодательства в сфере ГЧП, стоит отметить, что закон Санкт-Петербурга является модельным для других регионов. Это подтверждается тем, что на сайте Министерства экономического развития РФ представлен Модельный Закон субъекта Российской Федерации «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства» и его содержание практически полностью соответствует содержанию Закону Санкт-Петербурга о ГЧП. Это, в свою очередь, объясняется тем, что региональный закон Санкт-Петербурга был первым региональным законом в сфере ГЧП, принятым еще в 2006 году. С того времени уже было принято ряд поправок и изменений с учетом его правоприменительной практики.

Региональный закон о ГЧП устанавливает цели участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве, которые в свою очередь формируют направление развитие региона в сфере государственного-частного партнерства. Итак, цели, установленные статьей второй закона Санкт-Петербурга о ГЧП следующие. Во-первых, это реализация социально значимых проектов в Санкт-Петербурге, привлечение частных инвестиций в экономику Санкт-Петербурга. Во-вторых, обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в собственности Санкт-Петербурга, в-третьих, повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. И в-четвертых, реализация проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге. Исходя из поставленных целей, региональным законодательством определяется также приоритетные направления для привлечения частных инвестиций на взаимовыгодных условиях для обеих сторон государственно-частного партнерства.

Также законом Санкт-Петербурга о ГЧП закреплено понятийное определение государственно-частного партнерства. Так, согласно ст. 4, п. 1.1, государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.

Раскрывая понятие государственно-частного партнерства, законом Санкт-Петербурга о ГЧП также установлены формы участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах (статья 5). Стоит отметить, что в отличие от Федерального закона «О концессионных соглашениях», в котором прописана лишь одна возможная вариация, связанная с объектом соглашения о ГЧП, в региональном законе 5 статьей «Формы участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» закрепляются следующие вариации участия региона в государственно-частных партнёрствах. Они устанавливают разграничения между строительством и реконструкцией объекта соглашения о ГЧП, а также предусматривают различный порядок предоставления, эксплуатации и обратной передачи объекта соглашения о ГЧП, находящегося изначально в собственности Санкт-Петербурга, а также в некоторых вариациях не предусматривают подобной передачи объекта соглашения о ГЧП обратно в собственность Санкт-Петербурга. Подобные взаимодействия касательно объекта соглашения о ГЧП между частным сектором и государством отчасти заимствованы из международного опыта и уже сложившейся практики реализации проектов ГЧП в других странах. Приведенная ниже таблица аналогии наглядно это демонстрирует. В данной таблице формулировки форм участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах взяты из закона Санкт-Петербурга о ГЧП, из 5 статьи.

Таблица 3. Сопоставление форм ГЧП в Санкт-Петербурге и в западных странах

Как показывает приведенная выше таблица, формы ГЧП, закрепленные законом Санкт-Петербурга о ГЧП, соответствуют формам, сформировавшимся в международной практике, в странах, где ГЧП существует уже на протяжении долгого времени. Этот факт говорит о том, что в процессе разработки регионального законодательства учитывался зарубежных опыт применения механизма ГЧП. Но также стоит отметить, что формы ГЧП в Санкт-Петербурге не охватывают всего многообразия практики западных стран. В первую очередь обусловлено тем, что многие формы ГЧП, используемые на западе, на данном этапе развития института государственно-частного партнерства в России не закреплены на законных основаниях. А использование подобных форм может влечь за собой признание сделки недействительной, что является практически неприемлемыми рисками для частного партнера. Кроме того, даже издание соответствующих нормативно-правовых актов в регионе, которые могли бы разрешать использование иных форм ГЧП, может также влечь за собой ряд правовых коллизий и риски признания сделки ничтожной, как говорится об этом в ГК РФ.

