Лиссабонский договор о реформе 2007 года
Лиссабонский договор о реформе 2007 года
1. Причины разработки нового Договора о реформе и процедура его вступления в силу
лиссабонский договор реформа евросоюз
13 декабря 2007 года руководители 27 государств - членов ЕС подписали в столице Португалии Лиссабоне Договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, и Договор, учреждающий Европейское сообщество. Новый основополагающий Договор предусматривает существенное изменение структуры и правопорядка ЕС, системы его институтов и условий принятия обязательных решений. В литературе новый акт получил наименование Договор о реформе 2007 года. По месту подписания его также именуют Лиссабонским договором. Своим наименованием и внутренней структурой ДР напоминает ранее принятые Амстердамский договор 1997 года и Ниццкий договор 2001 года. Однако речь идет не просто о сложившейся традиции. Выработке и принятию ДР предшествовали весьма сложные события в развитии европейской интеграции.
Еще в приложении к Ниццкому договору говорилось о необходимости поиска новых решений в интересах продвижения интеграции. На созванный в этих целях Европейский конвент была возложена задача подготовить проект «конституции для Европы». В условиях эйфории, вызванной значительным расширением состава ЕС (с 1 мая 2004 года к 15 государствам-членам прибавились еще 10), Конвент в сравнительно короткие сроки разработал и предложил проект Конституционного договора. Новый основополагающий договор заменял собой все ранее принятые учредительные акты. Он насчитывал 448 статей и около 90 различного рода приложений. Весьма сложный для восприятия документ был, тем не менее, вынесен на референдум в государствах - членах ЕС. Вокруг предложенного проекта развернулась чрезвычайно острая полемика. Наибольшую критику вызвала попытка авторов Конституционного договора превратить ЕС в некую новую сверхдержаву. Такое решение особенно активно поддерживалось Европейской комиссией.
Подобная «сверхзадача» оказалась не по силам сторонникам углубления интеграции. На референдумах во Франции и Нидерландах, прошедших в 2005 году, проект разработанного и подписанного единогласно Договора не получил поддержки. Процесс конституционного оформления ЕС был приостановлен, а затем и снят с повестки дня. В результате весьма нелегких поисков было принято решение о подготовке нового базового договора. Он был разработан в весьма короткие сроки и предложен на подписание, состоявшееся в декабре 2007 года.
Перед разработчиками нового проекта стояла весьма нелегкая задача. Необходимо было, с одной стороны, сохранить все наиболее важное и ценное для механизма ЕС, что содержалось в проекте Конституционного договора, впрочем, безо всякого о нем упоминания. С другой стороны, следовало убрать все то, что вызвало наиболее острую критику и недовольство. Без этого возобновление процесса реформирования и его ратификационное оформление были бы невозможны. Новый Договор о реформе не замещает собой действующие учредительные акты. Он их изменяет, дополняет и трансформирует. Договор о Европейском Союзе сохраняет свое наименование и предназначение. В этом Договоре сгруппированы постановления, которые традиционно составляют предмет конституционного регулирования. В нем закрепляются природа и особенности ЕС, его основные ценности, цели и принципы построения и деятельности, круг ведения, основы институциональной структуры, основные начала иностранной политики и политики безопасности.
Договор об учреждении Европейского сообщества трансформируется в Договор о функционировании Европейского Союза. В нем сгруппированы постановления, регулирующие компетенцию ЕС и порядок ее реализации, построение внутреннего рынка, систему и осуществление общих политик, основы экономической, финансовой и социальной политики. Отдельно выделены положения, относящиеся к праву конкуренции, налоговому законодательству и сближению законодательств. Значительная часть постановлений этого Договора дополняет и детализирует положения ДЕС.
Одно из главных нововведений ДФЕС - выделение в части третьей особого раздела (раздел V), посвященного созданию Пространства свободы, безопасности и законности. В него вошли преимущественно постановления, связанные с интеграцией и коммунитаризацией Шенгенских достижений (Шенген-1 и Шенген-2) и углублением сотрудничества в правовой сфере.
Несколько особняком стоят постановления, регулирующие внешнюю деятельность ЕС.
В ДЕС закрепляются положения в значительной мере обновленные, которые ранее относились ко второй опоре ЕС - ОВПБ, а отныне - к общей иностранной политике и политике безопасности. В ДФЕС собраны и систематизированы в рамках пятой части положения, регулирующие внешнюю деятельность Европейского Союза. Их правовой режим во многом различен.
Из текста ДР полностью изъята формула о природе ЕС, присутствовавшая в Конституционном договоре.
Согласно Конституционному проекту Европейский Союз учреждался на основе волеизъявления народов и государств, его образующих. В новом тексте, в ст. 1 ДЕС использован иной подход. Всякое указание на волеизъявление народов изымается. Согласно ДР Европейский Союз учреждают «Высокие Договаривающиеся Стороны». Новая формулировка достаточно четко указывает на то, что Союз создается государствами-членами. Для того чтобы еще больше подчеркнуть подобную природу ЕС, в ДР вводится формула, устанавливающая, что именно государства-члены наделяют Союз определенной компетенцией во имя достижения общих целей.
Вопрос о сверхдержаве закрыт. Во всяком случае на данном этапе развития. ЕС не сверхдержава и не некое наднациональное государственное образование, обладающее собственным суверенитетом. Он представляет собой интеграционное объединение, которое наделяется определенной и строго ограниченной компетенцией. Его основные параметры и содержание раскрываются в последующих положениях ДР.
