Европейский Совет

Европейский Совет

Контрольная работа

Европейский Совет

Содержание

1. Статус Европейского Совета и его пересмотр

. Состав и структура Европейского Совета

. Полномочия и порядок деятельности

Литература

1. Статус Европейского Совета и его пересмотр

Одно из самых заметных изменений в институциональной системе ЕС состоит в придании Европейскому Совету статуса института ЕС. В формально-правовом плане перемена весьма значительная. На практике изменения в статусе не столь велики. Европейский Совет, остававшийся высшим органом политического руководства на протяжении всех лет его существования, трансформируется в институт, сохраняя одновременно все прерогативы, связанные с осуществлением политического руководства. Тем не менее, перемены, предусмотренные ДР, весьма значимы.

Придание Европейскому Совету статуса института позволяет более четко и значимо легитимировать осуществление Евросоветом функций высшего политического руководителя и арбитра. Вырабатываемые и принимаемые им решения не только сохраняют характер политической директивы, но и обретают юридически обязательную силу. Институты, органы и организации, а равно государства-члены, которым его решения адресованы, юридически обязаны их исполнить и обеспечить проведение в жизнь.

Подобная ситуация способна заметно изменить баланс внутри уже сложившегося и устоявшегося треугольника руководящих институтов. Он включал традиционно Совет ЕС, Комиссию и Европарламент. Европейский Совет все больше выступает в качестве верховного арбитра при определении и проведении политического курса ЕС. Особенно заметна эта роль при возникновении кризисных ситуаций. Придание решениям Евросовета обязательной силы еще больше повышает его роль и значение и делает особенно настоятельным изменение его статуса, структуры и порядка деятельности.

Институализация Европейского Совета всегда вызывала серьезные опасения в нарушении устоявшегося баланса и порядка осуществления властных полномочий в ЕС, обеспокоенность их чрезмерной концентрацией в одних руках. Дабы избежать подобных угроз и рисков, авторы ДР предусмотрели и внесли ряд ограничений в порядок и сферу осуществления полномочий Евросовета, имеющих важное значение. Главное из них - запрет Европейскому совету осуществлять законодательные полномочия. Это создает довольно своеобразное положение. Сам Евросовет в силу своего статуса стоит во главе всего институционального механизма, но принимаемые им решения не занимают верхнюю ступеньку в иерархии правовых актов ЕС. Она принадлежит законодательным актам. А эти последние могут приниматься либо только Советом ЕС, либо совместно с Европейским парламентом. Не менее важен и другой момент. Решения Евросовета не имеют прямого действия. Но это в свою очередь защищает их от возможного вчинения исков об аннулировании или исков о причинении вреда.

И формально, и фактически Европейский совет должен руководить всей сферой ОИПБ. Однако именно на эту сферу юрисдикция Суда ЕС не распространяется. Одновременно ДР сокращает правовой инструментарий, которым может пользоваться Евросовет в своей практической деятельности. Все это порождает неоднозначность в оценке изменения статуса Евросовета. Она в решающей степени будет зависеть от практики.

. Состав и структура Европейского Совета

С самого своего рождения европейский саммит, вызванный к жизни, по утверждению французских источников, президентом Франции Валери Жискар дЭстеном, объединил в своем составе национальных руководителей государств - членов ЕС. На момент создания в 1974 году их было 9. К моменту официализации Европейского совета на основе Единого европейского акта 1986 года - 12. С 1995 года - 15. В настоящее время, по состоянию на 2009 год, - 27. В состав Евросовета входят главы государств и/или правительств, реальные носители или главы исполнительной власти всех государств - членов ЕС.

Тем не менее, число членов Европейского совета не просто равно численности государств - членов ЕС. Связано это с тем, что в его состав входят еще два участника. Ими являются Председатель Европейской комиссии, входивший и ранее в Совет, а также, в перспективе, Постоянный председатель, пост которого предусмотрен ДР.

