Методология оценки регулирующего воздействия. Методы оценки регулирующего воздействия.
Екатеринбург
Содержание
Введение
. Методология оценки регулирующего воздействия
. Методы оценки регулирующего воздействия
Заключение
Список литературы
Введение
Поводом для внедрения оценке регулирующего воздействия (далее - ОРВ) стало осознание роста неэффективности правовых нормативных актов, которые возлагали чрезмерное бремя издержек на бизнес. Однако на бизнес возлагаются не только издержки, но и выполнение правовых предписаний, некоторые из которых абсолютно неэффективны, хаотичны, противоречивы.
Таким образом, во многих случаях получается, что за счет бизнеса осуществляется попытка достичь благих целей, однако данная попытка обернулась только снижением деловой активности, снижением экономического роста, международной торговли. В некоторых случаях предприниматели отказывались от ведения бизнеса вообще, так как продолжение деятельности означало бы несоблюдение правовых норм, влекущих за собой применение административных и иных непосильных мер. Произвольность принятия правовых актов привела только к неопределенности и нестабильности позиций участников делового оборота. Возложение дополнительных обязанностей также нисколько не улучшило их положение.
Основной целью ОРВ было уменьшение бремени, возлагаемого на сектор экономики, связанный с частным ведением бизнеса. Однако в дальнейшем ОРВ стала принимать форму анализа соотношения выгод и издержек, поскольку целью ОРВ не может быть только уменьшение объема регулирования.
Далее расширилось и само применение ОРВ. Ранее влияние мер ОРВ соотносилось только в предпринимательской сфере, впоследствии стал учитываться эффект влияния на экономику в целом, а также на социальную сферу и окружающую среду.
В настоящее время ОРВ - это не просто один из методов оценки последствий принятия правовых предписаний. В большей степени это процедура принятия правовых решений, основанная на началах открытости и доступности для обсуждения.
В документах стран - участниц ОЭСР ОРВ определяется как "система механизмов, предназначенных для установления и измерения выгод, издержек и последствий принимаемых либо существующих мер регулирующего воздействия", система оценки (проверки) нормотворческих предложений, как аналитический доклад (документ), составляемый с целью повышения эффективности процессов принятия решений, инструментарий, позволяющий принимать решения с учетом их выгод, издержек и рисков.
Соответственно, в разных правопорядках наблюдается использование различных механизмов ОРВ (как содержательных методик, так и применяемых процедур).
В большинстве стран ОРВ представляет собой систему механизмов, позволяющих рационализировать процессы выработки и принятия регулирующих решений, учесть мнения заинтересованных групп и достичь консенсуса в отношении целей регулирования и наиболее действенных и эффективных путей их реализации. Как отмечается в одном из документов ОЭСР, "ОРВ - это больше о том, как задавать правильным людям правильные вопросы... нежели о подготовке технически точных расчетов последствий мер регулирующего воздействия".
Соответственно, методология ОРВ характеризуется описанием процедур оценки и поднимаемых при этом вопросов, анализом конкретных аналитических методов расчета, последствий принятия правовых предписаний.
Методологии ОРВ используемые в различных странах, существенно отличаются друг от друга, это зависит от принятого общего подхода к оценке последствий и целей ОРВ, которые, в свою очередь, определяются приоритетами государственной политики, доступными ресурсами, укорененностью определенных практик ОРВ.