Конечно, в рамках собственной компетенции ЕС действует достаточно самостоятельно. Тем не менее он не может рассматриваться как суверенное надгосударственное или парагосударственное образование. Интеграционное объединение не есть сверхдержава. Подобная трактовка должна была отмести опасения критиков и облегчить одобрение ДР всеми государствами - членами ЕС и ускоренное вступление в силу основополагающего договора.
В этой же плоскости лежит и решение об исключении из текста указания на всякую атрибутику, свойственную национальным государствам: гимн, герб, флаг, столица и т.п. Впрочем, следует, очевидно, сделать сразу же оговорку, что вводимая ДР формула, явно отличная от текста Конституционного договора, почти не сказалась на том объеме компетенции, которой обладал и обладает в настоящее время Европейский Союз.
Наконец, тем же целям отвечает и неоднократно повторяемое в ДР положение, согласно которому Союз обладает только той компетенцией и только теми полномочиями, которыми он наделен по Договору. Значение этой формулы подчеркивается также и тем, что согласно ДР вся та компетенция, которая не отнесена напрямую к ведению Европейского Союза, принадлежит государствам - членам ЕС. Кроме того, в ДР присутствует указание на то, что в случае, если в рамках смешанной компетенции Союз не осуществляет свою компетенцию или если он отзывает свое решение или акт, то осуществление этой компетенции полностью возвращается государствам - членам ЕС.
Насколько можно судить по тексту ДР, он призван убедить всех, кто будет с ним знакомиться, что этот акт не предусматривает никакого приращения компетенции ЕС и не вносит, таким образом, изменений в статус Европейского Союза. Однако подобного рода утверждения нуждаются если не в оговорках, то, по крайней мере, в объяснении. Для того чтобы вынести суждение о сути и характере предлагаемых реформ, необходимо рассмотреть их основные параметры. Прежде чем это будет сделано, следует уточнить еще один вопрос.
Лиссабонский договор предусматривал, что он должен вступить в силу с 1 января 2009 года. К этому сроку все государства - члены ЕС призваны были завершить ратификационный процесс и сдать ратификационные грамоты на хранение Итальянской республике, которая является государством-депозитарием. Впрочем, она является депозитарием и по всем другим учредительным договорам ЕС. В случае задержки с ратификацией дата вступления Договора в силу автоматически передвигается. В этом случае он вступает в силу с первого числа месяца, который следует за сдачей на хранение последней ратификационной грамоты (или через месяц после того, если грамота передана на хранение во второй половине месяца). В документах, приложенных к Договору, предусмотрен порядок действий, которым предполагается следовать в случае еще большего осложнения ситуации. Если Договор будет ратифицирован четырьмя пятыми всех государств - членов ЕС и возникнут определенные трудности у других государств (такие трудности возникли), Европейский совет должен вернуться к обсуждению данного вопроса.
В этой связи можно напомнить, что для истории европейской интеграции в такой ситуации нет ничего нового. В процессе ратификации Амстердамского и Ниццкого договоров в отдельных государствах уже происходили сбои. Так было, например, в Дании и в Ирландии. Однако эти проблемы удалось решить практически в рабочем порядке, не прибегая к пересмотру самих учредительных договоров и возобновлению ратификационного процесса во всех странах. Он был лишь повторен в тех из них, где имели место сбои, после предоставления им дополнительных гарантий или привилегий.
Интересно, что оговорка о том, что Европейский совет может вернуться к рассмотрению трудностей, связанных с ратификацией, содержалась и в Конституционном договоре. Однако на практике она никаких осязаемых результатов не дала.
В условиях резкого увеличения численного состава ЕС достижение общего согласия, в том числе и по вопросу о ратификации, становится все более сложным. Это подтвердил и ход ратификационного процесса в связи с принятием ДР. Отрицательные результаты, полученные на референдуме в Ирландии в прошедшем 2008 году, еще раз подтвердили, что нередко такое голосование становится орудием борьбы с правительственной политикой, даже если это не затрагивает сути реформ в ЕС. Ситуацию, возникшую в Ирландии, намечено исправить при помощи нового референдума, запланированного на 2009 год. Европейский совет принял ряд решений, которые должны помочь его успеху.
Если ДР будет ратифицирован и вступит в силу, необходимо иметь в виду, что он носит бессрочный характер и ряд его программных положений будут реализовываться поэтапно. Никакой порядок денонсации ДР не предусмотрен.
Однако Лиссабонский договор, так же как это было в проекте Конституционного договора, предусматривает возможность выхода государства-члена из состава ЕС. Эта процедура достаточно подробно описана в новой редакции ДЕС (ст. 50). В случае выхода из состава ЕС действие учредительного акта в отношении этой страны прекращается. Никакой процедуры упрощенного, обратного возврата Договором не предусмотрено. Более того, в нем записано, что государство, вышедшее из ЕС, может вступать снова только на тех же условиях, на каких вступают и новички. Обращает на себя внимание и другое положение. ДР, подтверждая право государств-членов на выход, не предусматривает возможность исключения из состава ЕС. Институт политического контроля за соблюдением государствами-членами основных устоев ЕС предусматривает возможность приостановления членства. Однако исключение из состава Союза, даже при явном посягательстве на его основы, не оговорено.
Наконец, характеризуя действие Договора о реформе во времени, следует обратить внимание на то, что не все положения этого Договора вступают в силу единовременно. Более того, процесс внесения изменений в учредительные акты и практического применения отдельных положений весьма растянут во времени и запланирован на период с 2009 по 2017 год. Соответствующие положения содержатся в самом тексте ДР и отчасти в специальном Протоколе о переходных положениях, который к нему приложен. Эти растянутые по срокам исполнения решения касаются прежде всего формирования и функционирования институтов и порядка принятия решений. Их особенности будут рассмотрены в последующих главах.