Возвращаясь непосредственно к содержанию закона, то после пятой статьи, идет не менее содержательная статья касательно объектов соглашений о ГЧП. В статье шестой «Объекты соглашения» прописан подробный перечь объектов, которые могут быть объектами соглашения о ГЧП. В частности, в данном перечне отдельным пунктом указана и транспортная инфраструктура, которая, в свою очередь, занимает центральное место в данном исследовании. Кроме того, стоит отметить, что данный перечень объектов является закрытым несмотря на то, что является весьма всеобъемлющим. То есть данный пункт закона ставит ограничения на использование иных, не предусмотренных законом, объектов. Данный список является следствием того, что закреплено в Федеральном законно «О концессионных соглашениях», то есть во избежание правовых коллизий регионального и федерального законодательства, этот перечень был сохранен.

Далее, переходя к анализу механизмов защиты инвесторов, здесь стоит отметить следующее. Во-первых, статья седьмая «Условия участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» закона Санкт-Петербурга о ГЧП, в которой содержаться существенные условия соглашения о ГЧП, то есть условия, обязательные для закрепления в соглашении между государством и частным партнером. К таким условиям относятся: объект соглашения, срок действия соглашения и (или) порядок его определения, порядок создания (реконструкции) и (или) эксплуатации объекта соглашения, порядок расчетов между сторонами и распределение рисков между сторонами. В данном перечне, основополагающими правовыми механизмами защиты инвесторов от возможных рисков являются, прежде всего, прописанный в соглашении о ГЧП порядок расчетов между сторонами и распределение рисков между государством и частным партнером. В данном контексте, можно отметить, что доходность проекта и распределение рисков в проекте ГЧП, являются превалирующими факторами в момент принятия решения инвестором об инвестициях в конкретный проект. Законом Санкт-Петербурга о ГЧП, посредствам закрепления этих двух аспектов в соглашении о ГЧП, как существенного условия, предоставляются определенные гарантии частному партнеру, что в свою очередь способствует повышению вероятности инвестиций в проект ГЧП, а, соответственно, и в экономику региона.

Помимо существенных условий соглашения о ГЧП, данная статья содержит перечень рекомендательных условий соглашения о ГЧП, но они не носят обязательный характер. Тем не менее, в случае их включения в соглашение о ГЧП между Санкт-Петербургом и частным партнером, могут быть интерпретированы как механизмы защиты инвесторов о возможных рисков финансового и организационного характера. Например, пункт о технико-экономических показателях и характеристиках, которых необходимо достигнуть в результате создания (реконструкции) и (или) эксплуатации объекта соглашения. Также пункт об источниках дохода партнера в связи с осуществлением деятельности, предусмотренных соглашением, с подробными разъяснениями по возможным источникам в рамках регионального законодательства.

Следующая статья, статья восьмая «Участие Санкт-Петербурга в финансировании создания (реконструкции) и (или) эксплуатации объектов соглашений» также предоставляет некоторые гарантии частному партнеру. Во-первых, это обеспечение минимального дохода от деятельности партнера по эксплуатации объекта соглашения. То есть предоставление гарантии частному партнеру со стороны Санкт-Петербурга гарантии минимального дохода, который просчитывается на этапе планирования проекта ГЧП и расчета его технико-экономических показателей. Во-вторых, это оговорка о том, что объемы и сроки участия Санкт-Петербурга в финансировании создания (реконструкции) и (или) эксплуатации объектов соглашения могут изменяться при изменении показателей инфляции или колебании валютных курсов. Иными словами, защита частного партнера от макроэкономических факторов. И в-третьих, отсутствие или недостаточность средств в бюджете Санкт-Петербурга, предусмотренных в законе Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга для финансирования обязательств Санкт-Петербурга по соглашению, не является основанием для изменения или прекращения действия таких обязательств, равно как и для освобождения от ответственности за их ненадлежащее исполнение. Таким образом, приведенных три аспекта из закона Санкт-Петербурга о ГЧП, относятся к правовым механизмам защиты частного партнера от возможных финансовых рисков как внешних, так и внутренних, то есть зависящих от государства в лице администрации Санкт-Петербурга.