Подходы к измерению последствий мер регулирующего воздействия в странах ОЭСР определяются углом зрения на проблему и различиями в сферах анализа, объектах ОРВ и приоритетах:
в Нидерландах используется система Business Effects Analysis, учитывающая последствия решений для сферы предпринимательской деятельности;
в Чехии механизмы Analysis of Financial Impactsand Impactsonthe Economy рассчитаны на оценку социально-экономических эффектов;
во Франции методология ОРВ exante позволяет измерять вызванные мерами регулирующего воздействия издержки для бизнеса и публичной власти;
в Австрии и Португалии рассчитывается влияние правовых предписаний на государственные бюджеты;
в Финляндии существует система отдельных механизмов оценки последствий для бюджета, экономической сферы, окружающей среды, общества, сферы здравоохранения и др. Данные механизмы не связаны друг с другом, соответствующие процедуры проводятся различными министерствами;
в Бельгии проводится оценка рисков неэффективности правовых предписаний в сфере здоровья населения, безопасности и охраны окружающей среды;
в Греции, Ирландии, Испании и Швеции используются перечни последствий, которые может иметь принятие мер регулирующего воздействия;
в Мексике используются три типа ОРВ: наиболее полный вариант ОРВ, обычная ОРВ и периодическая ОРВ.
Соответственно, в разных странах применяются различные методологии (техники) установления и оценки возможных последствий принятия мер регулирующего воздействия. Интересно то, что в некоторых странах различные методики могут применяться одновременно, это зависит от особенностей конкретного случая.
2. Методы оценки регулирующего воздействия
последствие воздействие методология оценка
К числу наиболее распространенных методов ОРВ относятся:
различные формы анализа позитивных и негативных последствий (выгод и издержек) регулирующих мер, именуемые cost-benefitanalysis (CBA), integratedimpactanalysis (IIA) и др.;
формы финансовой оценки последствий (financialevaluation);
некоторые разновидности анализа отдельных видов последствий (оценка административного бремени, оценка последствий для отдельных групп населения и групп интересов (бизнес, потребители, социально незащищенные группы и т.п.));
оценка рисков (в действительности применяется наряду с перечисленными выше методиками).
Анализ позитивных и негативных последствий представляет собой оценку регулирующих мер, используемую в странах, дальше всех продвинувшихся по пути внедрения ОРВ. Использование данного анализа определяется в качестве цели, к которой должны стремиться страны, внедряющие механизмы ОРВ.
Анализ позитивных и негативных последствий в отличие от других методик:
предоставляет регулирующим органам количественную информацию о последствиях принятия регулирующего решения и его альтернативах;
заставляет регулирующие органы учитывать весь спектр позитивных и негативных эффектов от принятия решения, затрудняет принятие решений, обслуживающих интересы лишь отдельных социальных групп;
используя единую методологию квантификации эффектов регулирующих мер, позволяет сравнивать альтернативные варианты решения проблемы, обеспечивает последовательность государственной политики;
учитывая разнообразные взаимосвязи между мерой регулирующего воздействия и различными сферами общественной жизни, позволяет регулирующему органу принять максимально эффективное решение;
позволяет учитывать и сравнивать затраты на реализацию различных решений;
основываясь на использовании количественных критериев, позволяет минимизировать субъективный характер оценок.
Анализ позитивных и негативных последствий характеризуется следующей последовательностью этапов:
) определение проблемы, в том числе конкретизация базового сценария, по которому будут развиваться события в отсутствие регулирующего вмешательства;
) определение целей регулирующего вмешательства, формирование системы количественно измеримых показателей, которые будут характеризовать степень достижения указанных целей;
) определение перечня возможных мер регулирующего воздействия, а также варианты альтернативного решения проблемы, не связанного с государственным регулированием; выделение среди альтернатив наиболее перспективных вариантов, последствия которых должны быть тщательно проанализированы;
) определение для указанных вариантов перечня позитивных и негативных последствий; определение для них количественно измеримых показателей (индикаторов);
) формирование прогноза распределения позитивных и негативных последствий во времени (по годам после принятия решения);
) монетизация последствий рассматриваемых вариантов решения проблемы;
) дисконтирование выгод и издержек;
) расчет нетто-эффекта рассматриваемых вариантов решения проблемы;
) ранжирование рассматриваемых вариантов решения проблемы, выделение из них наиболее предпочтительного варианта.