2. Юридическая природа и правосубъектность ЕС по Договору о реформе
Программа реформ, закрепляемая в ДР, предусматривает радикальную перестройку правовых основ и структуры ЕС. Эти изменения оформляются путем внесения поправок в ДЕС и трансформации Договора о Сообществе в Договор о функционировании ЕС.
Предусмотренный ДЕС постулат, раскрывающий правовой фундамент ЕС, гласит: «Союз основан на настоящем Договоре и Договоре о функционировании Европейского Союза (далее именуемых «Договоры»). Оба Договора имеют одинаковую юридическую силу. Союз замещает и наследует Европейскому сообществу».
Приведенный текст свидетельствует о весьма существенном изменении в оценке содержания и юридической природы ЕС. Безусловно, предлагаемый пересмотр был объективно необходим. Прежняя редакция ст. 1 ДЕС, посвященная природе и структуре ЕС, явно нелогична, не очень понятна и противоречива. Она крайне неудачно сработана в редакционном плане. Согласно ДЕС в том виде, как он был подписан и действует, Европейский Союз образуют Сообщества, дополненные общей внешней политикой и политикой безопасности и сотрудничеством полиции и судов в уголовно-правовой сфере (в редакции Амстердамского договора 1997 года). Интегральные элементы объединения явно не равнозначны. Подобная структура была вызвана трудностью нахождения взаимоприемлемого решения. Она породила в последующем весьма существенные различия в правовом статусе и режиме слагаемых ЕС. Сконструированная таким образом структура ЕС получила в литературе наименование системы трех опор.
Впрочем, и новая редакция, предложенная ДР, вряд ли может претендовать на идеальный вариант. Обращает на себя внимание, что именно в этой статье впервые говорится о ДФЕС. Ни в Преамбуле, ни в ст. 1 ДР, впервые упоминающей о ДФЕС, никак не раскрывается, что именно означает данный Договор. Только из последующего изложения договорных статей явствует, что ДФЕС - это новое наименование измененного и пересмотренного Договора об учреждении Европейского сообщества. Перемены и предлагаемые реформы, вносимые в Договор о Сообществе, автоматически становятся изменениями, используемыми в ДФЕС.
Читатель, впервые сталкивающийся с новым наименованием Договора о Сообществе, должен знать, каковы причины и содержательные аспекты предлагаемых изменений. Главные из них обусловлены переменами в структуре ЕС.
В весьма лапидарной новой ст. 1 ДЕС, которая по объему уступает прежнему тексту, содержатся достаточно важные новеллы. Их анализ позволяет оценить значение и раскрыть направленность пересмотра правового режима ЕС.
Первое и, пожалуй, наиболее важное изменение касается непосредственно структуры ЕС. Из текста всех учредительных договоров полностью изымается какое бы то ни было указание на Европейское сообщество. В приложении к ДР дается специальная таблица с приведением страниц, номеров статей и других реквизитов, указывающих, откуда именно изымается термин «Европейские сообщества». Одновременно предписывается впредь заменить всюду, где это возможно и необходимо, Договор об учреждении Сообщества на Договор о функционировании ЕС.
Договор о реформе формально не прокламирует ликвидацию системы трех опор ЕС. Но ведь следует иметь в виду, что во всех предшествующих актах система трех опор формально не закреплялась. Само выведение подобной структуры Европейского Союза было осуществлено не на официальном уровне, а в рамках научного исследования и анализа структуры ЕС. Тем не менее формула трех опор служила весьма веской причиной и основанием вычленения различных по своему правовому режиму и порядку регулирования сфер ведения ЕС, закрепляемых в учредительных актах.
Впредь, до вступления в силу ДР, сохраняется существующее ныне деление на право Европейских сообществ и право Европейского Союза. Новый акт устраняет это разделение. Он предусматривает существование единого права Европейского Союза.
Конечно, с правовой точки зрения имеет место явное продвижение в области регулирования интеграционных процессов и структур. В определенной степени можно говорить о стремлении укрепить правовое единство ЕС. Однако вводимая новелла далеко не всегда носит достаточно полный и последовательный характер. Показательно, что в рамках Договора о функционировании ЕС применительно к отдельным областям или даже конкретным казусам сохраняются весьма значительные различия в порядке принятия решений и условиях их осуществления. В качестве примера можно сослаться на прямое указание Договора о том, что законодательные акты ЕС не могут регулировать сферу общей иностранной политики и политики безопасности, а равно оборонную политику. Не распространяется на ОИПБ и юрисдикция Суда ЕС. Прокламируемая в ДР формально единая правовая система ЕС не универсальна в рамках всего Союза в целом. Самое наглядное тому подтверждение - наличие двух различных по своей природе законодательных процедур: общей и специальной.
Очевидно, прокламируемое единство права ЕС - это лишь своего рода аванс. Такое единство потребует еще серьезной доработки и отлаживания. Неясно, насколько такая полностью единая правовая система вообще возможна в рамках ЕС, где ключевым элементом остаются суверенные государства. Можно ожидать, что, как и в прошлом, значительную роль в обеспечении единства и монолитности права ЕС будут играть судебные учреждения интеграционного объединения. Впрочем, как утверждают многие западные теоретики права, пока именно государства-члены остаются «хозяевами учредительных договоров».