Создание поста Постоянного председателя, несовместимого с национальным мандатом, - одна из важных новелл, предусмотренных ДР. До введения в действие Лиссабонского договора председательствование в Евросовете осуществляется поочередно в порядке ротации главами государств или правительств в соответствии с заранее одобренным календарем в течение шестимесячного срока. Его течение начинается с 1 января очередного календарного года и продолжается до 30 июня того же года. Следующий срок председательствования начинается с 1 июля и продолжается до 31 декабря. Список и порядок ротации определены решением Европейского совета.

Ротационный порядок замещения высшей должности в ЕС с годами стал вызывать все больше споров и довольно острую критику. При этом обычно обращают внимание и на процессуальные, и на сущностные аспекты проблемы. Дело в том, что при составе ЕС, например, в 27 государств, как это имеет место сегодня, каждый новый очередной срок председательствования будет наступать раз в 13,5 лет. При сохранении ротационного порядка периодичность будет увеличиваться по мере роста числа членов ЕС. Обеспечивать преемственность и последовательность осуществления политического курса ЕС в этих условиях весьма затруднительно.

Немалое влияние на деятельность Председателя Евросовета оказывает и то, что он остается руководителем исполнительной власти своего государства. Он сохраняет свой мандат, sauf imprevu, и при занятии поста Председателя Евросовета. Вполне естественно, что он не может уделять постоянное внимание проблемам ЕС в ущерб решению национальных проблем (впрочем, опыт председательствования президента Франции Николя Саркози (вплоть по 31 декабря 2008 года), пожалуй, этот довод не подтверждает).

Не менее важно и другое обстоятельство. Каждый вновь вступающий в должность Председателя лидер обременен грузом национальных проблем и обладает собственным подходом к определению очередности и значимости проблем ЕС и порядку их решения. Каждый новый председатель, вступая в должность, произносит программную речь в Европарламенте. Нередко эти программные выступления лишь подтверждают отсутствие должной преемственности в оценке приоритетов деятельности ЕС и вызывают довольно резкую полемику и критику парламентариев (особенно широко известен в этом отношении казус Берлускони, программная речь которого в Европарламенте чуть не привела к политическому кризису).

Свои резоны выдвигают и противники учреждения поста Постоянного председателя Евросовета. Они признают необходимость разделения мандата Председателя ЕС и осуществления национального мандата. Но, по их мнению, такой Председатель будет не столь авторитетен и влиятелен, как тот, который мог как бы опереться на поддержку страны, чьим представителем он являлся. По мнению некоторых критиков, создание поста Постоянного председателя усилит бюрократические начала в механизме ЕС, создаст предпосылки для централизации власти, а следовательно, приведет к ущемлению демократии.

Что выгоднее и эффективнее - сильная или лишь представительская президентская власть? (В английском, французском и многих других языках термин "председатель" и "президент" совпадают. Соответственно, в литературе этих стран зачастую говорят не просто о Председателе, а именно о Президенте ЕС.) Мнения разделились. Одни поддержали идею сильной и эффективной власти Президента. Нечто вроде президентской республики. Другие выступают за ограничение президентской власти и использование чего-то вроде модели парламентской республики. В этом случае Президент осуществляет преимущественно, или даже исключительно, представительские и протокольные функции.

В конце концов, был выработан компромиссный вариант. Впрочем, как и в других случаях, все будет зависеть от практики.

Срок полномочий Постоянного председателя ограничен согласно ДР двумя с половиной годами с возможностью однократного повторного избрания. Таким образом, общий срок полномочий одного лица не может превышать пять лет. Постоянный председатель избирается узкой коллегией, состоящей из глав государств и/или правительств, входящих в Европейский совет. европейский совет арбитр полномочие

Избранным считается кандидат, получивший поддержку квалифицированного большинства голосов. В случае обращения к такому способу выборов используются правила, связанные с определением этого большинства. Они изложены в Декларации №7, устанавливающей соответствующий порядок применения принципа квалифицированного большинства по отношению к Евросовету и Совету ЕС.