Помимо этого, в статье шестнадцать «Гарантии прав партнеров (концессионеров) при заключении и исполнении соглашений (концессионных соглашений)» также прописаны правовые механизмы защиты частного партнера; данные гарантии вытекают непосредственно из ГК РФ, но не дублируют нормы гражданского кодекса, а скорее расширяют их. Например, статья 416 ГК РФ «Прекращение обязательства невозможностью исполнения» имеет узконаправленное действие и весьма категоричный характер, а аналогичный пункт первый статьи шестнадцатой, расширяет норму гражданского законодательства в части невозможности исполнения обязательств, но распространяется исключительно на региональный уровень. Так, принятие нормативно-правого акта Санкт-Петербурга, которое может повлечь ухудшение положение частного партнера, является основанием для изменений условий соглашения о ГЧП в виде изменения сроков или увеличения выплат частному партнёру с целью обеспечения надлежащего исполнения существенных условий соглашения. С одной стороны, это механизм защиты прав инвесторов, закрепленный на региональном уровне, и защищающий инвестора от законодательных изменений в рамках компетенций региональной власти. Но, с другой стороны, в случае принятия нормативно-правового акта Российской Федерации, то есть на федеральном уровне, данный пункт регионального закона о ГЧП не имеет никакой силы. Иными словами, в случае принятия федерального закона, который может повлечь ухудшение положения частного партнера, никаких гарантий по его защите инвестору не предоставляется. Это и есть наглядный пример того, что принятие федерального законодательства в сфере ГЧП является необходимым и важным шагом для минимизации рисков со стороны частного партнера. В частности и для того, чтобы избежать правовых коллизий.

Помимо этого, важным аспектом в региональном законе о ГЧП является также то, что он распространяется как на региональный, так и на муниципальный уровень. Иными словами, реализация проектов ГЧП в Санкт-Петербурге возможно как за счет средств и механизмов регионального и местного уровня. Хотя, здесь стоит отметить, что реализованных проектов муниципального уровня в регионе пока нет, но есть предпосылки для развития в этом направлении, что подтверждается планированием муниципальных проектов в ближайшее время. Конечно, подобные проекты, являются не столь масштабными и капиталоемкими, и вероятнее всего будут использованы в сферах ЖКХ, здравоохранения и образования.

Касательно иных нормативно-правовых актов в сфере ГЧП, для обеспечения надлежащего исполнения Закона Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» были приняты также ряд подзаконных актов:

•Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31.03.2009 № 346 "О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге". Данным положением утверждено положение о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при подготовке и рассмотрении документов, необходимых для осуществления отбора проектов в целях их реализации путем участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах.

•Распоряжение Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Правительства Санкт-Петербурга от 08.12.2009 № 92 "Об утверждении административного регламента Комитета по инвестициям и стратегическим проектам по исполнению государственной функции по проведению экспертизы материалов, необходимой для определения наличия оснований для принятия решения о реализации инвестиционного проекта путем участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве";

•Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 31.03.2009 № 347 «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». Разработано в целях реализации Закона Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100, определяют порядок взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при подготовке и рассмотрении документов, необходимых для осуществления отбора проектов в целях их реализации путем участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах, а также проведение конкурса на право заключения соответствующего соглашения.

Помимо этого, законодательством г. Санкт-Петербург также закреплена процедура, связанная с предоставлением земельных ресурсов необходимых для реализации инфраструктурных ГЧП-проектов. Это Закон Санкт-Петербурга от 17.06.2004 № 282-43 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции». Настоящий закон Санкт-Петербурга устанавливает порядок и условия предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для целей осуществления инвестиционной деятельности, если результатом такой деятельности является вновь созданное недвижимое имущество (новая вещь), включая определение полномочий и органов, порядок установления инвестиционных условий. Для обеспечения исполнения данного закона было принято Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2010 № 1813 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при подготовке и принятии решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства, реконструкции, приспособления для современного использования». Разработано в целях реализации Земельного кодекса РФ и Закона Санкт-Петербурга от 17.06.2004 № 282-43, определяют порядок и сроки взаимодействия, а также полномочия органов государственной власти и инвесторов.