Второе, не менее важное указание, содержащееся в новой редакции ст. 1 ДЕС, состоит в признании того факта, что Европейский Союз является прямым правопреемником Европейских сообществ. Это также одно из самых важных подтверждений замены существующей системы трех опор формально единообразным правовым порядком.
Весьма интересна в этом отношении формула, которая устанавливает, что Союз замещает собой Европейское сообщество и ему наследует. Такое решение весьма существенно отличается от того, которое предлагал Конституционный договор. Этот последний предусматривал замену всех существующих учредительных актов одной единой Конституцией ЕС. Вопрос о правопреемстве решался автоматически и не требовал уточнений. Государства - члены ЕС ставились как бы перед свершившимся фактом правового переустройства ЕС. Согласно новой формуле наличие двух самостоятельных учредительных договоров о Союзе и Сообществе сохраняется, но Договор о Сообществе трансформируется в Договор о функционировании ЕС, подтверждая тем самым упразднение Сообществ (кроме Евратома). ДЕС закрепляет общие начала и принципы ЕС, его ценности и институциональную структуру. ДФЕС - порядок их реализации. Оба договора призваны взаимно дополнять друг друга. Из этого следуют и их правовое равенство, и вывод о том, что они совместно образуют правовую основу ЕС.
В принципе, использование предложенной формулы должно устранить также определенные сложности и трудности, связанные с изменением правового режима ЕС и введением единого права ЕС взамен ныне существующих раздельно права Сообществ и права Союза. Одним из последствий применения этой формулы является признание легитимности всех нормативных правовых актов, как равно и судебных решений, принятых в прошлом в рамках Сообществ или в дополняющих их сферах сотрудничества. Это особенно важно для признания легитимности подзаконных актов, которые содержат основную массу правовых норм, регулирующих отношения в ЕС. Их насчитываются десятки тысяч. Никакой специальной работы по пересмотру этой огромной массы подзаконных актов и их проверке на соответствие пересмотренным учредительным актам в связи с изменением структуры и правопорядка ЕС не потребуется.
Что касается пересмотра ранее принятых протоколов и деклараций, то он осуществляется непосредственно на основе ДР. В этих целях разработан приложенный к нему специальный Протокол, вступающий в силу одновременно с Договором о реформе. Согласно новому документу упраздняется действие некоторых устаревших актов, в частности в том, что касается ЕЦБ, вносятся изменения в отдельные протоколы и прекращается действие некоторых из них. Это, в принципе, должно помочь избежать коллизий в том, что касается актов, непосредственно основанных на договорах. Это тем более важно, поскольку протоколы и приложения (последний - особый вид актов, их всего два) рассматриваются как составная часть ДР и должны способствовать правильному пониманию и применению самих договоров.
Третье, не менее важное положение, раскрывающее новую структуру ЕС, касается уточнения вопроса о правовой основе ЕС. Ее образуют Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза. Для того чтобы устранить возможные споры и коллизии по вопросу о том, какой из Договоров и положения какого из них имеют преимущественную силу, в текст ДР введено указание на то, что оба учредительных договора - ДЕС и ДФЕС - имеют одинаковую юридическую силу.
Одновременно с решением вопроса о реформировании структуры ЕС ДР по-новому трактует и проблему правосубъектности Европейского Союза. В период, когда разрабатывался и принимался Договор о Европейском союзе, подписанный в 1992 году в Маастрихте, решить вопрос о правосубъектности ЕС не удалось. Безуспешными оказались и попытки, предпринятые в этом направлении при подготовке Амстердамского и Ниццкого договоров.
История этого вопроса довольно интересна. В период создания первых интеграционных объединений и при подписании Парижского договора 1951 года и Римских договоров 1957 года вопрос о правосубъектности не вызвал каких- либо споров и разногласий. Более того, именно в Договоре об образовании ЕОУС 1951 года впервые была дана самая развернутая формулировка того, что именно подразумевается под правосубъектностью ЕОУС. Более лапидарны постановления Римских договоров, но зато они несколько более масштабно решают вопрос о международной правосубъектности Европейских сообществ.
Однако как только зашла речь о том, что Европейский Союз образуется за счет дополнения Европейских сообществ Общей внешней политикой и политикой безопасности и сотрудничеством в области юстиции и внутренних дел, возникли весьма жесткие споры и дискуссии. Ряд стран, прежде всего Великобритания и некоторые другие, усмотрели в наделении ЕС международной правосубъектностью покушение на жизненно важные для национальных государств суверенные права, особенно в том, что касается внешней политики и безопасности. Настойчивые попытки отыскать компромиссную формулу успехом не увенчались.
Жесткую позицию по целому ряду вопросов занимает Соединенное Королевство и в настоящее время. Оно не участвует в зоне евро, не входит в состав государств - участников Шенгенской зоны, сделало целый ряд серьезных оговорок в отношении статей, регулирующих социальную сферу, и Хартии основных прав. Такого рода оговорки сохраняются и в Лиссабонском договоре. Они специально разъяснены в приложениях к нему.
При создании ЕС государства-члены были вынуждены пойти на определенные уступки государствам, опасающимся распространения статуса международной правосубъектности на Европейский Союз. Конечно, отказать Европейскому Союзу в признании его правосубъектности в целом в условиях, когда Европейское сообщество упраздняется, его критики и оппоненты сейчас уже не в состоянии. (Напомним, что ЕОУС прекратило свое существование еще раньше, поскольку Парижский договор был заключен сроком на 50 лет, в отличие от Римских договоров о Сообществах, которым придан бессрочный характер.) Необходимо было определить не только правопреемника, но и уровень, и степень его правосубъектности. Наделение Союза правосубъектностью самым непосредственным образом вытекает из положения Договора, устанавливающего, что Европейский Союз замещает и наследует Европейское сообщество. Совершенно очевидно, что в этом случае имеет место и наследование статуса юридического лица и международной правосубъектности.