Периодизация осуществляемых изменений закреплена в Протоколе, содержащем переходные постановления. По 31 октября 2014 года сохраняет свое действие система, предусмотренная пунктом 4 ст. 16 ДЕС и пунктом 2 ст. 238 ДФЕС. С 1 ноября 2014-го и до 31 марта 2017 года применяются положения пункта 2 ст. 3 упомянутого Протокола. В этот переходный период соответствующее большинство образуют члены Совета, представляющие как минимум 65% населения и % всех государств-членов, но не менее 19. Блокирующее меньшинство составляют как минимум 4 члена Совета. В этот период член Совета может потребовать применения для определения квалифицированного большинства системы взвешенных голосов. Они закреплены в пункте 3 ст. 3 Протокола о переходных постановлениях.

Наконец, с 1 апреля 2017 года такое большинство составляют члены Совета, представляющие как минимум 55% населения и 55% государств-членов (ст. 4 Декларации №7). В случае возникновения трудностей Совет проводит повторные обсуждения. Председательствующий в Совете предпринимает с помощью Комиссии все необходимые меры для достижения максимально широкого согласия, необходимого для успешной реализации принимаемого решения (порядок определения Председателя в Совете ЕС определяется отдельно в соответствии с пунктом 9 ст. 16 ДЕС и положениями Декларации №9).

Возможна также досрочная вакансия поста Постоянного председателя Евросовета. Она может иметь место как в силу объективных причин, так и в случае серьезных упущений с его стороны. Процедура досрочного отзыва аналогична процедуре назначения.

Учредительные договоры не предусматривают создания при Постоянном председателе Евросовета необходимого специализированного вспомогательного аппарата. Из этого следует, что Постоянный председатель, как и все высшие должностные лица ЕС, будет иметь только свой личный кабинет (в любом случае это дело будущего). Он должен использовать уже существующий вспомогательный аппарат. Необходимую всестороннюю помощь Постоянному председателю должны оказывать Комитет постоянных представителей и Секретариат Совета ЕС. Глава последнего одновременно является Высоким представителем по ОИПБ, что заметно усиливает его независимость. При осуществлении своих полномочий Председатель Евросовета должен согласно ДР тесно сотрудничать с Председателем Европейской комиссии.

. Полномочия и порядок деятельности

Договор о реформе весьма немногословно описывает полномочия Европейского совета. Он воспроизводит уже известную и устоявшуюся формулу, согласно которой Евросовет "дает необходимый импульс развитию ЕС и определяет общую ориентацию и политические приоритеты ЕС". В этом же пункте 1 ст. 15 ДЕС добавлено еще одно постановление. Евросовет не располагает законодательными полномочиями.

Подобную краткость формулировки, описывающей компетенцию Европейского совета, можно объяснить целым рядом причин. Пожалуй, главное состоит в том, что руководители государств, входящих в состав Евросовета, явно не хотели связывать себя рассмотрением мелких рутинных вопросов. Это не их компетенция. За Евросоветом оставлено решение глобальных проблем, жизненно важных для Союза. Решения, принимаемые Советом в ходе его заседаний, напоминают, скорее, своеобразную дорожную карту, в которой указываются задачи и цели и определяется вектор движения, необходимый для их достижения или решения. Они могут охватывать практически любую сферу деятельности, относящуюся к компетенции ЕС.

Так, посредством решений Евросовета были определены условия и принципиальные устои построения Экономического и валютного союза и, в частности, еврозоны. Евросовет рассмотрел и одобрил Лиссабонскую стратегию, направленную на превращение ЕС в самую конкурентоспособную экономику в мире.