Несомненно, Санкт-Петербург имеет развитое законодательство в сфере ГЧП, что позволяет региону использовать этот инструмент для привлечения частных инвестиций в экономику города. Основным нормативно-правовым актом в этой сфере выступает региональный закон о ГЧП, но как показывает практика далеко не всегда наличие регионального законодательства в сфере ГЧП является гарантией того, что в регионе будет успешно применяться этот инструмент для привлечения частных инвестиций. Так, закон об участии в государственно-частном партнерстве принят уже в 69 регионах из 85. Но как показывает практика, это вовсе не означает, что на территории региона реализуются проекты государственно-частного партнерства федерального или регионального уровня. Так, например, в Республике Алтай ГЧП как правовая форма было закреплено еще в 2008 году Законом от 05.03.2008 № 15-РЗ "Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай"

В настоящий момент в регионе нет ни одного реализованного проекта, несмотря на наличие регионального закона о ГЧП еще с 2008 года. Имеется лишь один реализуемый проект ГЧП - это развитие аэропортового комплекса «Аэропорт Горно-Алтайск».

То есть наличие регионального закона о ГЧП в субъекте не является гарантией того, что в регионе будут реализовываться региональные и федеральные проекты ГЧП; это лишь одна из составляющих. Как известно, для привлечения частных инвестиций необходима совокупность факторов, основополагающим из которых является инвестиционная привлекательность региона.

государственный партнерство инвестиционный законодательство

Заключение

Проведя комплексный анализ используемого механизма ГЧП для привлечения частных инвестиций в Санкт-Петербурге, можно сделать ряд выводов. Так, исходя из поставленной цели и задач исследования, можно констатировать тот факт, что эффективность практического применения механизма ГЧП была доказана в процессе анализа инфраструктурных ГЧП-проектов в транспортно-логистической сфере в Санкт-Петербурге путем сопоставления количественных показателей: соотношение объема частных инвестиций, привлекаемых посредствам механизма ГЧП, и общих расходов регионального бюджета Санкт-Петербурга на инвестиционные проекты за аналогичный период времени. Данное соотношение было рассмотрено в совокупности с количеством реализованных и реализуемых инфраструктурных проектов государственно-частного партнерства. Таким образом, эффективность механизма ГЧП представляет собой доказывается преобладанием частных инвестиций над бюджетными (11,5 раз) и приходится на 4 инфраструктурных проекта ГЧП в регионе в период с 2006 года по 2013.

Помимо этого, поставленная цель исследования подразумевает под собой выработку практических рекомендаций в части развития механизма ГЧП как инструмента привлечения частных инвестиций на региональном уровне. Но прежде чем, сделать вывод касательно этого аспекта, стоит определить, какими факторами обусловлена успешная практика реализации проектов государственно-частного партнерства в Санкт-Петербурге и что формирует потенциал субъекта РФ для привлечения частных инвестиций в проекты государственно-частного. Для этого представляется возможным разделить данные факторы на экзогенные и эндогенные переменные или, иными словами, на внешние и внутренние, и обосновать какие их них представляют собой непосредственный интерес для исследования в части формирования практически полезных для регионов рекомендаций о развитии механизма ГЧП. Подобная классификация обусловлена тем, что есть факторы, которые являются константами в контексте данного исследования и не находятся в прямой зависимости от действий администрации Санкт-Петербурга, а есть а есть факторы, которые формируются под влиянием определенных действий со стороны региональных властей.