Конечно, и в прошлом, когда Европейский Союз не обладал формально статусом юридического лица, находились способы обойти отсутствие соответствующего договорного постановления. Дело в том, что в целом ряде случаев Европейские сообщества не могли выступать как сторона в подписываемых договорах и соглашениях. Совершенно очевидно, что Соглашение о присоединении новых государств к ЕС должно было непосредственным образом касаться не только Сообществ, но и Европейского Союза в целом. Избегать такого, по меньшей мере, противоречивого положения удавалось при помощи нехитрой юридической конструкции. В рамках Европейского Союза была создана единая система институтов, общая как для Сообществ, так и для Союза. Соответственно, это позволяло данным институтам на практике представлять интересы не только Сообществ, но и Союза, когда дело доходило, в частности, до решения международных проблем. Показательно, что вплоть до настоящего времени представительства ЕС в зарубежных странах носят формально наименование Делегации Европейской комиссии, т.е. не интеграционного объединения как такового, а одного, пусть и важнейшего, института ЕС. Договор о реформе четко и недвусмысленно изменяет существующее положение, устанавливая, что с его введением в действие делегации Европейской комиссии преобразуются в представительства Европейского Союза.
В юридической литературе нередко для подтверждения фактического статуса юридического лица и международной правосубъектности ЕС использовалась аргументация, заимствованная у Международного суда ООН. Этот последний, рассматривая вопрос о статусе ООН, Устав которого не содержит формального признания за ООН статуса юридического лица, установил его наличие, опираясь на анализ целей и полномочий этой организации (Консультативное заключение Суда от 11 апреля 1949 года по делу Бернадот). Опираясь на это решение, ряд авторов поддержали вывод, согласно которому умолчание учредительного акта не лишает созданную на его основе организацию международной правосубъектности. В качестве аргумента в пользу такого решения использованы также ст. 24 и 38 Амстердамского договора, установившего возможность заключения ЕС международных соглашений с третьими государствами в рамках второй и третьей опоры (ряд такого рода соглашений был заключен, в частности, ЕС с США).
Прямое и непосредственное закрепление за ЕС статуса юридического лица содержится в ст. 47 ДЕС в редакции ДР. Ее текст, весьма лаконичный, но четкий, гласит: «Союз обладает статусом юридического лица». Показательна не только лапидарность статьи, но и то, что вопрос о правосубъектности отнесен к завершающей части ДЕС. Это очевидно, скорее всего, для того, чтобы еще раз показать, что сам по себе вопрос о правосубъектности ЕС уже давно решен, и нет необходимости его дополнительно акцентировать.
Ст. 47 ДЕС корреспондирует ст. 435 ДФЕС. Соответствуя предназначению этого Договора, она определяет объем полномочий, проистекающих из статуса юридического лица, и его правомочия. ЕС наделяется в каждом из государств - членов ЕС максимально допустимой национальным законом правоспособностью. Уточняется и объем полномочий, в частности право приобретать и отчуждать имущество, возбуждать иски и отвечать по суду. Осуществление этих полномочий возлагается в целом на Европейскую комиссию, кроме отдельных специальных случаев. В Декларации № 24, уточняющей применение вновь приобретенного статуса, особо оговаривается, что он ни в коем случае не может послужить основанием для приращения компетенции ЕС или деятельности, выходящей за пределы этой компетенции.
Для того чтобы не было кривотолков в отношении международной правосубъектности, Договор в его новой редакции вводит целый ряд статей, подтверждающих право ЕС на заключение международных договоров и связанных с порядком и процедурой разработки, подписания и вступления в силу международных договоров и соглашений. Отныне, если, конечно, Лиссабонский договор вступит в силу, международные договоры, заключаемые с третьими государствами или международными организациями, будут подписываться от имени Союза.
Международная правосубъектность ЕС подтверждается и его правом вхождения в международные организации. Непосредственно в тексте ДР содержится указание на присоединение ЕС к конкретным международным организациям или международным соглашениям. В этой связи обращает на себя внимание постановление Договора о присоединении ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Прямым следствием этого присоединения становится и признание со стороны ЕС обязательной юрисдикции Европейского суда по правам человека. Показательно, что одновременно в ДР делается оговорка, в соответствии с которой ЕС при вступлении в ЕКПЧ должен обеспечить защиту автономии и особенностей права Европейского Союза.
Как и во всех других аналогичных случаях ДР подтверждает, что присоединение к ЕКПЧ не должно влечь за собой никакого расширения полномочий и приращения компетенции ЕС. Тем не менее отдельные государства - члены ЕС помимо общей сделали также некоторые специальные оговорки. В частности относительно признания обязательной силы для них всех закрепленных в Хартии ЕС, провозглашенной в 2000 году и адаптированной в 2007 году, основных прав и свобод и особенностей ее применения. К числу таких государств принадлежат Великобритания и Польша, подписавшие по этому поводу специальную Декларацию.
Правосубъектность Европейского Союза, подтвержденная в ДЕС и детализируемая в ДФЕС, призвана легитимировать акты и соответствующую им деятельность ЕС с точки зрения как внутреннего, так и международного права, субъектом которого ЕС становится. Статус и правосубъектность ЕС, существовавшие де-факто, получают подтверждение и признание де-юре.