Как правило, именно Евросовет определяет возможность, необходимость и содержание реформ, влекущих за собой пересмотр и ревизию учредительных договоров, включая и Лиссабонский договор о реформе. Поправки в экономическую стратегию, связанные с кризисными явлениями, внесены на саммите, состоявшемся в декабре 2008 года. Там же приняты решения, направленные на реализацию новой экологической программы. Практически на уровне Евросовета решаются все более или менее важные вопросы общей внешней политики и политики безопасности, оборонной политики и акций, предпринимаемых ЕС на международной арене. Таким образом, пункт 1 ст. 15 ДЕС носит, скорее, бланкетный характер, оставляя за самим Евросоветом наполнение его конкретным содержанием.

Помимо общего определения предназначения Европейского совета ДР указывает иногда и на отнесение к его компетенции некоторых конкретных вопросов. Так, согласно ст. 48 ДФЕС в случае, если государство - член ЕС выражает серьезные опасения в связи с принятием на основе общей законодательной процедуры акта, относящегося к социальным вопросам, оно может обратиться с запросом в Евросовет. Законодательная процедура приостанавливается, и Евросовет в течение четырех месяцев должен либо вернуть проект для дальнейшего прохождения, либо поручить Комиссии представить новое предложение, что равнозначно отклонению ранее внесенного законопроекта.

Ст. 48 ДФЕС интересна не только по своим сущностным параметрам. Она, вопреки указанию ДЕС на запрет осуществления Евросоветом законодательных функций, явно говорит о том, что такой запрет не является абсолютным. Примерно схожие постановления процедурного характера предусмотрены ст. 82 и 83 ДФЕС применительно к организации сотрудничества государств - членов ЕС в уголовно-правовой сфере. Несколько схожие положения относятся также к сфере продвинутого сотрудничества.

Приведенные примеры позволяют сделать вывод о том, что Европейский совет, не будучи официально субъектом законодательного процесса, может активно влиять на процесс принятия законодательных актов. Во всяком случае, если применяется общая законодательная процедура.

Более или менее детально регулирует ДЕС компетенцию Председателя и порядок работы Европейского совета.

Глава Евросовета председательствует на его заседаниях и руководит их проведением. Он обеспечивает их подготовку. Одна из поставленных перед ним задач - обеспечить преемственность и последовательность в работе Евросовета. Учитывая, что решения Совета принимаются в основном консенсусом, Председатель должен содействовать поиску взаимоприемлемых решений и способствовать единству действий Евросовета. При подготовке и осуществлении всех этих действий Председатель должен сотрудничать с Европейской комиссией и Советом ЕС по общим вопросам. Выступая в качестве главы Евросовета, Председатель на своем уровне обеспечивает представительство ЕС в сфере общей иностранной политики и политики безопасности. В этой сфере он призван тесно сотрудничать с Высоким представителем по ОИПБ. Он также должен поддерживать тесные отношения с Европейским парламентом, которому он представляет отчет об итогах работы каждой сессии Евросовета. Необходимое рабочее содействие Председателю оказывают Секретариат Совета и КОРЕПЕР.

Согласно ДР ежегодно проводятся четыре сессии Европейского совета: по две каждый семестр (до этого были предусмотрены две сессии в год, хотя на практике они созывались гораздо чаще). В случае необходимости Председателем может быть созвано чрезвычайное заседание (такого рода сессии Евросовета носят исключительный характер. Они стали проводиться сравнительно недавно. Один из внеочередных саммитов прошел, например, в сентябре 2008 года). В прошлом сессии Евросовета проходили преимущественно в стране председательствующего в Совете государства. С избранием Постоянного председателя основной резиденцией становится Брюссель.

Решения Европейского совета по общему правилу принимаются консенсусом. Примечательно, что ДР употребляет именно термин "консенсус", а не "единогласие". Это вносит некоторый весьма важный нюанс в процедуру. Единогласие считается достигнутым, если все выступают за. Консенсус предполагает, что никто не голосует против. Воздерживающиеся не учитываются.