Таким образом, данная классификация представляют собой набор экзогенных (внешних) и эндогенных (внутренних) факторов, формирующих потенциал Санкт-Петербурга, где внешние факторы (известные переменные, константы в контексте данного исследования) - это географическое положение, статус города (город федерального назначения), как следствие, политическая поддержка федерального уровня, инвестиционная привлекательность региона и исторически сложившееся аспекты социально-экономического развития (столица России на протяжении 200 лет). А эндогенные (внутренние) переменные - это факторы, которые формируются непосредственно на региональном уровне и зависят от действий региональных властей. Эти факторы и представляют ценность для исследования и могут быть практически полезными для других регионов с целью создания институциональной среды для развития механизма ГЧП как инструмента привлечения частных инвестиций.

В контексте данной классификации, представляется возможным рассмотреть более подробно экзогенные и эндогенные переменные и дать им практическое обоснование.

Так, экзогенные переменные по региону представляют собой следующее.

Во-первых, согласно ежегодному рейтингу инвестиционной привлекательности регионов - 2013, составленного Рейтинговым агентством «Эксперт РА», Санкт-Петербургу присвоен высший рейтинг 1А как региону с максимальным потенциалом и минимальным риском. Исходя из этого можно сделать вывод, что инвестиционная привлекательность региона находится на высоком уровне. Имеющаяся инвестиционная конъюнктура региона предполагает комфортные условия и преференции для инвесторов.

Во-вторых, немаловажным фактом является то, что Санкт-Петербург имеет выгодное географическое положение - непосредственная близость к Европе и наличие выхода к морю, и как следствие, отлаженная международная торговля, что в свою очередь также положительно влияет на имидж региона и его социально-экономическое развитие.

В-третьих, можно сказать, что Санкт-Петербург имел исторические предпосылки для того, чтобы быть привлекательным для инвесторов регионом в настоящее время. На протяжении долгого времени Санкт-Петербург был столицей России: в 1712 - 1918 годах. За эти годы город получил существенный толчок в социально-экономическом развитии. А в дальнейшем продолжил эту тенденцию. А, как известно, что для многих инвесторов стабильность как политическая, так и социально-экономическая в регионе является немаловажным фактором в выборе субъекта для инвестиций.

В-четвертых, также стоит отметить, что Санкт-Петербург ввиду своего статуса (город федерального назначения), имеет существенную политическую и финансовую поддержку, а также испытывает необходимость в развитии социально и экономически значимой инфраструктуры. Это обусловлено тем, что Санкт-Петербург - это место проведения многих политических, а, соответственно, и имиджевых мероприятий для России: Саммит «Большой восьмерки» в 2006 г. и Саммит «Большой двадцатки» в 2013 г. Стоит отметить, что эти мероприятия носят имиджевый характер для России в лице стран-участников. Помимо этого, празднование 300-летия Санкт-Петербурга в 2003 г. также имело немаловажное значение в развитие региона, ввиду масштабности данного мероприятия, а также политической и, соответственно, имиджевой составляющей. Эти события оказали существенное влияние на социально-экономическое развитие региона, главным образом, потому что способствовали комплексному развитию инфраструктуры и логистики города.

Наглядным примером того, как имиджевые мероприятия для России в целом положительно сказываются на регионе, площадкой для которых он становится является преддверие саммита G20 в 2013 году, местом проведения которого стал Санкт-Петербург. Несмотря на то, что аналогичное мероприятие проводилось не впервые, уровень подготовки в сфере строительства крупных инфраструктурных объектов между саммитом в 2006 году и в 2013 году существенно отличается от друг от друга. Так, для этого важного политического события в городе были построены и реконструированы ряд стратегически важных инфраструктурных объектов. К ним относятся: пассажирский порт Санкт-Петербург «Морской фасад», частично закончена реконструкция аэропорта «Пулково», который, непосредственно, и принимал участников.