3. Структура Договора о реформе и систематизация права ЕС
Договор о реформе состоит из краткой Преамбулы и всего двух статей. Ст.1 включает положения, вносящие изменения и дополнения в Договор о Европейском Союзе. Ст. 2 содержит изменения, поправки и дополнения, относящиеся к Договору об учреждении Европейского сообщества.
Перемены, предлагаемые к включению в ДЕС, особенно существенны и носят принципиальный характер. Они касаются природы и назначения ЕС, определяют его цели и задачи и уточняют круг его ведения, подтверждают и закрепляют принципы построения и деятельности Союза, устройство правовой и институциональной системы.
Ст. 2 содержит постановления, уточняющие и детализирующие порядок реализации задач и целей ЕС, определяют процедуру принятия решений, детализируют, раскрывают и дополняют постановления ДЕС и определяют условия и порядок их реализации. Большинство статей ДФЕС снабжены пунктами и подпунктами. Они используются для внутренних и межстатейных сносок. Каждая статья имеет собственную нумерацию.
При работе с новыми документами не следует путать нумерацию статей, пунктов и подпунктов Договора о реформе с изменяемыми положениями непосредственно самих учредительных договоров. В них вводятся зачастую новые наименования частей, разделов и глав, предусматривается упразднение отдельных статей и включение новых. Такие постановления в оригинале имеют зачастую цифровое и буквенное обозначение, что, конечно, не облегчает их изучение и прочтение. Особенности трансформируемых договоров приводят к тому, что порой новые статьи излагаются не полностью, а включают лишь отдельные слова или фразы. Для того чтобы определить полное содержание такого рода статей, приводимых в ДР, необходимо сопоставить ранее действующий текст договоров с теми изменениями, которые предлагаются к включению в ДЕС и ДФЕС Договором о реформе. Конечно, это не облегчает работу с оригиналом. Гораздо проще выглядят, понимаются и усваиваются консолидированные тексты. Впервые такого рода работа была проделана аппаратом ЕС еще в период подготовки и подписания Амстердамского договора.
Необходимость такой работы особенно важна, поскольку нередко внешне чисто редакционные поправки на самом деле скрывают довольно существенные изменения, вносимые в положения ДЕС или ДФЕС. Такого рода работа проведена аппаратом ЕС и применительно к ДР. Консолидированный текст опубликован в Официальном вестнике ЕС в мае 2008 года.
Помимо традиционных указаний на пересмотр отдельных статей Договор о реформе вводит в ряде случаев целые блоки новых постановлений. Особенно это касается регулирования областей, ранее недостаточно четко дефинирован- ных или систематизированных в предшествующих актах. Таковы, например, постановления, относящиеся к построению Пространства свободы, безопасности и законности, а равно закрепляющие осуществление начал представительной демократии. Пересмотрены и систематизированы постановления, регулирующие внешние связи ЕС.
Нередко отдельные статьи носят инновационный характер по отношению к ныне действующим учредительным актам. Так, среди постановлений о принципах представительной демократии обращают на себя внимание статьи, устанавливающие возможность и порядок участия национальных парламентов в законотворческом процессе ЕС и осуществление народной законодательной инициативы. В последнем случае, если предлагаемый законопроект получил поддержку не менее миллиона человек - выходцев из значительного числа государств - членов ЕС, он должен быть в обязательном порядке рассмотрен Европарламентом с применением общей законодательной процедуры. К сожалению, статья носит скорее декларативный, нежели прагматический характер.
Иногда новая редакция меняет сам смысл постановления. Так, в ранее действовавших актах, еще со времен заключения Римских договоров, использовалась формула, гласящая, что Европарламент является представительным органом, поскольку он представляет население государств-членов (ст. 189 Договора о Сообществе). Иначе говоря, представительный характер Парламента напрямую увязывался прежде всего с представительством интересов народов стран, входящих в интеграционное объединение. В новой ст. 14 ДЕС использована несколько иная формулировка. Здесь, в частности, говорится о том, что Европарламент состоит из представителей граждан Союза. Конечно, в данном случае имеет место не просто редакционная поправка. Новый текст практически четко ограничивает круг лиц, которые участвуют в формировании Европарламента, и отсекает все те группы населения, которые не обладают статусом граждан ЕС.
Ряд инноваций содержится в разделе III ДЕС, посвященном институтам ЕС. Благодаря программе реформ, предлагаемых и закрепляемых в ДР, по новому структурируется система институтов ЕС. В их число вводятся два новых: Европейский совет и Европейский центральный банк. Одновременно с приданием Европейскому совету статуса института ЕС учреждается пост Постоянного председателя Евросовета, нечто вроде Президента ЕС.
Значительные изменения вносятся в статус Высокого представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности. Изменяется не просто его официальное наименование. Если раньше это был Высокий представитель по ОВПБ, то с вступлением в силу ДР он становится Высоким представителем по иностранным делам и политике безопасности, распространяя свою деятельность на всю сферу внешних связей.
За изменением формулировки скрывается весьма существенный пересмотр полномочий Высокого представителя. Формально из текста ДР, в отличие от Конституционного договора, исключено указание на создание поста Министра иностранных дел. Это, конечно, уступка критикам проекта Конституции ЕС, выступавшим против придания ЕС статуса сверхдержавы. По их мнению, Министр иностранных дел ЕС, предусмотренный проектом Конституции ЕС, создавал реальную угрозу суверенным правам государств-членов. Теперь ситуация внешне меняется. Однако статус и функции, которые были предназначены Министру иностранных дел, отныне передаются Высокому представителю.
