Организация работы органов прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде общей юрисдикции иск в интересах пострадавших.
Прокурор или его заместитель вправе принести протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.
Представление прокурора об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранять допущенное нарушение.
За период существования прокуратуры в России сложился определенный перечень мер реагирования на нарушение прав и свобод человека и гражданина.
Протест в соответствии со ст. 23 и 28 N 2202-1-ФЗ является актом Прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательными (представительными) и исполнительными органами управления, допущенные при издании правовых актов. Протест - не только самый "популярный", но и, безусловно, самый "старинный" документ прокурорского реагирования. В основе этимологии термина "протест" лежит латинское protestor - публичное требование, заявление, доказывание
В протесте должно содержаться предложение привести правовые акты в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.
Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным "законодательством" Российской Федерации.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.
Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.
В соответствии со ст. 23 N 2202-1-ФЗ принесение протеста на правовой акт, противоречащий закону и нарушающий права и свободы человека и гражданина, следует рассматривать не только как право прокурора, но и как его обязанность. Эта обязанность коррелирует с правозащитными функциями прокурора. Протест должен приноситься во всех случаях выявления нарушения правовыми актами конституционных прав и свобод граждан. Исключение возможно лишь для ситуаций, при которых отмена незаконного акта не повлечет юридических последствий. Таковыми являются случаи, когда незаконный акт утратил силу по указанному в самом акте времени (периоду) и не может повлечь в дальнейшем ущемления прав граждан либо организаций или отменен самим органом, издавшим его.
Принесение прокурорами протестов ограничивается их должностной компетенцией. Определение органа или должностного лица, к которому приносится протест, производится прокурором, на основе конкретных обстоятельств. В ст. 23 N 2202-1-ФЗ допускается принесение протеста как в орган (должностному лицу), издавший правовой акт, противоречащий закону, так и в вышестоящий орган (должностному лицу). Данная норма Закона не конкретизирует, выявление нарушений в пределах чьей компетенции влечет принесение протеста прокурором. Однако, если исходить из ограничения компетенций прокурорского надзора конкретным районом, можно утверждать, что Закон предусматривает выявление прокурором нарушений в пределах своих полномочий. В случае выявления нарушений в правовых актах более высокого звена действия прокурора не регламентируются N 2202-1-ФЗ. Исключение составляют случаи несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам РФ (ст. 23, 24), по которым Генеральный прокурор РФ информирует Президента РФ.
Представление также является распространенной мерой реагирования. В соответствии со ст.24 и 28 N 2202-1-ФЗ представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. При этом представления прокурора служат не только средством реагирования на выявленные нарушения прав и свобод человека и гражданина, но в соответствии с п.1ст.24 N 2202-1-ФЗ должны быть направлены на устранение причин и условий, способствующих данным нарушениям
Если ст.23 N 2202-1-ФЗ содержит указание о возможности принесения протеста в вышестоящий орган или должностному лицу, то Закон не указывает на возможность внесения прокурором представления в вышестоящий орган. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров, что вытекает из диспозиции ч. 1 ст.129 Конституции РФ и содержания N 2202-1-ФЗ. В научной литературе, посвященной прокурорскому надзору, многие авторы указывают, что опротестование правовых актов производится прокурорами в строгом соответствии с их компетенцией.
Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах прав нижестоящего прокурора, но нижестоящий прокурор не может пользоваться полномочиями вышестоящего прокурора ни при каких обстоятельствах. Коллизия, возникающая в тех случаях, когда перед прокурором встает проблема, связанная с выявлением нарушения закона в сфере компетенции вышестоящего прокурора, может быть разрешена путем обращения к прокурору высшего звена с представлением. Поскольку закон не содержит такого запрета, представляется, что эти суждения являются слишком категоричными и правильными не во всех случаях. Указанный выше путь разрешения правового конфликта может оказаться довольно длительным.