В- пятых, до недавнего времени еще одним из важных аспектов было то, что регион обладал высоким кредитным рейтингом, присвоенный ему ведущими международными рейтинговыми агентствами - S&P, Moody's, Fitch Ratings. Но на фоне внешнеполитической ситуации прогнозы по рейтингам касательно России изменились в худшую сторону. В свою очередь это повлекло и негативный прогноз по долгосрочным рейтингам в иностранной и национальной валюте для Москвы и Санкт-Петербурга.

Обобщая вышеперечисленные выводы, хотелось бы еще раз отметить, что Санкт-Петербург имеет весомую политическую поддержку федерального уровня, что в свою очередь является неотделимой частью успешной реализации ГЧП-проектов в регионе. Но при этом, стоит заметить, что регион имеет развитую институциональную среду для реализации проектов государственно-частного партнерства (под развитостью институциональной среды понимается комплекс условий, таких как: «наличие нормативно-правовой базы в субъекте РФ, наличие ответственных органов власти или структурных подразделений, а также комиссий, советов, рабочих групп, по развитию ГЧП, планов развития ГЧП в субъекте, инвестиционных меморандумов и др.»), что является результатом работы Санкт-Петербурга в этой сфере и представляет собой эндогенные переменные, которые представлены далее.

Во-вторых, наличие профильного органа государственной власти, который занимается вопросами взаимодействия с инвесторами в рамках ГЧП-проектов, определяет приоритетные для региона инвестиционные направления и разрабатывает соответствующую стратегию, контролирует реализацию проектов ГЧП. Изложенные функции в Санкт-Петербурге выполняет комитет по инвестициям.

В-третьих, это низкие административные барьеры для инвесторов в процессе планирования и реализации проектов государственно-частного партнерства. К основным административным барьерам можно отнести - создание предприятий, получение разрешения на строительство, подключение к системе электроснабжения, регистрация собственности. Данные категории были взяты из субнационального рейтинга Doing Business-2012. Но говоря об административных барьерах, необходимо разграничивать ведение бизнеса в регионе и осуществление инвестиционной деятельности в крупных масштабах. Поскольку в контексте данного исследования речь идет о реализации инвестиционных проектов, которые формально закрепляются соглашением между государством и инвестором, важным аспектом является то, что перечисленные процедуры, как правило, регламентируются инвестиционным соглашением, то есть в нем прописываются сроки и обязательства публично-правового партнера по прохождению соответствующих процедур, что ведет к снижению административных барьеров. Это является неотъемлемой составляющей успешного привлечения частных инвестиций в экономику любого региона.

В-четвертых, это развитый механизм судебной защиты инвесторов. Здесь имеется ввиду вероятность отстоять свои интересы у инвесторов в суде. Для того, чтобы дать оценку по данному аспекту в Санкт-Петербурге был проведен анализ судебной практики в Арбитражном суде Санкт-Петербурга, а также в Арбитражном суде Северо-Западного Федерального округа по спорам с государственными органами. То есть рассматривались не коммерческие споры, а споры между публично-правовым образованием и инвестором. Для оценки эффективности механизма защиты инвесторов были рассмотрены дела с участием одного из самых крупных инвесторов Санкт-Петербурга - ООО «Воздушные Ворота Северной Столицы» (аэропорт «Пулково,»), который выступает как истец за период времени с 2011 года по 2013. Общее количество судебных дел составляет девять. Стоит отметить, что из них 8 административных, то есть судебные споры с контрольно-надзорными органами и одно гражданское - спор непосредственно с государственной компанией - участником трехстороннего соглашения о ГЧП в рамках реализации проекта «Реконструкция аэропорта «Пулково»». Таким образом статистика выигранных дел составляет восемь к одному. То есть механизм защиты инвесторов в судебном порядке является весьма эффективным для инвестора. Этот факт должен учитываться и другими регионами, в частности, если речь идет о привлечении иностранных инвестиций.