Причем одновременно решается и проблема двойственности управления внешними делами, которая сохраняется до введения в силу ДР. Наряду с Высоким представителем, занимающимся вопросами ОВПБ, частично конкурирующие функции оставались у члена Европейской комиссии, ведавшего вопросами внешних связей Сообщества. С принятием ДР положение радикально меняется, хотя, на первый взгляд, имеют место лишь незначительные коррективы статуса Высокого представителя, который становится ex-officio заместителем Председателя Комиссии. Наименование прежнее, а содержание и объем полномочий весьма схожи с теми, которые намечалось передать Министру иностранных дел ЕС.
Обращает на себя внимание внешне не очень заметная и не совсем понятная корректировка построения судебной системы ЕС. Впрочем, выглядит она действительно несколько странно. ДР сохраняет трехзвенную схему судебной системы ЕС. Она практически уже сложилась и функционирует в модернизированном режиме после известных поправок, внесенных Ниццким договором 2001 года, и новелл, связанных с созданием Суда по делам гражданской службы. Решение принято Советом в 2004 году. Суд по делам гражданской службы начал функционировать в полном объеме с 2006 года. Изменения в рамках этой трехзвенной системы касаются в основном наименования отдельных инстанций. Сохраняется Суд ЕС, который теперь однозначно именуется Судом Европейского Союза. Более странным выглядит изменение, касающееся Суда первой инстанции. Предлагается сменить название этого судебного органа. Причины этого не очень понятны. Они не продиктованы логикой нового текста или его содержанием. Скорее, похоже на некоторые лингвистические упражнения, особенно если сопоставить текст на французском и английском языках. Очевидно, что такая реформа может вызвать лишь путаницу в характеристике структуры судебной системы.
Своего рода новелла состоит также в увеличении числа генеральных адвокатов. Об этом говорится, впрочем, не в основном тексте Договора, а в приложениях к нему. Согласно последнему число генеральных адвокатов повышается с восьми до одиннадцати. Причем, если ранее пять генеральных адвокатов, представлявших ведущие страны ЕС, являлись практически постоянными генеральными адвокатами, а трое назначались от остальных государств - членов ЕС, то отныне число постоянных генеральных адвокатов увеличивается до шести, а число генеральных адвокатов, посты которых замещаются на основе ротации, - до пяти. Инициатором принятия решения была Польша. Она и добилась признания за ней права на пост постоянного генерального адвоката.
Вместе с тем заслуживает должного внимания и указание на то, что акты и решения, принятые в рамках продвинутого сотрудничества, не являются составной частью аcquis, и, следовательно, они не обязательны к восприятию государствами - кандидатами на вступление в Союз. Сложившая к настоящему времени практика свидетельствует, что такое положение права ЕС должно учитываться всеми, в том числе третьими государствами, особенно теми из них, которые поддерживают отношения с ЕС. Необходимо твердо знать, является ли подписываемый международно-правовой акт составной частью acquis, образующего обособленную часть правовой системы ЕС. Незнание этого положения может привести и приводит к ненужным разногласиям по вопросам применимости соглашения, заключенного ЕС с третьими государствами. Во всяком случае мониторинг в отношении восприятия права ЕС государством, претендующим на вступление в ЕС, не распространяется полностью и безоговорочно на его международные обязательства, связанные с ранее заключенными договорами. Тем не менее, если они противоречат праву ЕС, их надлежит устранить.
Общие начала продвинутого сотрудничества закреплены в ст. 20 ДЕС. Они детализируются в ст. 326-334 ДФЕС и в Протоколе о структурированном постоянном сотрудничестве. Пожалуй, самое значительное изменение, вносимое в эту сферу ДР, составляет распространение концепций и механизма продвинутого сотрудничества в несколько специфичной форме на область оборонной политики. Новые решения предлагаются и в сфере правового сотрудничества. В соответствии со ст. 86 и 87 ДФЕС предусмотрено обращение к более упрощенной процедуре принятия решения о применении продвинутого сотрудничества в отношении создания на базе Евроюста европейской прокуратуры и организации полицейского взаимодействия.
В то же время ДР сохраняет возможность для отдельных государств деро- гации в отношении евро, Шенгена, оборонной политики, функционирования Пространства свободы, безопасности и законности. Предметная сфера заранее согласовываемой государствами-членами дерогации не только не ограничивается, но и расширяется. Она распространена на признание ими обязательной для себя Хартии основных прав и свобод ЕС.
Самостоятельный блок постановлений вводится в ДФЕС путем включения раздела, посвященного Пространству свободы, безопасности и законности. В рамках этого раздела вычленяется пять глав, которые соответственно содержат общие положения, положения, относящиеся к контролю на границах, убежищу и миграции, а равно главы, посвященные сотрудничеству судов в гражданско-правовой и уголовно-правовой сферах. Новая глава регулирует сотрудничество полиций.
При работе с ДФЕС необходимо обратить внимание на так называемые горизонтальные постановления Договора. В них даются пояснения или разъяснения терминов, которые непосредственно используются в договорном тексте. Причем замена терминов может иметь иногда весьма существенное значение. Например, ныне используемое выражение «Совет, действуя в соответствии с процедурой, предусмотренной в статье 251» заменяется формулой «Европейский парламент и Совет, действуя в соответствии с общей законодательной процедурой». Вместо формулы «Совет, собирающийся на уровне глав государств и правительств» применяется «Европейский совет». Термин «общий рынок» повсеместно заменяется термином «внутренний рынок». Термин «экю» заменяется на «евро» и т.п. В этом же разделе, посвященном горизонтальным постановлениям, даются точный перечень и нумерация статей, в которые вносятся терминологические изменения.