В подтверждение этому может служить такой пример: прокурор Чеховской городской прокуратуры выявил противоречия федеральному закону в постановлении Правительства Московской области, в результате которого в Чеховском районе в 1998 году получили пособие на ребенка только 20% лиц, имеющих право на него. Поскольку надзор за соответствием правовых актов, издаваемых Правительством Московской области, не входит в компетенцию Чеховского городского прокурора, он обратился к прокурору Московской области с представлением о принятии мер прокурорского реагирования на нарушения, допущенные при формировании и утверждении областного бюджета Московской области на 1999 год. Все последующие действия прокурора Московской области: принесение протеста Губернатору Московской области, внесение представления в Московскую областную Думу о приведении п. п. 2, 4 Постановления Правительства Московской области N 85/30 в соответствие с требованиями ст. 4 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" - были в пределах его компетенции, и вопросов по данному поводу не возникает. Проблема заключается в другом.
Установленная процедура принятия мер реагирования, что проиллюстрировано выше, приводит к значительно большей затрате времени, чем прямое принесение протеста или внесение представления прокурором в орган либо должностному лицу более высокого ранга, издавшему правовой акт, противоречащий закону. Весь этот период времени права и законные интересы граждан оставались нарушенными. Можно, конечно, возразить тем, что решение вопроса на 15 - 20 дней раньше или позже не имеет существенного значения. Между тем для граждан, не имеющих дохода, равного прожиточному минимуму, каждый день расценивается как месяц. Зачастую перечисленный поток мер реагирования - лишь только часть предпринятых прокуратурой действий. Нередко за этим следует обращение в суд, и устранение нарушений затягивается на месяцы. Кроме того, в период прохождения информации между звеньями прокуратуры о выявленном нарушении может быть утрачена актуальность данного вопроса, в связи с чем устранение нарушения будет носить лишь формальный характер. Как нельзя не заметить, это не отвечает требованиям настоящего времени об оперативном приведении правовых актов в соответствие с федеральными законами в целях образования единого правового пространства. Как отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем выступлении на Всероссийском совещании прокуроров 10.01.2001 г.: "Сегодня на первый план выходит правозащитная деятельность прокуратуры". Указанное направление нашло воплощение в Приказе Генерального прокурора от 24.12.2001 г. "О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема заявлений в органах и учреждениях прокуратуры РФ". С учетом этих требований нельзя признать соответствующей успешному выполнению правозащитных функций длительность срока устранения выявленных нарушений прав и законных интересов граждан и организаций.
Возможность принесения протеста или внесения представления в пределах компетенции вышестоящего прокурора законом не предусмотрена. Однако закон не содержит и запрета. Выбор меры реагирования зависит от актуальности установленных в содержании акта противоречий, масштабов распространенности нарушений, данных, характеризующих состояние законности в регионе, органе, издавшем незаконный правовой акт, и возможности их устранения. Целесообразным такое обращение является тогда, когда есть основания полагать, что аналогичные нарушения имеют место в практике других органов данной системы. Расширение компетенции прокурора в указанных аспектах мер реагирования позволит сократить срок устранения нарушений правового акта.
Таким образом, представляется целесообразным внести дополнения в Закон "О прокуратуре РФ", предоставив возможность прокурорам районного (городского), областного уровня вносить представления и протесты на незаконные правовые акты органов более высокого уровня, с указанием о сообщении результатов рассмотрения непосредственно прокурору того уровня, что и орган, издавший правовой акт. При этом одновременно должна направляться копия представления вышестоящему прокурору для контроля за исполнением протеста или представления в дальнейшем. Полагаем, что предложенные дополнения не нарушат компетенцию и субординацию прокуроров.
Предлагаемое расширение прав прокурора вызвано также сужением полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве и по обсуждаемой категории дел. Инициирование прокурором гражданских дел об оспаривании нормативных правовых актов предусматривается главой 23 проекта ГПК РФ. Однако права вступления прокурора в любой стадии судебного процесса, возбужденного иным лицом, даже по этой категории дел законопроект не содержит. Не предусматривается также право обжалования решения суда прокурором в случае рассмотрения дела без его участия. Трудно не согласиться с мнением некоторых прокуроров о том, что, "если бы надзорные полномочия прокуратуры были урезаны год назад, законные права многих граждан могли бы остаться незащищенными, а вместо федеральных законов на территории страны продолжали бы действовать противоречащие им незаконные акты местной "самодеятельности". Функция защиты прав и свобод человека и гражданина может полноценно исполняться прокуратурой при наличии полного арсенала полномочий для этого. Возбуждение гражданского дела об оспаривании нормативного акта может иметь место и по инициативе гражданина. Именно в нормативно - правовых актах органов законодательной и исполнительной власти, органах местного самоуправления, должностных лиц органов управления и контроля допускаются нарушения прав и свобод человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ. Но по самым разным причинам и обстоятельствам гражданин может ограничиться рассмотрением дела судом первой инстанции, даже если решение его не устраивает и является незаконным. В таких случаях отсутствие второй формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве обязательно скажется негативно. Наше общество не достигло того уровня демократии, когда можно компетенцию прокурора сужать до степени, принятой в виде нормы в зарубежных развитых странах. Любое подражание чужому не приносило пользы России. Аналогичное сужение функций прокурора имело место и при судебной реформе 1864 года. Но последующие сто лет их все же пришлось расширять. Поэтому резонным является свой для России путь реформ. Сужение функций прокурора в настоящее время, полагаем, преждевременно. Вместе с тем, учитывая то, что с нашей позицией могут не согласиться, представляется необходимым расширение и увеличение разнообразия мер и форм реагирования прокурорами на выявленные нарушения закона в целях плодотворного исполнения возложенных на них функций. Исходя из изложенного, такое дополнение в Закон "О прокуратуре РФ" является своевременным.