В-пятых, это льготное налогообложение для инвесторов в рамках ГЧП проектов и иные способы поддержки инвесторов. Налогообложение - один из основополагающих критериев для частного инвестора при выборе страны или региона, в экономику которой планируются инвестиции. Здесь речь идет не о федеральных налогах, регулируемых Налогом кодексом, а о тех налоговых льготах, предоставляемых непосредственно регионами. От объема предоставляемых налоговых льгот в регионе зависит привлекательность региона для инвестиций, так как это играет большую роль в получаемой чистой прибыли от предпринимательской деятельности.

Таблица 4. Налоговые льготы Санкт-Петербурга (для крупных инвесторов)

Выработка мер по предоставлению налоговых льгот для инвесторов является очень важной составляющей инвестиционный политики любого региона, так как налогообложение - это один из основополагающих аспектов, который влияет на чистую прибыль от предпринимательской деятельности.

Таким образом, приведенные выше эндогенные переменные являются представляют собой основные выводы исследования касательно выработки приоритетных направлений для комплексного развития механизма ГЧП как инструмента привлечения частных инвестиций на региональном уровне. Данные выводы были сделаны на основании практики применения механизма ГЧП в Санкт-Петербурге с целью их консолидации и использования как рекомендательных мер для применения механизма ГЧП в других регионах России.

Санкт-Петербург - это регион, занимающий лидирующие позиции среди других регионов России в использовании механизма ГЧП и одной из причин этого является комплексная и продуманная политика региона в этой сфере.

Библиографический список

1.      Михеев В. А. Государственно-частное партнерство в реализации приоритетных национальных проектов.: http://www.csociety.ru/wind.php?ID=291211&soch=1

.        Сычева И.В. Найденов Д.А. Журнал Известия Тульского Государственного Университета. Экономические И Юридические Науки.Выпуск№2-2/2010.:http://cyberleninka.ru/article/n/issledovanie-form-i-mehanizmov-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva-v-mirovoy-i-otechestvennoy-praktike#ixzz31djxsdKG

.        Лапина И., Маталина Е., Секачев Р., Троицкая Е., Хайбуллина Л., Ярина Н. Большой энциклопедический словарь. М.: АСТ, Астрель в РФ». Москва. 2013.

.        Правовые формы государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах // Предпринимательское право. 2009. N 2.

.        Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Колл. авторов; под общ. ред. А.Г. Грязновой. - М.: Финансы и статистика, 2002. - с. 359.

.        Официальный сайт Министерства экономического развития: http://www.economy.gov.ru

Официальный сайт Министерства транспорта Российской Федерации

.        Официальный сайт Министерства транспорта Российской Федерации: http://www.mintrans.ru/

8.      Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга

URL: http://gov.spb.ru/

9.      Официальный сайт Федерального казенного предприятия "Дирекция комплекса защитных сооружений Министерства регионального развития Российской Федерации"

URL: http://www.dambaspb.ru/about/construction

.        Официальный сайт Комитета по финансам Санкт-Петербурга: http://www.fincom.spb.ru/

11.    Официальный сайт проекта «Орловский тоннель»

URL: http://www.orlovtunnel.ru

12.    Официальный сайт проекта «Западный скоростной диаметр»

URL: http://www.eabr.ru/

13.    Официальный сайт ООО «Магистраль Северной Столицы»

URL: http://www.nch-spb.com/

14.    Официальный сайт Евразийского банка Развития: http://www.eabr.ru/

15.    Официальный сайт аэропорта «Пулково»: http://www.pulkovoairport.ru/

16.    Официальный сайт Инвестиционного портала Санкт-Петербурга: http://www.spbinvestment.ru/

17.    Проект федерального закона № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (во втором чтении)

18.    Федеральный закон от 02.12.2013 N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов"

.        Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях"

20.    http://ekspert.ppp-lawrussia.ru/

21.    http://expert.ru/

22.    http://www.vegaslex.ru/

.        http://www.pppcenter.ru/

.        http://raexpert.ru/

25.    http://pppinrussia.ru/

26.    http://base.consultant.ru/

.        http://www.pppinrussia.ru/