ДР предусматривает также возможность принятия решений Европейским советом по отдельным вопросам квалифицированным или даже простым большинством голосов. Они строго перечислены и определены в Договоре. Так, квалифицированным большинством избирается Председатель Европейского совета (ст. 15 ДЕС), определяется список формаций Совета ЕС (ст. 236 ДФЕС), утверждается кандидатура Председателя Европейской комиссии (ст. 17 ДЕС). Тем же большинством Евросовет выдвигает Высокого представителя по ОИПБ (ст. 18 ДЕС). Таким же образом выдвигаются Председатель и члены Правления ЕЦБ (ст. 283 ДФЕС). Простым большинством принимается решение об отказе от созыва МПК в целях пересмотра учредительных договоров (ст. 48 ДЕС), решаются процедурные вопросы, утверждается внутренний регламент Евросовета (ст. 235 ДФЕС).

Некоторое упрощение принятия процессуальных решений и использование голосования большинством вряд ли можно рассматривать как новеллу и демократизацию процедур. Использование квалифицированного большинства в том виде, как оно предусмотрено ДР, скорее, служит гарантией решающего воздействия ведущих государств, в частности, на решения, связанные с формированием ЕК и ЕЦБ.

Конечно, консенсус при решении внешнеполитических вопросов, казалось бы, затрудняет возможности воздействия на позиции отдельных государств. Однако в этом случае приходит на помощь продвинутое сотрудничество, возможность использования которого в сфере внешних сношений и международной политики заметно упрощена.

Решающее значение для оценки деятельности обновленного и реформированного Евросовета будет иметь практика. Тем не менее, уже сейчас можно отметить, что при возникновении особо острых ситуаций члены ЕС находят согласованное решение сравнительно быстро.

Опыт председательствования в ЕС во второй половине 2008 года президента Франции Н. Саркози подтверждает, что активность и роль председательствующего в решении нередко весьма сложных и острых проблем во многом зависят не только от правовых установлений, но и от личных качеств, опыта, активности и авторитета председательствующего в мировом сообществе. Эта активность пошла по нисходящей в последующие месяцы. Все это еще раз подтверждает необходимость укрепления начал стабильности, преемственности и последовательности в деятельности председательствующего. Для этого необходима и соответствующая правовая основа.

Литература

1. Макуев Р.Х. Право и институты Европейского Союза. Учебное пособие. Изд-ние 3-е. Исправл. и дополн. - Орел: ОРАГС, 2011.

. Право Европейского Союза: учебник для вузов / под ред. С.Ю. Кашкина. 3-е изд. М.: Юрист, 2010.

. Макуев Р.Х. Генезис и эволюция Европейского Союза от первого Сообщества до Лиссабонского соглашения // Наука и право. Альманах. Часть 3. Орел: Изд-во ОГУ, 2010.

. Макуев Р.Х. Право и институты ЕС. Рабочая Программа по спецкурсу "Европейское право". Орел, 2010.

. Макуев Р.Х. Право и институты Европейского союза. Спецкурс. 4-е изд., перераб. и дополн. Рязань: АПУ ФСИН, 2009г.

. Емельянова Н.Н. Россия и Евросоюз. Соперничество и партнерство. - М.: Междунар. отношения, 2009.

. Макуев Р.Х. Интеграция РФ и ЕС как продуцирующий фактор изучения Европейского права в ВУЗах (на примере ВУЗов г. Орла) // Перспективы развития отношений между Россией и ЕС: право, политика, энергетика (Материалы международных конференций..., проведенных в МГИМО(У) МИД России в 2006 - 2007гг.) - СПб: СКФ "РОссия-Нева", 2008.

. Ильин Н.Ю. Основы права Европейского Союза. - М.: Норма, 2008.

. Макуев Р.Х. Право и институты Европейского союза. Учебный курс. 3-е изд., перераб. и доп. Орел, ОГУ, 2007

. Абашидзе А.З., Алисиевич Е.С. Право Совета Европы. Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Учебное пособие. - М.: Междунар. отношения, 2007.

11. Макуев Р.Х. Право и институты Европейского союза. Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. Орел: ОРАГС, 2006