Среди постановлений ДФЕС определенной новизной отличаются положения, которые касаются статуса органов и порядка функционирования организационно оформленной группы государств, чьей национальной валютой является евро. Одновременно устанавливаются также основания, на которых строятся взаимоотношения еврогруппы с государствами, не входящими в настоящее время в ее состав (с вступлением 1 января 2009 года Словакии общее число участников еврогруппы достигло 16).
В заключительной седьмой части ДФЕС (общие и заключительные положения) приводятся постановления протокольного характера. Наиболее важными из них являются относящиеся к порядку ратификации и вступления Договора о реформе в силу.
Отдельный, весьма важный и не меньший по объему блок документов, образующих ДР, составляют протоколы, приложения и декларации. Они затрагивают примерно тот же круг вопросов, что и сам Договор.
Согласно ДР протоколы (их 37), каждый из которых имеет свое наименование и номер, и Приложения I и II к ДФЕС образуют неотъемлемую составную часть учредительных актов. Они, как правило, существенно дополняют собственно договорные тексты либо вводя более детализированные нормы, регулирующие статус отдельных институтов, либо уточняя и разъясняя значимость конкретных постановлений, содержащихся в договорах. Таковы, например, Протокол № 1 «О роли национальных парламентов в ЕС»; Протокол № 2 «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности»; Протокол № 3, содержащий Устав судебной системы ЕС; Протокол № 4, содержащий устав ЕСЦБ и ЕЦБ; Протокол № 8 «О присоединении ЕС к ЕКПЧ» и др. Некоторые протоколы, например № 20 и 21, трактуют более частные вопросы, касающиеся особых позиций Великобритании и Ирландии.
Учредительные договоры не детализируют правовой режим протоколов. Между тем практика и содержание самих протоколов свидетельствуют, что применяемый правовой режим не всегда единообразен. Так, согласно Протоколу № 3, содержащему Устав судебной системы ЕС, и Приложению к нему, регулирующему статус Суда по делам гражданской службы, процедуры пересмотра и внесения изменений далеко не идентичны. Положения, закрепляющие принципы судоустройства и судопроизводства, могут изменяться только в том же порядке, что и сами учредительные договоры. Положения, детализирующие и уточняющие процедурные и технические вопросы, изменяются на основе решений, выносимых единогласно Советом ЕС при содействии и участии других институтов. Они передачи на ратификацию государствам-членам не требуют.
Неоднозначны роль и значение деклараций, входящих в пакет документов, включаемых в ДР. В целом их насчитывается 65. Они подразделяются на три группы. Первую группу - группу А - образуют декларации, относящиеся к постановлениям Договоров. Таковых 43. Они уточняют, главным образом, порядок и условия применения отдельных статей или положений. Таковы, например, Декларация № 1 «О Хартии основных прав и свобод ЕС», еще раз повторяющая, что сама по себе Хартия не создает новых компетенций и не устанавливает новых задач и целей. Декларация № 18 еще раз подчеркивает, что любая компетенция, не переданная Союзу учредительными договорами, остается в ведении государств-членов.
Вторую группу - группу В - образуют декларации и приложения к протоколам. Таковых 7. Большинство из них касается Шенгенских достижений.
Третью группу - группу С - составляют декларации отдельных государств или групп государств по поводу понимания и применения отдельных договорных постановлений. Таковых 14.
Литература
1.Введение в право Европейского Союза: Учебное пособие / Под ред. д.ю.н., проф. Кашкина С.Ю. - М.: Изд-во Эксмо, 2005.
.Европейское право: Учебник / Под ред. Л.М. Энтина. - М.: НОРМА, 2004.
.Право Европейского Союза: Учебник / Под ред. С.Ю. Кашкина. - М.: Юристъ, 2014.
.Анисимов Л.Н. Становление и развитие института гражданства в международно-правовых актах Совета Европы // Совет Европы и Россия. - 2011. - № 1.
.Антидемпинговая политика Европейского Сообщества. - М.: Междунар. отношения, 2009.
.Арах М. Европейский Союз. Видение политического объединения. - М., 2008.
.Бабкин С.А. Право, применимое к отношениям, возникающим при использовании сети «Интернет»: основные проблемы. - М., 2013.
.Барановский В.Г. Политическая интеграция в Западной Европе. - М., 1983.
.Барчукова Н.К. Договорно-правовое регулирование партнерства и сотрудничества между ЕС и РФ // МЖМП. - 2008. - № 1. - С. 61-80.
.Бирюков М.М. Европейская интеграция: международно-правовой подход. Монография. - М.: Научная книга, 2004. - 208 с.
.Буторина О.В. Что такое евро? - М., 2009.
.Вишневский А.А. Банковское право Европейского Союза: Учебное пособие. - М.: «Статут», 2010.
.Глотова С.В. Прямой эффект директив Европейских сообществ // МЖМП. - 1999. - № 3.
.Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и европейская социальная хартия: право и практика. - М., 2008.
.Дейвис Г. Право внутреннего рынка Европейского Союза. - Киев, 2004.
.Де Сильвиа М. Прецеденты Европейского Суда по правам человека: Руководящие принципы судебной практики, относящейся к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Судебная практика с 1960 по 2002 гг. - СПб., 2004.
.Десятилетие сотрудничества (1988-1998): Европейский Союз и Россия в перспективе. Материалы международной конференции 5-6 июня 2008 г. в Санкт-Петербурге. - СПб., 2009.
.Европейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М., 2012.