Оценка эффективности регулирующих мер по затратам считается методикой, альтернативной Анализу позитивных и негативных последствий. Расчет эффективности по данной методике осуществляется на измерении затрат на достижение известного позитивного результата, при этом указанный результат предполагается одинаковым для любых из имеющихся вариантов решения проблемы.
В этой связи сфера применения данной методики ограничена случаями, когда результат является заданным, либо если посчитать положительный эффект меры регулирующего воздействия по данной методике невозможно.
Данная методика не учитывает всего спектра позитивных и негативных последствий принимаемого решения, а потому не позволяет выбрать оптимальный вариант решения проблемы исходя из совокупности возможных эффектов. Злоупотребление методологией оценки эффективности по затратам способно привести к экономии бюджетных средств в ущерб реальной эффективности государственной политики.
Эффективность по затратам позволяет измерить эффект от принятого решения в форме объема затрат, необходимых для достижения единицы результата (например, стоимость образования одного ребенка, стоимость одной спасенной жизни и т.п.).
Финансовый анализ последствий позволяет оценить финансовую выгоду (либо убыток) от реализации предложения для государственных бюджетов. Учитывая публичный характер деятельности органов государственной власти и, соответственно, отсутствие, как правило, целей получения прибыли (в том числе для бюджетов), финансовый анализ достаточно редко применяется в рамках методологии ОРВ, хотя и может сопровождать подготовку и рассмотрение законодательной инициативы (в этом случае он имеет самостоятельное значение).
Специальный анализ последствий в определенных сферах был внедрен в систему ОРВ в качестве реакции на критические аргументы противников анализа позитивных и негативных последствий. Противники анализа позитивных и негативных последствий указывали на его социальную несправедливость, производили акценты на некоторых важных для общества темах, например, на осуществление помощи малому бизнесу, защите окружающей среды, охране труда, охране интересов социально незащищенных групп, обеспечении равенства полов и поколений, доступа к системе образования, здравоохранения, социальной защиты, общественной безопасности.
Таким образом, можно сделать вывод, что методы ОРВ, используемые в различных странах, достаточно сильно отличаются друг от друга. Однако их объединяет общая цель - выявление последствий, которые могут возникнуть в результате принятия регулирующей меры.
Заключение
Как уже отмечалось, ОРВ представляет собой форму рационализации нормотворческого процесса, внедрения в практику разработки проектов правовых предписаний, стандартов научной рациональности.
При осуществлении ОРВ обязательно должны быть своевременно разработаны и выпущены методики проведения ОРВ. При этом, учитывая ограниченность кадровых и материальных ресурсов, первоначально, как правило, используются сравнительно несложные методики, основанные на использовании качественных критериев. Это связано с тем, что на начальных стадиях применения ОРВ государственные органы сталкиваются со сложностями в сборе необходимой информации и оценке ее качества, ее анализе.
В этой связи отмечается обычное стремление должностных лиц, ответственных за проведение реформ, пойти по легкому пути и ограничить ОРВ анализом финансовых последствий принятия решения для государственного бюджета. Однако не всегда получается так, что учитывается реальный объем выгод (результатов), который в свою очередь характерен для различных вариантов решения проблемы. Например, в настоящее время именно этот недостаток имеет система государственных закупок в РФ: государственные заказчики легальными методами практически не могут противостоять участникам размещения заказов, предлагающих низкокачественный товар (работы, услуги).
Соответственно, в дальнейшем методики проведения ОРВ должны совершенствоваться: необходимы углубление анализа и переход к использованию количественно измеримых критериев эффективности правовых предписаний.
Список литературы
1.Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (СПС Гарант).
2.Приказ Минэкономразвития России от 27.05.2013 N 290 "Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия" (СПС Гарант).
.Приказ Минэкономразвития России № 623 от 25.09.2012 г. «Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации» (СПС Гарант).
.Ю.А. Тихомиров «Правовые акты: оценка последствий: Научно-практическое пособие». "Юриспруденция", 2011 (СПС Консультант Плюс).