Задача № 1
Законодательное собрание Энской области издало закон, противоречащий федеральному жилищному законодательству.
Как прокурор определите формы реагирования на нарушение закона.
Решение.
В данной ситуации необходимо провести проверку по факту соответствия закона федеральному жилищному законодательству.
Одним из актов прокурорского реагирования на нарушения законодательства является протест прокурора, который готовится по результатам рассмотрения собранных материалов прокурорской проверки выявлению фактов несоответствия закона федеральному жилищному законодательству.
Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.
Задача № 2
Прокуратурой области проведена проверка соблюдения законодательства об организации образования. В результате было выявлено следующее:
установлены факты, когда дети школьного возраста не посещают школу, утратив с ней связь, а роно соответствующих мер не принимают;
в ряде школ учителями работают лица, не имеющие педагогического образования, и лица, ранее совершившие проступки, несовместимые с педагогической деятельностью;
многие школы переполнены, занятия идут в 2 и даже в 3 смены;
большинство сельских школ требуют срочного капитального ремонта;
органы местного самоуправления не проявляют должной заботы об учителях, имеется задержка зарплаты около года и т.д.
В роли прокурора области примите меры правового регулирования по выявленным фактам.
Решение.
В данном случае необходимо направить на имя начальника районной администрации представление об устранении нарушений законодательства.
Данное представление подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
Заключение
В результате проделанной контрольной работы можно сделать следующий вывод.
Деятельность прокуратуры во всех направлениях носит отчетливо выраженный юрисдикционный, правоохранительный характер. Российская прокуратура - орган борьбы - орган борьбы с правонарушениями со специфическими методами реагирования на них:
а) предупреждение о необходимости нарушения закона;
б) принесение протеста;
в) вынесение постановления;
г) вынесение постановления о возбуждении административного производства;
д) возбуждение уголовного дела и уголовного лица, совершившего преступление.
Органы прокуратуры осуществляют свои законные полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений.
Осуществляя свои полномочия, органы прокуратуры действуют согласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной или иной охраняемой законом тайне; они информируют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
Список источников и литературы
Нормативные правовые акты
.Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993// Российская газета, №37, 25.12.1993.
.Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 30.06.2003, с изм. от 18.07.2003).
Научная и учебная литература
.Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О судебной власти в России // Государство и право, 2003, № 10.
.История и действительность // Законность, 2001. № 3.
.Казанцев С.М. Судебная реформа 1864 г., и реорганизация прокуратуры // Государственное управление и право, Л., 1984.
.Росинский В.В. Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации. Москва. Альфа-М, 2010, 224 стр.
.Маевский В. Страсти по судебной реформе // Российская юстиция. 2001. N 11. - 19 с.
.Российский прокурорский надзор: Учебник / Под редакцией Сухарева А.Я. М., 2001. -199 с.
.Женетль С. Некоторые вопросы прокурорского надзора // Российский судья. 2002. No 3. - 33 с.
.Юридический энциклопедический словарь. М., 1984, 305 с.
Судебная практика
.Дело N 4Г99-8 от 19 августа 1999 года. [Электронный ресурс]. - http://www.vsrf.ru/index.php.
.Дело №3-70 3 октября 2002 года // Архив Архангельского областного суда.